JIŘÍ KMEC

Kancelář vládního zmocněnce pro zastupování ČR před Evropským soudem pro lidská práva¹

V červnovém čísle jsme seznámili čtenáře se zákonem č. 160/2006 Sb., kterým se mění zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci². Následující příspěvek se věnuje analýze jednoho dílčího aspektu aplikace nového znění zákona, kterým je otázka stanovení výše finančního zadostiučinění za nemajetkovou újmu způsobenou nepřiměřenou délkou řízení.

Zákon č. 82/1998 Sb. ve svém novelizovaném znění reflektuje povinnost, která pro stát vyplývá z článku 13 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále též „Úmluva“) a navazující judikatury Evropského soudu pro lidská práva (dále též „ESLP“), tedy povinnost zajistit každému, jehož práva a svobody zaručené Úmluvou byly porušeny, účinný právní prostředek nápravy před národním orgánem; v daném případě jde konkrétně především o právo na rozhodnutí v přiměřené lhůtě, jak jej zakotvuje článek 6 odst. 1 Úmluvy. Z judikatury ESLP se podává, že státy mají v zásadě na výběr, zda tento prostředek bude povahy preventivní nebo kompenzační. K tomuto druhému typu by měl nyní patřit postup podle zákona č. 82/1998 Sb.

1. Účinnost kompenzačního prostředku nápravy závisí i na výši přiznaného zadostiučinění

Itálie, která je patrně rekordmanem v počtu rozsudků konstatujících porušení práva na projednání věci v přiměřené lhůtě, přijala dne 24. března 2001 zákon č. 89 (tzv. lex Pinto), jenž umožňuje domoci se již na vnitrostátní úrovni kompenzace újmy způsobené nepřiměřenou délkou řízení.³

Jeho aplikace v praxi italských odvolacích soudů, které jsou k projednání návrhů na přiznání zadostiučinění příslušné, však upozornila na jeden závažný problém, a to je výše přiznávaného finančního odškodnění. Na ESLP se totiž záhy začali obracet stěžovatelé, kteří se i nadále dovolávali svého práva na projednání věci v přiměřené lhůtě, neboť nebyli spokojení s výší odškodnění, které jim bylo domácími soudy přiřčeno v řízení podle Pintova zákona.

Daným problémem se ESLP poprvé zabýval ve věci Scordino a ostatní proti Itálii (č. 1), když v rozhodnutí o přijatelnosti této stížnosti ze dne 27. března 2003 zkoumal, zda je stěžovatele stále možno považovat za oběti porušení práva zaručeného v článku 6 odst. 1 Úmluvy. Obecně totiž platí, že stěžovatele již nelze považovat za oběť porušení Úmluvy, jestliže orgány žalovaného státu uznaly, že došlo k porušení práva zaručeného Úmluvou, kterého se stěžovatel ve Štrasburku dovolává, a nahradily mu újmu, která mu v důsledku tohoto porušení vznikla.⁴ V daném případě se stěžovatelé díky Pintovu zákonu domohli jak konstatování porušení, tak určité náhrady, a to ve výši 2 450 Euro, tedy okolo 600 Euro na osobu․ ESLP však upozornil, že v minulosti v obdobných případech přiznal stěžovatelům na základě článku 41 Úmluvy⁵ částku zhruba desetinásobnou; takový rozdíl nepovažoval za přiměřený, a to ani s ohledem na určitý prostor k uvážení (margin of appreciation/marge d’appréciation), kterým státy v otázce výše odškodnění podle jeho názoru disponují. Stížnost proto byla prohlášena za přijatelnou a v následném rozsudku ESLP konstatoval porušení práva stěžovatelů na projednání věci v přiměřené lhůtě; rozhodnutí o přiznání spravedlivého zadostiučinění z titulu morální újmy však odročil.⁶

