První skutečně obecnou úpravou správního procesu po vyhlášení Československé republiky v roce 1918 bylo vládní nařízení č. 8/1928 Sb., o řízení ve věcech náležejících do působnosti politických úřadů (správní řízení); následující právní úpravy vycházející ze změněné společensko-politické situace po roce 1948 neznamenaly ve vývoji správního práva pokrok a v případě vládního nařízení č. 91/1960 Sb. (o 36 paragrafech) se jasně projevilo, jak mizivý význam byl úpravě správního procesu přikládán.

Reakcí na tuto stručnou normu odrážející dobovou teorii o postupném odumírání státu a práva a na částečné uvolnění poměrů byla první zákonná regulace správního procesu – zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád). Bylo by však iluzorní domnívat se, že se v tomto případě nejedná o produkt doby svého vzniku, a to ať již rozsahem, který nesměl překročit 100 paragrafů, nebo obsahem, jenž jednoznačně vycházel z koncepce jednotného výkonu státní moci prostřednictvím státních orgánů – národních výborů. Z tohoto důvodu se o potřebě zásadních úprav platného zákona začalo hovořit nedlouho po jeho schválení. Též na Ministerstvu vnitra je reforma správního řízení připravována již řadu let. Po roce 1990 však bylo vzhledem k deetatizaci výkonu veřejné správy a z toho plynoucí nemožnosti využívat mimoprávních prostředků regulace zvoleno řešení spočívající v přípravě nikoliv rozsáhlé novely platné normy, ale zcela nového koncepčního řešení – než upravovat stávající zákon, raději připravit novou normu kodexového typu, která by byla srovnatelná se zahraničními úpravami, a to při respektování specifik domácího správního procesu.

Návrh správního řádu po mnohaleté důkladné přípravě a nespočetných kolech odborných diskusí spolu s ambiciózním projektem Exekučního řádu správního³ vláda poprvé předložila Poslanecké sněmovně Parlamentu ČR v říjnu roku 2001․ Návrh se však – jako každá nová koncepce – nemohl vyvarovat určité kontroverznosti, neboť vadil několika zainteresovaným skupinám; pro přílišnou složitost vadil některým úředníkům a jejich představeným, zejména starostům, a dále reprezentantům tzv. zainteresované veřejnosti, kterou vykazoval do mezí obvyklých v obdobných zahraničních úpravách – dával jim právo účastnit se správního rozhodování v takové míře, jakou se dotýká jimi hájených zájmů (tj. např. v případě sdružení na ochranu životního prostředí podat odvolání z důvodu souvisejícího s ochranou přírody, nikoli z důvodu, který se jejich účasti v řízení netýká). Výsledkem bylo, že ke schválení v Poslanecké sněmovně ve třetím čtení chyběly čtyři hlasy.

V únoru letošního roku vláda, poučena z předchozího nezdaru, předložila tentokrát méně kontroverzní návrh nového správního řádu, který je nyní spolu s doprovodným zákonem obsahujícím nezbytné novelizace jiných zákonů projednáván ve druhém čtení v Poslanecké sněmovně. O tom, že ani tentokrát nebude mít návrh v Poslanecké sněmovně na růžích ustláno, svědčila expresivní reakce několika zástupců zainteresované veřejnosti na schválení návrhu vládou. Tato reakce je pochopitelná. Žádná nová úprava nemůže dát osobám, o jejichž věc nejde, tak rozsáhlá práva (např. i právo souhlasit se zpětvzetím žádosti sic!) jako platný zákon, neboť to nespravedlivě poškozuje toho, o jehož věc jde. Zákon rovněž není výsledkem vůle „betonové lobby“, i když si to někteří představitelé zainteresované veřejnosti myslí. „Betonová lobby“ své zájmy prosazuje přímočařeji a efektivněji a o subtilní předivo procesního kodexu nejeví zájem, jak lze doložit např. porovnáním hlasování o nepřijatém návrhu správního řádu a o schváleném návrhu zákona o dálničním obchvatu Plzně.⁴

Výchozí stav

Návrh nového správního řádu má nahradit stávající zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění pozdějších předpisů, který až do roku 2000 platil bez přímé novely a ani novelizace jej nezbavily nostalgické příchuti referátů národních výborů.

