PETR MLSNA,právník v Odboru kompatibility s právem ES Úřadu vlády ČR

1.1 Povinná publikace v Úředním věstníku EU

Podle čl. 254 Smlouvy o založení ES (dále jen Smlouva)¹ musí být veškerá nařízení i směrnice přijaté v rámci spolurozhodovací procedury podle čl. 251 Smlouvy Evropským parlamentem a Radou a veškerá nařízení a směrnice přijatá Radou a Komisí, které jsou určeny všem členským státům, uveřejňovány povinně v Úředním věstníku EU. Tento princip publikace lze označit jako formální požadavek na publikování zákonných předpisů. Platností právní normy se v právu ES/EU rozumí skutečnost, kdy se norma stala součástí práva ES/EU a kdy byly zejména splněny formální předpoklady jejího přijetí. Práva a povinnosti adresátům normy ovšem vznikají až v okamžiku, kdy se právní předpis stává účinným. Nelze tedy směšovat platnost a účinnost předpisu práva ES/EU. Právní norma platí, jakmile byla řádně vyhlášena, účinná je však od okamžiku, který je v normě uveden. Publikování v Úředním věstníku EU je předpokladem pro nabytí účinnosti právního předpisu a pro účinné a zákonné jednání, které z něj vychází.² Povinné publikování právních předpisů uvedených v čl. 254 Smlouvy je stanoveno a potvrzeno mj. Rozhodnutím Rady z roku 1958.³ Právní předpisy uvedené v čl. 254 Smlouvy, které by nebyly řádně publikovány v Úředním věstníku EU a přesto by podle nich mělo být postupováno, nemohou být předmětem řízení v rámci žaloby na neplatnost podle čl. 230 Smlouvy.⁴

Smlouvou neřešenou otázkou zůstává nedefinování časového okamžiku uveřejnění v Úř. věst. EU, který je však pro následné právní vztahy zásadní. Lze vyjít z obecné právní zásady, která stanoví, že právní předpis nesmí být aplikován ve vztahu k adresátům do doby, než tito mají možnost seznámit se s ním.⁵ Právní předpis musí být veřejně přístupný, aby se každý mohl informovat o právech a povinnostech z něj vyplývajících․ Článek 254 odst. 2 věta druhá Smlouvy požaduje, aby právní předpisy expressis verbis uvedené v odst. 1 a 2 nabývaly účinnosti v okamžiku, který je v nich uveden nebo není-li takový okamžik stanoven pak dvacátého dne po uveřejnění; z toho vyplývá, že pro uveřejnění právních předpisů musí být zvolen takový okamžik, který zaručuje, že budou uveřejněny ve všech závazných jazykových verzích členských států Společenství. K okamžiku uveřejnění musí být tedy právní předpis dostupný ve všech úředních jazycích členských států Společenství. Za datum uveřejnění je nutné považovat datum, které je na jednotlivých tiscích Úř. věst. EU uvedeno. Tato právní domněnka data uveřejnění je ovšem podle judikatury Evropského soudního dvora vyvratitelná: „tato úprava odůvodňuje domněnku, že datum uveřejnění je skutečně tím jediným datem uvedeným na jednotlivých tiscích Úředního věstníku EU.⁶ Pokud se ovšem prokáže, že datum, ke kterému byly příslušné tisky k dispozici, neodpovídá datu, které je uvedeno na úředních tiscích uveřejněných v Úředním věstníku EU, pak je datem uveřejnění datum, ke kterému byly úřední tisky právních předpisů skutečně k dispozici.“ Je tedy nutné mít na zřeteli, že uveřejňování tisků v Úř. věst. EU ve všech oficiálních jazykových verzích nenastává ke stejnému datu, a příslušníci členských států by tudíž mohli být diskriminováni v důsledku rozdílné časové publikace, pokud by se odkazovalo pouze na datum uvedené na tisku uveřejněném v Úř. věst. EU.