Do podobné situace jako Itálie se dostalo také Slovensko, kde ústavní stížnost sice nejprve získala „atest“ účinnosti,⁷ v roce 2004 však ESLP komunikoval slovenské vládě k vyjádření několik případů stěžovatelů, kteří nebyli spokojeni s výší částky, kterou jim Ústavní soud přiznal.⁸ V případě Horváthová proti Slovensku kupříkladu stěžovatelka obdržela na vnitrostátní úrovni v přepočtu 450 Euro. ESLP nicméně konstatoval, že s ohledem na svoji judikaturu a konkrétní okolnosti případu nepovažuje částku v takové výši za dostatečnou, aby stěžovatelku zbavila statusu oběti porušení práva na projednání věci v přiměřené lhůtě, stížnost prohlásil za přijatelnou a odůvodněnou a přiznal jí 4 000 Euro jako náhradu morální újmy.⁹

Podle ESLP lze tedy kompenzační prostředek nápravy považovat za účinný pouze za podmínky, že výše přiznaného finančního zadostiučinění je v rozumném poměru (reasonable relationship/rapport raisonnable) k částkám, které v obdobných případech sám přiznává. Takto formulovaný požadavek však donedávna představoval jakousi rovnici o třech neznámých, neboť z judikatury ESLP nebylo dostatečně zřejmé, na základě jakých kritérií ESLP o výši částky přiznávané na spravedlivém zadostiučinění rozhoduje, a nebylo tedy ani možné určit, jakou částku by ESLP přiznal v tom kterém případě. Naprosto nezřetelné potom bylo, co ESLP myslí oním rozumným poměrem uvedeným ve výše uvedeném rozhodnutí o přijatelnosti ve věci Scordino; v jiných rozhodnutích se v podobném kontextu při hodnocení na vnitrostátní úrovni přiznaných částek setkáme s neméně vágními termíny: „nikoli zjevně neadekvátní“ (not manifestly inadequate)¹⁰ či „nikoli neakceptovatelně nízká“ (not unacceptably low).¹¹

2. Kolik a na základě jakých kritérií přiznává ESLP?

ESLP vychází z vyvratitelné domněnky, že nepřiměřená délka řízení znamená pro stěžovatele morální (nemajetkovou) újmu, a žádné důkazy v tomto ohledu nevyžaduje. Také proto jsou odůvodnění rozhodnutí ESLP o přiznání konkrétní částky z titulu morální újmy utrpěné v důsledku porušení práva na projednání věci v přiměřené lhůtě, eufemisticky řečeno, velice stručná, lépe by snad bylo říci, že ESLP své rozhodnutí v této dílčí otázce prakticky vůbec neodůvodňuje, používaje namísto toho zaklínací formuli „na spravedlivém základě“ (on equity/en équité),¹² někdy však vynechá i tu.¹³

Pokud se občas rozepíše, pak jen opravdu velmi nepatrně strohým konstatováním zpravidla jedné okolnosti případu, která měla vliv na jeho rozhodování o výši náhrady za morální újmu. Takovou okolností bývá nejčastěji význam předmětu řízení pro stěžovatele,¹⁴ chování stěžovatele¹⁵či složitost věci.¹⁶

Je tedy zřejmé, že vydedukovat z těchto kusých indicií nějaký jasný algoritmus, který by vnitrostátnímu orgánu rozhodujícímu o kompenzačním prostředku nápravy umožnil spolehlivě odhadnout, jakou částku by případně ESLP stěžovateli přiznal na základě článku 41 Úmluvy, není úkolem obtížným, nýbrž prakticky nemožným.¹⁷

Roušku tajemství ESLP poodhalil až v sérii rozsudků v osmi italských věcech vydaných dne 10. listopadu 2004,¹⁸ kde se stěžovatelům podobně jako ve věci Scordino podařilo přesvědčit štrasburské soudce, že částka přiznaná jim na základě Pintova zákona byla nepřiměřeně nízká. ESLP v odůvodnění všech rozhodnutí v části týkající se aplikace článku 41 Úmluvy uvedl:

„Pokud jde o spravedlivé určení morální újmy utrpěné v důsledku délky řízení, Soud má za to, že částka pohybující se mezi 1 000 a 1 500 Euro za rok trvání řízení (a nikoli za rok průtahů) je výchozím základem výpočtu. Výsledek vnitrostátního řízení (tedy zda skončilo úspěchem či neúspěchem stěžovatele nebo smírným urovnáním) nemá jako takový vliv na morální újmu způsobenou délkou řízení.

