JOSEF VEDRAL, odbor legislativy Ministerstva vnitra

Autor začíná svůj příspěvek úvahou o tom, že ač by se mohlo zdát, že referendum jakožto přímá forma účasti lidu na výkonu moci bude v demokratických státech formou preferovanou, představuje v České republice spíše jakýsi doplňkový nástroj, k němuž se přistupuje s rozpaky a který je již svým ústavním zakotvením chápán jako výjimka z pravidla. Premisa, že referendum jakožto přímá forma účasti lidu na výkonu moci bude v demokratických státech preferovanou formou, je (i při porovnání ústavního systému ČR s ústavními systémy jiných států) poměrně diskutabilní, koneckonců nejen de constitutione lata ale i z důvodů faktických. Např. politolog R. A. Dahl k tomu uvádí, že „teoretická hranice efektivní politické účasti, dokonce i při moderních elektronických prostředcích komunikace, se s rostoucím rozměrem prudce zmenšuje“.² Týž autor jinde v souvislosti s dilematem mezi rozsahem přímé účasti občanů na rozhodování a efektivností politického systému poznamenává, že „čím menší je demokratická jednotka, tím větší je její potenciál občanské účasti a tím menší je potřeba občanů delegovat politická rozhodnutí na zástupce․ Čím je tato jednotka větší, tím menší je její schopnost zabývat se záležitostmi, jež jsou pro občany důležité a tím větší je potřeba občanů zplnomocňovat k rozhodování své volené zástupce.“³

Rozbor argumentů „pro“ a „proti“ referendu v naší literatuře naposledy provádí např. prof. J. Filip.⁴ To, že referendum jako přímá forma účasti lidu na výkonu moci není ani v ostatních demokratických státech formou preferovanou, dokládá i srovnání s ústavními systémy ostatních států EU, resp. postkomunistických zemí.⁵ Na druhou stranu je však třeba připomenout, že v preambuli Evropské charty místní samosprávy⁶ se praví, že „právo občanů podílet se na chodu věcí veřejných je jednou z demokratických zásad sdílených všemi členskými státy Rady Evropy“ a že „toto právo lze nejpříměji vykonávat na místní úrovni“.⁷

V úvaze o právní síle normy upravující místní referendum doc. P. Mates poznamenává, že „oproti zdánlivě striktní formulaci Ústavy nebyly zákony⁸ o místním referendu přijaty ústavním ale obyčejným zákonem. Legislatura se zde zřejmě přiklonila k závěru, že výraz ,ústavní zákon může stanovit‘ je třeba vyložit tak, že se tak může stát i zákonem obyčejným.“.⁹ Tak tomu ovšem v případě místního referenda nebylo. Podle čl. 2 odst. 2 Ústavy může ústavní zákon stanovit, kdy lid vykonává státní moc přímo. Uvedené ustanovení (ať již budeme v něm obsažené slovo „může“ vykládat jen jako prostor předpokládaný pro výjimku z ústavně preferované reprezentativní demokracie¹⁰ nebo též jako prostor daný Parlamentu pro volbu právní normy, kterou tak učiní¹¹ se proto vztahuje jen na referendum, jehož předmětem by byl výkon státní moci, nikoliv však na referendum, jehož předmětem jsou záležitosti územní samosprávy, kterou nelze ztotožňovat ani zaměňovat se státní mocí, jakkoliv se s těmito tendencemi lze v naší dřívější právní vědě (a nejen v ní) setkat. Za všechny uveďme Fr. Weyra, který k této otázce poznamenával, že „představa nějakého vlastního, na státě, tj. na jeho právním řádě nezávislého práva na samosprávu nemá žádného smyslu.“.¹² Podle J. Matějky pak „v moderním státě, jenž koncentruje veškerou veřejnou moc ve svých rukou a vyhražuje si monopol pokud jde o výkon veřejné správy, je její výkon jinými právními subjekty než státem možný pouze z vůle státu samého. Veškerá moc obcí je tedy odvozena z moci státní a to nejen pokud jde o tzv. přenesený, nýbrž i pokud jde o tzv. samostatný obor působnosti.“¹³