1.2 Předpisy práva ES/EU, které není nutné uveřejňovat

Směrnice a rozhodnutí, které nejsou adresovány všem členským státům, se adresátům pouze oznamují. Takovéto právní předpisy nemusí být formálním způsobem uveřejňovány v Úř. věst. EU. Jedná se o všechny typy právních předpisů, které nejsou výslovně zmíněny v čl. 254 odst. 1, 2 Smlouvy. Takovýmito předpisy mohou být např. směrnice, které nejsou určeny všem členským státům, rozhodnutí, která nejsou přijata spolurozhodovací procedurou podle čl. 251 Smlouvy a která jsou určena konkrétním subjektům.

V této souvislosti je vhodné se zmínit o rozhodnutí Komise 22/60 ze 7. září 1960,⁷ které vydala jako prováděcí ustanovení k čl. 15 odst. 4 Smlouvy o založení Evropského společenství uhlí a oceli,⁸ kde Komise v čl. 4 stanovila, že individuální právní předpis je nutné formálním způsobem uveřejnit, aby byla zaručena větší právní jistota pro obě strany. Na základě tohoto rozhodnutí se vytvořilo obyčejové právo rozhodné pro formu právních aktů vydávaných i na základě jiných zakládacích smluv. Podle názoru ESD je rozhodnutí, bez ohledu na osobní závazky orgánů Společenství, náležitě řádně uveřejněno nebo oznámeno, „ pokud je zasláno svým adresátům a tito jsou za této situace schopni se s tímto rozhodnutím seznámit.“⁹

Právní předpisy, které jsou uveřejňovány v Úř. věst. EU, aniž by k tomu orgány Společenství povinovaly závazky vyplývající ze Smlouvy, nezakládá žalobní důvod pro porušení podstatných formálních náležitostí v rámci řízení o žalobě na neplatnost ve smyslu čl. 230 Smlouvy, neboť publikování právního předpisu nepředstavuje Smlouvou stanovený požadavek, a tudíž nepublikování právního předpisu nemůže mít vliv na jeho platnost. Zde je nutné ovšem citovat právní větu z rozsudku ESD,¹⁰ která jednoznačně dává v rámci zásady právní jistoty pokyn k dostatečné publikaci i takových právních předpisů, které nespadají pod čl. 254 odst. 1, 2 Smlouvy: „Uvítali bychom, ..pokud by Komise dotčená rozhodnutí, která se dotýkají práv a povinností obyvatel více členských států, byla uveřejňována tak jako v jiných případech, kdy je to povinné; podle čl. 191 je ovšem nutné oznamovat rozhodnutí pouze těm, kterým jsou určena.“ Z citovaného není možné dovodit, zda uveřejňování právních předpisů, u kterých to Smlouva nestanoví obligatorně, lze považovat za protiprávní. Komise samozřejmě nemá povinnost taková rozhodnutí uveřejňovat, ale zároveň nesmí uveřejňování těchto rozhodnutí bránit, pokud by jejich uveřejnění nebránily předpisy o služebním tajemství a smysl a obsah rozhodnutí by sdělením veřejnosti nebyl změněn.¹¹ V rozsudku ve věci Chemiefarma C-41/69 bylo navíc konstatováno, že „rozhodnutí, které je takto publikováno, může přispět např. k tomu, aby byla dodržována pravidla hospodářské soutěže stanovená Smlouvou.“¹² Uveřejňování právních předpisů podle čl. 254 odst. 3 Smlouvy však nemůže nahradit povinnost oznámení dotčeným subjektům, neboť uveřejňování slouží pouze jako možnost seznámení se s právním předpisem pro osoby, které nejsou adresáty, ale projeví zájem o takovýto předpis.

