JOSEF VEDRAL, Kancelář Svazu měst a obcí ČR
Pod č. 59/2003 Sb. byl ve Sbírce zákonů publikován zákon, kterým se mění zákon č. 449/2001 Sb., o myslivosti, ve znění zákona č. 320/2002 Sb., a zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů.
Tento zákon schválila Poslanecká sněmovna dne 18. 2. 2003 v opakovaném hlasování většinou 103 hlasů, a to v podobě, která byla původně postoupena k projednání Senátu. Poslanci tedy nepřijali pozměňovací návrhy schválené dne 9. 1. 2003 Senátem, jejichž cílem bylo odstranit nejkřiklavější nedostatky sněmovní verze spočívající především v dalším zvýhodňování mysliveckých sdružení na úkor obcí a dalších vlastníků pozemků v honitbách.
O co v zákoně jde?
Zákon č. 449/2001 Sb., o myslivosti nabyl účinnosti 1. července 2002. Jako sn. tisk č. 28 byl však hned na počátku nového volebního období Poslanecké sněmovny předložen návrh skupiny poslanců na novelu tohoto zákona, v jehož důvodové zprávě se uvádělo, že „při aplikaci zákona dochází k celé řadě komplikací, které se ukazují jako závažné problémy znemožňující jeho řádné dodržování. Předmětem předložené novely jsou ta ustanovení, která se v praxi neosvědčila vzhledem k jejich neodůvodněné ekonomické, administrativní a technické náročnosti.“․ Ponechejme stranou, do jaké míry lze doslova po několika týdnech účinnosti zákonné úpravy relevantně zhodnotit zkušenosti s její aplikací a do jaké míry je předložení a schválení novely zákona o myslivosti výsledkem lobbystických snah některých zájmových sdružení v této oblasti, a soustřeďme se na věcnou a obsahovou stránku schválené novely zákona o myslivosti.
Obsah novely lze rozdělit na několik okruhů změn, a to na změny týkající se činnosti honebních společenstev, dále změny spojené s tvorbou a uznáváním honiteb a úpravy postavení a působnosti obcí a také podmínek pro získání státu s u mysliveckého hospodáře, resp. Loveckého lístku. Zřejmě nejkontroverznější (jak ostatně ukázaly i debaty v obou komorách Parlamentu ČR) byla ustanovení týkající se honiteb a honebních společenstev. Součástí novely zákona o myslivosti (jak se už stalo téměř pravidlem současné normotvorby) je i změna zcela jiného zákona, a to zákona o obcích, doplněná při projednávání novely v Poslanecké sněmovně. Argumentem k tomuto kroku se stal závěr dovozující ze vzájemného vztahu § 38 odst. 3 zákona o obcích a § 27 odst. 1 zákona o myslivosti, že obec nemůže být členem honebního společenstva a jakékoliv účinkování obcí v honebních společenstvech je proto v rozporu se zákonem.
Změny obecního zřízení
Podle § 38 odst. 3 zákona o obcích (ve znění účinném od 12. 7. 2002 – viz zákon č. 313/2002 Sb.) může obec ručit za závazky jiných právnických nebo fyzických osob jen v případech, které jsou tímto ustanovením taxativně vypočteny. Podle § 27 odst. 1 zákona o myslivosti odpovídá honební společenstvo za své závazky celým svým majetkem a členové honebního společenstva ručí za závazky honebního společenstva. Z toho se dovozovalo, že nemá-li obec v honebním společenstvu větší než 50% účast [viz § 38 odst. 3 písm. d) zákona o obcích], nemůže být jeho členem, resp. je její členství se zákonem o obcích v rozporu, aniž by se ovšem dále diskutovalo o důsledcích tohoto závěru (např. otázka platnosti rozhodnutí přijatých orgány honebních společenstev za účasti zástupců obcí jako jejich členů apod.). Je však otázkou, zda ze vzájemného vztahu obou ustanovení šlo (před účinností novely, která vše postavila do jiného světla) tak jednoznačně dovozovat, že na základě toho obec nemohla být členem honebního společenstva. Zdá se naopak, že ustanovení § 38 odst. 3 zákona o obcích samo o sobě obecně nijak nebránilo a dále nebrání tomu, aby obec byla členem jakékoliv právnické osoby, pokud jí zákon toto členství výslovně nezakazoval nebo nezakazuje, neboť i pro obec při výkonu její samostatné působnosti platí (vystupuje-li jako soukromoprávní subjekt) zásada, že každý může činit, co není zákonem zakázáno (viz čl. 2 odst. 3 Listiny), jakož i § 19a odst. 1 občanského zákoníku, podle něhož lze způsobilost právnických osob nabývat práva a povinnosti omezit jen zákonem. Absenci explicitního zákonného omezení nelze dotvářet extenzivním výkladem, a to ani ve vztahu k subjektům územní samosprávy.
