5. 7. 2004, [Právní zpravodaj]

Přetížení ESLP si vyžádalo úpravu kontrolního mechanismu Evropské úmluvy o lidských právech

VÍT ALEXANDER SCHORM, vládní zmocněnec pro zastupování České republiky před Evropským soudem pro lidská práva¹

Výbor ministrů Rady Evropy v květnu přijal a otevřel k podpisu nový revizní Protokol č. 14 k evropské Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. Jeho přijetí, které je součástí celého komplexu organizačních, technických a konečně i normativních změn, si klade základní cíl – zvýšit kapacitu kontrolního mechanismu Úmluvy.

Kontrolní mechanismus Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (Evropská úmluva o lidských právech – dále také „Úmluva“) zažil zásadní změnu již se vstupem v platnost Protokolu č. 11. I když se tak stalo k 1. listopadu 1998 – v tento okamžik se historie štrasburského Soudu jakoby začala počítat nanovo, mimo jiné kvůli personální diskontinuitě, k níž k uvedenému datu došlo –, zmíněný protokol byl zpracován již v roce 1994, takže letos uplynulo deset let od jeho přijetí ve Výboru ministrů Rady Evropy.

Tento protokol sice umožnil zvýšit kapacitu kontrolního mechanismu, nicméně počet podaných stížností se i nadále dramaticky zvyšoval (viz graf na s. 4). Příčiny nárůstu můžeme spatřovat jak v postupném rozšiřování řad členských států Rady Evropy (a současně signatářů Úmluvy), tak v nárůstu počtu stížností obecně. Snad lze říci i to, že Protokol č. 11 nebyl adaptován na vzniklou situaci, že jeho autoři z nejrůznějších důvodů neprojevili dostatečnou míru předvídavosti, přestože protokol přinesl dalekosáhlou reorganizaci dosavadního systému orgánů Úmluvy (Komise – Soud – Výbor ministrů) na systém jednodušší (Soud – Výbor ministrů), ve kterém jurisdikční funkce přísluší výlučně Soudu a Výbor ministrů pouze dohlíží nad výkonem rozsudků Soudu.

Pramen: Statistické údaje ESLP

Ve zvyšujícím se počtu podaných stížností hraje naprosto největší roli masa stížností zjevně nepřijatelných, které dříve eliminovala Komise (buď tím, že stěžovatele od úmyslu trvat na stížnosti odrazovala, nebo tím, že stížnosti prohlašovala s definitivní platností za nepřijatelné), přičemž ve zbytku se větší část stížností po právní stránce opakuje a dalo by se vzhleČ dem k „vyjudikovanosti“ dotčené problematiky říci, že tu jde naopak o stížnosti zjevně důvodné.

Proto se při současném respektování základního výdobytku Evropanů² v oblasti lidských práv, jímž je právo individuální stížnosti k Soudu ve Štrasburku ukazuje, že jsou další změny nezbytné, a to ve třech rovinách: na národní úrovni, kde se za východisko považuje subsidiární charakter mechanismu orgánů Úmluvy, na úrovni výkonu rozsudků Soudu, kdy se při řádném provedení rozsudku odsouzeným státem zamezí dalšímu porušování Úmluvy z téhož důvodu, a také na úrovni samotného Soudu, tedy kontrolního mechanismu, který vykazuje neklamné znaky vážného přetížení․

Tyto poměrně komplexní změny mají být uvedeny v život různými akty Výboru ministrů Rady Evropy (doporučeními a rezolucemi), novým revizním Protokolem č. 14 k Úmluvě, ale i posílením lidských zdrojů, zejména v kanceláři Soudu. Soubor opatření se v Řídícím výboru pro lidská práva Rady Evropy připravoval prakticky od listopadu roku 2000, kdy se v Římě sešla konference členských států k 50. výročí přijetí Úmluvy a byla konstatována potřeba odvrátit kolaps kontrolního mechanismu Úmluvy.

1.

Akty Výboru ministrů Rady Evropy

Doporučení Výboru ministrů vycházejí z myšlenky, že zlepšením ochrany lidských práv a základních svobod na domácí úrovni se omezí samotné příčiny podávání stížností k již zahlcenému Soudu pro lidská práva ve Štrasburku; ostatně kontrolní mechanismus předvídaný Úmluvou je pouze subsidiární a primární odpovědnost za dodržování lidských práv leží na smluvních státech.³

Jestliže svá poslední doporučení v dané oblasti přijal Výbor ministrů dne 12. května 2004, některé texty pocházejí již z období dřívějšího. Například doporučení Rec(2002)13 o publikaci a šíření textu Úmluvy a judikatury Soudu v členských státech, vydané v prosinci 2002, klade důraz jednak na skutečnou dosažitelnost textu Úmluvy a obeznámenost národních orgánů s ní tak, aby mohla být aplikována, jednak na adekvátní šíření důležitých rozhodnutí Soudu nejenom v tisku nebo na Internetu, ale také adresněji, vůči příslušným orgánům, pro které jsou tato rozhodnutí významná.

