JIŘÍ ZEMÁNEK

odborný asistent na Právnické fakultě UK v Praze

Dvojí odmítnutí SÚE nepřimělo sice členské státy Evropské unie k zastavení ratifikačního procesu,³ vedlo však k taktické dohodě o prodloužení lhůty předpokládané pro ukončení ratifikace.⁴ Prohlášení č. 30 „Závěrečného aktu“ (není nedílnou součástí SÚE) počítá s tím, že tato lhůta má skončit po dvou letech od podpisu SÚE, tj. do konce října 2006. Jedná se ovšem pouze o „pořádkovou“ lhůtu, neboť ratifikační proces může pokračovat i poté, jak jednoznačně vyplývá z čl. III-447 odst. 2. Ten předpokládá, že nebudou-li „Vysokými smluvními stranami uloženy všechny ratifikační listiny k 1. listopadu 2006, vstoupí SÚE v platnost prvním dnem druhého měsíce následujícího po uložení ratifikační listiny tím signatářským státem, který tak učinil jako poslední“. Délka ratifikačního procesu tedy není omezena.

Uplynutí zmíněné dvouleté lhůty nezakládá žádnou novou povinnost členskému státu, který ratifikační proces do té doby ještě nepodstoupil nebo nezískal potřebný ústavní souhlas, nýbrž jen zakládá možnost přijetí opatření na úrovni Unie, které by dokončení ratifikačního procesu mohlo usnadnit. Pokud k předpokládanému datu ukončení ratifikací SÚE ratifikují alespoň čtyři pětiny členských států a jeden nebo více členských států „se setkalo s obtížemi, bude se touto otázkou zabývat Evropská rada.“

1. Ratifikace je mezinárodním závazkem

Z mezinárodně právního hlediska dvojí odmítnutí ratifikace nevede k zmaření celého procesu, jak se naopak ihned po francouzském a nizozemském referendu ozývalo z řad české parlamentní opozice a bylo nekriticky dál šířeno – s neskrývanou škodolibostí („krach SÚE“) – médii․ Výzvy k jednostrannému upuštění od ratifikace, ignorující důsledky, které s podpisem mezinárodní smlouvy spojuje obecné mezinárodní právo i postoj ostatních signatářských států, lze považovat za podněcování k porušení článku 1 odst. 2 Ústavy, podle něhož „Česká republika dodržuje závazky, které pro ni vyplývají z mezinárodního práva.“ Takovým závazkem je i jednostranný právní akt,⁵ za nějž lze pokládat také pouhý podpis smlouvy, předběžně stvrzující vůli státu být takovou smlouvou – za předpokladu následného souhlasu vyjádřeného příslušnou ústavní ratifikací – vázán.

Samotný akt podpisu skutečně zakládá mezinárodně právní (nikoli pouhý politický) závazek podrobit sjednanou mezinárodní smlouvu ratifikačnímu řízení (tj. nikoli zajistit jeho kladný výsledek), jak vyplývá z čl. 18 Vídeňské úmluvy o smluvním právu.⁶ Podle tohoto ustanovení je totiž signatářský stát v době mezi podpisem a okamžikem, dokud jasně neprojevil úmysl, že se nehodlá stát smluvní stranou, „povinen zdržet se jednání, které by mohlo mařit předmět a účel smlouvy“. Takovým jednáním je především právě odmítnutí zahájení ratifikačního řízení, zbavující smlouvu jejího účelu a cíle.⁷ Upustit od dalších ratifikačních řízení SÚE lze pouze na základě nové dohody, kterou by členské státy Unie uzavřely na stejné úrovni, na níž došlo k podpisu SÚE (tj. v rámci nové Mezivládní konference).⁸ Vážnou politickou situaci, která po obou negativních výsledcích referend v Unii nastala, lze proto řešit pozastavením (odkladem) ratifikací v těch členských státech, které tak dosud neučinily, popř. v kombinaci s dodatečným samostatným smluvním ujednáním, které by – vedle SÚE – eliminovalo hlavní důvody dvojího odmítnutí SÚE, a nikoli jednostrannými kroky v rozporu s mezinárodním právem.

