JOSEF VEDRAL

člen Legislativní rady vlády

Jde o případy, kdy je platný a účinný právní předpis novelizován a novela má nabýt účinnosti až po delší legisvakanci. Krátce poté, co novela nabude platnosti, se však ukáže, že ta ustanovení právního předpisu, která byla předmětem novely, jejíž účinnost byla odložena, je třeba opět novelizovat, a to ještě v době legisvakance oné platné (a dosud neúčinné) novely.

Příčiny novelizace novel

Potřeba změnit novelizovaná ustanovení právního předpisu, jejichž účinnost byla odložena, může vyplývat z několika základních skutečností. Tou nejbanálnější je to, že tvůrce zákona přesně neví, čeho chce vlastně právní úpravou dosáhnout, a tak „novelizuje a novelizuje“. Další možností je, že poté, co novela s odloženou účinností nabude platnosti, se přijde na to, že obsahuje chybu, kterou je třeba opravit. Konečně třetím typickým důvodem takového postupu mohou být případy tzv. změnových zákonů, tzn. „zákonů, kterými se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o …”, kdy dojde k odložení účinnosti zákona, na který změnový zákon navazuje a současně s tím musí pochopitelně dojít i k odložení účinnosti změnového zákona¹ a legislativní kvas si mezitím vyžádá novelizace zákonů, které byly (ale vlastně ještě nebyly) změněny oním změnovým zákonem.

V případě platného a účinného právního předpisu změněného novelou, jež dosud nenabyla účinnosti, kdy účelem další novely, jež má nabýt účinnosti ještě v době legisvakance novely dosud neúčinné, je změnit obsah právní úpravy obsažené v této novele a vnesené jí do novelizovaného předpisu ještě dříve než nabude účinnosti, je třeba odpovědět na několik otázek. Tou nejdůležitější je otázka, co vlastně budeme (či spíše můžeme) novelizovat. Lze novelizovat novelu, o které se (alespoň podle judikatury Ústavního soudu) má za to, že nemá samostatnou normativní existenci? Pokud si na tuto otázku odpovíme záporně (a tedy dojdeme k závěru, že lze novelizovat jen původní předpis, ve znění pozdějších předpisů …), stojí před námi další otázky².

Novela jako součást novelizovaného předpisu

Tou první je, zda se v období legisvakance novely novelizuje platné nebo účinné znění novelizovaného právního předpisu․ Jde o to, jakým okamžikem se novela stává (alespoň po obsahové stránce, formálně zřejmě zůstává i ona sama právním předpisem) součástí novelizovaného předpisu? Platností nebo až účinností? A je v případě, kdy se v době legisvakance novely mění právní úprava obsažená v novele, nutné rušit jednotlivé novelizační body, aby se nade vší pochybnost vyloučilo, že nabudou účinnosti? Nebo dochází k zániku jejich platnosti, tedy k zániku platnosti právní úpravy obsažené v novelizačních bodech a k jejímu vyřazení z právního řádu, nabytím platnosti (nebo účinnosti?) pozdější novely, která mění právní úpravu obsaženou v novele?

Např. V. Knapp (Teorie práva, C.H.Beck, Praha 1995, s. 114) k tomu uvádí, že „novela je, ač obsahově vázána na právní předpis novelizovaný, právním předpisem samostatným. Má svou vlastní platnost a svou vlastní účinnost. Ode dne své účinnosti se však její obsah stává obsahem právního předpisu novelizovaného. Je do něho inkorporována. Po novelizaci platí právní předpis ve své změněné podobě …”.