V květnu 2004 přijal Výbor ministrů celkem tři významná doporučení určená členským státům:

(i)	doporučení Rec(2004)4 o Úmluvě v univerzitním a profesním vzdělávání vyzývá státy, aby se ujistily, že takové vzdělávání o právu Úmluvy existuje, a to na vysokých školách, v přípravě na právnická povolání a ve vzdělávání osob, které působí při aplikaci práva vůči osobám zbaveným svobody nebo přistěhovalcům, a aby takové vzdělávání posílily;
(ii)	doporučení Rec(2004)5 o ověřování slučitelnosti návrhů zákonů, platných zákonů a administrativní praxe s normami stanovenými Úmluvou předpokládá, že by státy měly systematicky a efektivně ověřovat, zda návrhy nových zákonů, ale také platné zákony a podzákonné předpisy, respektují právo Úmluvy;
(iii)	doporučení Rec(2004)6 o zlepšování vnitrostátních prostředků nápravy nabádá státy, aby ve světle judikatury Soudu stále sledovaly, zda v jejich právním řádu existují prostředky nápravy porušení Úmluvy, aby po rozsudcích Soudu, v nichž byl zjištěn strukturální nebo obecný problém, případně zřídily nové prostředky nápravy, které zabrání podávání opakovaných stížností k Soudu, a učinily tak zejména v oblasti práva na soudní řízení v přiměřené lhůtě.

Všechna tři doporučení obsahují i přílohu, jejímž účelem je naznačit členským státům, jakým způsobem lze tato doporučení uvádět v život, pochopitelně při respektování různorodosti národních přístupů, včetně, například, akademické svobody, která panuje na vysokých školách.

Je zřejmé, že realizaci těchto doporučení bude třeba věnovat na domácí úrovni pozornost, není-li přímo naší povinností reagovat na rozsudky Soudu, které Českou republiku odsuzují např. pro neexistenci účinného vnitrostátního prostředku nápravy nepřiměřené délky soudního řízení.⁴

Výbor ministrů Rady Evropy se ve svých aktech zabýval též otázkami znovuotevření některých řízení po rozsudku Soudu [doporučení Rec(2002)2],⁵ praxí smírných urovnání [rezoluce Res(2002)59] nebo rozsudky, které poukazují na strukturální problém [rezoluce Res(2004)3; první otázkou tu je, jak takový problém identifikovat, a Soud by měl podle představ Výboru ministrů pomoci].

Kromě deklarací, o nichž se nezmiňujeme, rezolucí směřujících dovnitř Rady Evropy a doporučení adresovaných členským státům, na své poslední ministerské schůzi v květnu 2004 přijal Výbor ministrů i návrh Protokolu č. 14 k Úmluvě.

2.

Protokol č. 14 k Úmluvě⁶

Aniž by zaznělo konstatování, že předchozí revizní Protokol č. 11 k Úmluvě tak úplně neuspěl, pokouší se Rada Evropy „složit reparát“ a urychlit řízení před Soudem pomocí další změny procesních pravidel. V každém případě nepřináší Protokol č. 14 žádnou radikální změnu kontrolního mechanismu, pouze určité jeho úpravy tak, aby na jedné straně duch Úmluvy, včetně změny struktury obsažené v Protokolu č. 11, zůstal zachován, na druhé straně se ale zvýšila účinnost systému.

V oblasti, kterou je opravdu třeba se zabývat se vší vážností, tudíž Protokol č. 14 přináší korekce za účelem zvětšení filtrační schopnosti Soudu a jeho kapacity se vypořádat se stížnostmi repetitivního charakteru. Změny mají umožnit Soudu skutečně napřít pozornost na ty případy, které jsou významné z hlediska výkladu a aplikace Úmluvy, a současně plynule vyřizovat i ty ostatní, u kterých již není nezbytné vyvinout originální argumentaci.

Vedle toho Protokol č. 14 mění některé další aspekty Úmluvy, ať už jde o soudcovský mandát, ⁷ jmenování soudce ad hoc,⁸ posílení tlaku na smluvní státy při výkonu rozsudků Soudu,⁹ status komisaře Rady Evropy pro lidská práva v řízení před Soudem¹⁰ nebo možnost, aby k Úmluvě přistoupila nestátní (nadstátní) entita – Evropská unie.¹¹

Co tedy Protokol č. 14 konkrétně přináší za změny?

2.1.

Filtrační funkce Soudu

První velký problém pro fungování Soudu představují zjevně nepřijatelné stížnosti. Ať už je tomu z jakéhokoli důvodu, více než každou devátou stížnost z deseti prohlásí Soud za nepřijatelnou, aniž by žádal vládu žalovaného státu o vyjádření.

2.1.1.

