IRENA PELIKÁNOVÁ – ROBERT PELIKÁN,
advokátní kancelář Císař, Češka, Smutný a spol.
Reforma veřejné správy zachovala v našem právním řádu organizační formu neodlučně spjatou s právem z období před rokem 1989, již však budeme jen obtížně zařazovat z hlediska klasických právních kategorií. Je nutno dnes jednoznačně přiznat, že tato reforma neznamenala překonání socialistických právních konstrukcí, naopak mnohé z jevů minulého období v nových zákonech dostává modifikovanou (mnohdy deformovanou) podobu a rovněž nový elán do další fáze vývoje.
Mezi těmito relikty minulosti vyvstávajícími z popela jsou i příspěvkové organizace upravené zákonem o majetku České republiky a rozpočtovými pravidly. V souladu s rozdvojením úpravy musíme rozlišovat státní příspěvkové organizace a příspěvkové organizace územních samosprávných celků (ÚSC). Vzhledem k nedostatku prostoru se o nich nemůžeme na tomto místě podrobněji rozepisovat, jen ve stručnosti připomeneme základní problémy.
Státní příspěvková organizace v českém právním řádu
Státní příspěvková organizace v pojetí zákona o majetku České republiky (zák. č. 219/2000 Sb. ve znění pozdějších předpisů) je způsobilá mít vlastní závazky, avšak není způsobilá mít vlastní majetek ani pohledávky. Synallagmatické smlouvy, které uzavírá, tak nejsou vůbec synallagmatické, ledaže by organizace jednala jménem a na účet státu nebo alespoň vlastním jménem na účet státu, tedy subjektu, jehož majetkem je vybavena. Samostatné právo k tomuto majetku jí žádným zákonem přiznáno není. Na druhé straně zákony nakládají s každou příspěvkovou organizací, jako by byla právnickou osobou.
Znění rozpočtových pravidel územních samosprávných celků je v tomto smyslu nejasné, zmatené a rozporné․ Právní teorie se problémem nezabývá, právní praxe si nejasnosti zpravidla neuvědomuje. Příspěvkové organizace běžně vstupují do smluvních vztahů a praxe se k nim staví setrvačně stejně, jako to činila v době socialistického práva: považuje je za právní subjekty a nositele práva hospodaření, považuje je za způsobilé být subjekty závazků i práv a za osoby odpovědné za své jednání. Zrušení práva hospodaření zákonem o majetku ČR nebylo dosud vzato v plné míře na vědomí a dokonce se zdá, že rozpočtová pravidla územních samosprávných celků je implicite předpokládají, přestože mu žádný právní základ samy o sobě neposkytují.
Věřitel, který splnil svůj závazek ze synallagmatické smlouvy, v obecné rovině přinejmenším ví, že se majetek jeho dlužníka tímto plněním zvětšil o protihodnotu jeho pohledávky a v případě platební nekázně dlužníka se tak bude mít z čeho hojit. Jde-li však o státní příspěvkovou organizaci, měl by věřitel naopak vědět, že se hojit nemá z čeho, protože tento právní subjekt vůbec nemá způsobilost mít jakákoli majetková práva. Naštěstí si to zpravidla neuvědomuje.
Zákon o konkursu a vyrovnání (ZKV) příspěvkové organizace ze své působnosti nevyjímá, zároveň však s nimi nepočítá. Kdybychom se však pokusili ZKV aplikovat, dojdeme k absurdním závěrům: státní příspěvková organizace je trvale (má-li alespoň dva věřitele a jeden splatný závazek) v úpadku podle ustanovení § 1 odst. 3 ZKV (její závazky apriori převyšují její majetek, který je ze zákona nulový), návrh na konkurs by však musel soud zamítnout pro nedostatek majetku.
V rozpočtových pravidlech (zák. č. 218/2000 Sb. ve znění pozdějších předpisů) nalezneme zvláštní úpravu hospodářských obtíží státní příspěvkové organizace v § 53 odst. 5 a § 55 odst. 2 a 3. Podle těchto ustanovení přijme příspěvková organizace v případě zhoršeného (schodkového) hospodářského výsledku ve spolupráci se zřizovatelem zákonem stanovená opatření a pokud nepovedou ke zlepšení situace, zřizovatel příspěvkovou organizaci zruší, čímž přejdou její práva a povinnosti na něj. Takové řešení, které je nutno považovat vzhledem k zákonu o konkursu a vyrovnání za zvláštní úpravu vylučující jeho použití, je pro věřitele pomalým a obtížně vymahatelným, přece však reálným řešením nesolventnosti státní příspěvkové organizace.
