JOSEF VEDRAL,

člen kontrolního výboru zastupitelstva MČ Praha-Zbraslav

Pod č. 123/2003 Sb. vyšla dne 5. 5. ve Sbírce zákonů novela zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole. Návrh novely tohoto zákona předložila vláda v září loňského roku Poslanecké sněmovně, která jej ve znění několika pozměňovacích návrhů schválila 27. 2. 2003. Senát schválil návrh novely ve znění, které mu bylo postoupeno Poslaneckou sněmovnou, dne 4. 4. 2003.

Hlavním argumentem pro předložení tohoto návrhu bylo podle důvodové zprávy dořešit zásadní požadavek Evropské komise týkající se zajištění pracovněprávní ochrany interních auditorů (k tomu je nutno dodat, že důvodová zpráva neobsahovala odkaz na žádnou směrnici či jinou normu evropského práva, z níž by takový požadavek plynul), a to z toho důvodu, že ustanovení zákona o finanční kontrole dosud neobsahovala právní pojistky proti odvolávání interních auditorů. V důsledku toho bylo navrženo změnit ustanovení § 29 zákona o finanční kontrole tak, že vedoucí orgánu veřejné správy bude povinen projednat jmenování a odvolání vedoucího útvaru interního auditu s jiným k tomu příslušným orgánem․ Vedle toho obsahoval návrh zákona i další body, jako např. zpřesnění pojmu „orgán veřejné správy“ podle § 2 písm. a) zákona nebo nově navrhovanou působnost krajských úřadů při zpracovávání zpráv o finančních kontrolách zpracovávaných obcemi.

Navrhovaná novela (a sám zákon o finanční kontrole jako takový) se však v některých svých ustanoveních způsobem ne zcela šťastným dotýká zákona o obcích a pravidel vzájemných vztahů mezi jednotlivými orgány obce, což v praxi vyvolávalo a vyvolává výkladové problémy při organizačním zajišťování výkonu finanční kontroly, kdy zákon č. 320/2001 Sb. zcela zjevně nerespektuje některé základní principy obecního zřízení. O co se jedná?

Postavení vedoucích orgánů veřejné správy

Podle § 5 odst. 1 zákona o finanční kontrole mají „vedoucí orgánů veřejné správy“ odpovědnost za organizování, řízení a zajištění přiměřenosti a účinnosti finanční kontroly v rámci své řídící pravomoci. Ani zákon o finanční kontrole, ani zákon o obcích neřešily, kdo na úrovni obce plní funkci vedoucího orgánu veřejné správy. Z výkladového stanoviska Ministerstva financí publikovaného na jeho internetové stránce (viz http://www.mfcr.cz/Zakony/Dotazy-320-01/Dotazy.htm) vyplývalo, že za tuto osobu má být pokládán starosta, a to s ohledem na to, že podle zákona o obcích zastupuje obec navenek, stojí v čele obecního úřadu a odpovídá za včasné přezkoumání hospodaření obce za uplynulý kalendářní rok. Takový závěr je však velmi zjednodušený a nepřihlíží k ostatním ustanovením obecního zřízení.

Na obec spravovanou volenými kolektivními orgány (zastupitelstvo obce, rada obce) totiž nelze pohlížet stejným způsobem jako na hierarchicky uspořádaný monokratický orgán výkonné moci typu ministerstva nebo jiného správního úřadu řízený jednou osobou. Odpovědnost za výkon (samostatné a částečně i přenesené) působnosti obce je rozdělena mezi zastupitelstvo obce, radu obce, starostu, obecní úřad, popř. další orgány, a na úrovni obce neexistuje jediný orgán ani jediná osoba, jejichž postavení by bylo možné přirovnat k postavení ministra nebo vedoucího jiného správního úřadu.