Vyjádření všech členských států k osudu SÚE má bezesporu především zásadní význam politický při hledání způsobu, jakým neutralizovat důvody nesouhlasu, vyjádřené (zatím jen?) občany Francie a Nizozemí.

2. SÚE jako smlouva podle článku 10a Ústavy

Před zahájením ratifikačního řízení o SÚE v České republice je třeba nejprve odpovědět na předběžnou otázku, zda je SÚE pouhou běžnou mezinárodní smlouvou podle článku 10, k jejíž ratifikaci je podle Ústavy potřebný souhlas jen nadpoloviční většiny v každé z komor Parlamentu,⁹ nebo je smlouvou podle článku 10a přenášející „některé pravomoci orgánů České republiky na mezinárodní organizaci nebo instituci“, která vyžaduje buď souhlas třípětinové většiny všech poslanců a třípětinové většiny přítomných senátorů¹⁰ nebo souhlas daný v referendu, stanoví-li tak ústavní zákon.¹¹

Směrodatným hlediskem pro toto posouzení je skutečnost, zda resp. v jakém rozsahu SÚE – ve srovnání se Smlouvou o přistoupení České republiky (resp. Smlouvami ES/EU přijatými v jejím rámci),¹² která má být do SÚE zčásti inkorporována¹³ – přináší změny, dotýkající se dosud přenesených pravomocí. Lzeli za klíčové kritérium přenesení pravomocí pokládat ztrátu výlučnosti při výkonu státní moci (autoritativním rozhodování o právech a povinnostech jednotlivců) ve věcech dosud vyhrazených státu, je nutno mezi tyto změny vedle rozšíření rozsahu přenesených pravomocí zahrnout i změny pravidel pro jejich výkon.

SÚE naplňuje oba tyto znaky: zakládá nové pravomoci Unie, např. k harmonizaci v oblasti trestního práva¹⁴, a dále mj. zavádí řádný legislativní postup jako obecné pravidlo pro přijímání evropských zákonů, založený na hlasování kvalifikovanou většinou v Radě ministrů (i v oblastech politik Unie, kde dosud byla stanovena jednomyslnost) a na spolurozhodování Evropského parlamentu (tam, kde dosud měl pouze konzultační popř. kooperační postavení). Toto zjištění vede k závěru, že SÚE je nepochybně smlouvou podle čl. 10a Ústavy, což ostatně shodně konstatovala i odborná stanoviska.¹⁵

3. Kritéria pro volbu způsobu ratifikace

Ústava České republiky neponechává Parlamentu při volbě mezi alternativami vyslovení souhlasu k ratifikaci mezinárodní smlouvy podle článku 10a neomezenou míru uvážení. Zvolený způsob musí respektovat dvě implicitní hlediska:

Nelze akceptovat apriorní formalistický předpoklad, že režim schválení SÚE, která má zčásti inkorporovat Smlouvu o přistoupení (resp. zrušit a nahradit Smlouvy ES/EU),¹⁶ musí nutně následovat způsob schválení Smlouvy o přistoupení.¹⁷ V budoucnu pak nutno počítat s různými způsoby vnitrostátního schvalování revizí SÚE podle intenzity jejich dopadu na ústavní pořádek:

Gramatický výklad čl. 10a odst. 2 připouští obě alternativy vyslovení souhlasu k ratifikaci SÚE vcelku rovnocenně: jak přednost parlamentního hlasování, které bude pravidlem, ledaže byl přijat ústavní zákon o referendu, tak přednost referenda, tj. souhlasu Parlamentu bude třeba teprve tehdy, nebyl-li přijat ústavní zákon o referendu.