Celková částka bude zvýšena o 2 000 Euro, jestliže předmět řízení je pro stěžovatele významný, zejména pokud se jedná o spory pracovněprávní, týkající se osobního stavu, sociálních dávek nebo zvlášť závažných sporů vztahujících se ke zdraví a životu osob.

Základní částka bude snížena s ohledem na počet stupňů soudní soustavy, na kterých byla věc projednávána, chování stěžovatele (zejména počet měsíců nebo let neodůvodněných průtahů způsobených stěžovatelem), předmět řízení (například jestliže řízení má z hlediska finančního dopadu pro stěžovatele malý význam) a životní úroveň v dané zemi. Částka může být také snížena, jestliže se stěžovatel účastnil řízení pouze krátce jako právní nástupce původního účastníka řízení.

Částka může být rovněž snížena, jestliže stěžovatel se již na vnitrostátní úrovni domohl konstatování porušení a určité finanční náhrady. Kromě toho, že existence právního prostředku nápravy na vnitrostátní úrovni se plně slučuje s principem subsidiarity, na němž je Úmluva založena, tak tento prostředek je bližší a dostupnější než stížnost k Soudu, rychlejší a řízení o něm se vede v jazyku stěžovatele; má tak výhody, které je třeba vzít v potaz.“¹⁹

Na základě tohoto algoritmu poté ESLP vypočítal výši částky, kterou je Itálie povinna jednotlivým stěžovatelům „doplatit“. Například v rozsudku Apicella uvedl, že řízení trvalo na dvou stupních více než dvanáct let, což odpovídá částce 14 000 Euro. Předmět řízení byl sice pro stěžovatelku významný, což by odůvodňovalo zvýšení o 2 000 Euro, stěžovatelka však, byť mírně, k průtahům sama přispěla, proto částku nezvýšil. Odečetl od ní naopak 30 % jako „hodnotu“ konstatování porušení práva vnitrostátním soudem a částku 2 500 Euro, kterou tento soud stěžovatelce přiznal jako náhradu utrpěné morální újmy. Italská vláda tedy byla povinna stěžovatelce vyplatit z titulu spravedlivého zadostiučinění ve smyslu článku 41 Úmluvy částku 7 300 Euro.

Jak výše nastíněný algoritmus, tak jeho aplikace ze strany ESLP však vzbuzovaly spíše rozpaky, a jen stěží proto mohly sloužit jako spolehlivé vodítko pro vnitrostátní orgány rozhodující v řízení o kompenzačních prostředcích nápravy.

Otázka výpočtu výše spravedlivého zadostiučinění v případech nepřiměřeně dlouho trvajících řízení se může jevit sama o sobě jako poměrně banální či marginální. Na důležitosti jí nicméně přidává právě množství stížností, v nichž je porušení práva na přiměřenou délku řízení namítáno. ESLP si byl zřejmě vědom, že je to také on sám, kdo má zájem na tom, aby byla tato otázka dostatečně vyjasněna a aby kompenzační prostředky nápravy byly skutečně účinné a způsobilé ulevit podstatným způsobem potápějící se bárce kontrolního mechanismu Úmluvy.²⁰ Nebylo proto divu, že kolegium pěti soudců vyhovělo žádosti italské vlády o postoupení výše uvedených osmi věcí a věci Scordino Velkému senátu.²¹ Vládám České republiky, Slovenska a Polska potom bylo na jejich vlastní žádost umožněno v řízení před Velkým senátem intervenovat prostřednictvím předložení písemných stanovisek. ²² Naše vláda v tom svém volala po odpovědích na tři základní otázky:

3. Kolik a na základě jakých kritérií má podle ESLP přiznávat stát?

Velký senát ve všech devíti věcech vydal rozsudky dne 29. března 2006. Stěžejní části odůvodnění všech rozsudků jsou v námi zkoumané otázce shodné, dále v textu budu proto pro zjednodušení odkazovat pouze na rozsudek Apicella.

ESLP v prvé řadě shrnul svoji dosavadní judikaturu týkající se účinných právních prostředků nápravy porušení práva na přiměřenou délku řízení a zopakoval v podstatě, že státy mají v zásadě na výběr mezi preventivním a kompenzačním prostředkem nápravy. K tomu nicméně navíc dodal, že i když by měla mít prevence přednost, v případě již existujících průtahů nemusí být preventivní prostředek nápravy dostatečně účinný. Ideální je proto určitá kombinace obou prostředků, na újmu článku 13 však není, rozhodne-li se stát (jako to učinila Itálie) pro zavedení pouze kompenzačního prostředku nápravy (§ 71–76 rozsudku Apicella).

Pokud jde o výši částky, kterou by měly vnitrostátní orgány přiznávat, aby příslušný kompenzační prostředek nápravy mohl být ještě považován za účinný, ESLP uvedl, že „může naprosto akceptovat, jestliže stát, který zřídil různé prostředky nápravy, z nichž účelem jednoho je urychlit řízení a druhý je povahy kompenzační, a jehož rozhodnutí, souladná s právní tradicí a životní úrovní dané země, jsou rychlá, odůvodněná a vykonávaná s patřičnou rychlostí, přiznával částky, které nejsou nepřiměřené, byť by byly nižší, než částky určované ESLP.“²³ V případě, že některý z těchto požadavků není splněn, by ale částky, které je ESLP ochoten akceptovat, mohly být vyšší. V této souvislosti rovněž naznačil, že vnitrostátní orgány rozhodující o výši odškodnění by samy mohly přihlédnout k tomu, zda také řízení o kompenzačním prostředku nápravy netrpí nepřiměřenou délkou, a přiznávanou částku s ohledem na to zvýšit (§ 95–96 rozsudku Apicella).²⁴

Ve všech devíti rozsudcích dospěl ESLP bez bližšího odůvodnění k závěru, že částky přiznané stěžovatelům na základě Pintova zákona jsou nepřiměřeně nízké, neuznal proto námitku italské vlády, že stěžovatele s ohledem na poskytnuté zadostiučinění již není možno považovat za oběti porušení Úmluvy, a jejich stížnosti projednal meritorně, přičemž ve všech případech konstatoval porušení práva na projednání věci v přiměřené lhůtě ve smyslu článku 6 odst. 1 Úmluvy.

Alespoň část nastolených otázek však Velký senát přece jen zodpověděl, byť poněkud skrytě až v části týkající se rozhodnutí o přiznání spravedlivého zadostiučinění na základě článku 41 Úmluvy. Předně výslovně uvedl, že „podobnými případy“ rozumí taková dvě řízení, která byla projednávána stejný počet roků na stejném počtu stupňů soudní soustavy jedné země, která měla srovnatelný význam pro stěžovatele a v nichž se strany řízení chovaly podobným způsobem (§ 135 rozsudku Apicella). V zásadě tak definoval kritéria, která je třeba při rozhodování o výši spravedlivého zadostiučinění zohlednit. V nabídnuté definici „podobných případů“ lze zřetelně rozpoznat notoricky známá kritéria, která ESLP používá při zkoumání přiměřenosti délky řízení.²⁵ Není tu sice zmíněna složitost věci, je nicméně zřejmé, že i tato okolnost hraje svoji roli, a to i při rozhodování o výši přiznaného zadostiučinění.²⁶ Složitost věci se může do určité míry promítat i v tom, na kolika stupních soudní soustavy je ten který případ projednáván.

Uvedená definice nám však neříká nic o tom, jakým způsobem jsou jednotlivá kritéria finančně ohodnocena. Velký senát totiž do svého rozhodnutí nepřevzal výše citovaný algoritmus výpočtu zadostiučinění za morální újmu způsobenou průtahy v řízení, který ve svých rozsudcích z listopadu 2004 „připomněl“ senát čtvrté sekce ESLP, a místo toho pouze (poněkud křečovitě a tvrdošíjně) tvrdí, že judikatura ESLP přece činí dostatečné vodítko (§ 66 a 135 rozsudku Apicella). Rozhodnutí Velkého senátu tak v tomto ohledu představuje určitý krok zpět oproti původním rozsudkům senátním.

Velký senát tedy odmítl odhalit svoji „kuchyni“ a vyzval státy spíše k tomu, aby se s daným problémem vypořádaly po svém, našly si svoje mechanismy výpočtu odškodnění, které budou vycházet například z částek, které jsou na vnitrostátní úrovni přiznávány jako náhrady jiných újem (při škodě na zdraví, náhrady pozůstalým nebo zadostiučinění přisouzená v řízeních o ochraně osobnosti) (§ 78 rozsudku Apicella).

ESLP nicméně poskytl státům určitý návod tím, že do svého rozhodnutí (tak trochu šalamounsky) zakódoval odpověď na otázku, jaká musí být výše na vnitrostátní úrovni přiznaného zadostiučinění (v poměru k částce, kterou by přiznal on sám), aby mohl být příslušný prostředek nápravy ještě považován za účinný.

ESLP totiž uvedl, že stěžovatelům (kteří tedy mohli být nadále považováni za oběti porušení Úmluvy i přesto, že kompenzačního prostředku nápravy využili) náleží na základě článku 41 Úmluvy rozdíl mezi vnitrostátními orgány přiznanou částkou (nepřiměřeně nízkou oproti „štrasburským částkám“) a částkou, která, pokud by byla vnitrostátním orgánem přiznána a urychleně vyplacena, by nebyla bývala považována za zjevně nepřiměřenou oproti částce, kterou by ESLP přiznal, pokud by možnost využít kompenzačního prostředku nápravy neexistovala (§ 137 rozsudku Apicella).²⁷

V konkrétním případě rozsudku Apicella ESLP uvedl, že by vzhledem k okolnostem případu přiznal částku 10 000 Euro,²⁸ stěžovatel obdržel od italských orgánů 2 500 Euro, je tedy namístě přiznat mu částku 2 000 Euro (§ 142). Jednoduchým výpočtem zjistíme, že částka „nikoli zjevně nepřiměřená“ je 4 500 Euro (2 500 + 2 000), což představuje 45 % částky, kterou by přiznal ESLP. Pokud uděláme podobné výpočty u ostatních osmi rozsudků, dojdeme k prakticky stejnému číslu, lišícímu se jen o desetiny procenta, což je bezesporu pouze důsledek zaokrouhlení na stovky eur.²⁹

ESLP tedy státům v podstatě adresoval dvě základní sdělení:

Nižší hladina částek přiznávaných na vnitrostátní úrovni oproti částkám „štrasburským“ je plně ospravedlnitelná a logická, neboť využití vnitrostátního prostředku nápravy představuje pro stěžovatele dostupnější a snadnější způsob, jak dosáhnout náhrady újmy způsobené nepřiměřenou délkou řízení, než jakým je nyní podání stížnosti do Štrasburku.³¹ Vnitrostátní orgány jsou také více než ESLP způsobilé stanovit výši příslušných částek tak, aby korespondovaly s životní úrovní v dané zemi a částkami, které jsou v tom kterém státě vypláceny jako odškodnění z titulu různých újem.³²

4. Určení výše zadostiučinění na základě zákona č. 82/1998 Sb.

Zákon č. 82/1998 Sb. ve svém novelizovaném znění v § 31a odst. 3 stanoví, že v případech, kdy nemajetková újma vznikla nesprávným úředním postupem podle § 13 odst. 1 věty druhé a třetí nebo § 22 odst. 1 věty druhé a třetí, přihlédne se při stanovení výše přiměřeného zadostiučinění rovněž ke konkrétním okolnostem případu, zejména k: a) celkové délce řízení; b) složitosti řízení; c) jednání poškozeného, kterým přispěl k průtahům v řízení, a k tomu, zda využil dostupných prostředků způsobilých odstranit průtahy v řízení; d) postupu orgánů veřejné moci během řízení; e) významu předmětu řízení pro poškozeného.

Jde tedy v podstatě o kriteria, která ESLP používá při hodnocení přiměřenosti délky řízení, a která je tudíž třeba, jak jsme výše viděli, vzít v potaz i při stanovení výše zadostiučinění za případnou nemajetkovou újmu. Není zde dostatek prostoru k tomu, aby byla náležitě vyložena aplikace těchto kritérií v rozhodnutích ESLP,³³ je však třeba alespoň zdůraznit, že předmětné řízení je nutno hodnotit skutečně jako celek. Z judikatury ESLP vyplývá, že účinnost kompenzačního prostředku nápravy by mohla být zpochybněna, pakliže by příslušné orgány hodnotily jednotlivé fáze řízení zvlášť,³⁴ případně pokud by se z různých důvodů některými fázemi řízení vůbec nezabývaly.³⁵

Mám za to, že ani náš právní řád, ani teorie či praxe v současné době nedisponují žádným mechanismem výpočtu odškodnění, ze kterého by bylo možno vyjít při aplikaci zákona č. 82/1998 Sb. na případy nemajetkové újmy způsobené nepřiměřenou délkou řízení. Zároveň je ale třeba zaručit určitou minimální výši na vnitrostátní úrovni přiznávaných částek. Z tohoto důvodu je žádoucí, aby příslušný úřad předběžně projednávající návrhy na odškodnění (v daném případě tedy Ministerstvo spravedlnosti) měl k dispozici určitý algoritmus, který by zohledňoval relevantní judikaturu ESLP a který by zajistil, že výše částek, které poškození na vnitrostátní úrovni obdrží, budou dostatečné k tomu, aby je zbavily postavení oběti v případném řízení před ESLP.³⁶

Představit si lze například takový postup, při kterém by byla nejprve stanovena určitá výchozí částka, a to v závislosti na délce řízení, řekněme 15 000 Kč za každý rok trvání řízení. Tuto základní částku by potom bylo možno navyšovat nebo naopak snižovat s ohledem na konkrétní okolnosti daného případu, zejména tedy počet stupňů soudní soustavy, na nichž byla věc projednávána, složitost věci, chování poškozeného, postup státních orgánů a význam předmětu řízení pro poškozeného.

5. Závěr

Při rozhodování o tom, zda délka konkrétního řízení je přiměřená či nikoli, a při případném určování výše zadostiučinění za způsobenou nemajetkovou újmu je především nutné, aby orgány aplikující zákon č. 82/1998 Sb. nepodlehly určité (možná podvědomé) tendenci postup státních orgánů obhajovat. Stejně tak bude nezbytné přistupovat k řízení o tomto (doufejme že skutečně účinném) kompenzačním prostředku nápravy porušení práva na projednání věci v přiměřené lhůtě maximálně pružně, k čemuž ovšem musejí být příslušným orgánům vytvořeny potřebné podmínky. Jinak hrozí, jak se ukazuje zejména na příkladu Itálie, že problém vyhozený ze Štrasburku dveřmi se tam vrátí oknem.