Poněkud jinak se k této otázce staví Ústavní soud. V usnesení Pl. ÚS 25/2000 (Sb.n.u.ÚS č. 19, usnesení č. 27, s. 271), které se týkalo návrhu skupiny poslanců na zrušení některých ustanovení zákona č. 103/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 72/1994 Sb., kterým se upravují některé spoluvlastnické vztahy k budovám a některé vlastnické vztahy k bytům a nebytovým prostorům a doplňují některé zákony (zákon o vlastnictví bytů), ve znění pozdějších předpisů, Ústavní soud uvedl, že „pokud navrhovatelé podali návrh na zrušení ustanovení novelizujícího zákona, ačkoliv ve skutečnosti napadali ustanovení novelizovaného zákona, bylo nutno tento návrh odmítnout jako zjevně neopodstatněný, neboť v návrhu uvedený zákon napadená ustanovení neobsahuje.“³

V nálezu Pl.ÚS 7/03 (Sb.n.u.ÚS č. 34, nález č. 113 s. 165, č. 512/2004 Sb.) Ústavní soud konstatoval, že „jsou-li v řízení o kontrole norem derogačními důvody absence normotvorné kompetence, resp. porušení ústavně předepsaného způsobu přijetí právního předpisu, je pak posuzována ústavnost samotné novely.“ Takovým případem bylo třeba i zrušení novely zákona č. 246/1992 Sb., na ochranu zvířat proti týrání⁴, kde šlo o spor prezidenta republiky s Poslaneckou sněmovnou o počítání lhůty pro uplatnění prezidentského veta. Dalším známým příkladem tohoto typu bylo zrušení novely obchodního zákoníku v případě opakovaného hlasování v Poslanecké sněmovně⁵ nebo zrušení novely zákona č. 238/1992 Sb., jejíž součástí byly novely volebních zákonů, které v rozporu s čl. 40 Ústavy neschválil Senát⁶.

Ústavní soud tedy možnost derogace novely za určitých podmínek připouští, ačkoliv jinak (na rozdíl od Knappa) tvrdí, že novela právního předpisu samostatnou normativní existenci nemá, ale stává se součástí novelizovaného právního předpisu. Z toho lze snad mezi řádky vyčíst jeho odpověď na otázku, zda je možné „novelizovat novelu” – pokud Ústavní soud připouští možnost derogace novely jen v případě absence normotvorné kompetence, resp. porušení ústavně předepsaného způsobu přijetí právního předpisu, vylučuje se zřejmě implicitně i možnost „novelizace novely“. Je však třeba brát v potaz to, že Ústavní soud je pouze „negativním zákonodárcem“, který si otázku, zda je možné „novelizovat novelu“, nemusí (a možná ani nemůže) klást a tedy na ni ani odpovídat.

Ústavní soud se však v žádném ze zmíněných nálezů nevyslovil k otázce, jakým okamžikem se „novela stává součástí novelizovaného právního předpisu“, zda již svou platností nebo až účinností (jak tvrdí bez bližší argumentace např. Knapp), a nedefinoval ani to, co v jeho pojetí vůbec znamená to, že se novela stává součástí novelizovaného právního předpisu. Může totiž jít buď o to, že jsou již tímto okamžikem novelou dotčená ustanovení právního předpisu modifikována nebo o to, že ona platná ustanovení vnesená novelou do novelizovaného předpisu se staví jako další „vrstva” vedle účinných ustanovení, která mají nahradit (výsledkem je pak existence dvou nebo i více znění daného právního předpisu, a to podle toho, kdy která novela, resp. její jednotlivá ustanovení, nabývá účinnosti).

Odpověď na tuto otázku lze snad (opět ale jen mezi řádky) vyčíst z nálezu Ústavního soudu týkajícího se známé „volební novely“ zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu ČR⁷. Ve výroku tohoto nálezu je uvedeno, že „ustanovení § 27 věty první, § 31 odst. 4, § 48 odst. 4, § 50 odst. 1, 2, 3, § 85 věty třetí a příloh č. 1 a 2 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, se zrušují dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů“. Návrh prezidenta republiky na zrušení dotčených ustanovení (a ještě některých dalších, v jejichž případě však Ústavní soud navrhovateli nevyhověl) se týkal těch ustanovení, které do zákona č. 247/1995 Sb. vnesla novela tohoto zákona, a sice zákon č. 204/2000 Sb. Ostatně i Ústavní soud v části V. nálezu zkoumal ve smyslu § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, zda byl v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem přijat zákon č. 204/2000 Sb., tedy novela zákona č. 247/1995 Sb., ačkoliv předmětem návrhu byla (novelizovaná) ustanovení zákona č. 247/1995 Sb. Na jedné straně tedy Ústavní soud tvrdí, že novela právního předpisu nemá samostatnou normativní existenci a stává se součástí novelizovaného zákona, když však byl podán návrh na zrušení „ustanovení ve znění pozdějších předpisů”, zkoumal Ústavní soud, zda byla v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem přijata a vydána příslušná novela. To je na druhou stranu zcela logické, neboť by nemělo valného smyslu přezkoumávat tyto podmínky u původní právní úpravy, která již v důsledku pozdějších novelizací nemusí být vůbec součástí právního řádu. Otázku postavení novely v právním řádu to však příliš nevyjasňuje.