Velmi naléhavou otázkou zůstává dostupnost Úř. věst. EU na území ČR. Ačkoliv byl do českého právního řádu inkorporován systém pramenů práva ES/EU, nikde v českém právním řádu nelze nalézt ustanovení, které by řešilo otázku dostupnosti Úředního věstníku EU na území ČR. S ohledem na níže popsaný vztah odpovědnosti Společenství za nepublikování předpisů práva ES/EU v úředních jazycích členských států, je nutné zdůraznit, že je i povinností ČR, aby zajistila dostupnost Úředního věstníku EU, pokud by se nechtěla v budoucnosti vystavit případnému soudnímu řízení za nedodržení zásady právního státu dle čl. 1 odst. 1 Ústavy ČR.¹³

Pokusem řešit otázku dostupnosti se zabývá návrh poslanců V. Votavy, S. Křečka, J. Kupčové a M. Kaly, kterým se navrhuje změna zákona 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a Sbírce mezinárodních smluv, ve znění pozdějších předpisů (sn. tisk 707).¹⁴ Smyslem navrhované novely, která by měla být na zářijové schůzi Poslanecké sněmovny projednána v prvém čtení, je zakotvení povinnosti konkrétních úřadů územních samosprávných celků umožnit nahlížet do Úř. věst. EU¹⁵ a potažmo si tím i tento Úřední věstník zajistit. Cílem poslaneckého návrhu je dle důvodové zprávy zabezpečit obdobný přístup k předpisům práva ES/EU jako k předpisům vyhlašovaným v obou sbírkách ČR (Sbírky zákonů a Sbírky mezinárodních smluv), neboť platí zásada, že „neznalost zákona neomlouvá“. Dle mého názoru ovšem poslanecký návrh trpí několika zásadními vadami.

Předpisy práva ES/EU jsou publikovány v Úř. věst. EU, který je jediným závazným místem, kde jsou publikovány platné předpisy vydané orgány Evropských společenství závazné pro všechny členské státy. Smluvní základ vyhlašování právních předpisů ES/EU, které jsou přijaty podle čl. 251 Smlouvy a které jsou určeny všem členským státům, je dán článkem 254 Smlouvy. Uveřejnění v Úř. věst. EU má konstitutivní účinky pro platnost právního aktu, který má být ve smyslu příslušných ustanovení Smlouvy obligatorně vyhlašován.¹⁶

Vydávání, tisk i distribuci Úř. věst. EU zajišťuje Úřad pro úřední tisky Evropských společenství.¹⁷ S ohledem na § 10 zákona o Sbírce¹⁸ se mi jeví nedořešenou otázka, kdo bude pravidelně žádat Úřad pro úřední tisky Evropských společenství o zasílání oficiálních verzí Úř. věst. EU. Domnívám se proto, že pro tento účel by mělo být novelizováno i ustanovení § 10 zákona o Sbírce, kde by byla stanovena povinnost pro jeden ústřední orgán státní správy¹⁹ ČR zajišťovat distribuci Úř. věst. EU na území České republiky a podávání žádostí Úřadu pro úřední tisky Evropských společenství o tištěnou podobu Úř. věst. EU za celou Českou republiku. Rozesílání Úř. věst. EU prostřednictvím jednoho místa v členském státě by tak napomohlo bezproblémové realizaci právní zásady „ignorantia legis non excusat“. Lze totiž předpokládat, že v případě, kdy by si každá obec pořizovala Úřední věstník EU samostatně, neexistovala by účinná kontrola ze strany státu, zda všechny obce uloženou povinnost plní a Úř. věst. EU si skutečně objednávají.

Je také věcí diskuse, zda by povinnost objednávání a distribuce tisků měla být uložena Ministerstvu vnitra, jako je tomu u zajišťování tisku a distribuce Sbírky zákonů a Sbírky mezinárodních smluv, nebo zda by měla být tato povinnost uložena Úřadu vlády České republiky, který je dle § 28 odst. 2 zákona 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů²⁰ orgánem zodpovědným za plnění úkolů spojených s odborným, organizačním a technickým zabezpečením činnosti vlády, která je odpovědná jako celek za plnění úkolů vyplývajících pro Českou republiku ze členství v Evropské unii.