Jedním z hlavních cílů reformy veřejné správy byla úprava územních samosprávných celků. Zavedení této další úrovně územní samosprávy (vedle samosprávy obcí) mělo za následek oddělenou úpravu hospodaření státu (České republiky) a hospodaření územních celků. V důsledku toho se vedle státních příspěvkových organizací, jak bylo již zmíněno, nově objevují příspěvkové organizace územních samosprávných celků upravené rozpočtovými pravidly územních rozpočtů (zák. č. 250/2000 Sb. – RPÚR). Zákony upravující majetkové poměry státu na příspěvkové organizace územních samosprávných celků (ÚSC) nelze použít, ledaže bychom připustili analogii iuris. Ve sféře veřejného práva však to nelze učinit bez pochybností.
Úprava v RPÚR zhruba odpovídá úpravě obsažené v rozpočtových pravidlech ČR pro státní příspěvkové organizace, avšak chybí ustanovení obdobně korespondující zákonu o majetku České republiky. V důsledku toho neexistuje žádné výslovné a jasné zákonné ustanovení, které by příspěvkové organizace ÚSC zbavovalo způsobilosti vlastnit majetek, ani ustanovení, které by stanovilo, že příspěvkové organizace ÚSC majetek a pohledávky nabývají pro svého zřizovatele, neexistuje však ani jasné ustanovení, jež by říkalo, že mají způsobilost majetek vlastnit. K tomu, zda příspěvkové organizace ÚSC jsou či nejsou způsobilé vlastnit majetek, tak můžeme dospět jenom pomocí analogie nebo pokusem o výklad nedostatečné právní úpravy, popř. kombinací obojího.
Způsobilost příspěvkových organizací ÚSC vlastnit majetek
Na příspěvkové organizace ÚSC jakožto na právnické osoby se vztahuje obecná úprava právnických osob v § 18 a násl. ObčZ. Podle § 19a ObčZ „způsobilost právnické osoby nabývat práva a povinnosti může být omezena jen zákonem“. Tato podmínka speciální právní subjektivity (neboť obecně je tu zakotvena její generalita) je splněna výše zmíněným způsobem u státních příspěvkových organizací, u příspěvkových organizací ÚSC však splněna není.
Specialitou právní subjektivity se však rozumí omezení jejího rozsahu zpravidla předmětem činnosti (podnikání) právnické osoby nebo jiným obdobným způsobem. Je otázkou, zda zákon vůbec může nějaký právní subjekt zbavit způsobilosti být vlastníkem majetku včetně způsobilosti mít své vlastní pohledávky, aniž by jej zároveň zbavil jeho právní subjektivity. S určitým zjednodušením by bylo možno říci, že oproti běžnému pojetí speciální právní subjektivity spočívající v „kvantitativním“ omezení dochází zde k omezení „kvalitativnímu“, kdy se odpírá právnické osobě prakticky celá jedna složka její způsobilosti a ponechává se jenom její „zavazovací“ polovina. Tím vzniká nikoli omezená, ale neúplná a neživotná částečná způsobilost k povinnostem, jež nemohou být kryty právy. Není pochyb o tom, že speciální právní subjektivita jako výjimka z obecného pravidla generality vysloveného v občanském zákoníku musí být vykládána vždy restriktivně. Dokonce je třeba považovat za nepřípustné rozšiřovat dopad takové výjimky její analogickou aplikací.
Pokusíme-li se domyslet důsledky odepřené způsobilosti vlastnit a mít pohledávky v kombinaci s neexistencí práva hospodaření, musel by takto neúplný subjekt vykonávat vlastnické právo státu nebo ÚSC jménem vlastníka jako pouhý zástupce nebo nanejvýš jako komisionář, tedy jménem svým na účet státu nebo ÚSC.
Upřením způsobilosti vlastnit majetek příspěvkovým organizacím ÚSC by došlo k významnému poškození a ohrožení věřitelů těchto příspěvkových organizací, protože jejich úprava postrádá mechanismy, kterými by byli chráněni. Jedná se zejména o absenci normy ukládající příspěvkové organizaci ÚSC sestavovat vyrovnaný rozpočet (u státních příspěvkových organizací jde o ust. § 53 odst. 2 rozpočtových pravidel) a normy, na jejímž základě by za závazky příspěvkové organizace ručil zřizovatel (u státních příspěvkových organizací je toto ručení alespoň pro závazky z hlavní činnosti stanoveno § 74 rozpočtových pravidel).