Taková rozhodnutí dnes jednomyslně vynášejí tříčlenné soudcovské výbory, jimž na základě dokumentů poskytnutých stěžovatelem připravují podklady pracovníci kanceláře Soudu pod dohledem soudce-zpravodaje (tj. čtvrtého soudce, který ale ve výboru nezasedá).¹² Rozhodnutí o nepřijatelnosti mají vždy konečný charakter a u soudcovských výborů navíc přistupuje fakt, že nejsou ani formálně vyhotovována, ani zasílána stěžovatelům (ti jsou o rozhodnutí pouze informováni) a ani zveřejňována. Tento stávající, nepříliš transparentní, postup Soudu již představuje daň za ohromné množství stížností, jimiž se musí zabývat, ovšem při respektování zásady soudcovského rozhodování o stížnostech. ¹³

I mechanismus tříčlenných výborů se ovšem jeví jako příliš těžkopádný. Protokol č. 14 sice výbory neruší a ponechává jim i rozhodování o přijatelnosti stížností, vedle výborů nicméně zavádí ještě užší rozhodovací formaci, a to samosoudce. Samosoudce může prohlásit stížnost za nepřijatelnou nebo ji vyškrtnout ze seznamu stížností, jestliže lze takové rozhodnutí učinit bez dalšího zkoumání stížnosti; jinak ji postoupí výboru nebo senátu k dalšímu zkoumání. Rozhodnutí samosoudce o nepřijatelnosti stížnosti bude definitivní. Samosoudcem v konkrétní věci nemá být soudce zvolený za stát, vůči němuž směřuje stížnost. ¹⁴ Toto opatření má rovněž dbát zásady soudcovského rozhodování o stížnostech.¹⁵

2.1.2.

Většina států při jednáních předcházejících ministerské konferenci Rady Evropy prosadila do Úmluvy i nové kritérium přijatelnosti stížností. V tomto ohledu se diskutovalo o řadě variant. Absolutní odpůrci takové změny argumentovali tím, že nové kritérium přehradí přístup k Soudu a že se radikálně sníží dosažená úroveň ochrany lidských práv v Evropě; příznivci takové změny poukazovali na nutnost nastolit rovnováhu mezi volným přístupem k Soudu a funkčností ochrany poskytované Soudem v dnešní době, kdy vyřízení stížnosti trvá nezřídka kolem pěti let i více. Nakonec bylo dosaženo kompromisu, ve hře byly různé varianty, od původně zvažovaného systému téměř volné selekce z předložených případů, který známe od Nejvyššího soudu USA (systém a certiorari), po různě komplexní kritéria, jimiž se měl Soud řídit, aby jeho postupem nedošlo k pošlapání lidských práv chráněných Úmluvou.

Konečné řešení kombinuje dílčí kritéria, o nichž se hovořilo, a předpokládá, že Soud bude v zásadě moci odmítnout stížnost, jejíž autor neutrpěl významnou újmu, ledaže ovšem dodržování lidských práv zaručených Úmluvou a jejími protokoly vyžaduje meritorní zkoumání stížnosti, a za předpokladu, že nebude odmítnuta žádná stížnost, která nebyla řádně přezkoumána vnitrostátním soudem.

Je velmi obtížné podat k novému ustanovení článku 35 odst. 2 písm. b) Úmluvy předběžný komentář a naznačovat v něm, jaká bude asi interpretace tohoto nového kritéria přijatelnosti v rozhodovací praxi Soudu. Jako součást kompromisu mezi skalními příznivci posunu v kritériích přijatelnosti a vášnivými odpůrci takového kroku figuruje i přechodné ustanovení článku 20 odst. 2 Protokolu č. 14, podle něhož jednak nelze nové kritérium aplikovat na stížnosti, které byly před vstupem protokolu v platnost již prohlášeny za přijatelné, jednak po dobu dvou let bude moci toto kritérium být aplikováno jen senátem nebo velkým senátem Soudu právě proto, aby se ustálila judikatura a nebyla hned dána zdánlivě či reálně hrozivá pravomoc do rukou samosoudců a soudcovských výborů. Zmíněné ustanovení bude výjimkou z pravidla, že se Protokol č. 14 uplatní okamžitě na všechny stížnosti (a všechny rozsudky), které budou předmětem posuzování v orgánech Úmluvy.

Nezbývá než zdůraznit, že se jedná o komplexní kritérium, které zahrnuje jak samotné měřítko spočívající v absenci významné újmy, tak hned dvě „bezpečnostní“ klauzule, jejichž zohlednění by mělo znamenat pro stěžovatele jistotu, že v případě, kdy ve stížnosti skutečně „o něco jde“, nebude stížnost odmítnuta jen na základě změny provedené Protokolem č. 14.¹⁶

Překoná-li stížnost úskalí všech kritérií přijatelnosti, bude ji Soud posuzovat v meritu. I v této oblasti dochází podle nového revizního protokolu k určitým změnám.