Vzhledem ke své stručnosti, mezerám v právní úpravě a rovněž v důsledku společenských změn přestal zákon č. 71/1967 Sb. po čase fakticky plnit úlohu obecné normy pro celou veřejnou správu. Rozmanitost vztahů vznikajících mezi subjekty správního práva si vyžádala existenci řady zvláštních úprav správního řízení. Tyto zvláštní úpravy však často nepostihují všechny otázky, které by vzhledem k částečnému či úplnému vyloučení působnosti správního řádu postihovat měly, případně se po věcné stránce často zbytečně liší jedna od druhé. Na jedné straně tak existuje neodůvodněně velký počet různých „správních řízení“, na druhé straně vznikají v předmětné právní úpravě mezery, které byly před rokem 1990 vyplňovány pomocí prostředků stojících mimo právní rámec.⁵ Na neudržitelnost situace, kdy z dopuštění zákonodárce tu a tam orgány veřejné správy navzdory dikci Ústavy i Listiny⁶ postupují zcela bezprocedurálně, upozorňují ve svých judikátech nejen správní soudy, ale zejména Ústavní soud (viz Nález Ústavního soudu ČR č. 3/1997 Sb., ve věci návrhu na zrušení části ustanovení § 90 odst. 1 zákona ČNR č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů).

Vzorové úpravy a hlavní východiska

Návrh nového správního řádu vychází z tradic úpravy správního řízení na našem území, judikatury Nejvyššího správního soudu Republiky Československé, současné judikatury obecných soudů vykonávajících působnost ve správním soudnictví, právních úprav správního řízení platných v Polsku, Německu, Rakousku a Nizozemí atzv. evropského správního práva, které je základem všech moderních úprav správního procesu.

Návrh reaguje na zásadní změny v uspořádání orgánů veřejné správy, nově upravuje působnost správního řádu a jeho systematiku, zavádí do správního řízení nové instituty a zpřesňuje současnou právní úpravu tam, kde její nedostatečnost umožňovala nejednoznačný výklad. Veřejnou správu chápe jako službu veřejnosti, zvyšuje nároky kladené na správní úřady a na konkrétní úřední osoby v zájmu posílení právní jistoty, čehož dosahuje určitou judicializací procesu. Současně posiluje práva i odpovědnost fyzických a právnických osob. Kvalitní dokumentace průběhu správního řízení umožní též efektivnější fungování správního soudnictví.

Kodex

Výše zmíněný vysoký počet odchylných úprav správního řízení též nepřímo souvisí s malou diferenciací správního procesu v platném správním řádu, která pak nutně vede k přijímání speciálních zákonů. Řešením je jednak úprava základních zásad činnosti správních orgánů, která se bude vztahovat na veškerý výkon veřejné správy, jednak subsidiární úprava určitých navenek směřujících neformálních úkonů správních orgánů, která adresátům veřejné správy zaručí plná procesní práva i při méně intenzivních zásazích do jejich právních poměrů, než jakými je rozhodování o právech a povinnostech. Také určité zobecnění zvláštních postupů, spočívající ve snaze upravit již ve správním řádu různé typové odchylky od obecného procesu, povede ve svém důsledku ke sjednocení, zpřehlednění a zjednodušení výkonu veřejné správy, neboť tam, kde správní právo hmotné bude vyžadovat specifický proces, bude umožněno, aby zvláštní úprava v maximální možné míře využila správní řád, včetně příslušné typové odchylky, a upravila pouze to, co je specifikem dané oblasti správního práva.

Zásadní změnou oproti stávajícímu zákonu o správním řízení je skutečnost, že navrhovaný zákon upravuje veškerý postup všech správních orgánů při výkonu veřejné správy směřující vůči jejím adresátům, který není upraven jiným právním předpisem. To by mělo posílit princip zakotvený v čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, podle kterého státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Výše zmíněná judicializace správního procesu pomůže předejít možným formálním pochybením v řízení, neboť zákon bude účastníky i úřední osoby provádět krok za krokem celým řízením a je konstruován tak, že eventuální méně závažný procesní lapsus bude možno reparovat bez ohrožení výsledku řízení ve věci, jakož i jeho rychlosti a hospodárnosti.