U příspěvkových organizací ÚSC také nemůžeme vyloučit aplikaci zákona o konkursu a vyrovnání, protože výše uvedený argument existence zvláštní úpravy řešení ekonomických obtíží tu odpadá. Pokud bychom připustili, že tyto příspěvkové organizace nejsou způsobilé vlastnit majetek, dostávali bychom se do naznačené absurdní situace, kde by všechny tyto organizace byly permanentně v úpadku a jejich management by se tak zcela trvale dopouštěl trestného činu porušení povinnosti v řízení o konkursu podle § 126 odst. 2 TrZ.
Tomu, že příspěvkové organizace ÚSC majetek vlastnit mohou, pak nasvědčuje i ustanovení § 34 odst. 2 RPÚR, podle kterého mohou příspěvkové organizace ÚSC převzít závazek ručitele pouze, „jde-li o ručení za dlužníka, jímž je zřizovatel nebo jím zřízená či založená právnická osoba“. Bylo by nesmyslné, kdyby za závazek dlužníka ručil někdo, kdo nevlastní žádný majetek a nemá k tomu ani způsobilost, ale pouze hospodaří s majetkem tohoto dlužníka jeho jménem a na jeho účet. Bylo by to ve skutečnosti ručení samotného dlužníka za jeho vlastní závazky (možná středověké schuldunhaftung).
Naopak argumentem svědčícím proti takovému výkladu je formulace ustanovení o obsahu zřizovací listiny příspěvkové organizace ÚSC v § 27 odst. 2 písm. f) RPÚR. Podle tohoto ustanovení [následujícího za písm. e) a jasně vyjadřujícího, že musí být uveden majetek „ve vlastnictví zřizovatele, který se příspěvkové organizaci předává do správy k jejímu vlastnímu hospodářskému využití“] musí zřizovací listina obsahovat mimo jiné „vymezení takových majetkových práv, jež organizaci umožní, aby svěřený majetek, včetně majetku získaného její vlastní činností, spravovala pro hlavní účel, k němuž byla zřízena“. Ačkoliv je i toto ustanovení možno vykládat tak, že se jedná o vymezení majetkových práv ke svěřenému majetku, a zákon zřizovatele pouze nabádá, aby tato práva vymezil (podle své vůle a na základě institucí platného práva) způsobem, který nebude příspěvkové organizaci ztěžovat správu jejího vlastního majetku, působí takový výklad přece jen trochu násilným dojmem. Není pochyb o záměru autora textu vytvořit subjekty nezpůsobilé vlastnit po vzoru zákona o majetku ČR. S ohledem na nedomyšlenost takového závěru však zůstává možnost vyložit úpravu rozumněji. Požadavek „vymezení majetkových práv“ naznačuje, že organizace majetková práva mít může a její způsobilost tedy není omezená.
Zdá se tedy, že zákonodárce v tomto ustanovení vychází z koncepce státních příspěvkových organizací nemajících způsobilost nabývat vlastní majetek, avšak nedomyslil hlubiny neživotnosti konstrukce odpírající i způsobilost mít pohledávky. Proto předpokládal, že stejně jako v socialistickém právu organizace tuto způsobilost bude mít a k majetku jí vznikne právo správy, resp. hospodaření (aniž vzal v úvahu, že toto právo s reformou veřejné správy z našeho právního řádu zmizelo).
O několik ustanovení dále nalezneme v § 34 odst. 2 RPÚR formulaci, která s vlastním majetkem příspěvkových organizací ÚSC dokonce evidentně počítá, aniž by v tomto případě připouštěla jakýkoliv, byť násilný, odlišný výklad. RPÚR tu totiž výslovně upravují právo příspěvkové organizace ÚSC uzavírat smlouvy o půjčce, úvěru a ručení.
Připuštění způsobilosti příspěvkových organizací ÚSC vlastnit majetek není tedy prosto obtíží a dokonce zřejmě neodpovídá plně vůli zákonodárce. Zanedbatelný není ani argument, že opačné řešení, než jaké bylo přijato pro státní příspěvkové organizace, by nebylo v souladu s konzistentností právního řádu jako celku. Přesto jsme toho názoru, že je nutné, nemáme-li se zaplést do neřešitelného klubka absurdit.