2.2.

Vyřizování zjevně důvodných stížností

V současné době mohou posuzovat stížnosti v meritu pouze sedmičlenné senáty nebo sedmnáctičlenný velký senát Soudu. Toto rozhodování zpravidla probíhá až poté, co příslušný senát prohlásil stížnost za přijatelnou. Jak už bylo naznačeno, o některých stížnostech vydá Soud až tři různá rozhodnutí (tj. částečné a konečné rozhodnutí o přijatelnosti a rozsudek ve věci samé) a na přijímání těchto rozhodnutí nutně participuje poměrně velký počet soudců Soudu. V těchto směrech přináší Protokol č. 14 dílčí posuny.

2.2.1.

V prvé řadě se posiluje pravomoc tříčlenných soudcovských výborů, které budou moci nejenom odmítat zjevně nepřijatelné stížnosti, podobně jako samosoudci, ale budou také moci stížnosti prohlásit za přijatelné a současně vydat rozsudek v meritu, pokud otázka týkající se výkladu nebo aplikace Úmluvy nebo jejích protokolů, od níž se stížnost odvíjí, se již stala předmětem zavedené judikatury Soudu. Rozhodnutí soudcovského výboru budou konečná a budou i nadále přijímána jen jednomyslně.

Nové ustanovení článku 28 Úmluvy beze sporu představuje klíčový nástroj pro vyřizování zjevně důvodných stížností, zejména tam, kde se v konkrétní zemi určitý problém v oblasti lidských práv projevil v celé řadě jednotlivých případů. Smluvní státy zásadním způsobem ustoupily od pomyslného privilegia, že mohou být odsouzeny jen senátem nebo velkým senátem Soudu. Tento ústupek je částečně vyvážen časově a lidsky málo náročným opatřením spočívajícím v oprávnění tříčlenného výboru nahradit jednoho ze svých členů soudcem zvoleným za žalovaný stát. Příslušné ustanovení k tomu dodává, že výbor má zohlednit všechny relevantní faktory, včetně toho, zda žalovaný stát formálně zpochybnil pravomoc výboru, tzn. zda se na danou kauzu může vůbec použít nějaká zavedená judikatura Soudu. ¹⁷

2.2.2.

Ruku v ruce s tímto prvním opatřením kráčí přeměna dosavadní výjimky z pravidla odděleného rozhodování o přijatelnosti a odůvodněnosti na pravidlo. Již v současné době existuje možnost, aby Soud podle článku 29 odst. 3 Úmluvy rozhodl o tom, že spojí rozhodování o přijatelnosti a odůvodněnosti stížnosti. Tato možnost se používá buď tam, kde je předmět stížnosti poměrně banální (délka vnitrostátního soudního řízení), nebo tam, kde se vydat rozhodnutí jeví jako obzvláště urgentní. ¹⁸

Nová úprava počítá s tím, že se u individuálních stížností rozhoduje v zásadě současně o přijatelnosti a odůvodněnosti, ale že rozhodnutí o přijatelnosti lze také vydat odděleně. U mezistátních stížností se naopak rozhoduje o obou aspektech odděleně, ledaže Soud ve výjimečných případech tomuto pravidlu deroguje.

Tato změna se odráží i v ustanoveních Úmluvy, která se vztahují ke způsobu zkoumání stížností (článek 38) a k institutu smírného urovnání stížností (článek 39). V zásadě bude platit, že kontradiktorní charakter řízení nezávisí na rozhodnutí o přijatelnosti a že smírné urovnání lze dojednat v kterékoli fázi řízení. Jedná se spíše o doplňkové změny Úmluvy technického charakteru. ¹⁹

2.2.3.

Konečně, poslední racionalizační změnu, byť pouze potenciální, představuje možnost, aby Výbor ministrů, na žádost pléna Soudu, jednomyslným rozhodnutím snížil na vymezenou dobu počet soudců senátu ze sedmi na pět. I takový krok může poněkud ušetřit lidské zdroje soudců Soudu.

3.

Závěr

Ačkoli se může zdát – i ve světle tohoto článku – že těžiště opatření k odvrácení kolapsu kontrolního mechanismu spočívá ve změně Úmluvy, tedy v revizním Protokolu č. 14, nesmíme pouštět ze zřetele, že jsou výše popsaná opatření koncipována jako soubor aktů různé právní povahy směřujících do různých úrovní zabezpečování ochrany lidských práv.

Na konto Protokolu č. 14 by se ještě slušelo dodat, že tuto mezinárodní smlouvu už podepsalo 18 států a že by k podpisu a následné ratifikaci měla co nejdříve přistoupit i Česká republika. Situace přetíženého Soudu pro lidská práva je vážná a čím dříve kolektiv států Rady Evropy promění dosavadní slova v činy, tím dříve svitne naděje, že se v nějakém časovém horizontu podaří nastolit stav, kdy i Soud ve Štrasburku bude s to vyřizovat stížnosti v přiměřené lhůtě, tedy s přihlédnutím k imperativu spravedlivého procesu, jehož porušení smluvními státy sankcionuje vůbec nejčastěji.