Naopak prof. J. Filip dnes soudí, že územní samosprávu „nelze považovat za pouhý výtvor ústavodárce. Je výsledkem historického kulturního, politického a sociálního vývoje. Stejně jako problematika lidských práv, je i život lidí v pospolitosti, v obci, výsledkem přirozeného vývoje.“ Připomíná též slova Pražákova, že obec není svou podstatou „ústavem státním, nýbrž svazkem přirozeným, společenským“.¹⁴ Zmiňovaná již Evropská charta místní samosprávy se rovněž kloní k přirozenoprávnímu pojetí místní samosprávy, která je jakožto právo a schopnost místních společenství upravovat a spravovat v mezích daných zákonem na svou odpovědnost a v zájmu místního obyvatelstva podstatnou část věcí veřejných (čl. 3 odst. 1 Charty) uznává v domácím zákonodárství a tam, kde to připadá v úvahu, i v ústavě (čl. 2 Charty).

Pokud jde o samotnou zákonnou úpravu rozsahu, resp. omezení rozsahu místního referenda, je pravda, že nový zákon rozšířil okruh otázek, o nichž nelze v místním referendu hlasovat (§ 7 zákona o místním referendu), toto rozšíření však není ve srovnání s úpravou předchozí tak zásadní, protože okruh otázek, o nichž místní referendum lze konat, zůstává stále poměrně široký a nedošlo ani ke zvýšení počtu podpisů nutných k podání návrhu na vyhlášení referenda. Jediným omezujícím opatřením pro výkon přímé demokracie na místní úrovni, které však doc.P. Mates ve svém příspěvku opomíjí, je tak v nové právní úpravě zvýšení kvóra hlasujících nutného pro platnost rozhodnutí z původní čtvrtiny oprávněných občanů (§ 84 zákona č. 298/1992 Sb.) na nynější polovinu z jejich celkového počtu (§ 48 zákona č. 22/2004 Sb.), což při zachování podmínky souhlasu nadpoloviční většiny hlasujících vede ke zpřísnění podmínek pro přijetí rozhodnutí.

Místní referendum nelze konat o místních poplatcích a rozpočtu obce. Místní poplatky jsou podle § 7 odst. 1 písm. e) zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů jedním z druhů příjmů obecního rozpočtu a to, že je zákon zmiňuje výslovně, znamená, že o ostatních rozpočtových příjmech (a samozřejmě i výdajích) definovaných zákonem č. 250/2000 Sb. místní referendum konat lze. Nelze však bez dalšího tvrdit, že se zákonodárce opakuje, vylučuje-li konat místní referendum o místních poplatcích, o kterých se rozhoduje obecně závaznou vyhláškou obce, o níž referendum nelze konat podle písm. g) citovaného ustanovení. Nemožnost konat místní referendum o místních poplatcích je širší než nemožnost konat místní referendum o schválení obecně závazné vyhlášky, kterou se místní poplatky stanoví. Podle zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích jsou do samostatné působnosti obce vedle stanovení místních poplatků obecně závaznou vyhláškou (§ 14 tohoto zákona) svěřeny i některé další záležitosti (srov. § 4 odst. 4 věta třetí, § 6 odst. 3 věta druhá, § 6 odst. 4 věta druhá, § 10 odst. 3 věta druhá, § 16 zákona o místních poplatcích ve vztahu k § 8 zákona o obcích). Nemožnost konat místní referendum „o rozpočtu obce“ související s místními poplatky pak znamená jen nemožnost rozhodovat v místním referendu o schválení rozpočtu obce [viz § 84 odst. 2 písm. c) zákona o obcích], nikoliv však nemožnost hlasovat o jednotlivých rozpočtových příjmech (s výjimkou místních poplatků) nebo rozpočtových výdajích. To ostatně potvrzuje i důvodová zpráva k návrhu zákona, která rozpočtem rozumí rozpočet ve formálním smyslu a možnost rozhodovat v místním referendu o finančních otázkách územní samosprávy je tak stále poměrně široká.