Co spadá do majetkové sféry příspěvkové organizace
Z praktického hlediska je vážná otázka, co spadá do majetkové sféry příspěvkové organizace, jejíž existenci je nutno připustit, a co je majetkem zřizovatele svěřeným organizaci k užívání. Na příspěvkovou organizaci ÚSC pravděpodobně nepřechází vlastnictví individuálně určených věcí, které jí zřizovatel předal do správy zřizovací listinou. K těmto věcem má možná jakési užívací a požívací právo plynoucí implicite exlege. Do jisté míry jí pravděpodobně náleží i právo dispoziční. Naproti tomu jsou majetkem příspěvkové organizace příjmy, které získává svou činností, jakož i dary nabyté od třetích osob, protože opačný výklad, který by znamenal, že příspěvková organizace přijímá plnění jako zástupce nebo komisionář zřizovatele, by musel být podpořen zákonnou úpravou. Uzavření smlouvy v tomto smyslu asi není vyloučeno. Rovněž prostředky získávané od zřizovatele jako příspěvek na činnost vzhledem k neexistenci zvláštní úpravy (neboť jde o prostředky finanční uložené na účtu u banky) přecházejí na příspěvkovou organizaci jako její pohledávka.
Problém ovšem vzniká v okamžiku, kdy příspěvková organizace použije prostředky ze své majetkové sféry na udržování a zlepšování svěřeného majetku. Zde bude při absenci zvláštní úpravy nutno použít analogicky ustanovení § 130 odst. 3 ObčZ, přestože se tu nejedná o držbu, ale detenci. Příspěvková organizace tak bude mít vůči zřizovateli „nárok na náhradu nákladů, které účelně vynaložila na věc podobu oprávněné držby, a to v rozsahu odpovídajícím zhodnocení věci ke dni jejího vrácení. Obvyklé náklady související s údržbou a provozem se však nenahrazují.“
Další problém může vyvstat v případě, že zřizovatel svěří příspěvkové organizaci genericky určené věci. Již od dob římského práva totiž zásadně nelze jinému předat genericky určenou věc, aniž by tím zároveň přešla do jeho vlastnictví za současného vzniku práva (pohledávky) předávajícího na poskytnutí stejného množství věci stejného druhu (to je také základ rozdílu mezi půjčkou a výpůjčkou). To platí navzdory některým průlomovým institucím vynuceným praktickými potřebami obchodu, jako je hromadná úschova a skladování, kde k přechodu vlastnictví nedochází (srov. u nás např. § 34 odst. 3 CenP nebo § 3 odst. 2 zák. č. 307/2000 Sb., o zemědělských skladních listech). Popsané pravidlo, vycházející ze samotného pojmu genericky určené věci, bude nutno aplikovat i v našem případě a vlastnictví těchto věcí tedy zřejmě přejde na příspěvkovou organizaci ÚSC (za současného vzniku pohledávky zřizovatele za touto organizací na vydání stejného množství stejných věcí, nedohodnou-li se strany jinak). Tím je zároveň i zodpovězena otázka, jak řešit spotřebování těchto věcí a jejich náhradu jinými věcmi pořizovanými z majetku příspěvkové organizace ÚSC.
Závěr
Lze tedy uzavřít, že řešení konstrukce příspěvkových organizací v naší platné právní úpravě je nedomyšlené a rozporuplné, podmíněné nepochopením podstaty právní konstrukce právnické osoby. Tento legislativní experiment ukazuje, že zákonodárce je navzdory své naivní představě o všemocnosti omezen povahou věci a poruší-li určitá elementární pravidla logické soudržnosti soustavy právních norem, musí sama praxe dotvořit zákonný text tak, aby byl v praktickém životě použitelný.
Způsobilost právnické osoby nelze konstruovat libovolně. Zavedení dvou rozdílných druhů příspěvkových organizací – státních a ÚSC – nedůslednosti a nedomyšlenosti prohloubilo. Snaha omezit právní osobnost těchto organizací v zájmu jakési iluzorní ochrany vlastnictví veřejnoprávních subjektů (státu a ÚSC) má za následek právní nejistotu, ohrožení postavení věřitelů a některé neřešitelné otázky.
Výkladem je možno dospět k relativně přijatelným řešením přiznávajícím v prakticky realizovatelné podobě příspěvkovým organizacím právní způsobilost včetně způsobilosti vlastnit majetek. Nutno však počítat se setrvačností právního vědomí, která navzdory změnám v právním řádu stále vede k přežívání socialistického pojetí organizací. Jako nezbytné minimum musíme žádat, aby příspěvkovým organizacím ÚSC byla přiznána způsobilost mít pohledávky a jiná majetková práva, pokud možno včetně způsobilosti vlastnit majetek. Shodujeme se přitom s P. Havlanem v tom, že existující úprava je velmi nedostatečná a bude v praxi působit mnoho obtíží. Na rozdíl od tohoto autora jsme však přesvědčeni, že tyto obtíže jsou řešitelné aplikací obecné občanskoprávní úpravy a je jich méně, než kolik by jich vyvstalo, kdybychom příspěvkovým organizacím ÚSC způsobilost vlastnit majetek upřeli.