Poznámky pod čarou:

Článek vyjadřuje osobní názory autora, které nikterak nezavazují Českou republiku.

Nyní zahrnuje Rada Evropy 45 členských států. Z evropských zemí doposud chybí Monako a Bělorusko.

Subsidiární charakter Úmluvy se opírá o to, že se Úmluva stala součástí právních řádů smluvních států a že je především na smluvních státech, aby Úmluvu dodržovaly a prosazovaly v praxi. Kontrolní mechanismus Úmluvy stojí na zásadě vyčerpání vnitrostátních prostředků nápravy (článek 35 odst. 1 Úmluvy), samozřejmě za předpokladu, že takové prostředky nápravy existují. Právo na prostředek nápravy při alespoň hajitelném tvrzení o porušení Úmluvy se navíc zaručuje jako samostatné právo (článek 13 Úmluvy).

Tento požadavek vyplývá z povinnosti přijmout tzv. obecná opatření k výkonu rozsudku Soudu, která mají svou preventivní povahou zamezit dalšímu porušování Úmluvy z téhož důvodu. Konkrétně po rozsudku ze dne 10. července 2003 ve věci Hartman proti České republice by měla Česká republika přijmout právní úpravu prostředku nápravy nepřiměřené délky řízení. Určitý krok již byl v tomto směru učiněn v novele zákona č. 6/2002 Sb., o soudech a soudcích, která byla publikována pod č. 192/2003 Sb. S účinností od 1. července 2004 se zavádí pro všechna soudní řízení institut návrhu na určení lhůty k provedení procesního úkonu, který má představovat typ prostředku nápravy směřujícího k urychlení jednotlivého soudního řízení. Může být předmětem diskuse, zda je tento krok dostatečný.

Bylo reflektováno v novele zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, zákonem č. 83/2004 Sb., a to v podobě zakotvení možnosti obnovy řízení před Ústavním soudem.

Protokol č. 14 k Úmluvě nese č. 194 v Evropském smluvním systému (ETS), byl otevřen k podpisu dne 13. května 2004 a jeho text lze, podobně jako texty ostatních smluv uvedeného smluvního systému, hledat na internetových stránkách příslušného úřadu Rady Evropy (http://conventions.coe.int/).

Doposud platí, že mandát soudce je šestiletý, že lze téhož soudce opětovně zvolit a že k obměně ve složení Soudu dochází pravidelně po třech letech. Podle Protokolu č. 14 má mít soudce devítiletý, avšak neobnovitelný mandát, a k obměně Soudu má docházet postupně, čemuž má napomoci i přechodné ustanovení o úpravě délky mandátu u soudců, kteří budou ve funkci v okamžiku vstupu protokolu v platnost (článek 21).

Dosavadní úprava v Úmluvě počítala s nominací soudců ad hoc žalovanými státy rovněž ad hoc. Tato úprava se mění na popud Parlamentního shromáždění Rady Evropy (i když to původně chtělo kandidáty na soudce ad hoc podrobit své kontrole, podobně jako při volbě stálých soudců). Státy mají nově Soudu dodat seznamy v úvahu připadajících soudců ad hoc, mezi kterými pro řešení konkrétního případu vybere předseda Soudu. Přestože se za platnosti stávajícího systému v žádné kauze nestalo, že by státem jmenovaný soudce ad hoc ve své funkci selhal a zavdal příčinu ke konkrétní kritice své zaujatosti, bylo rozhodnuto tento systém nahradit jiným, který více respektuje zdání nezávislosti a nestrannosti.

Článek 46 Úmluvy, který doposud hovořil o závaznosti rozsudků Soudu inter partes a o dohlížitelské roli Výboru ministrů nad výkonem rozsudků Soudu, se rozhojňuje o dvě další možná řízení před Soudem z iniciativy Výboru ministrů, a to řízení k odstranění interpretační nejasnosti v rozsudku a řízení o (ne)splnění povinnosti státu vykonat rozsudek. U tohoto druhého řízení se původně předpokládal jeho sankční charakter, podobně jako je tomu v řízení podle článku 228 odst. 2 Smlouvy o Evropském společenství; od tohoto záměru se však upustilo.

V podstatě tu dochází k zakotvení instituce komisaře pro lidská práva Rady Evropy v Úmluvě; status na takové úrovni komisař doposud postrádal, byv zřízen pouhou rezolucí Výboru ministrů 99(50) z května 1999. Podle Protokolu č. 14 bude mít komisař právo (nikoli povinnost) intervenovat v jakékoli věci, kterou projednává senát nebo velký senát Soudu. Původní ambice v tomto směru byla vyšší: umožnit komisaři iniciovat stížnost v obecném zájmu vzhledem k tomu, že praxe mezistátních stížností není příliš používána (asi 20 stížností v historii Úmluvy vůbec).

Úmluva ve znění Protokolu č. 14 bude přistoupení Evropské unie pouze umožňovat; ostatně ani Evropská unie doposud nemá vlastní zmocnění k Úmluvě přistoupit, to předpokládá teprve dojednaná Ústavní smlouva (část I, článek 7 odst. 2). Samotné přistoupení bude třeba realizovat cestou nového protokolu k Úmluvě, kde budou dořešeny nejrůznější praktické otázky, jako je např. „zastoupení“ Evropské unie v Soudu a ve Výboru ministrů. – Jinak platí, že absence Evropské unie mezi smluvními stranami generuje stížnosti proti členským státům na postup unijních orgánů. Navzdory rozsudku velkého senátu Soudu ze dne 18. února 1999 ve věci Matthews proti Spojenému království zůstává otevřena otázka, do jaké míry členské státy odpovídají za akty supranacionální organizace, kterou vytvořily. Jak už to ale bývá, řada takových stížností končí prohlášením za nepřijatelné z nějakého jiného důvodu, což byl i případ stížnosti Senator Lines GmbH proti 15 členským státům Evropské unie, která de facto napadala rozhodnutí Evropské komise (prohlášena za nepřijatelnou Soudem dne 10. března 2004).

Pakliže zazní ve výboru pochybnost, tzn. není dosaženo jednomyslnosti, předloží se věc sedmičlennému senátu, který může stížnost rovněž prohlásit za nepřijatelnou bez vyjádření vlády, anebo rozhodne ji vládě žalovaného státu komunikovat. Senát též může přijímat částečná rozhodnutí o (ne)přijatelnosti a ještě před jejím oznámením vládě danou stížnost „vyčistit“ od těch námitek, které by soudcovský výbor prohlásil za zjevně nepřijatelné. Na rozdíl od výboru senát Soudu rozhoduje většinou hlasů a nemusí rozhodnout ihned o celé stížnosti.

Výlučně soudcovské rozhodování o stížnostech se považuje za jeden z podstatných aspektů kontrolního mechanismu Úmluvy. Ať už mohou mít stěžovatelé o málo zřetelném fungování výborů jakékoli pochybnosti, jen těžko lze akceptovat tvrzení, že o stížnostech nerozhodují vůbec soudci Soudu, ale pracovníci kanceláře.

Samosoudcům mají ještě asistovat zpravodajové (rapporteurs), kteří působí v rámci kanceláře Soudu. Počítá se právě s tím, že tito zpravodajové budou znát právo a jazyk žalovaného státu. Bude zcela záležet na Soudu, jak přistoupí k rekrutování těchto – možná specifických – pracovníků kanceláře.

Je ovšem zřejmé, že zavedení systému samosoudců nejde ve směru vyšší transparentnosti rozhodování Soudu o přijatelnosti stížnosti, ba naopak, nyní bude o zjevně nepřijatelných stížnostech skutečně rozhodovat jen jeden soudce, zatímco doposud to byli de facto soudci čtyři.

Domníváme se nicméně, že nové kritérium přijatelnosti, právě pro jeho komplexnost, nebude znamenat žádnou revoluci v právu podat individuální stížnost k Soudu. Jakkoli s tím někteří odmítnutí stěžovatelé nemusí souhlasit, zkušenost Kanceláře vládního zmocněnce pro zastupování České republiky před Evropským soudem pro lidská práva spíše napovídá závěru, že Soud bude nové kritérium posuzovat maximálně pečlivě, když leckdy pomáhá stěžovatelům doformulovat jejich nejasně vyjádřenou stížnost.

Tento fragment nově koncipovaného ustanovení článku 28 odst. 3 Úmluvy se stal již terčem kritiky. Nelze ale pouštět ze zřetele, že se státy skutečně vzdaly práva na posouzení případu v meritu širším kolegiem soudců; na národní úrovni přitom někdy rozhodují pléna nebo alespoň vícečlenné senáty nejvyšších a ústavních soudů. Samozřejmě bude předmětem budoucího výkladu, co se rozumí pod pojmem zavedená judikatura Soudu.

Tímto druhým příkladem budiž rozsudek ze dne 29. dubna 2002 ve věci Pretty proti Spojenému království.

Pokud jde o smírná urovnání, počítá se ovšem s tím, že Výbor ministrů bude nad plněním sjednaných podmínek smíru nově dohlížet i tehdy, pokud nebude smír formálně potvrzen rozsudkem, ale jen rozhodnutím Soudu. V současné době se uplatňuje rozdílný režim podle toho, zda byla stížnost předtím prohlášena za přijatelnou či zda k tomuto kroku Soud ještě nedospěl.

Poznámky pod čarou:
1	Článek vyjadřuje osobní názory autora, které nikterak nezavazují Českou republiku.
2	Nyní zahrnuje Rada Evropy 45 členských států. Z evropských zemí doposud chybí Monako a Bělorusko.
3	Subsidiární charakter Úmluvy se opírá o to, že se Úmluva stala součástí právních řádů smluvních států a že je především na smluvních státech, aby Úmluvu dodržovaly a prosazovaly v praxi. Kontrolní mechanismus Úmluvy stojí na zásadě vyčerpání vnitrostátních prostředků nápravy (článek 35 odst. 1 Úmluvy), samozřejmě za předpokladu, že takové prostředky nápravy existují. Právo na prostředek nápravy při alespoň hajitelném tvrzení o porušení Úmluvy se navíc zaručuje jako samostatné právo (článek 13 Úmluvy).
4	Tento požadavek vyplývá z povinnosti přijmout tzv. obecná opatření k výkonu rozsudku Soudu, která mají svou preventivní povahou zamezit dalšímu porušování Úmluvy z téhož důvodu. Konkrétně po rozsudku ze dne 10. července 2003 ve věci Hartman proti České republice by měla Česká republika přijmout právní úpravu prostředku nápravy nepřiměřené délky řízení. Určitý krok již byl v tomto směru učiněn v novele zákona č. 6/2002 Sb., o soudech a soudcích, která byla publikována pod č. 192/2003 Sb. S účinností od 1. července 2004 se zavádí pro všechna soudní řízení institut návrhu na určení lhůty k provedení procesního úkonu, který má představovat typ prostředku nápravy směřujícího k urychlení jednotlivého soudního řízení. Může být předmětem diskuse, zda je tento krok dostatečný.
5	Bylo reflektováno v novele zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, zákonem č. 83/2004 Sb., a to v podobě zakotvení možnosti obnovy řízení před Ústavním soudem.
6	Protokol č. 14 k Úmluvě nese č. 194 v Evropském smluvním systému (ETS), byl otevřen k podpisu dne 13. května 2004 a jeho text lze, podobně jako texty ostatních smluv uvedeného smluvního systému, hledat na internetových stránkách příslušného úřadu Rady Evropy (http://conventions.coe.int/).
7	Doposud platí, že mandát soudce je šestiletý, že lze téhož soudce opětovně zvolit a že k obměně ve složení Soudu dochází pravidelně po třech letech. Podle Protokolu č. 14 má mít soudce devítiletý, avšak neobnovitelný mandát, a k obměně Soudu má docházet postupně, čemuž má napomoci i přechodné ustanovení o úpravě délky mandátu u soudců, kteří budou ve funkci v okamžiku vstupu protokolu v platnost (článek 21).
8	Dosavadní úprava v Úmluvě počítala s nominací soudců ad hoc žalovanými státy rovněž ad hoc. Tato úprava se mění na popud Parlamentního shromáždění Rady Evropy (i když to původně chtělo kandidáty na soudce ad hoc podrobit své kontrole, podobně jako při volbě stálých soudců). Státy mají nově Soudu dodat seznamy v úvahu připadajících soudců ad hoc, mezi kterými pro řešení konkrétního případu vybere předseda Soudu. Přestože se za platnosti stávajícího systému v žádné kauze nestalo, že by státem jmenovaný soudce ad hoc ve své funkci selhal a zavdal příčinu ke konkrétní kritice své zaujatosti, bylo rozhodnuto tento systém nahradit jiným, který více respektuje zdání nezávislosti a nestrannosti.
9	Článek 46 Úmluvy, který doposud hovořil o závaznosti rozsudků Soudu inter partes a o dohlížitelské roli Výboru ministrů nad výkonem rozsudků Soudu, se rozhojňuje o dvě další možná řízení před Soudem z iniciativy Výboru ministrů, a to řízení k odstranění interpretační nejasnosti v rozsudku a řízení o (ne)splnění povinnosti státu vykonat rozsudek. U tohoto druhého řízení se původně předpokládal jeho sankční charakter, podobně jako je tomu v řízení podle článku 228 odst. 2 Smlouvy o Evropském společenství; od tohoto záměru se však upustilo.
10	V podstatě tu dochází k zakotvení instituce komisaře pro lidská práva Rady Evropy v Úmluvě; status na takové úrovni komisař doposud postrádal, byv zřízen pouhou rezolucí Výboru ministrů 99(50) z května 1999. Podle Protokolu č. 14 bude mít komisař právo (nikoli povinnost) intervenovat v jakékoli věci, kterou projednává senát nebo velký senát Soudu. Původní ambice v tomto směru byla vyšší: umožnit komisaři iniciovat stížnost v obecném zájmu vzhledem k tomu, že praxe mezistátních stížností není příliš používána (asi 20 stížností v historii Úmluvy vůbec).