Podle původních návrhů měl být zákon již v účinnosti, neboť byl součástí II. fáze reformy veřejné správy a měl být spojen s počátkem fungování správní justice a přenesení výkonu státní správy z okresních úřadů na obce. Jakkoliv se autoři nadále domnívají, že propast nelze překročit dvěma kroky, na základě četných požadavků z praxe, aby byla na aplikaci nového zákona zajištěna kvalitní příprava, přislíbilo Ministerstvo vnitra nejrůznější osvětovou činnost od školení po vydávání metodik, k čemuž je potřebná dostatečná legisvakance; účinnost zákona je tedy navrhována až k 1. 1. 2005.

Úvodní ustanovení

V části první je vymezen předmět úpravy správního řádu a základní zásady činnosti správních orgánů. Zákon se má vztahovat na veškerý postup správních orgánů při výkonu veřejné správy směřující navenek vůči adresátům veřejné správy; nejde tedy pouze o „správní řízení“, jak je chápe platný správní řád; záběr normy je mnohem širší a vztahuje se i na ty oblasti vrchnostenské činnosti orgánů veřejné správy, které doposud nepodléhaly regulaci (např. různá osvědčení, souhlasy a vyjádření mimo správní řízení apod., na která zákon č. 71/1967 Sb. pouze přiměřeně vztahuje stručná základní pravidla řízení). Správním orgánem je přitom ve vymezení návrhu každý subjekt, který je pověřen výkonem veřejné správy. Slovní spojení „pokud vykonávají působnost v oblasti veřejné správy“ je nutno chápat jako vymezení veřejné správy v užším slova smyslu, tedy jako výkon vrchnostenské veřejné správy, z čehož plyne např. to, že se zákon nevztahuje na soukromoprávní úkony správních orgánů (fiskální správu).

Výslovné negativní vymezení předmětu úpravy je omezeno na případy, kdy zvláštní zákon stanoví jiný postup. Zákon se tak např. nevztahuje na jednání orgánů územních samosprávných celků upravené zvláštními zákony (např. obecním zřízením).

Základní zásady činnosti správních orgánů budou sloužit potřebám výkladu konkrétnějších ustanovení zákona a zároveň obsahovat některé obecné povinnosti správních orgánů, jakož i osob, jichž se činnost správních orgánů v jednotlivém případě dotýká (pro tyto osoby se v návrhu užívá označení „dotčená osoba“, což je pojem širší než termín „účastník řízení“, který je vyhrazen pro účastníka formálního rozhodování o právech a povinnostech). Každé konkrétní ustanovení správního řádu je nutno vykládat v kontextu základních zásad řízení, které by se měly stát páteří celého řízení, nikoliv jen prázdnou proklamací. Ve smyslu tohoto přístupu lze očekávat, že soudy budou často judikovat s odvoláním na základní zásady činnosti správních orgánů. Zásady se uplatní při veškerém výkonu veřejné správy. Je totiž nepřijatelné, aby např. zvláštní zákon vyloučil užití správního řádu a sám dostatečně neupravil alespoň základní zásady řízení, neboť takový postup by byl v rozporu se zásadou legality obsaženou v čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Ze základních zásad lze příkladmo uvést zásadu legality, zásadu zákazu zneužití správního uvážení nebo zásadu výkonu veřejné správy jako služby veřejnosti.

Správní akty

Pojem správního aktu. Správní řízení upravené v části druhé zákona je formálním správním řízením, jehož cílem je vydání správního aktu, tedy rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob.