V případě zákona č. 204/2000 Sb., který byl ve Sbírce zákonů publikován 14. července 2000 a účinnosti nabyl 1. srpna 2000, šlo o to, že některá jeho ustanovení (čl. I body 42, 72, 73, 74, 124 a 125) měla nabýt účinnosti až 1. ledna 2002. Tyto novelizační body ovšem obsahovaly také nové znění těch ustanovení, která Ústavní soud na návrh prezidenta republiky zrušil⁸. Prezident republiky podal návrh Ústavnímu soudu 17. července 2000 a Ústavní soud o tomto návrhu rozhodl 24. ledna 2001, tedy téměř rok před odloženou účinností dotčených novelizačních bodů. Za pozornost stojí i to, že Ústavní soud v závěru odůvodnění nálezu konstatoval, že si „je vědom toho, že s ohledem na provedené derogace, a také s přihlédnutím k tomu, že některá ustanovení novely měla nabýt účinnosti až od 1. 1. 2002, vzniká situace, která, nemá-li dojít k obtížným interpretačním sporům, vyžaduje aktivní činnost zákonodárců, tedy v duchu nálezu Ústavního soudu provedení takových úprav volebního zákona, které umožní bezproblémové provedení voleb”. Současně není pochyb o tom, že Ústavní soud zrušil ustanovení § 27 věty první, § 50 odst. 1, 2, 3 a příloh č. 1 a 2 zákona č. 247/1995 Sb. již ve znění sice platných ale dosud neúčinných změn obsažených v zákoně č. 204/2000 Sb. Z toho zřejmě vyplývá, že Ústavní soud vycházel z toho, že se novela, tedy zákon č. 204/2000 Sb., stala součástí novelizovaného právního předpisu, zákona č. 247/1995 Sb., již okamžikem své platnosti.

Přezkum ústavnosti novelizovaného předpisu

Odpověď na otázku, zda se novela stává součástí novelizovaného právního předpisu již okamžikem své platnosti nebo až okamžikem účinnosti (a co to vlastně znamená), je klíčová nejen pro rozhodnutí, jak novelizovat právní předpis v době legisvakance novely, ale i pro posouzení toho, jak v období legisvakance novely přistupovat k přezkumu ústavnosti ustanovení takového předpisu. Podle § 66 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu je návrh (na zrušení právního předpisu nebo jeho jednotlivých ustanovení) nepřípustný, jestliže zákon, jiný právní předpis nebo jejich jednotlivá ustanovení, jejichž zrušení je navrhováno, pozbyly před doručením návrhu Ústavnímu soudu platnosti nebo dosud nebyly vyhlášeny ve Sbírce zákonů nebo jiným zákonem stanoveným způsobem. Ústavnímu soudu tedy přísluší posuzovat ústavnost, resp. zákonnost právních předpisů již od okamžiku jejich platnosti, nikoliv až od okamžiku jejich účinnosti⁹.

Teze vyplývající ze zmíněného judikátu, tedy že novela se stává součástí novelizovaného právního předpisu okamžikem své platnosti, se na první pohled jeví jako logická, podle ní máme v každém okamžiku jedno finální znění právního předpisu „ve znění pozdějších předpisů”, tedy ve znění všech (účinných i neúčinných) novel, které můžeme novelizovat. Tato teze však naráží právě v případě legisvakance novely na praktické problémy. Až do účinnosti novely zůstávají (a musejí zůstat) součástí právního řádu ta ustanovení novelizovaného právního předpisu, která mají být dotčena novelou, jejíž účinnost (nebo účinnost některých jejích ustanovení) byla odložena. Až do účinnosti novely jde o ustanovení platná a účinná, která zavazují ty, na které se právní předpis vztahuje a podle nichž postupují orgány veřejné moci i subjekty soukromého práva. Pokud bychom řekli, že novela se stává součástí novelizovaného právního předpisu okamžikem své platnosti (a současně řekli, že to, že se stane jeho součástí, znamená modifikaci novelou dotčených ustanovení novelizovaného předpisu ustanoveními novými), vedlo by to k absurdnímu a jistě nezamýšlenému důsledku, kdy by platností novely byla určitá ustanovení novelizovaného předpisu změněna (doplněna, nahrazena, derogována), podle nových ustanovení by se však mohlo postupovat až od okamžiku účinnosti novely (a v mezidobí by tak vzniklo právní vakuum). Tak tomu však není a ke změně novelizovaných ustanovení dochází až okamžikem účinnosti novely.

To však nemůže vést k tomu, že by bylo možné platná a neúčinná ustanovení novely zcela ignorovat, zvláště pak mohou-li být předmětem přezkumu ústavnosti ze strany Ústavního soudu. To zřejmě vede k závěru, že v takovém případě, tedy při legisvakanci novely, existují dvě znění novelizovaného právního předpisu, jedno znění, které je (platné a) účinné a druhé znění, které je „pouze” platné (a jsou do něj promítnuty všechny novely daného právního předpisu, včetně novel a jejich ustanovení dosud neúčinných). Pro existenci možného dvojího znění novelizovaného právního předpisu mluví např. čl. 60 odst. 2 Legislativních pravidel vlády upravující vyhlašování úplného znění zákona ve Sbírce zákonů. V tomto ustanovení je stanoveno, že má-li novela zákona rozděleno nabytí účinnosti jednotlivých bodů do více termínů, lze ve vztahu k těmto termínům, popřípadě k poslednímu z nich, ve zmocnění k vyhlášení úplného znění navrhnout termín, popřípadě termíny, které vyjádří, v jaké podobě bude úplné znění zákona, vyjadřující právně účinný obsah zákona, vyhlášeno. Vychází se tedy z toho, že ve Sbírce zákonů má být vyhlášeno znění (platné a) účinné, nikoliv „jen“ ono znění platné (ve znění všech novel), což je logické, neboť jakkoliv lze s ohledem na nabídku na trhu pochybovat vůbec o smysluplnosti vytváření a publikace úplných znění zákonů ve Sbírce zákonů, nemělo by valného smyslu vytvářet jako úplné znění zákona dokument, který nebude v praxi použitelný, neboť ti, které právní předpis zavazuje, pochopitelně aplikují jeho účinné znění, nikoliv znění sice platné, leč neúčinné¹⁰.

Jak novelizovat právní předpis v době legisvakance novely

I přes to, co je uvedeno v čl. 60 Legislativních pravidel vlády, zůstává otázkou, co se rozumí tím, když se bez dalšího upřesnění mluví o právním předpisu „ve znění pozdějších předpisů”, tzn. zda se má na mysli jeho znění (platné a) účinné nebo (akceptujeme-li princip dvojího znění) „jen“ znění platné. Tím se dostáváme zpět k otázce, jak novelizovat právní předpis v době legisvakance novely, tzn. zda novelizovat znění (platné a) účinné nebo „jen“ znění platné a jak se mají pomocí prostředků legislativní techniky tato znění od sebe odlišit. Pouhé slovní spojení „ve znění pozdějších předpisů” zjevně nestačí, neboť z něj samého nevyplývá, rozumí-li se tímto obratem znění (platné a) účinné nebo „jen“ znění platné, leč neúčinné. Odpověď na to nedávají ani Legislativní pravidla vlády v čl. 64 až 66, kde je upraven způsob citace novelizovaného právního předpisu. Pokud tedy připustíme, že vedle sebe mohou existovat dvě různá znění novelizovaného právního předpisu, měli bychom pomocí prostředků legislativní techniky tato znění odlišovat a měli bychom vědět, které z nich chceme novelizovat. V zásadě je zřejmě možné připustit jak novelizaci znění (platného a) účinného tak novelizaci znění platného – kritériem pro volbu té či oné metody by měla být především srozumitelnost záměru tvůrce novely pro adresáty právního předpisu.

S tím, co bylo dosud uvedeno, souvisí i otázka, jak je to s pravomocí Ústavního soudu při přezkumu ústavnosti a zákonnosti právního předpisu, která se odvíjí již od okamžiku platnosti právního předpisu? Ústavní soud může přezkoumávat platné (a neúčinné) znění, jistě však nelze vyloučit, aby v době legisvakance novely přezkoumal i účinné znění. Šlo by o případ, kdy by byl pro tvrzenou neústavnost, popř. nezákonnost, podán návrh na zrušení účinného ustanovení právního předpisu, jež má být změněno novelou, která má odloženou účinnost a jejímž prostřednictvím dojde (např. derogací) k odstranění neústavnosti, popř. nezákonnosti. Návrh Ústavnímu soudu by v takovém případě měl smysl jen tehdy, pokud by legisvakance byla tak dlouhá, aby měl Ústavní soud reálnou šanci o návrhu rozhodnout a současně pokud by nález Ústavního soudu měl mít reálné důsledky (tak by tomu zřejmě nebylo v případě, pokud by byl nález Ústavního soudu publikován ve Sbírce zákonů jen pár dnů přede dnem účinnosti novely či současně s účinností novely). Pokud by Ústavní soud zrušil účinné ustanovení, vznikla by v účinném znění právního předpisu načas mezera, která by byla vyplněna okamžikem účinnosti novely.

Může tomu ale být i naopak – pokud by Ústavní soud v době legisvakance novely přezkoumával platné znění určitého ustanovení novelizovaného právního předpisu, které má být změněno novelou, jejíž účinnost byla odložena a toto ustanovení v platném znění zruší, mělo by nálezem Ústavního soudu naopak zůstat nedotčeno jeho znění účinné a v tomto případě by v právním předpisu žádná mezera vzniknout neměla (to byl zřejmě případ i výše zmíněného nálezu Ústavního soudu týkajícího se novely zákona č. 247/1995 Sb., kdy byla zrušena i ustanovení sice platná ale dosud neúčinná, přičemž v té době stále ještě účinné znění dotčených ustanovení zákona č. 247/1995 Sb. předmětem návrhu podaného Ústavnímu soudu a tedy ani posuzování ze strany Ústavního soudu nebylo a tato ustanovení ve svém znění, účinném v době vydání nálezu, zůstala součástí právního řádu).

Zbývá ještě odpovědět na otázku, zda je v případě, kdy se v době legisvakance novely mění právní úprava dotčená novelou, nutné rušit příslušné novelizační body této novely, aby se nade vší pochybnost zamezilo tomu, že nabudou účinnosti tak, jak se původně předpokládalo. Nebude to třeba v případě, pokud se bude novelizovat platné (a neúčinné) znění, tedy to znění, do kterého jsou inkorporovány všechny platné novely, včetně těch dosud neúčinných. Pokud však v době legisvakance novely měníme (platné a) účinné znění, pak nezbude, než novelizační body zrušit, jinak by se opravdu stalo, že nabudou účinnosti tak, jak se původně předpokládalo a vznikla by dost nepřehledná situace.

Na závěr nezbývá než dodat, že otázky na téma „novela novely“ by ve „slušné legislativní společnosti“ neměly vůbec přijít na mysl, neboť každý takový způsob změny právní úpravy má za následek větší či menší míru nejistoty v tom, co je v tom kterém okamžiku platným a účinným právem. Realita však, žel, právě takové otázky přináší.