Na úrovni obce jsou kompetence, které zákon o finanční kontrole dává „vedoucímu orgánu veřejné správy“ (jde zejména o odpovědnost za organizování, řízení a zajištění přiměřenosti a účinnosti finanční kontroly podle § 5, zavedení a udržování vnitřního kontrolního systému podle § 25 odst. 1 a nadřízenost ve vztahu k útvaru interního auditu, zajišťování jeho funkční nezávislosti a organizačního oddělení od řídících výkonných struktur, resp. jmenování a odvolávání vedoucího tohoto útvaru podle § 29 odst. 1 a 2 zákona o finanční kontrole), rozděleny mezi:

V rámci obecního úřadu nelze podle zákona o obcích zřídit „útvar interního auditu“, jak to předpokládá § 28 odst. 1 zákona o finanční kontrole, ale pouze odbor nebo v jeho rámci oddělení (viz § 109 odst. 2 zákona o obcích) a takto je třeba ustanovení zákona o finanční kontrole vykládat, nemá-li se obecní úřad rozpadnout na jednotlivé nezávislé „úřady“. O zřízení odboru obecního úřadu podle zákona o obcích nerozhoduje starosta, ale výhradně rada obce, jde o její vyhrazenou pravomoc, o které nemůže rozhodovat jiný orgán obce ani zastupitelstvo obce (viz § 84 odst. 4 zákona o obcích). Vedoucího odboru obecního úřadu nejmenuje starosta, ale rada obce, což je opět její vyhrazená pravomoc. Ostatní zaměstnance v obecním úřadě zařazované do jeho odborů nepřijímá do pracovního poměru starosta, ale tajemník obecního úřadu, který vykonává funkci statutárního orgánu zaměstnavatele (starosta plní tuto funkci pouze v těch případech, kdy není funkce tajemníka zřízena nebo není-li tajemník ustanoven). Odbor obecního úřadu fungující jako útvar interního auditu nemůže kontrolovat činnost zastupitelstva, rady, starosty, výborů zastupitelstva, komisí rady, tajemníka obecního úřadu a provádět u nich finanční kontrolu, jak to předpokládá ustanovení § 28 odst. 2 zákona o finanční kontrole, neboť by to odporovalo základním zásadám vzájemných vztahů a odpovědnosti mezi jednotlivými orgány obce.

Ze všech těchto důvodů nemůže starosta (ani po přijetí navržené novely) vykonávat pravomoci „vedoucího orgánu veřejné správy“ podle zákona o finanční kontrole, aniž by tím současně neporušoval příslušná ustanovení zákona o obcích o organizaci obecního úřadu a nezasahoval tak do zákonem o obcích stanovené pravomoci jiných orgánů obce. Ustanovení novely zákona o finanční kontrole, které označuje za vedoucího orgánu veřejné správy na úrovni obce starostu, se tak stává nepřímou novelou zákona o obcích a je naprosto neorganickým zásahem do vzájemných vztahů mezi orgány obce. Po novele zůstává zcela nejasné, jakým způsobem bude např. schvalován organizační řád obecního úřadu, spadá-li rozhodování o zřizování jednotlivých odborů do vyhrazené pravomoci rady obce, avšak rozhodování o zřízení odboru (útvaru) interního auditu do (vyhrazené?) pravomoci starosty obce.

Pokud byly nakonec přece jen předmětnou novelou všechny pravomoci vedoucího orgánu veřejné správy podle zákona o finanční kontrole svěřeny explicitně starostovi obce, bylo zcela v zájmu jednoty právního řádu a jednoznačnosti právních výkladů a stanovisek připravit a přijmout souběžnou novelu zákona o obcích, která by svěřila pravomoci „vedoucího orgánu veřejné správy“ podle § 5, 25 a 29 zákona o finanční kontrole výslovně v rámci § 103 zákona o obcích starostovi a nikoliv podle § 102 odst. 2 radě obce, jak to stále vyplývá z kompetenčních ustanovení zákona o obcích. Je ovšem otázkou, zda by takovýto zásah do zákona o obcích odpovídal charakteru obecního zřízení a vyváženosti vzájemných vztahů orgánů obce (rada vs. starosta, starosta vs. obecní úřad atd.).

Postavení příspěvkových organizací zřízených územními samosprávnými celky

Další, snad ještě podstatnější změnou oproti stávajícímu stavu je v novele obsažené rozšíření působnosti zákona o finanční kontrole v plném rozsahu i na příspěvkové organizace zřizované územními samosprávnými celky podle zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů [ty až do účinnosti novely v § 2 písm. a) v pojmu „orgán veřejné správy“ zahrnuty nebyly]. Taková zásadní změna má totiž mnohem širší souvislosti. S účinností od 1. 1. 2003 musí mít právní formu příspěvkové organizace všechny školy, předškolní a školská zařízení zřizovaná obcemi (viz zákon č. 284/2002 Sb., kterým se mění zákon č. 564/1990 Sb., o státní správě a samosprávě ve školství, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony). Pro řadu obcí bylo již tak poměrně značnou finanční a administrativní zátěží to, že byly zákonem nuceny provést transformaci jimi zřizovaných škol, předškolních a školských zařízení z organizačních složek na příspěvkové organizace se všemi náležitostmi plynoucími ze zákona č. 250/2000 Sb., aniž by jim přitom zákon dával možnost zvolit jinou formu nebo umožnil např. zřizování společných příspěvkových organizací pro tyto účely, což nakonec řada obcí řešila různými typy smluv o spolupráci podle obecního zřízení.

Další zátěží je tak pro tyto příspěvkové organizace, a to samozřejmě nejen pro ně, ale pro všechny, implementace zákona o finanční kontrole v jeho plném rozsahu, včetně zřizování útvaru interního auditu. Je sice pravdou, že podle § 29 odst. 5 zákona lze „v případech s malou pravděpodobností výskytu nepřiměřených rizik při hospodaření s veřejnými prostředky, a to zejména v návaznosti na povahu zajišťovaných úkolů, strukturu a stupeň obtížnosti vnitřního řízení, nahradit funkci útvaru interního auditu výkonem veřejnosprávní kontroly podle části druhé tohoto zákona“, to však na složitosti a nákladnosti celého procesu moc nemění, neboť uvedená formulace je běžnými interpretačními pravidly prakticky nevyložitelná a neaplikovatelná. Finanční kontrolu příspěvkových organizací mohly vůči nim naprosto dostatečně vykonávat územní samosprávné celky v rámci svých zřizovatelských pravomocí na základě dosavadního znění § 9 odst. 1 zákona o finanční kontrole a § 102 odst. 2 písm. b) zákona o obcích.

Ministerstva a další ústřední správní úřady jakožto tvůrci návrhů právních předpisů jsou od června roku 2002 podle legislativních pravidel vlády (usnesení vlády č. 640 ze dne 19. 6. 2002) povinny uvádět v důvodové zprávě ke každému návrhu právního předpisu předpokládaný hospodářský a finanční dosah navrhované právní úpravy na státní rozpočet a na ostatní veřejné rozpočty. V důvodové zprávě k novele zákona o finanční kontrole ve veřejné správě se však pouze uvádělo, že se „v souvislosti s přijetím návrhu novely nepředpokládá vznik finančních nároků na státní rozpočet“, a nebylo zde ani slovo o finančních dopadech této novely na rozpočty územních samosprávných celků, které přijetí zákona v případě příspěvkových organizací přinese.

Pokud však nakonec byly příspěvkové organizace územních samosprávných celků označeny za „orgány veřejné správy“ podle zákona o finanční kontrole a ten se tak na ně v plném rozsahu vztahuje, mělo dojít i ke změně ust. § 9 odst. 3 zákona, podle kterého jsou „územní samosprávné celky povinny vytvořit systém finanční kontroly podle tohoto zákona, kterým zajistí finanční kontrolu hospodaření svých příspěvkových organizací ve své působnosti“. Jde o to, že podle § 5 první věta zákona mají odpovědnost za organizování, řízení a zajištění přiměřenosti a účinnosti finanční kontroly „vedoucí orgánů veřejné správy v rámci své řídící pravomoci“. Pokud jsou však příspěvkové organizace označeny za „orgány veřejné správy“ podle tohoto zákona, padá odpovědnost za vytvoření systému finanční kontroly na osoby stojící v jejich čele (ředitelé, vedoucí atd.) jako vedoucí orgánu veřejné správy a nikoliv již na územní samosprávné celky jako jejich zřizovatele.

Byla-li novela zákona schválena v navržené podobě, není jasné, kdo má v příspěvkových organizacích systém finanční kontroly vytvářet a odpovídat za něj, zda je to vedoucí této organizace na základě § 5 zákona jako vedoucí orgánu veřejné správy, nebo územní samosprávný celek jako zřizovatel na základě § 9 odst. 3 zákona.

Úvaha de lege ferenda

Jaká se nabízela řešení pro změnu stávajícího stavu?

Novela zákona o finanční kontrole tedy ve snaze vyřešit některé nedostatky stávajícího znění přinesla nové a bude zřejmě jen otázkou času, kdy se v zájmu jejich odstranění začne připravovat novela další, neboť lze mít sotva za to, že by bylo vše možné řešit výkladovými stanovisky.