Nově se pod vlivem německého správního řádu zavádí jednotící pojem správního aktu, jehož definice je definicí materiální, nezáleží tedy na tom, jak je správní akt ve zvláštním zákoně označen, ale zda má obsahové náležitosti správního aktu. Formy správního aktu upravené ve správním řádu jsou rozhodnutí, příkaz a usnesení. Každá forma správního aktu má v zákoně svůj opravný prostředek (odvolání, odpor, procesní stížnost a ohrazení), což doplňuje její charakteristiku a především umožňuje odformalizování správního řízení v těch případech, kdy je to vhodné, a to tak, že opravné prostředky se liší v suspenzivním a devolutivním účinku (oba účinky má odvolání, procesní stížnost má jen účinek devolutivní a ohrazení nemá ani jeden z účinků, a to zejména proto, že je určeno na obranu proti nejméně závažným procesním úkonům). Typickým správním aktem je rozhodnutí, kterým se zakládají, mění nebo ruší práva nebo povinnosti jmenovitě určených osob.

V dalších ustanoveních návrh zákona upravuje základní procesní instituty, jako je počítání lhůt, zastoupení v řízení nebo doručování, které by mělo usnadnit styk účastníků se správním orgánem (elektronické doručování, zmocněnec pro doručování apod.) a je koncipováno v souladu se zákonem o poštovních službách. Je upraven proces řešení sporů o příslušnost mezi správními orgány. Až v případě, že se kompetenční spor nepodaří vyřešit způsobem upraveným ve správním řádu, bude přicházet v úvahu řešení Nejvyšším správním soudem podle zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní.

Účastenství v řízení

Koncepce účastenství v řízení vychází z principu procesní rovnosti všech účastníků řízení; na rozdíl od návrhu předloženého Poslanecké sněmovně v roce 2001 zde již není zakotvena žádná kategorizace účastníků řízení, která by po vzoru např. civilního procesu nebo rakouského správního řádu rozlišovala stranu a vedlejšího interventa. Pouze v několika konkrétních procesních situacích návrh reflektuje zvláštní postavení osob, jimž jsou správním aktem ukládány povinnosti nebo přiznávána práva, nebo které jsou stranami ve sporném správním řízení. Jedná se o případy, kde jiná konstrukce z povahy věci nepřipadá v úvahu (ať se již jedná o výše zmíněný souhlas se zpětvzetím žádosti, nebo doručování v řízeních s velkým počtem účastníků).

V souvislosti s pojetím účastenství je často diskutována účast veřejnosti a občanských sdružení hájících veřejný zájem ve správním řízení. K tomu je třeba zejména uvést, že návrh plně respektuje zvláštní typy správních řízení na úseku práva životního prostředí, kde zákonodárce záměrně a mnohonásobně překračuje minimální standard vyžadovaný tzv. Aarhuskou úmluvou o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí⁷ a připouští plné účastenství těchto sdružení v řízení.

Nové instituty ve formálním procesu

Novinkou v právní úpravě vyplývající z vyšších nároků na proces jsou například pravidla pro postup správních orgánů před zahájením řízení, směřující k lepšímu zajištění účelu řízení a efektivního průběhu tohoto řízení.

Nově je též upraven institut nicotnosti správních aktů. Otázka nicotnosti a jejích důvodů je u nás dosud záležitostí judikatury a doktrinálního výkladu, který je však stále nejednotný. V důsledku chybějící zákonné úpravy byly soudy často nuceny formálně rušit správní akty, které ve skutečnosti vůbec neexistovaly. Důvody nicotnosti obsažené v návrhu zákona ideově vycházejí z úpravy v německém správním řádu, v návrhu jsou však na základě vzrušených debat v Legislativní radě vlády vymezeny poměrně úzce, a to s ohledem na právní jistotu a na to, že pro správní orgány jde o institut zcela nový. Možné širší vymezení důvodů nicotnosti je záměrně ponecháváno na judikatuře správních soudů.⁸

Důležitou změnou oproti platnému právnímu stavu je podrobná úprava ochrany před nečinností správního orgánu. Na tuto úpravu navazuje ochrana před nečinností ve správním soudnictví.

Výrazným pozitivním posunem by se měla stát detailně propracovaná úprava odvolacího řízení, vycházející z principu omezené apelace odpovídající nové struktuře veřejné správy, kde v typickém instančním vztahu budou orgány samospráv – obcí a krajů, jak to již naznačují zákony č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)⁹ a č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení).¹⁰ Rovněž nová úprava přezkumného řízení (obdoba dnešního přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení) by měla výrazně omezit prostor pro neodůvodněné prolamování právní jistoty.