Majetek státu z pohledu zákona č. 88/2003 Sb.
V mezidobí potvrdil uvedené závěry vývoj, k němuž došlo při schvalování zákona č. 88/2003 Sb., který nahrazuje zák. č. 501/2001 Sb. (tzv. technická novela obchodního zákoníku) zrušený Ústavním soudem. V rámci tohoto zákona byla totiž schválena změna § 54 odst. 1 zák. č. 219/2000 Sb. a nový zákon změnu modifikuje. Cílem změny je vyloučit aplikovatelnost zákona o majetku České republiky na státní podniky, protože nekompatibilita zákona o státním podniku se zákonem o majetku ČR se odráží „v nemožnosti převodu práv k majetku ze státních podniků na ostatní státní organizace a organizační složky státu (a naopak) a v nemožnosti zápisu práv státních podniků k nemovitostem.“). Novelu zákona o státním podniku zákonodárci nepožadují. Dokonce i když ponecháme stranou skutečnost, že na organizační složky státu nebude nikdy možno převést žádná práva, neboť nemají právní subjektivitu, i ve zbytku nás vývoj názorů na zmíněnou otázku přesvědčuje, že podstata problému je ještě velmi daleka pochopení.
Zákon o státním podniku totiž obsahuje zcela rozporuplný § 2. Jeho druhý odstavec jasně a nedvojsmyslně říká, že „Podnik má právo hospodařit s majetkem státu1) a nemá vlastní majetek.“ Pokud bychom však výraz „má právo hospodařit“ považovali za zakotvení samostatného subjektivního práva hospodaření, pak by takové právo bylo nutně součástí majetku podniku a tudíž by majetek musel mít. Rovněž třetí a čtvrtý odstavec téhož § 2 výslovně hovoří o „majetku podniku“. Ustanovení § 16 vymezuje majetek podniku a jasně zakotvuje i právo hospodaření k tomuto majetku státu. Není pochyb o tom, že zachování práva hospodaření v tomto zákoně ve vazbě na jediný druh subjektu je z hlediska kontextu právního řádu absurditou. Takové právo by totiž mohlo být převedeno jenom na jiný státní podnik.
Tak stojíme znovu před socialistickým hospodářskoprávním řešením jako jediným možným – ponecháme-li jeden cíp socialistického práva, musíme přijmout i druhý, jímž bylo rozlišování různých druhů vlastnictví. Právo hospodaření (správy) je formou výkonu vlastnického práva určitého druhu. Tak např. ve vztahu k soukromému vlastnictví neexistuje. Jenomže jedno z prvých opatření po roce 1989 bylo zrušení rozlišování druhů vlastnictví jakožto nedemokratického prvku zavádějícího nerovnost vlastníků. Nebo jsme již pozapomněli, že máme vlastnictví jediné? Budeme-li pokračovat v podivné logice reformy veřejné správy, dospějeme k jedinému výsledku: návratu socialistického hospodářského práva!
Tak při převodu majetku z jednoho státního podniku na druhý by bylo převáděno právo hospodaření, při převodu majetku vůči subjektu mimo sféru státního vlastnictví by se jednalo o převod vlastnického práva. Převod ze státního podniku na státní příspěvkovou organizaci (pokud jí ovšem právo hospodaření můžeme přiznat) by bylo možno chápat jako převod práva hospodaření, avšak převod na stát (reprezentovaný organizační složkou státu) by byl jenom vrácením majetku, při němž by právo hospodaření zanikalo. Socialistické právo takovou možnost nepředvídalo, protože veškerý majetek musel být v každém okamžiku svěřen do správy (práva hospodaření) nějaké státní organizaci (k řešení mimořádných situací sloužila tzv. prozatímní správa). Konstrukce organizačních složek státu bez právní subjektivity (jako jediný pozůstatek zamýšleného koncepčního řešení problému) je v našem právu novým prvkem, jenž se nevejde do starého schématu.
Vzhledem k tomu, že za 13 let bylo hospodářské právo pozapomenuto, objevuje se pro naše zákonodárce neřešitelný problém – obávám se však, že jediné čisté řešení v podobě přiznání způsobilosti vlastnit každé právnické osobě a v tomto případě především státnímu podniku, který by mohl být vlastníkem majetku nebo jeho pouhým nájemcem (nakolik bychom opravdu chtěli zachovat státní vlastnictví), je velmi vzdálené. Změna § 54 cit. zákona problém neřeší, ale názorně ukazuje bezmoc a nepochopení podstaty věci.