Racio constitutionis sice na první pohled vede k preferenci parlamentního hlasování, neboť Ústava dává obecně přednost reprezentativnímu (nepřímému) způsobu výkonu státní moci před přímým hlasováním lidu.¹⁹ V případě monotematického „evropského“ referenda „na jedno použití“ se však nejedná o řešení obecně systémové, ale speciální, kde uvedený předpoklad neplatí.²⁰

4. Další důvody

Analýza SÚE nedává za pravdu tvrzení, že tento dokument nemůže být účelným předmětem referenda, neboť se povaha evropské integrace oproti stavu z doby konání referenda o přistoupení České republiky k Unii nijak zásadně nemění resp. nejde o změny principiální.²¹ To by mohlo ještě platit, pokud bychom brali v úvahu pouze změny v rozsahu unijních pravomocí či samotnou změnu způsobu hlasování v Radě ministrů. Za zásadní je však třeba považovat rozšíření legislativní pravomoci Evropského parlamentu na úkor Rady ministrů. Jde o výrazné posílení občanského pilíře Unie, zosobněného zejména přímo (byť nikoli rovně) voleným Evropským parlamentem jako na členských státech nezávislým orgánem Unie, a potlačení relativní váhy Rady ministrů jako pilíře členských států.

Významným posílením občanského pilíře je začlenění Charty základních práv do SÚE s přímým účinkem v členských státech pokud budou uplatňovat právo Unie (čl. II-111 SÚE), kde dosud byla aplikovatelná jen základní práva podle národních ústavních katalogů. Rozšíření participace občanů na rozhodování v Unii (patří sem např. také občanská legislativní iniciativa podle čl. I-47 SÚE) mají ve svém celku charakter koncepční změny, jejímž východiskem je založení Unie z „vůle občanů a států Evropy“ (čl. I-1 SÚE), nikoli už na stále užším svazku „národů Evropy“, zformovaných v podobě národních států (čl. 1 SEU).

5. Může být SÚE způsobilým předmětem referenda?

Z hlediska požadavku náležité informovanosti neodpovídá skutečnosti argument, že schvalování Smlouvy o přistoupení nevyžadovalo hlubší znalost podmínek, za nichž Česká republika k Unii přistoupila (neboť se primárně jednalo „jen“ o vůli občanů přistoupit), zatímco srovnání SÚE se stavem primárního práva Unie v době přistoupení takové náročné zkoumání vyžaduje.²² Takový argument je spíše projevem dnešních obav z následků někdejšího zanedbání řádné informovanosti občanů o skutečném rozsahu práv a povinností vyplývajících z členství. Došlo-li opravdu k tomu, pak nelze dále občany „udržovat v nevědomosti“. Jinak je třeba vycházet z toho, že naprostá většina obsahu SÚE je pouze konsolidovanou a transparentnější podobou dosavadního stavu primárního práva a přehledné srovnávací poukázání na změny je schůdné. Pokud by uvedený argument vedl pouze k parlamentní cestě schvalování a k rezignaci na euroústavní osvětu, mnohem obtížněji by se prosazoval nutný obrat v dosud pasivním přístupu české veřejnosti k evropské problematice směrem k její identifikaci s evropským prostředím, jež ovšem také sama spoluvytváří.

Názornou ukázkou obecného stavu české mysli je pak zavedené klišé o referendu jako o zástupném hlasování o aktuálních vnitropolitických problémech resp. – což je druhou stranou téhož – o jeho zneužití pro vnitropolitické účely (překrytí neúspěchů). Řešení málokterého z vnitropolitických problémů, vnímaných občany jako prioritní (nezaměstnanost, kriminalita, deficit veřejných financí, apod.), dnes už není podstatnou měrou předurčeno evropským kontextem, který SÚE zvýrazňuje. Oddělování vnitropolitických a evropských témat je umělé a po přistoupení k Unii neobstojí.

6. Přednosti a slabiny referenda

Shora uvedené důvody proto svědčí ve prospěch alternativy referenda, které dá ratifikačnímu rozhodnutí s ohledem na kvalitativní posun v sjednocování Evropy potřebnou legitimitu. Obava ze zavedení praxe konání náročných referend při každé příští revizi SÚE a s tím spojeného podvázání pružného ústavního vývoje Unie v budoucnu není namístě, neboť právě dostatečně razantní souhlas s možností flexibilnějšího provádění budoucích změn SÚE (viz shora sub. 3.) umožní předem vyloučit případné zásadní pochybnosti při jejich pozdějším provádění. To platí např. o možnosti rozšiřování harmonizace v oblasti trestního práva, „naprogramované“ v článku III-271 SÚE, který jasně vymezuje kritéria takového posunu (mimořádná závažnost trestné činnosti, přeshraniční rozměr, zvláštní potřeba potírat ji na společné bázi). Větší důraz na legitimitu ratifikačního aktu nemusí vést ani k jednostranně „proevropské“ interpretaci pravidel, důležitých pro vyvážený vztah práva Unie k právu vnitrostátnímu, jako je např. SÚE kodifikované pravidlo o aplikační přednosti evropského (dosud jen komunitárního) práva před právem vnitrostátním (potažmo ústavním). Tento vztah je již po desetiletí určován Soudním dvorem ES a nikoli vnitrostátním právem.

Svým otevřením vůči evropskému právu přestala být česká Ústava hodnotově neutrální. Rigidní postup ratifikace mezinárodních smluv, zahrnujících přenesení některých pravomocí státu na mezinárodní organizaci nebo instituci, slouží sice k obraně před nepřiměřeností tohoto kroku (v rozsahu větším než nezbytném), alternativní vyjádření souhlasu k ratifikaci však zároveň vytváří určitý prostor k řešení v situaci, kdy jeden ze způsobů se stane nefunkčním. Dosavadní průběh politické „debaty“ o smyslu a významu SÚE naznačuje, že taková situace zřejmě nastala. Otevřené projevy apriorní nevůle k věcnému posouzení, záměrné rozdmychávání konfrontační atmosféry a polarizace „národních“ a „evropských“ zájmů vedou značnou část veřejnosti k nedůvěře ve schopnost politické reprezentace rozhodnout otázku ratifikace SÚE s náležitým zřetelem k jejím potřebám. Domácí (agentura SC&C) i evropské (Eurobarometr) průzkumy z jara 2005 shodně konstatovaly, že nadpoloviční většina občanů České republiky si přeje konání referenda. I v daleko stabilizovanější dánské společnosti platí, že nedosáhne-li parlament požadované 5/6 většiny hlasů, avšak je k dispozici alespoň prostá většina, koná se referendum.

V našich podmínkách se nelze vyhnout riziku nízké účasti občanů v referendu a tím jeho menší vypovídací schopnosti. Tuto hrozbu lze zčásti vyloučit takovým řešením ústavního zákona o referendu, které by v případě extrémně nízké účasti umožnilo pokládat většinový názor vyslovený v referendu za konzultativní.

7. Možnost přezkoumání souladu SÚE s Ústavou ČR

Ačkoli slučitelnost SÚE s národními ústavami už ústavní soudy v některých členských státech²³ posuzovaly, znatelný vliv jejich výroků na výsledek ratifikace zaznamenán nebyl. Význam tohoto řízení pro budoucí provádění závazků vyplývajících ze SÚE je ovšem nepopiratelný.²⁴

Ústavní institut předběžného posouzení ústavnosti mezinárodních smluv má fakultativní povahu. Důsledkem jeho nepoužití je právní domněnka souladu smlouvy s ústavním pořádkem, založená na právní skutečnosti nepodání návrhu Ústavnímu soudu.²⁵. Pokud by tomu mělo být jinak, postrádal by tento institut opodstatnění. Zmíněná domněnka platí o Smlouvě o přistoupení České republiky k EU.

Tato domněnka mj. zavazuje Ústavní soud k tomu, aby vykládal Ústavu – a orgány veřejné moci, aby používaly veškeré součásti právního řádu České republiky – způsobem slučitelným se Smlouvami ES/EU resp. s právními akty z nich odvozenými. V mezních situacích (např. u aktů mezinárodně právního 3. pilíře Unie) se podpůrně uplatní i článek 1 odst. 2 Ústavy o povinnosti orgánů veřejné moci dodržovat mezinárodně právní princip pacta sunt servanda. Eurokonformní výklad a použití českého práva zahrnuje i případnou implicitní euronovelu Ústavy, pokud se nesoulad mezinárodní smlouvy s ústavním pořádkem zjistí až po její ratifikaci (např. vyplývá z rozhodnutí mezinárodního soudu). K usnadnění identifikace takových ustanovení SÚE je třeba synopticky porovnat SÚE se Smlouvami ES a EU popř. s dalšími součástmi primárního práva.

Ustanovení SÚE, která jsou obsahově identická s ustanoveními původních smluv, na nichž je Unie založena,²⁶ a která se stala závaznými pro Českou republiku na základě Smlouvy o přistoupení a v jejím znění, nemohou být tedy předmětem přezkoumání Ústavním soudem podle čl. 87 odst. 2 Ústavy.

Nepřezkoumatelná Ústavním soudem jsou v zásadě také ustanovení SÚE, která zakládají přenesení některých nových pravomocí orgánů České republiky na Unii²⁷ ve smyslu čl. 10a odst. 1 Ústavy nebo mění způsob výkonu pravomocí již přenesených,²⁸ neboť jde nikoli o otázku (ústavně) právní, ale povýtce politickou. Právě vzhledem k politickému významu a důsledkům tohoto kroku je pro schvalování takových smluv stanoven rigidní postup. Kritérii posouzení jsou politická důvodnost a účelnost přenesení („svěření“) pravomocí, jeho rozsah, apod.

Ústava postrádá vymezení právních kritérií pro tuto potřebu, na rozdíl např. od ústavy Německa²⁹ nebo některých jiných členských států Unie, které jistá vodítka účelu či rozsahu přenesení pravomocí znají. Parlament má proto širokou míru uvážení – a politické odpovědnosti! – v případě přímého vyslovení souhlasu k ratifikaci, nepřímo ale už při rozhodování o způsobu vyslovení souhlasu. Prostor k judicializaci mezí tohoto uvážení je však dosti omezen.

Teprve ustanovení SÚE, která nespadají do žádné ze shora uvedených oblastí, by se mohla stát předmětem přezkumu Ústavním soudem podle čl. 87 odst. 2 Ústavy. Nicméně, účelným předmětem takového přezkoumání mohou být pouze ustanovení, která by vedla ke změně „podstatných náležitostí demokratického právního státu“, nepřípustné podle čl. 9 odst. 2 Ústavy. Takovým případem však nebudou např. už shora zmíněná ustanovení o přechodu od jednomyslného hlasování v Radě ministrů k hlasování kvalifikovanou většinou pouze na základě jednomyslného rozhodnutí Evropské rady, tj. mimo řádný postup pro přijímání změn SÚE, vyžadující ratifikaci. „Podstatné náležitosti demokratického právního státu“ narušeny nebudou, neboť Parlamentu je ponechána možnost přijetí takového rozhodnutí přímo zablokovat.

V případě ustanovení čl. III-271 SÚE o možnosti rozšíření harmonizační pravomoci Unie při vymezení nových kategorií trestných činů a sankcí pouze na základě jednomyslného rozhodnutí Rady ministrů se souhlasem Evropského parlamentu³⁰ není sice dána Parlamentu možnost takový harmonizační krok v konkrétním případě vyloučit, prostor ke zneužití tohoto zmocnění je však úzkým stanovením podmínek jeho aplikace značně eliminován. Jedná se tu o změny naprogramované předem SÚE, takže jedinou neznámou je pouze otázka, zda k změnám ve způsobu hlasování vůbec dojde resp. v kterém okamžiku budou provedeny.

Některá ustanovení Listiny základních práv Unie,³¹ která mají mít bezprostřední účinek v členských státech, se odchylují od obdobných ustanovení české ústavní Listiny základních práv a svobod resp. od evropské Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Listina Unie je ovšem jednak založena na stávajícím acquis obecných právních zásad, vyplývajících z ústavních tradic společných členským státům (včetně ústavních tradic České republiky),³² jak je formulovala judikatura Soudního dvora,³³ jednak se nedotýká LZPS resp. evropské Úmluvy, pokud poskytují širší ochranu.³⁴

V rozsahu provedeného srovnání se proto nejeví nesoulad mezi Ústavou ČR a SÚE, který by bránil její ratifikaci.