JOSEF VEDRAL

odbor legislativy Ministerstva vnitra

Dne 22. 6. 2005 rozhodl Ústavní soud o zrušení novely zákona o střetu zájmů¹, tedy novely zákona z mnoha důvodů kontroverzní². Účelem tohoto příspěvku však není rozebírat důvody, které Ústavní soud vedly ke zrušení zmíněné novely (výklad čl. 40 Ústavy ČR a tam obsaženého pojmu volební zákon, který v předmětném nálezu závazně podal Ústavní soud).

Cílem příspěvku je zamyslet se obecně nad právními účinky tohoto nálezu Ústavního soudu (nejen) z hlediska další existence a aplikovatelnosti zákona č. 238/1992 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Ústavní soud ve výroku nálezu uvedl, že „zákon č. 96/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 238/1992 Sb., o některých opatřeních souvisejících s ochranou veřejného zájmu a o neslučitelnosti některých funkcí (zákon o střetu zájmů), ve znění pozdějších předpisů, se zrušuje dnem vyhlášení nálezu“.

Zrušení novely právního předpisu nebo její části

Ústavní soud tedy svým nálezem, publikovaným ve Sbírce zákonů dne 15. 7. 2005 pod č. 283/2005 Sb., zrušil zákon č. 96/2005 Sb. jako celek. V některých předchozích judikátech se nicméně Ústavní soud stavěl k možnosti zrušit novelu právního předpisu nebo její část poněkud rezervovaně a jeho judikatura prošla v tomto směru určitým vývojem. V usnesení Pl. ÚS 25/2000³, které se týkalo návrhu skupiny poslanců na zrušení některých ustanovení zákona č. 103/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 72/1994 Sb., kterým se upravují některé spoluvlastnické vztahy k budovám a některé vlastnické vztahy k bytům a nebytovým prostorům a doplňují některé zákony (zákon o vlastnictví bytů), ve znění pozdějších předpisů, Ústavní soud uvedl, že „pokud navrhovatelé podali návrh na zrušení ustanovení novelizujícího zákona, ačkoliv ve skutečnosti napadali ustanovení novelizovaného zákona, bylo nutno tento návrh odmítnout jako zjevně neopodstatněný, neboť v návrhu uvedený zákon napadená ustanovení neobsahuje.“⁴ Na základě této argumentace Ústavní soud návrh odmítl na základě § 43 odst. 2 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu jako zjevně neopodstatněný. Naopak v nálezu Pl. ÚS 33/01⁵, jehož předmětem byl zákon č. 210/1997 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon České národní rady č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, Ústavní soud uvedl, že „zákon č. 210/1997 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, obsahuje jednak ustanovení novelizující, která se stávají součástí novelizovaného zákona (čl. I), jednak ustanovení přechodná (čl. II), ustanovení závěrečná (čl. III ), ustanovení zmocňující k vyhlášení úplného znění zákona o daních z příjmů (čl. IV) a konečně ustanovení o nabytí účinnosti novelizujícího zákona (čl. V). Petit navrhovatele nesměřuje proti doplnění zákona o daních z příjmů, ale proti ustanovení, které se z legislativně technického hlediska nestává součástí novelizovaného zákona neboť do něho nevnáší změnu či doplnění․ Tato část novelizujícího zákona má samostatnou normativní existenci“. Konečně v nálezu Pl. ÚS 7/03 Ústavní soud uvedl, že „jsou-li v řízení o kontrole norem derogačními důvody absence normotvorné kompetence, resp. porušení ústavně předepsaného způsobu přijetí právního předpisu, je pak posuzována ústavnost samotné novely.“⁶ Ústavní soud se sice na posléze uvedené rozhodnutí v nálezu Pl. ÚS 13/05, kterým zrušil zákon č. 96/2005 Sb., neodvolal (a nezabýval se – poté, co došel k závěru, že za volební zákon ve smyslu čl. 40 Ústavy třeba považovat i zákony upravující volby do zastupitelstev obcí a krajů – ani otázkou, zda pro porušení ústavní procedury nezrušit s ohledem na zásadu sebeomezení [self restraint] a minimalizace zásahů do právního řádu⁷ jen obě k vlastní novele zákona o střetu zájmů připojené novely volebních zákonů, tzn. novelu zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí, ve znění pozdějších předpisů a novelu zákona č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů, ve znění pozdějších předpisů, a nikoliv zákon č. 96/2005 Sb. jako celek), lze snad ale soudit, že zrušení novely zákona pro porušení ústavně předepsaného způsobu její přijetí pokládal v daném případě ve světle nálezu Pl. ÚS 7/03 za jednoznačné.