Nelze se též ztotožnit s právním názorem navrhovatelů uvedeným v důvodové zprávě k návrhu zákona, že dostupnost Úř. věst. EU v tištěné podobě pouze u krajských úřadů, magistrátu hl. města Prahy, magistrátů Brna, Ostravy, Plzně a magistrátů a obecních úřadů s rozšířenou působností je dostačující. Dostupnost Úř. věst. EU na výše uvedených úřadech by nebyla dostačující pro naplnění zásady právního státu zakotvené v čl. 1 Ústavy České republiky, přičemž ustanovení čl. 2 odst. 2 hlavy první Listiny základních práv a svobod navíc stanoví, že státní moc lze uplatňovat pouze v mezích stanovených zákonem, a jelikož předpisy práva ES/EU v mnoha případech stanovují povinnosti orgánům veřejné moci, které směřují vůči adresátům norem na území České republiky, musí mít každá osoba možnost seznámit se s takovýmto právním předpisem. Obdobná argumentace platí i pro ust. čl. 2 odst. 3 hlavy první Listiny základních práv a svobod, kdy každý adresát právní normy musí mít možnost zjistit, které jeho jednání bude v rozporu s předpisy práva ES/EU a které nikoliv. Zásady tvořící základ právního státu není možné omezit s odůvodněním, že povinnost obstarávat si tištěnou verzi Úř. věst. EU s ohledem na výši ročního předplatného nelze stanovit všem obcím, městským obvodům a městským částem územně členěných statutárních měst.

Poslanecký návrh navíc stanovuje územně samosprávným celkům novou povinnost v rámci samostatné působnosti (viz § 8 zákona o obcích, § 33 zákona o hlavním městě Praze a § 4 zákona o krajích²¹, což by mohlo vést k zatížení rozpočtů územně samosprávných celků v důsledku povinného obstarávání si Úř. věst. EU. Mělo by se tedy jednat o povinnost stanovenou územně samosprávným celkům v rámci přenesené působnosti, čemuž by mělo odpovídat náležité finanční zajištění ze strany státu, aby nedošlo k ohrožení samotné existence funkční územní samosprávy.²²

Předkladatel by měl vzít v potaz i možnost, že by byla v rámci Evropské unie v budoucnu zavedena jako autorizovaná také internetová verze Úř. věst. EU vyhlášená na oficiálních stránkách Evropské komise. Pokud by v budoucnu došlo k takovému posunu v publikaci závazných právních předpisů ES/EU, měl by navrhovatel stanovit povinnost úřadům uvedeným v § 13 zákona o Sbírce zákonů zajistit přístup adresátům norem k takto vyhlášeným právním předpisům práva ES/EU z médií umožňujících dálkový přístup.

Je na úvaze zákonodárce, zda by pro zajištění zásady právní jistoty nepostačovalo již dnes umožnit občanům nahlédnout do Úř. věst. EU prostřednictvím internetu. Dle mého názoru obstarávání Úř. věst. EU v elektronické podobě není na újmu zásadám právního státu a právní jistoty. Elektronické zpřístupnění Úř. věst. EU a jeho distribuce je navíc efektivnější a rychlejší. V této souvislosti by měl zákonodárce také zvážit, zda je nutné, aby byl veřejně dostupný Úř. věst. EU ve všech svých částech s ohledem na to, že v Úř. věst. EU v části L jsou publikovány předpisy, které mají obdobný charakter jako předpisy publikované ve Sbírce zákonů (nařízení, směrnice, rozhodnutí) a ve zbývajících dvou částech Úř. věst. EU jsou v části C publikována oznámení orgánů Evropské unie a v části S veškerá oznámení související se zadáváním veřejných zakázek.²³

I přes nedostatky poslaneckého návrhu zákona je nutné konstatovat, že je to první vážný pokus řešit dostupnost Úř. věst. EU na území ČR. Jako inspirace pro českou úpravu by mohl posloužit slovenský zákon o Úradnom vestníku Európskej únie, který se zabývá jak otázkou distribuce Úředního věstníku EU na území Slovenska, tak i problematikou nevyvratitelné právní domněnky, že vše, co bylo uveřejněno v Úř. věst. EU, platí a dnem uveřejnění se má za to, že je to známé každému, koho se to týká. V poznámce pod čarou uvádím paragrafovaný text zákona schváleného Národní radou Slovenské republiky dne 24. 6. 2004.²⁴