Ustanovení § 38 odst. 3 zákona o obcích (ve znění před novelou provedenou zákonem č. 59/2003 Sb.) bylo vůči § 27 odst. 1 zákona o myslivosti ustanovením speciálním, tzn. že obecně podle § 27 odst. 1 zákona o myslivosti platilo (a platí), že členové honebního společenstva ručí za závazky tohoto společenstva. To se však na základě speciálního zákona upravujícího právní postavení jednoho z (možných) členů honebních společenstev (zákona o obcích) nevztahovalo na obce, jež sice mohly být členy honebních společenstev (žádný zákon jim to nezakazoval – podle § 38 odst. 1 věta druhá jsou naopak obce povinny pečovat o zachování a rozvoj svého majetku, tedy i toho majetku, který je součástí honitby), avšak u kterých § 38 odst. 3 zákona o obcích vylučoval, aby ručily za závazky společenstva jako právnické osoby. Za závazky honebního společenstva by tak obec mohla ručit pouze v případě splnění některé z podmínek podle § 38 odst. 3 písm. a) až e) zákona o obcích (tzn. především v případě, pokud by měla sama nebo spolu s jinou obcí nebo obcemi, krajem nebo kraji nebo státem ve společenstvu majoritu). Zákonem č. 59/2003 Sb. a v něm obsaženou novelizací obecního zřízení tedy došlo k tomu, že obec kromě toho, že může být členem honebního společenstva (což už dosud mohla), bude navíc ve všech takových případech ze zákona ručit za jeho závazky, což může ve spojení s dalšími ustanoveními zákona o myslivosti (včetně těch, jichž se dotkla a změnila je předmětná novela) znamenat nemalé nebezpečí pro obecní majetek. Novelizace obecního zřízení tedy právní postavení obcí a zásady ochrany jejího majetku paradoxně zhoršila.
Změny v zákoně o myslivosti
Pokud jde o samotný zákon o myslivosti, novela poměrně dosti zásadním způsobem změnila pravidla pro svolávání valné hromady honebního společenstva (§ 22 odst. 2 zákona). Podle původního znění tohoto ustanovení platilo, že honební starosta je povinen zaslat pozvánku na valnou hromadu všem členům honebního společenstva, a to s uvedením místa, data, hodiny a pořadu jednání a na adresu sídla nebo bydliště, uvedenou v seznamu členů, vždy nejméně 15 dní před konáním valné hromady, přičemž součástí pozvánky na valnou hromadu musel být návrh na uzavření, změnu nebo vypovězení smlouvy o nájmu honitby a návrh o finančním hospodaření, návrh rozhodnutí o půjčce a úvěru a o použití čistého výtěžku. Podle nového znění tohoto ustanovení však platí, že honební starosta je povinen o konání valné hromady všechny členy honebního společenstva pouze „vyrozumět“, a to s uvedením místa, data, hodiny a pořadu jednání, přičemž „způsob vyrozumění může upřesnit valná hromada honebního společenstva“. Další změnou je to, že návrh na uzavření, změnu nebo vypovězení smlouvy o nájmu honitby a návrh o finančním hospodaření a o použití čistého výtěžku musí být pouze k nahlédnutí, a to u honebního starosty nejpozději 15 dní před konáním valné hromady.
Novela tedy poměrně zásadním způsobem limitovala právo členů honebního společenstva dozvědět se o tom, že jednání vrcholného orgánu honebního společenstva, do jehož kompetence patří rozhodování o nejzávažnějších otázkách činnosti honebního společenstva, proběhne. Způsob „vyrozumění“ je ze zákona plně na úvaze honebního starosty, a to až do okamžiku, než ho valná hromada zaváže svolávat její zasedání určitým způsobem („valná hromada může upřesnit způsob vyrozumění“ – pojem „upřesnit“ je ovšem nepřesný, protože zákon honebního starostu v tomto směru ničím nezavazuje, nepůjde tedy ze strany valné hromady o žádné upřesnění).
Změnila se i povinná periodicita konání valné hromady společenstva, přesněji řečeno zákon povinnost svolávat valnou hromadu v pevně stanovených lhůtách zcela zrušil. Podle původního znění § 22 odst. 1 měl honební starosta povinnost svolat valnou hromadu nejméně jednou ročně ve lhůtě určené stanovami, nejpozději však do 15. února. Podle novely „valnou hromadu svolává honební starosta zpravidla jednou ročně“, což je jen jakási obecná směrnice, která určuje, jak by to asi mělo být, nejde však o jednoznačné právní pravidlo stanovící právní povinnost. V zákoně však paradoxně zůstalo, že v případě nečinnosti honebního starosty může valnou hromadu svolat honební místostarosta, což mělo při původním znění svůj zřejmý význam. Co však bude onou „nečinností“ honebního starosty nyní, kdy má podle zákona svolávat valnou hromadu jen „zpravidla“, je více než nejasné.
Podstatným způsobem se změnila i pravidla pro vznik členství v honebním společenstvu v případě změny vlastnického práva k pozemku, který je součástí honitby. Podle původního znění § 26 odst. 1 zákona platilo, že převede-li člen honebního společenstva vlastnické právo k honebním pozemkům, které jsou součástí společenstevní honitby, jeho členství v honebním společenstvu zaniká a nabyvatel těchto pozemků se stane členem honebního společenstva, pokud do 30 dnů ode dne vzniku jeho vlastnického práva písemně oznámí honebnímu společenstvu, že na členství trvá. Po novele ale obsahuje zákon zásadu přesně opačnou, tzn. že nabyvatel pozemků se stává členem honebního společenstva přímo ze zákona, pokud do 30 dnů ode dne vzniku jeho vlastnického práva neoznámí písemně honebnímu společenstvu, že s členstvím nesouhlasí. Není třeba dodávat, že se nabyvatel v mnoha případech vůbec nemusí dozvědět, že pozemek, který nabyl, je součástí honitby a že se tedy jeho nabytím (resp. marným uplynutím 30denní lhůty od jeho nabytí) stane členem honebního společenstva, které ze zákona ručí za jeho závazky. Zákon tu měl upravit vazbu na právní předpisy upravující vedení katastru nemovitostí a zapisování vlastnických a jiných práv k nemovitostem, aby se nabyvatel pozemku měl alespoň možnost z výpisu z katastru nemovitostí dozvědět, že pozemek je součástí honitby.
Obcí samotných se týká i změna kompetenčních ustanovení upravujících výkon státní správy podle tohoto zákona. Podle § 59 odst. 2 písm. g) dosavadního znění platilo, že do působnosti krajských úřadů patřilo též ustanovování myslivecké stráže podle § 12 zákona. Tuto působnost přenesla novela na obecní úřady obcí s rozšířenou působností. Samotná tato skutečnost by nemusela být až tak významná, nebýt ustanovení § 16 odst. 4 upravujícího způsob poskytování náhrady za škodu způsobenou v souvislosti s činností myslivecké stráže. Podle tohoto ustanovení poskytuje náhradu škody za stát orgán státní správy myslivosti, který mysliveckou stráž ustanovil. To v praxi znamená, že veškeré náhrady škod podle tohoto ustanovení budou poskytovat sice obecní úřady obcí s rozšířenou působností jako orgány vykonávající státní správu, avšak z rozpočtů těchto obcí (!), neboť není tajemstvím, že příspěvek na výkon státní správy poskytovaný obcím na úhradu všech nákladů vznikajících při výkonu státní správy nepostačuje (již proto jde podle zákona o obcích jen o příspěvek).
Senát navrhoval ustanovení § 16 odst. 4 přeformulovat tak, že „náhradu škody poskytuje za stát Ministerstvo zemědělství, a to prostřednictvím orgánu státní správy myslivosti, který mysliveckou stráž ustanovil,“ aby bylo jednoznačné, že tyto prostředky neplynou z rozpočtů obcí, ale z rozpočtu státního. Bude zajímavé sledovat, jak se praxe vyrovná s případem, kdy některý obecní úřad obce s rozšířenou působností tuto náhradu neposkytne a poškozená osoba se bude snažit domoci se jí soudní cestou. Je totiž otázkou, kdo by byl v takovém sporu pasivně legitimován, zda stát, který je v ustanovení výslovně zmíněn (viz též zákon č. 82/1998 Sb.), nebo obec, jejíž orgán za stát státní správu vykonává, vychází-li současná podoba obecního zřízení z toho, že se státní správa přenáší nikoliv na obec jako veřejnoprávní korporaci, ale na jednotlivé konkrétně určené orgány obce (viz zákon č. 313/2002 Sb. a zákon č. 320/2002 Sb.).