V zákonem vymezených případech bude umožněno vydat nový správní akt v téže věci, což bylo doposud dovozováno pouze ze zvláštních zákonů a teorie.

Opatření obecné povahy

Nově je v návrhu definován po vzoru zahraničních právních úprav i institut opatření obecné povahy, což je zvláštní typ úkonu správního orgánu vůči neurčitému počtu dotčených osob, který leží na pomezí mezi správním aktem a právním předpisem (v tom se předkládaný návrh liší od svého německého vzoru, který opatření obecné povahy chápe jako jeden z druhů správního aktu).¹¹ Cílem zavedení tohoto institutu je dát dotčeným osobám alespoň minimální práva, jak to vyplývá z celkového trendu demokratizace veřejné správy a jak se již stalo v některých zvláštních úpravách (srov. schvalování územně plánovací dokumentace podle stavebního zákona). Konkrétní oblast, pro kterou se tento institut využije, stanoví zákonodárce, přičemž bude moci využít předkládaný procesní institut a pouze na něj ve zvláštním zákoně odkázat.

Veřejnoprávní smlouvy

V části čtvrté je obsažena obecná úprava veřejnoprávních smluv. Dnes jsou tyto smlouvy již uzavírány na základě řady zvláštních zákonů, které však zpravidla obsahují pouze zmocnění k uzavření smlouvy bez jakékoliv bližší hmotně právní či procesní úpravy, což vede k řadě problémů v praxi. Největší deficit obecné hmotné i procesní úpravy veřejnoprávních smluv se začíná projevovat v případě smluv dle zákona č. 313/2002 Sb., který podstatně upravil obecní zřízení,¹² a zákona č. 311/2002 Sb., kterým byl změněn zákon č. 553/1991 Sb., o obecní policii;¹³ v obou případech se jedná o torzo, které bylo do normy iniciativně včleněno v legislativním procesu jako reakce na neschválení nového správního řádu a jež někdy připomíná rekonstrukci Cimrmanovy hry z textu, ve kterém se opakovaně sušily houby.

V návrhu nového správního řádu jsou obecně upraveny jak veřejnoprávní smlouvy koordinační, tak veřejnoprávní smlouvy povahy subordinační. Úprava koordinačních veřejnoprávních smluv má za cíl vnést řád do živelné praxe správních orgánů, které již v současnosti různé dohody uzavírají, a to například podle občanského zákoníku, který je pro tyto účely nevhodný.

Návrh zákona rovněž umožňuje, aby v případech, kdy tak ve vhodných oborech veřejné správy stanoví zvláštní zákon, namísto vydání správního aktu došlo k uzavření veřejnoprávní smlouvy subordinační, což je moderní institut vycházející z principu subsidiarity mocenského zasahování do právních poměrů a spoluúčasti adresátů veřejné správy na jejím výkonu. Celkově „veřejnoprávní“ charakter těchto smluv je odlišuje od smluvních úprav soukromoprávních zejména vyšší mírou kogentnosti a formalizace, odůvodněnou potřebou důvěryhodnosti veřejné správy a zásadou kontinuity plnění veřejných úkolů. Práva třetích osob nejsou ve srovnání s „klasickým“ správním řízením nikterak krácena.

Jiné úkony správních orgánů

Část pátá se užije v zásadě na jakýkoliv postup správních orgánů při (vrchnostenském) výkonu veřejné správy, neupravený v předchozích částech zákona nebo ve zvláštním právním předpise. Jinými úkony správních orgánů jsou úkony, s jejichž pomocí vykonavatelé veřejné správy plní úkoly veřejné správy a přitom přímo nezasahují do ničích práv. Jde např. o vydávaní osvědčení, ověření, posudků, stanovisek nebo různých vyjádření správního orgánu. Zásada vázanosti správního orgánu zákonem, která platí i v procesním smyslu, určuje, že dříve zcela neformální úkony správních orgánů řídící se jen svým účelem a teoreticky přiměřeně základními pravidly řízení (§ 3 odst. 5 zák. č. 71/1967 Sb.) dostávají v zájmů adresátů veřejné správy propůjčenu minimální požadovanou formu.