11	Úmluva ve znění Protokolu č. 14 bude přistoupení Evropské unie pouze umožňovat; ostatně ani Evropská unie doposud nemá vlastní zmocnění k Úmluvě přistoupit, to předpokládá teprve dojednaná Ústavní smlouva (část I, článek 7 odst. 2). Samotné přistoupení bude třeba realizovat cestou nového protokolu k Úmluvě, kde budou dořešeny nejrůznější praktické otázky, jako je např. „zastoupení“ Evropské unie v Soudu a ve Výboru ministrů. – Jinak platí, že absence Evropské unie mezi smluvními stranami generuje stížnosti proti členským státům na postup unijních orgánů. Navzdory rozsudku velkého senátu Soudu ze dne 18. února 1999 ve věci Matthews proti Spojenému království zůstává otevřena otázka, do jaké míry členské státy odpovídají za akty supranacionální organizace, kterou vytvořily. Jak už to ale bývá, řada takových stížností končí prohlášením za nepřijatelné z nějakého jiného důvodu, což byl i případ stížnosti Senator Lines GmbH proti 15 členským státům Evropské unie, která de facto napadala rozhodnutí Evropské komise (prohlášena za nepřijatelnou Soudem dne 10. března 2004).
12	Pakliže zazní ve výboru pochybnost, tzn. není dosaženo jednomyslnosti, předloží se věc sedmičlennému senátu, který může stížnost rovněž prohlásit za nepřijatelnou bez vyjádření vlády, anebo rozhodne ji vládě žalovaného státu komunikovat. Senát též může přijímat částečná rozhodnutí o (ne)přijatelnosti a ještě před jejím oznámením vládě danou stížnost „vyčistit“ od těch námitek, které by soudcovský výbor prohlásil za zjevně nepřijatelné. Na rozdíl od výboru senát Soudu rozhoduje většinou hlasů a nemusí rozhodnout ihned o celé stížnosti.
13	Výlučně soudcovské rozhodování o stížnostech se považuje za jeden z podstatných aspektů kontrolního mechanismu Úmluvy. Ať už mohou mít stěžovatelé o málo zřetelném fungování výborů jakékoli pochybnosti, jen těžko lze akceptovat tvrzení, že o stížnostech nerozhodují vůbec soudci Soudu, ale pracovníci kanceláře.
14	Samosoudcům mají ještě asistovat zpravodajové (rapporteurs), kteří působí v rámci kanceláře Soudu. Počítá se právě s tím, že tito zpravodajové budou znát právo a jazyk žalovaného státu. Bude zcela záležet na Soudu, jak přistoupí k rekrutování těchto – možná specifických – pracovníků kanceláře.
15	Je ovšem zřejmé, že zavedení systému samosoudců nejde ve směru vyšší transparentnosti rozhodování Soudu o přijatelnosti stížnosti, ba naopak, nyní bude o zjevně nepřijatelných stížnostech skutečně rozhodovat jen jeden soudce, zatímco doposud to byli de facto soudci čtyři.
16	Domníváme se nicméně, že nové kritérium přijatelnosti, právě pro jeho komplexnost, nebude znamenat žádnou revoluci v právu podat individuální stížnost k Soudu. Jakkoli s tím někteří odmítnutí stěžovatelé nemusí souhlasit, zkušenost Kanceláře vládního zmocněnce pro zastupování České republiky před Evropským soudem pro lidská práva spíše napovídá závěru, že Soud bude nové kritérium posuzovat maximálně pečlivě, když leckdy pomáhá stěžovatelům doformulovat jejich nejasně vyjádřenou stížnost.
17	Tento fragment nově koncipovaného ustanovení článku 28 odst. 3 Úmluvy se stal již terčem kritiky. Nelze ale pouštět ze zřetele, že se státy skutečně vzdaly práva na posouzení případu v meritu širším kolegiem soudců; na národní úrovni přitom někdy rozhodují pléna nebo alespoň vícečlenné senáty nejvyšších a ústavních soudů. Samozřejmě bude předmětem budoucího výkladu, co se rozumí pod pojmem zavedená judikatura Soudu.
18	Tímto druhým příkladem budiž rozsudek ze dne 29. dubna 2002 ve věci Pretty proti Spojenému království.
19	Pokud jde o smírná urovnání, počítá se ovšem s tím, že Výbor ministrů bude nad plněním sjednaných podmínek smíru nově dohlížet i tehdy, pokud nebude smír formálně potvrzen rozsudkem, ale jen rozhodnutím Soudu. V současné době se uplatňuje rozdílný režim podle toho, zda byla stížnost předtím prohlášena za přijatelnou či zda k tomuto kroku Soud ještě nedospěl.

1.

Akty Výboru ministrů Rady Evropy

2.

Protokol č. 14 k Úmluvě6

3.

Závěr

Souvislosti k PZ 7/2004 s. 1a

Související předpisy (5)

Poslat odkaz

Protokol č. 14 k Úmluvě⁶