Nálezy, kterými Ústavní soud rozhodne podle čl. 87 odst. 1 písm. a) a b) Ústavy o návrhu na zrušení zákona nebo jiného právního předpisu anebo jejich jednotlivých ustanovení, se na základě § 57 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu vyhlašují ve Sbírce zákonů a dnem jejich vyhlášení ve Sbírce zákonů jsou také vykonatelné, pokud Ústavní soud nerozhodne jinak (viz § 58 odst. 1 zákona o Ústavním soudu). Ústavní soud může ve smyslu tohoto ustanovení „rozhodnout jinak“ tím způsobem, že vykonatelnost nálezu, kterým se zrušuje právní předpis nebo jeho jednotlivé ustanovení, odloží.⁸ Podle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu platí, že dojde-li Ústavní soud po provedeném řízení k závěru, že zákon nebo jeho jednotlivá ustanovení jsou v rozporu s ústavním zákonem nebo že jiný právní předpis nebo jeho jednotlivá ustanovení jsou v rozporu s ústavním zákonem nebo zákonem, nálezem rozhodne, že takový zákon nebo jiný právní předpis nebo jejich jednotlivá ustanovení se zrušují dnem, který v nálezu určí.

Zákon o Ústavním soudu sice výslovně nestanoví, že vykonatelnost nálezu Ústavního soudu není možné posunout do minulosti, tedy před den vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů, sám Ústavní soud však k této variantě výkladu dotčeného ustanovení uvedl, že „zpětnému zrušení brání požadavek na zachovávání právní jistoty“⁹ a vykonatelnost nálezů posouval vždy jen do budoucna. V případě nálezu Pl. ÚS 13/05, kterým byl jako celek zrušen zákon č. 96/2005 Sb., však Ústavní soud podle § 58 odst. 1, resp. § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu nepostupoval a naopak výslovně uvedl, že zákon se zrušuje dnem vyhlášení nálezu.¹⁰ To znamená, že dnem publikace nálezu ve Sbírce zákonů¹¹ přestal být zákon č. 96/2005 Sb. součástí právního řádu České republiky, což však má z hlediska obsahu a aplikovatelnosti zákona č. 238/1992 Sb., o některých opatřeních souvisejících s ochranou veřejného zájmu a o neslučitelnosti některých funkcí (zákon o střetu zájmů), ve znění pozdějších předpisů, který byl zákonem č. 96/2005 Sb. změněn, velmi vážné důsledky.

Derogace vs. „obživnutí“ již zrušeného právního předpisu

Zákonem č. 96/2005 Sb. byla dnem 1. 3. 2005, kdy tento zákon nabyl účinnosti¹², některá ustanovení zákona č. 238/1992 Sb. nahrazena (derogována) novým textem, přičemž k nejdůležitějším změnám patřilo zřejmě ustanovení § 1 odst. 1 zákona vymezující jeho osobní působnost. Čl. I bod 1 zákona č. 96/2005 Sb. stanovil, že „V § 1 odstavec 1 včetně poznámky pod čarou č. 1 zní: „(1) Veřejnými funkcionáři se pro účely tohoto zákona rozumějí poslanci a senátoři, členové vlády a vedoucí ústředních správních úřadů, v jejichž čele není člen vlády, a členové zastupitelstev krajů, zastupitelstva hlavního města Prahy, zastupitelstev obcí s rozšířenou působností a městských částí Prahy, které vykonávají působnost obcí s rozšířenou působností (dále jen „zastupitelstvo kraje či města“)“, v poznámce č. 1 se odkazovalo na § 2 odst. 1 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů. V důsledku toho přestalo být s účinností od 1. 3. 2005 součástí právního řádu původní znění § 1 odst. 1 zákona č. 238/1992 Sb., které do té doby stanovilo, že „veřejnými funkcionáři se pro účely tohoto zákona rozumějí poslanci a senátoři, členové vlády a vedoucí ústředních správních úřadů, v jejichž čele není člen vlády, (dále jen „veřejný funkcionář“)“. Dnem vyhlášení nálezu Ústavního soudu Pl. ÚS 13/05, kterým byl zrušen zákon č. 96/2005 Sb., ve Sbírce zákonů, tzn. dne 15. 7. 2005, však přestalo být součástí právního řádu i nové znění § 1 odst. 1 zákona o střetu zájmů, tedy ustanovení rozšiřující osobní působnost zákona o střetu zájmů o členy zastupitelstev (některých) územních samosprávných celků, což byl jeden z hlavních cílů novely¹³. Ode dne publikace nálezu Ústavního soudu Pl. ÚS 13/05 ve Sbírce zákonů (tedy od 15. 7. 2005) tak zákon o střetu zájmů postrádá ustanovení vymezující jeho osobní působnost. Tento stav se pochopitelně netýká jen tohoto ale i dalších ustanovení novely, která nahrazovala (derogovala) ustanovení zákona č. 238/1992 Sb. v původním znění před novelou (např. čl. I bod 2, 6, 7, 8, 9, 12, 13, 15, 16, 17 zákona č. 96/2005 Sb.). Zákon č. 238/1992 Sb. se tak po vyhlášení nálezu Ústavního soudu ve Sbírce zákonů stal díky absenci nálezem zrušených ustanovení prakticky nepoužitelným, neboť z něj není především jasné, na koho se vztahuje a obsahuje i mnohá další bílá místa tam, kde byly dříve upraveny povinnosti tzv. veřejných funkcionářů.

Důvodem tohoto stavu je skutečnost, že, jak v jiném nálezu uvedl Ústavní soud, „zrušením napadeného protiústavního ustanovení zákona neožívá ustanovení dřívější, které bylo protiústavním ustanovením zrušeno či změněno. Ústavní soud totiž v řízení o kontrole norem vystupuje jako tzv. negativní zákonodárce, oprávněný v případě vyhovění návrhu napadený právní předpis toliko derogovat. Proto také zrušením napadeného předpisu může dojít výhradně k jeho „vyřazení“ z právního řádu České republiky, a nikoliv k faktickému konstituování nové úpravy formou „ožívání“ předpisu již dříve zrušeného. Opačný názor by podle přesvědčení Ústavního soudu mohl vést ke vzniku značné právní nejistoty a k překračování ústavně vymezených kompetencí Ústavního soudu. Proto lze uzavřít, že k „ožívání“ dříve zrušeného či změněného právního předpisu v důsledku nálezu Ústavního soudu v uvedeném smyslu by mohlo dojít pouze tehdy, jestliže by to ústavní předpisy přímo umožňovaly (viz např. čl. 140 odst. 6 Ústavy Rakouska).“¹⁴

Ústavní soud však ve své judikatuře vyjadřující se k otázce právních účinků nálezu z hlediska možného „obživnutí“ právního předpisu (nebo jeho jednotlivého ustanovení) zrušeného právním předpisem, který byl posléze Ústavním soudem prohlášen za neústavní (nezákonný), není zcela jednotný. Např.v nálezu Pl. ÚS 5/94¹⁵, ve kterém se Ústavní soud zabýval ústavností změny (novely) trestního řádu spočívající v tom, že rozhodování o přeřazení odsouzeného z jednoho typu věznice do druhého bylo odňato okresním soudům a svěřeno řediteli příslušné věznice s tím, že takové rozhodnutí může být přezkoumáno soudem ve správním soudnictví, nalezneme zmínku o „novelou zrušeném a výrokem dnešního nálezu rehabilitovaném ustanovení § 324 tr.ř.“.¹⁶

V nálezu Pl. ÚS 2/02¹⁷, ve kterém Ústavní soud rozhodoval o návrhu na zrušení části druhé zákona č. 229/2001 Sb., kterým se mění zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění zákona č. 492/2000 Sb.,¹⁸ uvedl, že „v řízení o kontrole norem vystupuje Ústavní soud jako tzv. negativní zákonodárce, oprávněný v případě vyhovění návrhu napadený právní předpis toliko derogovat. (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 21/01 – publikovaný pod č. 95/2002 Sb.). Proto také rušením napadeného předpisu může dojít výhradně k jeho „vyřazení“ z právního řádu České republiky, a nikoliv k faktickému konstituování nové úpravy formou „ožívání“ předpisu již dříve zrušeného. V konkrétním případě se ovšem jedná o zrušení derogačního ustanovení zákona č. 229/2001 Sb. V této souvislosti Ústavní soud poukazuje na svůj nález sp. zn. Pl. ÚS 5/1994 – publikovaný pod č. 8/1995 Sb. V uvedeném nálezu Ústavní soud zrušil bod 198 zákona č. 292/1993 Sb., kterým byl změněn a doplněn zákon č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád). Bod 198 uvedeného zákona vypustil z trestního řádu ustanovení § 324, který upravoval rozhodování o změně způsobu výkonu trestu. Zmíněná derogace derogačního ustanovení bodu 198 zákona č. 292/1993 Sb. měla za následek „rehabilitaci“ ustanovení § 324 trestního řádu, které je jeho součástí až do těchto dnů. Lze tedy přisvědčit názoru navrhovatele, že zrušením části druhé čl. II. zákona č. 229/2001 Sb. se obnoví stav založený ustanoveními § 879c, § 879d a § 879e ObčZ. Tato skutečnost by ovšem měla za následek vznik značné právní nejistoty nejenom v právech subjektů, na které se vztahoval režim § 879c až § 879e ObčZ, ale i u práv třetích osob. Proto Ústavní soud odložil účinnost zrušení napadeného ustanovení zákona č. 229/2001 Sb. do 31. 12. 2004, aby tak poskytl Parlamentu České republiky dostatečně dlouhou dobu k přijetí přiměřené právní úpravy.“. Ústavní soud tedy na straně jedné konstatoval, že se zrušením části druhé čl. II. zákona č. 229/2001 Sb. obnoví stav založený ustanoveními § 879c, § 879d a § 879e ObčZ, současně však toto zrušení odsunul o téměř 9 měsíců (nález je ze dne 9. 3. 2004), což dává tušit, že si zřejmě nebyl svým závěrem o „obživnutí“ dříve zrušené právní úpravy zcela jist.

V otázce „obživnutí“ původní (dříve zrušené) právní úpravy na základě derogačního nálezu Ústavního soudu není jednotná ani teorie. Autoři jednoho komentáře k zákonu o Ústavním soudu (vydaného ovšem ještě před nálezem č. 278/2004 Sb.) jednoznačně uvádějí, že „Ústava ani zákon o Ústavním soudu nestanoví, na rozdíl od úpravy obsažené v čl. 140 odst. 6 Ústavy Rakouské republiky, obnovení platnosti a účinnosti toho právního předpisu, který byl derogován právním předpisem a ten byl pak nálezem Ústavního soudu zrušen. Rovněž Ústavní soud nevyjádřil tuto tezi ve své dosavadní judikatuře. Z obojího lze tudíž dovodit závěr, že derogace 10 právního předpisu nálezem Ústavního soudu nemá za následek obnovení platnosti a účinnosti předchozího právního předpisu zrušeného derogovaným předpisem.“¹⁹ Autoři „konkurenčního“ komentáře naopak uvádějí, že „v takovýchto případech jde o zrušení ustanovení novelizujícího právního předpisu pro jeho rozpor zejm. s ústavními zákony (ať už jde o postup při přijetí a vydání předpisu nebo o obsah inkriminovaného ustanovení), takže nejen není důvod, pro nějž by mělo být ustanovením původního předpisu obnovení platnosti odpíráno (jejich neústavnost nebyla v řízení před Ústavním soudem tvrzena ani zkoumána), ale zájem na urychleném obnovení konsistence předchozí právní úpravy a tedy i právní jistoty přímo pro automatické obnovení platnosti ustanovení původního právního předpisu svědčí“ a odkazují na výše citovanou slovenskou úpravu²⁰. Podle Blahože může zákon zrušený derogační klauzulí znovu ožít, pokud Ústavní soud zruší zákon obsahující derogační klauzuli.²¹

Ustanovení § 324 trestního řádu derogované čl. I bod 198 zákona č. 292/1993, kterýžto bod novely byl následně zrušen nálezem Ústavního soudu, je skutečně „součástí trestního řádu až do těchto dnů“, je tomu však nejspíše jen díky tomu, že dne 1. září 1995 nabyl účinnosti zákon č. 152/1995 Sb., kterým byl v rámci novely trestního řádu (čl. II tohoto zákona) v bodě 37 přetextován celý § 324 včetně nadpisu (novelizační bod byl uvozen větou „§ 324 zní“).²² O nejistotě panující ohledně právních účinků nálezu Ústavního soudu publikovaného pod č. 278/2004 Sb. nicméně svědčí i vládní návrh zákona o právních vztazích k majetku České republiky, který byl podle dřívějších právních předpisů v trvalém užívání²³, který vláda schválila a předložila Poslanecké sněmovně právě v reakci na odůvodnění tohoto nálezu. V důvodové zprávě k návrhu tohoto zákona se mimo jiné uvádělo, že „lze totiž zcela souhlasit s tím, že zrušení příslušné pasáže zákona č. 229/2001 Sb. přinejmenším může vyvolat právní nejistotu dotčených subjektů, včetně státu samotného. V tomto smyslu se jeví jako nezbytné, a to i z hlediska zcela zřejmého veřejného zájmu, deklarovat (sic!) zachování dosavadních právních vztahů všech dotčených subjektů a současně potvrdit právní režim (sic!), který byl již platně založen, funguje a v reálném čase vytváří předpoklady pro postupné dokončení jednání státu směřujícího k nastolení standardních právních vztahů k majetku, který byl původně podle dřívějších právních předpisů odevzdán do bezúplatného trvalého užívání.“. Návrh tohoto zákona byl však v Poslanecké sněmovně v prvním čtení zamítnut.²⁴

S ohledem na absenci pozitivní právní úpravy, která by explicitně upravovala obnovení platnosti a účinnosti právního předpisu zrušeného právním předpisem, který byl následně derogován nálezem Ústavního soudu, je třeba se přiklonit k závěru, že něco takového dnes v podmínkách právního řádu ČR možné není, a to i s ohledem na to, že by to mohlo slovy Ústavního soudu vést ke vzniku „značné právní nejistoty a k překračování ústavně vymezených kompetencí Ústavního soudu“. Přisvědčit proto nelze ani argumentaci Ústavního soudu, který takové účinky svých nálezů připustil v případě, že se jimi ruší derogační ustanovení, neboť v takovém případě by to, zda k „obživnutí“ původní právní úpravy dojde, zřejmě záleželo jen na použité legislativní technice (účinky derogace má jak ustanovení, jímž se jiné ustanovení „zrušuje“ tak ustanovení, které jiné ustanovení nebo jeho část nahrazuje). Ústavní soud by za této situace zřejmě musel v nálezu vždy určovat zda a případně které právní předpisy nebo jejich jednotlivá ustanovení nabývají znovu platnosti a účinnosti, což je však postup, který je např. v sousedním Rakousku stanoven přímo v Ústavě a který tedy vyžaduje výslovné právní úpravy.

Ústava ani zákon o Ústavním soudu však obnovení platnosti ustanovení, resp. právního předpisu jako takového, zrušeného ustanovením, resp. právním předpisem pozdějším, který byl posléze zrušen nálezem Ústavního soudu, výslovně neupravují. V § 41 zákona č. 491/1991 Sb., o organizaci Ústavního soudu České a Slovenské Federativní Republiky a o řízení před ním bylo stanoveno, že „ztrátou účinnosti, popřípadě platnosti právních předpisů podle čl. 3 odst. 1 ústavního zákona²⁵ se neobnovuje platnost právních předpisů jimi zrušených; šlo-li však jen o jejich změnu nebo doplnění, platí dřívější právní předpis ve znění platném před touto změnou nebo doplněním“. Ustanovení § 41a odst. 3 zákona č. 38/1993 Zb.z., o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky, o konaní pred ním a o postavení jeho sudcov po vzoru této právní úpravy stanoví, že ztrátou účinnosti, popřípadě platnosti právních předpisů na základě nálezu Ústavního soudu se neobnovuje platnost právních předpisů jimi zrušených, pokud však šlo jen o jejich změnu nebo doplnění, platí dřívější právní předpis ve znění platném před touto změnou nebo doplněním. V samotném Ústavním soudem zmíněném čl. 140 odst. 6 Ústavy Rakouské republiky je stanoveno, že byl-li rozhodnutím Ústavního soudního dvora zrušen nějaký zákon jako protiústavní, nabývají dnem účinnosti zrušení, pokud v rozhodnutí není stanoveno jinak, opět účinnosti ta zákonná ustanovení, která byla zrušena zákonem prohlášeným Ústavním soudním dvorem za protiústavní, přičemž ve vyhlášení o zrušení zákona má být též uvedeno, nabývají-li opět platnosti zákonné předpisy, a které.²⁶

Závěr

Vzhledem k nejednotnosti dosavadní judikatury Ústavního soudu k této otázce, jakož i nejednotným názorům právní teorie a v neposlední řadě pak i díky tomu, že i vláda tím, že schválila a Poslanecké sněmovně předložila výše zmíněný návrh zákona, odůvodnění obsažené v nálezu Ústavního soudu publikovaném pod č. 278/2004 Sb. částečně akceptovala, se nejeví zcela bezúčelnou novela zákona o Ústavním soudu, která by do této věci vnesla jednou provždy jasno a která by se mohla buď inspirovat někdejší federální či současnou slovenskou úpravou nebo naopak „deklarovat“, že k obnovení platnosti a účinnosti zrušené právní úpravy ani na základě nálezu Ústavního soudu, kterým se ruší derogační norma, nedochází. Bude nicméně zajímavé sledovat, jakým způsobem se výše popsané účinky nálezu Ústavního soudu publikovaného pod č. 283/2005 Sb. v praxi projeví v citlivě vnímaném a sledovaném zákoně o střetu zájmů, nebude-li dříve, než k tomu bude moci dojít, přijat vládní návrh nové úpravy regulující tuto oblast.