PETR ČECH

odborný asistent na Právnické fakultě UK

Nález odstranil pochybnosti o výkladu obdobně znějícího ustanovení o realizaci zástavního práva k cenným papírům, obsaženého v § 33 odst. 7 zákona č. 256/2004 Sb., o podnikání na kapitálovém trhu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o podnikání na kapitálovém trhu“, resp. „ZPKT“). Současně ale vyvolal otázku, jak ve světle závěrů Ústavního soudu posuzovat ústavní konformitu § 33 odst. 7 ZPKT. Tím spíše, vykazuje-li z podstatné části komunitární rozměr. Dražební věřitele, jejichž pohledávka je zajištěna zástavním právem k cenným papírům, nález uvrhl do právní nejistoty. Nelze vyloučit, že některý z akcionářů nespokojených s výsledkem nedobrovolné dražby svých akcií napadne také § 33 odst. 7 ZPKT a pokusí se dosáhnout téhož výsledku jako stěžovatelé ve věci § 36 odst. 2 ZVD.

Úprava nedobrovolných dražeb před zrušením § 36 odst. 2 ZVD

Právní úprava nedobrovolných dražeb před zrušením § 36 odst. 2 ZVD odlišovala, zda k dražbě dochází na základě některého z exekučních titulů vymezených v § 36 odst. 1 ZVD, anebo z jiného důvodu. Ustanovení § 36 odst. 1 ZVD vypočítává tři dražební tituly, na jejichž základě lze provést nedobrovolnou dražbu – vykonatelné soudní rozhodnutí, vykonatelný rozhodčí nález a vykonatelný notářský zápis․ K tomu přistupoval „čtvrtý“ dražební titul, jak Ústavní soud doslova uvedl v odůvodnění, což má význam také pro interpretaci § 33 odst. 7 ZPKT. Úprava tohoto titulu plynula z § 36 odst. 2 ZVD; nedobrovolnou dražbou byla rovněž dražba movité či nemovité věci prováděná na návrh dražebního věřitele, který formou notářského zápisu čestně prohlásil o tom, že má vůči dlužníkovi splatnou pohledávku, z níž není plněno a která je zajištěna tímto zástavním právem, bylo-li zástavní právo k nemovitosti vloženo či zapsáno do katastru nemovitostí nebo vzniklo-li zástavní právo k movité věci před účinností zákona o veřejných dražbách.

Závěry a argumentace Ústavního soudu

K návrhu Okresního soudu Brno-venkov byl Ústavní soud povolán zabývat se otázkou, zda ustanovení § 36 odst. 2 ZVD nezakládá nepřípustnou právní nerovnost, zvýhodňuje-li věřitele pohledávek zajištěných zástavním právem před účinností zákona. Tito věřitelé mohli snáze dosáhnout uspokojení pohledávky, neboť nemuseli podstupovat proceduru nalézacího řízení, resp. prezentovat dlužníkovo uznání závazku ve formě notářského zápisu se všemi náležitostmi podle zvláštního právního předpisu.

Ústavní soud potvrdil dřívější judikaturu, pokud jde o vymezení rovnosti jako kategorie relativní. Jejím účelem není dosažení absolutní rovnosti v postavení právních subjektů, leč odstranění neodůvodněných rozdílů, vyloučení libovůle v odlišném zacházení. Soud doslova uvedl: „Je věcí státu, aby v zájmu zabezpečení svých funkcí rozhodl, že určité skupině obyvatel poskytne méně výhod než jiné. Ani zde však nesmí postupovat libovolně. Pokud zákon určuje prospěch jedné skupiny a zároveň tím stanoví neúměrné povinnosti jiné, může se tak stát pouze s odvoláním na veřejné hodnoty.“ Porušení zásady rovnosti je dáno výlučně tam, kde „S různými subjekty, které se nacházejí ve stejné nebo srovnatelné situaci, se zachází rozdílným způsobem, aniž by existovaly objektivní a rozumné důvody pro uplatněný rozdílný přístup.“ Preferenční zacházení tak lze ospravedlnit, existují-li objektivní a rozumné důvody a jsou-li prostředky zvolené k jejich dosažení přiměřené míře jejich důležitosti, resp. důležitosti veřejných zájmů, které diskriminační opatření hájí.

Při aplikaci zmíněných požadavků na ustanovení § 36 odst. 2 ZVD Ústavní soud shledal, že důvodem pro zjednodušení předmětných realizací zástavního práva byla především snaha vytvořit vhodné podmínky pro rozvoj hypotečního úvěrování. Prioritní zájem na něm měly zvláště hypoteční banky. Ustanovení bylo ostatně do předlohy doplněno až v procesu jejího projednávání ve sněmovně. Vládní exekutiva se o něm ústy tehdejšího ministra pro místní rozvoj, ing. Paroubka, vyslovila negativně. Ve vyjádření zaslaném Ústavnímu soudu ministerstvo konstatovalo, že pokládá argumenty odpůrců ustanovení za opodstatněné. Znění schválené sněmovnou ještě nerozlišovalo, kdy zástavní právo vzniklo. Teprve senátní návrh ustanovení pozměnil do posuzované podoby. Doplněné omezení nakonec sehrálo důležitou roli v řízení před Ústavním soudem. Záměr usnadnit zpeněžení zástav by totiž dle názoru Ústavního soudu bylo možno posoudit z hlediska ústavní konformity jako rozumný jen tehdy, pokud by se nevztahoval na okruh vztahů vymezených tak úzce, a to výlučně na základě kritéria času. Výsledná podoba nerovného přístupu dle Ústavního soudu nebyla založena na objektivních a rozumných důvodech a neodpovídá legitimnímu cíli zákonodárce.

Pro účely dalšího výkladu má ale význam též zkoumání souladu ustanovení s dalšími principy právního státu. Podle názoru Ústavního soudu tento soulad nebyl dán pro nedostatečnou garanci spravedlivého procesu a ochrany práv třetích osob: „Zákon ponechává víceméně na posouzení dražebníka, zda pohledávka zajištěná zástavním právem existuje, v jaké výši a zda je splatná. Otázky, které v právním státě musí zodpovědět soud, případně musí být verifikovány souhlasným prohlášením dlužníka a věřitele učiněným před notářem, jsou tímto ustanovením svěřeny do ‚rozhodování’ živnostníka – dražebníka.”

Realizace zástavního práva k cenným papírům

Zvláštnosti zástavního práva k cenným papírům oproti obecné úpravě upravuje § 39 a násl. zákona č. 591/1992 Sb., o cenných papírech, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZCP“). V souladu s § 44 odst. 1 ZCP, není-li pohledávka zajištěná zástavním právem k cennému papíru řádně a včas splněna, je zástavní věřitel oprávněn cenný papír prodat prostřednictvím obchodníka s cennými papíry, popřípadě uplatnit právo na plnění. Obchodník s cennými papíry prodá cenný papír na regulovaném trhu, je-li kótovaný, jinak ve veřejné dražbě (§ 44 odst. 2 ZCP). Pokud jde o veřejné dražby, navazuje na § 44 odst. 2 ZCP úprava obsažená v § 33 ZPKT. Klíčový význam má zejména § 33 odst. 7 písm. b) ZPKT; nedobrovolnou dražbu lze provést též, není-li řádně a včas splněna pohledávka zajištěná zástavním právem k cennému papíru podle zvláštního právního předpisu upravujícího cenné papíry.

V odborných kruzích panovaly pochybnosti o tom, zda lze v § 33 odst. 7 písm. b) ZPKT nalézt dostatečnou oporu pro závěr, že veřejnou dražbu cenného papíru je možné provést bez některého z exekučních titulů vypočtených v § 36 odst. 1 ZVD. Historický výklad tomu nasvědčoval. Dikce § 44b odst. 6 ZCP ve znění do přijetí zákona o podnikání na kapitálovém trhu jednoznačně uváděla, že k realizaci zástavního práva k cennému papíru není exekuční titul potřebný: „Dražebník provede dražbu i bez splnění požadavků uvedených v § 36 odst. 1 zákona o veřejných dražbách, bude-li mu dostatečně prokázáno, že jsou splněny požadavky pro provedení veřejné dražby stanovené v § 44 nebo § 214 obchodního zákoníku.“ Důvodová zpráva, jiné podklady či vyjádření zpracovatelů předlohy nenaznačovaly, že by zákonodárce zamýšlel od této koncepce ustoupit. Spíše naopak. Nové znění přesto působilo nejasnosti. Jestliže měla být zachována původní koncepce, proč zákonodárce ustanovení přeformuloval? Nejpozději nález Ústavního soudu tyto pochybnosti odstranil. Dikce § 33 odst. 7 ZPKT a ustanovení § 36 odst. 2 ZVD byla formulačně obdobná. Ani jedno z předmětných ustanovení dražebního věřitele výslovně nezprošťovalo povinnosti předkládat dražebníkovi exekuční titul. V obou případech se pouze stanovilo, že nedobrovolnou dražbou je rovněž dražba (zákon o veřejných dražbách), resp. že takovou dražbu je možné provést (zákon o podnikání na kapitálovém trhu), jsou-li splněny vymezené podmínky. Konstatoval-li Ústavní soud, že touto formulací byl v zákoně o veřejných dražbách založen nový, čtvrtý, dražební titul, je nutno uvedený závěr vztáhnout rovněž k obdobnému ustanovení zákona o podnikání na kapitálovém trhu.

Ústavní konformita § 33 odst. 7 ZPKT

Blízkost ustanovení § 33 odst. 7 ZPKT a zrušeného § 36 odst. 2 ZVD se však nevyčerpávala jen ve formálních hlediscích. Obě ustanovení jsou obdobná, též pokud jde o jejich podstatu. Posuzovaný nález proto budí obavy ohledně ústavní konformity § 33 odst. 7 ZPKT. Zvláště pasáž argumentace Ústavního soudu věnovaná souladu § 36 odst. 2 ZVD se základními postuláty právního státu (viz výše) je přenositelná na realizaci zástavního práva k cenným papírům. Také zde zákonodárce umožnil snazší výkon zástavního práva na úkorobvyklých nalézacích procedur. Také zde přezkoumává existenci zastavené pohledávky a její nesplnění, jakož i vznik zástavního práva k předmětu dražby podnikatel – obchodník s cennými papíry, a to na základě prohlášení dražebního věřitele, který je na celé věci hmotně zainteresován. I zde se tedy nabízí výtka nedostatečné záruky spravedlivého procesu a ochrany práv třetích osob. Ústavní konformita ustanovení § 33 odst. 7 ZPKT je tak přinejmenším nejistá.

Přesto nelze s určitostí predikovat, že o případném návrhu na zrušení § 33 odst. 7 ZPKT by Ústavní soud rozhodl stejně, jak učinil v případě § 36 odst. 2 ZPKT. Ustanovení § 33 odst. 7 ZPKT předně nečiní rozdílu na základě kritéria času. Zvýhodněné postavení přiznává všem zástavním věřitelům, kterým bylo zajištění poskytnuto ve formě zástavního práva k cenným papírům, bez rozdílu, kdy se tak stalo (patrně včetně zástavních práv vzniklých před tím, než byl do zákona vložen původní § 44b odst. 6 ZCP). Výlučným diferenciačním kritériem je zde druh předmětu zajištění. Ten se sice z právního hlediska tolik neliší od (ostatních) věcí movitých. Ustanovení § 1 odst. 2 ZCP cenné papíry staví movitým věcem prakticky naroveň. Odborná diskuse o tom, nakolik lze cenné papíry pokládat za věci movité, také nevyústila v jednoznačný závěr, že cenné papíry věcmi nejsou. Právní vztahy k cenným papírům přesto vykazují specifika, která by mohla ospravedlnit odlišné zacházení. Zákonodárce např. jednoznačně odlišil nakládání s cennými papíry od dispozic s ostatními věcmi. Cenné papíry jsou tradičním produktem obchodního práva, resp. vztahů mezi obchodníky (podnikateli). Kdykoliv subjekty úplatně disponují s cennými papíry, děje se tak dle platné úpravy v obchodních závazkových vztazích, tj. jako mezi profesionály, bez ohledu na to, zda jimi účastníci jsou či ne – viz kategorii absolutních obchodů uvedenou v § 261 odst. 3 písm. c) ObchZ. Obchodní závazkové vztahy se přitom vyznačují vyšší flexibilitou, rychlostí a naopak nižší intenzitou ochrany smluvních stran. Jednou z funkcí cenných papírů je usnadňovat nakládání s právy, jež jsou do nich vtělena, zejména zpružňovat jejich převody (převodní funkce cenných papírů). Připomenout lze také projevy materiální směnečné přísnosti, pokud jde o snazší přístup k vykonatelnému soudnímu rozhodnutí ve směnečném právu.

Komunitární rozměr problematiky

K tomu přistupuje skutečnost, že v některých vztazích Ústavní soud dokonce nebude oprávněn zkoumat ústavní konformitu § 33 odst. 7 ZPKT, a to vzhledem k imperativu konformní interpretace s právem ES, resp. k jeho přednosti před tuzemskou úpravou, včetně předpisů ústavního práva¹. Realizací zástavního práva k cenným papírům se zabývá směrnice Evropského parlamentu aRady 2002/477/ES o dohodách o finančním zajištění (dále jen „směrnice“). Třebaže směrnice je do českého práva promítána teprve nyní², v rámci konformní interpretace k ní bude třeba přihlížet i ve vztahu k dosavadní úpravě. Účelem směrnice je mj. harmonizace hmotněprávních předpisů v úpravě zajištění, jehož předmětem jsou cenné papíry. Osobní působnost směrnice je omezena na vztahy, ve kterých jako poskytovatel i příjemce zajištění vystupuje tzv. veřejná autorita (zejména členský stát nebo jeho orgán), ústřední banka, Evropská centrální banka, Banka pro mezinárodní platby, Evropská investiční banka, Mezinárodní měnový fond, finanční instituce podléhající dozoru (banka, obchodník s cennými papíry, pojišťovna, subjekt kolektivního investování), ústřední protistrana, zúčtovatel, clearingová instituce anebo jiná právnická osoba, jestliže na druhé straně transakce stojí některá z dříve uvedených osob (čl. 1 odst. 2 směrnice). Členské státy mohou vyloučit z aplikace směrnice zajišťovací obchody, kterých se účastní tyto ostatní, výslovně nespecifikované právnické osoby (čl. 1 odst. 3 směrnice), transpozice směrnice do českého práva ale počítá s tím, že také u nás budou tyto právnické osoby zahrnuty do dosahu úpravy, splní-li předepsané kvantitativní předpoklady³.

Z hlediska realizace zástavního práva k cenným papírům je významná ta část směrnice, která harmonizuje důsledky tzv. události rozhodné pro vymáhání (enforcement event), definované v čl. 2 odst. 1 písm. l) směrnice. Směrnice vychází ze zásady, že příjemce zajištění musí být schopen okamžitého uspokojení ze zajištění, nastane-li tato událost, a to buď prodejem zástavy nebo jejím propadnutím (propadná zástava) a následným zápočtem výtěžku, resp. hodnoty předmětu proti pohledávce věřitele (čl. 4 odst. 1 směrnice). Členské státy, jejichž úprava ke dni přijetí směrnice nepřipouštěla propadnou zástavu, nejsou povinny ji uznat. Česká republika nicméně při transpozici směrnice této možnosti nevyužila; úprava propadné zástavy se tak pro daný okruh subjektů stává součástí platného českého práva. Směrnice v každém případě zakazuje vázat realizaci zajištění na předchozí notifikaci poskytovatele, podmiňovat ji souhlasem soudu či veřejné autority, dodržením procesních pravidel, která předepisují povinné způsoby realizace, jako např. veřejnou dražbu, dodržením ochranných lhůt atd.(čl. 4 odst. 4 směrnice). Členské státy mohou pouze stanovit pravidla pro řádné ohodnocení předmětu zajištění pro účely zjištění výše, v jaké se propadnutí započte proti pohledávce věřitele (čl. 4 odst. 6 směrnice).

Závěr, shrnutí

Je zřejmé, že již řada ustanovení dosavadní úpravy zástavního práva k cenným papírům neobstojí před požadavky směrnice (viz jen § 44 odst. 1 a 2 ZCP), jestliže ztěžují realizaci tohoto práva také v předmětných vztazích omezeními jdoucími nad rámec směrnice. Kdyby Ústavní soud zrušil § 33 odst. 7 ZPKT se stejným odůvodněním, se kterým se vypořádal s § 36 odst. 2 ZVD, situace by se dále zhoršila. K předpokladům dražby by přistoupil další – potřeba získat exekuční titul. Lze proto doporučit, aby Ústavní soud vzal v případném řízení o § 33 odst. 7 ZPKT zmíněné souvislosti v úvahu. Není žádoucí, aby případný zrušovací nález dále zkomplikoval již tak ztížené postavení zástavních věřitelů z řad subjektů dotčených směrnicí, jsou-li předmětem zástavy cenné papíry. Vinou opožděné transpozice směrnice do českého práva těmto subjektům již dnes vznikají miliónové škody, jejichž kompenzace by se mohly domáhat po státu. Je třeba vyvinout maximální úsilí, aby tyto škody byly co nejmenší. Z ústavního hlediska je naopak třeba smířit se s tím, že v oblasti realizace zástavních práv k cenným papírům budou do budoucna vznikat rozdíly mezi různými subjekty. Tyto rozdíly plynou z omezené osobní působnosti směrnice, tedy také z úpravy, jež se s ní uvádí v soulad, tj. nejsou Ústavním soudem přezkoumatelné. Kdyby Ústavní soud zrušil § 33 odst. 7 ZPKT alespoň pro ty subjekty, na které se směrnice nevztahuje, rozdíly by dále prohloubil, což by se nejevilo ani jako rozumné, ani jako spravedlivé.