S ohledem na vstup ČR do Evropské unie měla být zajištěna publikace autentických verzí právních aktů ES/EU²⁵ ve všech úředních jazycích. Veškeré platné a účinné právní předpisy ES/EU vydané před 1. 5. 2004 se staly vstupem ČR do Evropské unie součástí českého právního řádu. Ústava ČR upravila svůj vztah k Společenství a orgánům Evropské unie ústavním zákonem 395/2001 Sb., kde byla do čl. 10 Ústavy²⁶ zakotvena zásada, že Česká republika je vázána vyhlášenými mezinárodními smlouvami, k jejichž ratifikaci dal souhlas Parlament. Smlouva o přistoupení České republiky k Evropské unii je vyhlášenou mezinárodní smlouvou, k jejíž ratifikaci dal souhlas Parlament. ČR je tudíž na základě Smlouvy o přistoupení vázána ust. čl. 249 Smlouvy, který stanoví základní systém pramenů práva ES/EU. Jsem toho názoru, že není nutné v souvislosti s navrhovanou změnou zákona o Sbírce novelizovat ust. §§ 1 a 2 zákona o Sbírce, který stanoví, jaké právní předpisy a další akty státních orgánů musí být vyhlašovány ve Sbírce.²⁷ Systém pramenů práva ES/EU je do českého právního řádu dostatečně inkorporován prostřednictvím čl. 10 Ústavy, na jehož základě je čl. 249 Smlouvy součástí českého právního řádu. Je nutné konstatovat, že v případě rozporu přímo použitelných předpisů práva ES/EU s předpisy národního práva mají předpisy práva ES/EU přednost před právem národním (viz čl. 10a Ústavy).

Dle čl. 1 Ústavy je Česká republika demokratickým právním státem, z čehož vyplývá, že je její povinností řídit se obecnými zásadami právními, mezi které bezesporu patří zásada právní jistoty. Obsahem této právní zásady je mimo jiné možnost se seznámit se závazným právním předpisem, který je součástí českého právního řádu. Doposud ovšem nebyly v Úř. věst. EU v české jazykové verzi publikovány předpisy práva ES/EU vydané Společenstvím před 1. 5. 2004, z čehož je možné dovodit pouze jediný závěr, že vůči soukromoprávním subjektům není možné na území ČR aplikovat takovéto právní předpisy, neboť nebyla dodržena zásada právní jistoty vůči adresátům těchto norem. V české verzi v Úř. věst. EU dosud nepublikované předpisy práva ES/EU jsou na území ČR neúčinnými právními normami. Pokud by některé z právních předpisů práva ES/EU nebo některá z jejich ustanovení byly přímo použitelné na území ČR a byly aplikovány vůči adresátům těchto norem na území ČR, aniž by tito měli možnost se seznámit s českou jazykovou verzí daných předpisů, pak by bylo možné konstatovat, že takovýto postup ze strany národních orgánů aplikujících příslušné předpisy práva ES/EU je nezákonný (v rozporu s Ústavou) a adresáti příslušných rozhodnutí či účastníci řízení dle předpisů práva ES/EU by mohli úspěšně namítat neúčinnost těchto předpisů, podle nichž bylo nebo by mělo být rozhodnuto. V rámci možného napadení neúčinnosti takovýchto právních předpisů by přicházela v případném soudním sporu v úvahu předběžná otázka ze strany českého soudu podle čl. 234 Smlouvy nebo čl. 150 EURATOM k Evropskému soudnímu dvoru (dále jen ESD) týkající se platnosti právního předpisu ES/EU a jeho aplikovatelnosti na území České republiky, ač nebyl takovýto předpis publikován v českém jazyce v Úř. věst. EU.

Podle konstantní judikatury ESD nemají formální nedostatky při uveřejňování nebo oznamování vliv na platnost právního aktu,²⁸ ale mohou způsobit odložení účinnosti takovéhoto právního předpisu nebo zastavit běh lhůt pro podání žaloby proti takovému předpisu.²⁹ Uveřejňování právních aktů, jejichž uveřejnění není podle ustanovení Smlouvy povinné, nepředstavuje zásadní formální nedostatek. ³⁰

Pokud by ČR vznikly škody za nerespektování zásad právního státu a právní jistoty ze strany Společenství, např. by byla zrušena v soudním řízení rozhodnutí vydaná na základě práva ES/EU nebo by ČR musela soukromým subjektům uhradit škodu, která jim vznikla na základě takovéhoto nezákonného rozhodnutí nebo nesprávného úředního postupu,³¹ byla by odpovědnost za nedodržení povinnosti publikace závazných právních předpisů jednoznačně na straně Společenství. Škodu, která by ČR takto vznikla, by měla ČR vymáhat v rámci řízení podle čl. 235³² a 288 odst. 2 Smlouvy³³ po Společenství, neboť v případě mimosmluvní odpovědnosti nahradí Společenství v souladu s obecnými zásadami společnými právním řádům členských států škody způsobené jeho orgány nebo jeho zaměstnanci při výkonu jejich funkcí. Společenství se zavázalo, že zabezpečí vyhlašování právních aktů ES/EU, které jsou přijaty podle čl. 251 Smlouvy a které jsou určeny všem členským státům; toto stanoví čl. 254 Smlouvy. Uveřejnění v Úř. věst. EU má konstitutivní účinky pro platnost právního aktu, který má být ve smyslu příslušných ustanovení Smlouvy obligatorně vyhlašován.³⁴ Nedostojí- li Společenství své povinnosti uveřejnit uvedené předpisy v úředních jazykových verzích v Úř. věst. EU, pak je odpovědnost za případné škody, které by takovýmto neuveřejněním vznikly, jednoznačně na straně Společenství (odhlédneme-li ovšem od problému nedostupnosti Úř. věst. EU v současné době na území ČR). Pokud by totiž do doby prvního soudního sporu ve věci neúčinných předpisů práva ES/EU nebyla dostatečně zajištěna dostupnost Úř. věst. EU na území ČR, bylo by lze předpokládat, že se bude jednat o dělenou odpovědnost mezi národní stát a Společenství za škodu způsobenou soukromoprávnímu subjektu.

4. Závěr

S problematikou publikace předpisů práva ES/EU jsou spojené značné problémy, ke kterým je nutné konstatovat, že Společenství zanedbalo své povinnosti publikovat přeložené předpisy práva ES/EU vydané a platné před 1. 5. 2004 v Úř. věst. EU. Tento přístup ze strany Společenství může vést v budoucnosti k mnoha nepříjemným sporům, kdy na jedné straně bude Společenství apelovat na členské státy, aby rozhodovaly nebo jednaly na základě předpisů ES/EU, ale tyto nebudou publikovány v příslušném členském jazyce. Pokud by některé české správní úřady rozhodovaly podle předpisů nepublikovaných v českém jazyce v Úř. věst. EU, pak by se zřejmě mohlo jednat o rozpor s čl. 79 odst. 1 Ústavy,³⁵ který stanoví, že orgán státní správy může rozhodovat pouze v rámci zákonem stanovené působnosti. Rozhodnutí orgánů státní správy na základě pravomocí vyplývajících z právních předpisů ES/EU, dosud nepublikovaných v Úředním věstníku EU v českém jazyce, by mohlo být zřejmě považováno s ohledem na čl. 79 odst. 1 Ústavy za nulitní akt, protože orgán státní správy rozhodl, aniž k vydání takového rozhodnutí měl dostatek pravomocí. K nulitě soud přihlíží při přezkoumávání zákonnosti správního aktu z úřední povinnosti.

Nejbližší doba teprve ukáže, nakolik jsou obavy z nedostatků při publikování právních předpisů ES/EU opodstatněné ¦