Exekuce

Exekuce na nepeněžitá plnění je v návrhu zákona upravena komplexně a oproti dnešnímu stavu značně podrobně, což zamezí současným výkladovým nejasnostem ohledně „přiměřeného“ používání občanského soudního řádu.¹⁴ Úprava exekuce na peněžité plnění vychází ze subsidiárního použití zákona o správě daní a poplatků, neboť nebylo považováno za vhodné upravovat exekuci na peněžité plnění v oblasti veřejné správy dvojím způsobem. Návrh připouští možnost dožádat o provedení exekuce finanční orgán, čímž by se handicap dvojí procesní úpravy ve veřejné správě měl kompenzovat.

U obou typů exekucí bude též umožněno požádat o provedení exekuce také soud nebo soudního exekutora.

IV. Poslanecký návrh novely správního řádu

Není bez zajímavosti, že současně s vládním návrhem nového správního řádu je v Poslanecké sněmovně projednávána poslanecká novela zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád) – sn. tisk 152. Jak vyplývá z důvodové zprávy této novely, byla zpracována jako opoziční návrh k vládou připravené reformě správního řízení. Návrh podstatně nezasahuje do koncepce platného správního řádu. Novela se především snaží (i když ne zcela důsledně) o aktualizaci používané terminologie vzhledem k současným společenským poměrům. Další ustanovení mají odstranit některé nedostatky platného předpisu. Návrh obsahuje rovněž úpravy, které byly některými zájmovými skupinami neúspěšně prosazovány do vládního návrhu správního řádu v předchozím legislativním procesu. Z koncepčního hlediska návrh kromě dílčích nesporně pozitivních vylepšení platného stavu (z části inspirovaných předchozím vládním návrhem) přináší též určitá rizika. K nim patří zejména rozkolísání praxe včetně judikatury, neúměrné časově omezené platnosti návrhu, a především nebezpečná kombinace poněkud vyšší formalizace návrhu s nadstandardními procesními právy třetích osob, která mohou vést k ještě častějším obstrukcím v řízení než v současnosti. Bez zajímavosti není ani návrh na neomezený přístup veřejnosti ke spisovému materiálu bez ohledu na ochranu práv účastníků.¹⁵

V. Závěrem

Domníváme se, že potřeba provést celkovou reformu právní úpravy správního řízení je dnes již nezpochybnitelná. Každý z odborné veřejnosti, kdo měl možnost se s novým procesním prostředím a požadavky na normo tvorbu v této oblasti seznámit, byl konfrontován s daností pravděpodobně nejkontroverznějšího principu rekodifikace – judicializací správního procesu. Dle přesvědčení autorů opírající se o nalézací praxi českých i „evropských“ soudů (tj. Evropského soudu pro lidská práva ve Štrasburku a Evropského soudního dvora) alternativa v tomto smyslu neexistuje. Určité judicializaci se nelze při potřebě univerzálního záběru kodexu vyhnout. Samozřejmým, i když nežádoucím vedlejším efektem, bude skok z poloviny 20. do počátku 21. století, který v procesní oblasti veřejnou správu čeká.

V této souvislosti je otázkou, do jaké míry by mohlo být ještě přínosné urychleně přijmout na dobu do nabytí účinnosti nového správního řádu (1. 1. 2005) dílčí novelu platného předpisu. V tomto případě by se nejednalo o „odzkoušení si“ připravovaných rekodifikačních principů, jehož jsme svědky například v trestním procesu, neboť principy nového kodexu a souběžně projednávané novely jsou zcela jiné. Autoři tohoto článku proto zastávají názor, že by to práci správních orgánů spíše zkomplikovalo a nutnost seznámit se nejdříve s novelou zákona by znemožnila využít legisvakanci poskytnutou zákonem předloženým vládou k seznámení se se zcela novou komplexní úpravou správního řízení.

Poznámky pod čarou: