VLADIMÍR SLÁDEČEK

profesor na Právnické fakultě UK v Praze

Ve skutečnosti šlo toliko o normu s právními účinky usnesení vlády, tedy o předpis interní, neboť vláda podle tehdejší ústavní úpravy – obdobně jako nyní – mohla „k provedení určitého zákona a v jeho mezích“ vydávat nařízení [§ 90 odst. 1 úst. zákona č. 150/1948 Sb. (Ústava 9. května)]. Ovšem žádný konkrétní zákon, který by vláda mohla provést, neexistoval. Jako usnesení vlády nicméně vládní vyhl. č. 150/1958 Ú.l. zavazovala všechny vládě podřízené orgány (srov. § 21 kompetenčního zákona).¹

Způsob vyřizování stížností podle této zastaralé a překonané vládní vyhlášky²byl v minulosti nezřídka velice formální, bezútěšný a pokud jde o konkrétní výsledek, zpravidla neuspokojivý, což se příliš nezlepšilo ani po r. 1989. Hlavní problém spočíval (a konec konců setrvává i do současnosti) v tom, že příslušný orgán byl „soudcem“ ve své věci, úřadem podjatým, kdy posuzování stížnosti mohlo být podmíněno kolegiálními aj. vztahy uvnitř úřadu. Nešlo o nezávislý subjekt vybavený dostatečnými vyšetřovacími oprávněními, o instituci, jakou je kupř. ombudsman (v českých poměrech Veřejný ochránce práv).

V březnu 2000 byl skupinou poslanců předložen návrh na vydání zákona o přijímání a vyřizování stížností (Poslanecká sněmovna 2000, tisk 574), který měl vládní vyhlášku č․ 150/1958 Ú.l. nahradit. Šlo nicméně o značně diskutabilní návrh s ne zcela ujasněnou koncepcí, projekt do značné míry mechanicky kopíroval slovenský zákon o stížnostech (zákon č. 152/1998 Z.z.). Vláda s poslaneckým návrhem vyslovila nesouhlas, kupodivu byl však Poslaneckou sněmovnou za dosti značné podpory schválen, avšak Senátem posléze zamítnut. Zdálo se tedy, že přehlasování rozhodnutí Senátu nebude činit potíže. Ovšem relevantní počet poslanců – zřejmě na základě dalších diskusí a snad i s ohledem na argumentaci v Senátu – zcela změnil názor. Při novém hlasování návrh podpořilo o 90 poslanců méně (!), a tak nebyl schválen.³

Nakonec se přistoupilo k tomu, že se problematika vyřizování stížností na veřejnou správu upraví v novém správním řádu. Vládní návrh správního řádu (Poslanecká sněmovna 2003, tisk 201) ovšem upravoval pouze tzv. procesní stížnost (§ 99), platné ustanovení o vyřizování stížností se v zákoně ocitlo až na základě pozměňovacích návrhů schválených při projednávání v Poslanecké sněmovně (proto také důvodová zpráva k návrhu zákona v této věci nic nevypovídá). Vládní vyhláška č. 150/1958 Ú.l. pak byla „pro jistotu“ zrušena nařízením vlády č. 370/2005 Sb., které nabylo účinnosti ke stejnému datu jako nový správní řád.

Podle ust. § 175 správního řádu mají dotčené osoby právo obracet se na správní orgány se stížnostmi proti nevhodnému chování úředních osob nebo proti postupu správního orgánu, neposkytuje-li správní řád jiný prostředek ochrany.⁴Podání stížnosti nesmí být stěžovateli na újmu, avšak odpovědnost za trestný čin nebo správní delikt není dotčena. Stížnost se podává písemně nebo ústně u správního orgánu, který vede řízení. Ten je povinen skutečnosti ve stížnosti uvedené prošetřit a stížnost „vyřídit“ do 60 dnů (pořádková lhůta) ode dne doručení. Považuje-li to za potřebné, příslušný správní orgán vyslechne stěžovatele, osoby proti nimž stížnost směřuje, popř. další osoby, které mohou přispět k objasnění věci. O vyřízení stížnosti musí být stěžovatel vyrozuměn ve lhůtě stanovené pro její vyřízení. Byla-li stížnost shledána důvodnou nebo částečně důvodnou, je správní orgán povinen bezodkladně učinit nezbytná opatření k nápravě. O výsledku šetření a opatřeních přijatých k nápravě se učiní záznam do spisu, přičemž stěžovatel bude vyrozuměn jen tehdy, jestliže o to požádal (!). Má-li stěžovatel za to, že stížnost, kterou podal u příslušného správního orgánu, nebyla řádně vyřízena, může požádat nadřízený správní orgán (§ 178 správního řádu), aby přešetřil způsob vyřízení stížnosti.

Především je třeba poznamenat, že – na rozdíl od předchozí „neprávní“ úpravy – je platná právní úprava z hlediska toho, na co si lze stěžovat, užší, toliko parciální. Vl. vyhláška č. 150/1958 Ú.l. předmět stížnosti nijak neomezovala (bylo si možné stěžovat na cokoli). Úprava ve správním řádu stanoví několik různě závažných omezení či podmínek:

Lze si jistě představit stížnosti, které by daným podmínkám nemohly vyhovět,⁵především se zdá diskusní podmínka „vedení řízení“. Znamená to, že stížnost je možné podat jen v souvislosti s konkrétním správním řízením, tj. správním řízením v užším slova smyslu podle části druhé a třetí,⁶příp. též v “řízeních“ podle části třetí, čtvrté, páté a šesté?⁷Šířeji chápané působnosti ustanovení o stížnostech můžeme přisvědčit, nezbývá než dokonce připustit, že „vedením řízení“ je třeba rozumět výkon jakékoliv (vrchnostenské i nevrchnostenské) působnosti v oblasti veřejné správy (§ 1 odst. 1 správního řádu). Nicméně to stále znamená značné omezení stížnostního práva.

Zcela absurdním se pak jeví ustanovení, že stěžovatel bude vyrozuměn o opatřeních přijatých k nápravě jen tehdy, jestliže o to požádal.⁸To je zcela zjevně v rozporu s principem veřejné správy jako služby veřejnosti, která „podle možností“ vychází vstříc (§ 4 odst. 1 správního řádu). Ani lhůta 60 dnů se nezdá přiměřená (vl. vyhláška č. 150/1958 Ú. l. stanovila lhůtu 30 dní).

Příznivou zprávou se ovšem zdá, že podávání stížností – byť ve výše naznačené omezené míře – se vztahuje na všechny „správní orgány“, pokud vykonávají působnost v oblasti veřejné správy (§ 1 odst. 1 správního řádu), tedy kupř. i na územní samosprávné orgány při výkonu samosprávy. Mezi „jiné orgány“ podle uvedeného ustanovení bude patrně možné zařadit i orgány zájmové samosprávy.

Pokud jde o ostatní stížnosti, které správní orgány obdrží a jež nebudou vyhovovat výše rozebraným podmínkám, domníváme se, že i těmito podáními by se měly správní orgány zabývat a ust. § 175 správního řádu aplikovat analogicky, neboť jde o zjevnou mezeru v právním řádu, kterou je třeba vyplňovat „ve prospěch“ soukromých osob.⁹To odpovídá i argumentu V. Mikule, že každý je oprávněn podat (jakoukoli) stížnost a orgán veřejné správy je povinen na ni odpovědět, což vyplývá ze samotné povahy veřejné správy jakožto veřejné služby, neboť podle ust. čl. 2 odst. 3 Ústavy „státní moc slouží všem občanům“.¹⁰

Kromě úpravy ve správním řádu platí již od r. 2000 ustanovení, že občané obce mají právo podávat orgánům obce návrhy, připomínky a podněty, které orgány obce vyřizují bezodkladně nejpozději do 60 dnů [§ 16 odst. 2 písm. g) obecního zřízení] a ustanovení, že rada obce má stanovit pravidla pro přijímání a vyřizování petic a stížností [§ 102 odst. 2 písm. n)].

Obdobná ustanovení obsahuje i krajské zřízení [§ 12 odst. 2 písm. e) a § 59 odst. 1 písm. h)], kromě toho však stanoví, že rada kraje má na základě podnětů občanů a právnických osob přezkoumávat opatření přijatá krajským úřadem v samostatné působnosti [§ 59 odst. 1 písm. f)] a vyřizovat návrhy, připomínky a podněty obcí a právnických osob z územního obvodu kraje [§ 59 odst. 1 písm. g)].

Podle našeho názoru jde – za platného právního stavu – již jen o komplementární ustanovení, neboť prioritně se použije ust. § 175 správního řádu, ať již přímo nebo analogicky. Tomuto ustanovení správního řádu musí odpovídat i příp. (interní) úprava vyřizování stížností, pravidla pro vyřizování petic pak nesmí být v rozporu s ust. zákona č. 85/1990 Sb. Povinnost přijímat a vyřizovat návrhy, připomínky a podněty je autonomní a je založena právě obecním a krajským zřízením.¹¹

Pokud bychom se měli pokusit o vysvětlení rozdílu mezi stížností, oznámením a podnětem, lze přiznat, že odlišnosti nejsou zcela zřetelné a jednoznačné. Stížnost se zřejmě týká nějakého individuálního problému stěžovatele (zpravidla) ve vztahu k veřejné správě. Oznámení se patrně nebude přímo dotýkat oznamovatele, resp. nebude na věci osobně přímo zainteresován (může jít i o denunciaci).

Podnět lze nejspíše chápat ve dvojím smyslu. Obvykle se zdá být formou občanské iniciativy, požadavkem, aby se „něco dělo“ nebo zlepšilo, zvláště v oblasti samosprávy (obsahově se blíží petici, nemá však její formální znaky). Může však mít i kvalitu podání, na základě kterého správní orgán „uváží“, zda zahájí správní řízení ex officio (kupř. přezkumné řízení podle ust. § 94 an. správního řádu). Ovšem správní řízení lze zahájit i na základě stížnosti nebo oznámení, neboť podání se posuzuje podle svého skutečného obsahu (§ 37 odst. 1 správního řádu).¹²

Jak již bylo uvedeno, ust. § 175 správního řádu se bude vztahovat i na zájmové samosprávné korporace při výkonu samosprávy (státní správu nevykonávají). Některé z předpisů upravujících tuto samosprávu pak obsahují alespoň zmínku o tom, že samosprávné komory „řeší“ stížnosti.¹³V tomto směru je pak třeba příslušná ustanovení vykládat s přihlédnutím k ust. § 175 správního řádu, příp. interní úprava s ním musí být v souladu.

Na závěr lze zmínit nejnovější iniciativu, která se dané problematiky relevantně dotýká: návrh zastupitelstva Jihomoravského kraje na vydání zákona o stížnostech a o změně některých zákonů (Poslanecká sněmovna 2008, tisk 643). Tento projekt je značně ambiciózní, neboť navrhovaný zákon má mj. nahradit právě ust. § 175 správního řádu.

Hlavním motivem k přijetí úpravy se zdá sjednocení postupů orgánů územní samosprávy při vyřizování (všech) stížností. Na podrobnější rozbor není dostatek místa, můžeme toliko uvést, že jde snad o poněkud sofistikovanější (a podrobnější) variantu zmíněného návrhu z r. 2000, v předložené podobě však sotva přijatelnou.