Místní referendum nelze dále konat o zřízení nebo zrušení orgánů obce a o jejich vnitřním uspořádání [§ 7 písm. b) zákona], je však otázkou, zda je tímto ustanovením občanům obce, resp. dalším osobám oprávněným hlasovat v místním referendu skutečně odebrána možnost vyjádřit se k tomu, zda chtějí mít obecní policii, jak soudí doc.Mates. Obecní policie je sice orgánem obce (viz § 1 odst. 1 zákona č. 553/1991 Sb., o obecní policii), ustanovení § 7 písm. b) zákona o místním referendu je však možné interpretovat buď restriktivně, tedy tak, že „zřízení nebo zrušení orgánů obce“ znamená pouze meritorní rozhodnutí, jehož prostřednictvím se ten který orgán obce zřizuje nebo ruší nebo naopak extenzivně, tedy tak, že vyloučení možnosti konat místní referendum „o zřízení nebo zrušení orgánů obce“ znamená nemožnost jakkoliv se k těmto otázkám v místním referendu vyjadřovat a zavazovat tak orgány obce k určitému postupu v tomto směru. Při restriktivním výkladu pojmu „zřízení nebo zrušení orgánů obce“ si proto lze představit takové místní referendum, jehož prostřednictvím by občané obce o zřízení nebo zrušení obce sice přímo nerozhodovali, zavázali by však zastupitelstvo obce obecní policii zřídit nebo naopak zrušit. Obecní policie je fakultativním orgánem obce, na rozdíl od starosty nebo rady obce tam, kde zastupitelstvo má 15 členů a více, které jsou orgány obligatorními, o jejichž existenci nebo neexistenci nelze rozhodovat ani v místním referendu ani jiným způsobem.

Nebylo by proto možné konat místní referendum o tom, zda má zastupitelstvo obce zrušit radu obce, protože takto položená otázka by byla v rozporu se zákonem o obcích, podle kterého je za stanovených podmínek rada obce obligatorním orgánem obce, což však není případ obecní policie. Je však možné konat místní referendum o stanovení počtu členů zastupitelstva obce na příští volební období podle § 67 zákona o obcích (určení počtu členů zastupitelstva není rozhodováním o „vnitřním uspořádání orgánu obce“), čímž by se v místním referendu o existenci rady obce v dalším volebním období de facto nepřímo rozhodlo. Předmětné ustanovení zákona o místním referendu proto není zdaleka tak omezující, jak by se na první pohled zdálo. Podobně lze přistupovat i k ustanovení vylučujícímu konat místní referendum o schválení, změně nebo zrušení obecně závazné vyhlášky obce. I tady si lze představit výklad, že dikce zákona vylučuje stricto sensu pouze to, aby sami občané v místním referendu vykonávali legislativní pravomoc, nevylučuje však to, aby přijatým rozhodnutím zavázali zastupitelstvo obce určitou vyhlášku přijmout nebo zrušit.

V případě výkladu sporných ustanovení zákona o místním referendu (ale nejen tohoto zákona) lze odkázat na nález Ústavního soudu týkající se zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky, v němž Ústavní soud uvedl, že „jestliže účelem zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu ČR, je realizovat a blíže upravit základní politické právo volit a být volen, pak sporná ustanovení tohoto zákona musí být interpretována v duchu čl. 22 Listiny základních práv a svobod. Za takový výklad považuje Ústavní soud toliko výklad, který je k tomuto základnímu právu vstřícný – tedy takový, aby bylo umožněno volit a být volen a ne naopak“.¹⁵ Tento závěr lze vztáhnout i na zákon o místním referendu, a to v tom smyslu, že je-li jeho účelem upravit základní politické právo občanů podílet se na správě veřejných věcí přímo (čl. 21 odst. 1 Listiny), pak sporná ustanovení tohoto zákona musí být interpretována v duchu čl. 21 odst. 1 Listiny, tedy způsobem k tomuto právu vstřícným a z hlediska jeho zákonných omezení restriktivním, nikoliv extenzivním. To ostatně potvrzuje i čl.4 odst. 4 Listiny, podle kterého musí být při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod šetřeno jejich podstaty a smyslu a tato omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena.