Dvě velká a tradiční odvětví práva občanského a trestního mají ve své nauce vytvořen systém základních zásad, které každý právník musí bezpodmínečně znát, zatímco ve správním právu je tato problematika spíše opomíjena. Klasická Hoetzelova učebnice Československé správní právo část všeobecná¹ žádné ucelené pojednání o základních zásadách neobsahuje, vyjma nástinu zásad výkonu správního dozoru v kapitole „Policie“.² Ze soudobých učebnic pak rovněž většina věnuje této problematice jen minimum pozornosti,³ s výjimkou publikace „Správní právo – casebook“.⁴ Jiná je situace v případě správního trestání, kde kupř. H. Prášková⁵ pojednává o zásadách hmotněprávních a procesních s pečlivostí sobě vlastní. Při svém studijním pobytu ve Švýcarsku⁶ jsem se naopak setkal s tím, že daná materie je podstatnou součástí každé učebnice správního práva⁷ a neopominutelnou součástí zkoušky, ať již pro studenta právnické fakulty nebo úředníka. S důrazem na důkladnou znalost těchto zásad lze pak tvořit méně formální a hlavně přehlednější právní předpisy (což však klade vyšší nároky na odbornost a profesní etiku úředníků), o čemž by bylo možno vést diskusi jdoucí dalece nad rámec tohoto článku; jeho text se pokusí přispět k bližšímu popsání jedné z nejdůležitějších zásad činnosti správních orgánů – zásady legitimního očekávání.

Zásada⁸ legitimního očekávání nebo též zásada ochrany dobré víry či právní jistoty je dosti abstraktním pojmem, který zasluhuje bližší ujasnění.⁹ V tomto článku se budu zabývat rozhodovací či jinou obdobnou správní praxí,¹⁰ neboť právě v této souvislosti lze zásadu legitimního očekávání nejlépe uchopit a „nesklouznout přitom do pasti“ od reality odtržené teorie. Ustáleným správním postupům jsou pak blízké spory o to, jak moc se může či nemůže občan spoléhat např. na veřejně publikovaná výkladová stanoviska či přísliby správních orgánů. V tomto dvojím smyslu je ostatně zásada legitimního očekávání chápána i Nejvyšším správním soudem.¹¹ Pro teoretickou úplnost vhodno dodat, že zásadu legitimního očekávání lze pojmout i šířeji. Kupř. J. Schwarze¹² a S. J. Schonberg¹³ se v této souvislosti zabývají rovněž problematikou rušení a změny správních rozhodnutí, předvídatelnosti územního plánování či nečekaných novelizací právních předpisů.

Cílem článku je poskytnout čtenáři užitečný přehled relevantní judikatury a s ní souvisejících informací, které lze použít pro potřeby každodenní právní praxe. Současně bude položeno několik otázek ohledně toho, jakým směrem by se mohlo chápání dané zásady v české právní teorii a praxi dále rozvíjet, a to s občasným přihlédnutím ke švýcarské nauce.

Zásada legitimního očekávání je zásadou ústavní, byť není v Ústavě vyjádřena výslovně.¹⁴ Je proto nutno vycházet z judikatury Ústavního soudu pocházející ještě z doby, kdy neexistoval § 2 odst. 4 SpŘ¹⁵ či § 8 odst. 2 DŘ¹⁶ a judikatura správních soudů nebyla sjednocována Nejvyšším správním soudem. Základním kamenem je nález ÚS, v němž se soud zastal stěžovatelky, jejíž žádost o navrácení majetku byla zamítnuta kvůli tomu, že pozemkový úřad po rozpadu Československa náhle svévolně změnil rozhodovací praxi a nárokovaný pozemek odmítl vydat. ÚS konstatoval, že pozemkový úřad byl vázán svou předchozí rozhodovací praxí a nemohl se od ní odchýlit bez jakéhokoliv legitimního důvodu.¹⁷Později zřízený NSS v souvislosti s tehdy ještě novým správním řádem z r. 2004 shledal, že tento

„… princip lze považovat za jeden z vůdčích ústavních principů, jež musí veřejná správa ve své činnosti respektovat“.¹⁸

Právě NSS pak zformuloval judikaturu velmi podrobně se věnující problematice jednotnosti rozhodování správních orgánů. Je však nutno podotknout, že správní rozhodnutí nejsou rozhodnutí soudní. Jen zřídkakdy jsou veřejně publikována obdobným způsobem jako judikatura, což činí např. Česká národní banka nebo Úřad pro ochranu průmyslového vlastnictví. J. Vedral trefně upozorňuje,¹⁹ že soustava správních orgánů je uspořádána podstatně odlišně od soustavy soudní, a proto nelze zajistit, že třeba všechny stavební úřady budou při výkladu stavebního zákona postupovat vždy jednotně․ Lze tedy čtenáře již předem upozornit, že samotné prokázání existence ustálené praxe může být problém, a proto ne vždy se jí budeme moci dovolat.

1. Pojem ustálené správní praxe, jíž je správní orgán vázán

Nejprve je nutno vědět, co je vlastně onou ustálenou správní praxí, jíž je správní orgán vázán. NSS dospěl k závěru, že

„správní praxe zakládající legitimní očekávání je ustálená, jednotná a dlouhodobá činnost (příp. i nečinnost) orgánů veřejné správy, která opakovaně potvrzuje určitý výklad a použití právních předpisů. Takovou praxí je správní orgán vázán. Lze ji změnit, pokud je změna činěna do budoucna, dotčené subjekty mají možnost se s ní seznámit a je řádně odůvodněna závažnými okolnostmi.“²⁰

Dále pak podle NSS platí, že nástupnický správní orgán vstupuje do správní praxe svého předchůdce²¹ a je povinen respektovat z ní vzniklé legitimní očekávání. Zde si lze položit otázku, o kolik rozhodnutí se vlastně musí jednat, abychom mohli hovořit o ustálené správní praxi. Pojem „dlouhodobé praxe“ se mi jeví být příliš vágní. Švýcarská nauka hovoří o existenci nejméně dvou rozhodnutí²² a osobně se domnívám, že snad lze připustit rovněž existenci i pouhého jednoho předcházejícího rozhodnutí²³ či úředního postupu.

Z judikatury NSS lze dále dovodit, že není nutné, aby „zdroj“ legitimního očekávání existoval v době zahájení správního řízení či úředního postupu. Postačí, aby vznikl v jeho průběhu, a i tak jej musí správní orgán zohlednit při vydání rozhodnutí ve věci samé.²⁴

Taktéž nutně vyvstává otázka, zda se musí jednat výlučně o legální správní praxi, neboť je všeobecně známo, že v případě některých správních orgánů může být ustálenou správní praxí dlouhodobé tolerování protizákonného stavu, ať již úmyslně nebo nevědomky. NSS zprvu shledal, že nikoliv, neboť by tím byla popřena zásada zákonnosti.²⁵ Vyslovený právní názor zastával kasační soud i později, když konstatoval, že

„[n]elze se dovolávat legitimního očekávání z titulu zavedené správní praxe (zde vydání kladných rozhodnutí Národního památkového úřadu ohledně zateplení fasád u památkově chráněných objektů) za situace, kdy se jednalo o nezákonnou správní praxi, jejíž následování je nežádoucí a bylo by v rozporu se zákonem (§ 2 odst. 4 SpŘ)“,²⁶

Stejně tak nemůže vzniknout legitimní očekávání z pouhého „mlčení“, kdy určité deliktní jednání není nijak postihováno a k postihu dojde „nečekaně“ až po uplynutí delší doby,²⁷ neboť je čistě na úvaze správního orgánu, zda bude řízení z moci úřední zahájeno, či nikoliv.²⁸

Česká judikatura tedy nepřipouštěla to, čemu Švýcaři říkají l’égalité dans l’illégalité neboli „rovnost v nezákonnosti“, ačkoliv Zdeněk Kühn²⁹ lehce nastínil, že s ohledem na rozhodnutí NSS ve věci L’ORÉAL³⁰

„je správní praxe contra legem hodna ochrany toliko tehdy, pokud se nedostane do rozporu s naprosto jednoznačným textem zákona, textem v podstatě nevyžadujícím žádný výklad“.

Švýcarská judikatura³¹ vychází z toho, že zásada zákonnosti má téměř vždy přednost před zásadou legitimního očekávání. Pakliže však správní orgány neustávají ve svém dlouhodobém protizákonném počínání a do budoucna se od něj zjevně nechtějí odchýlit, spravovaný (administré) může výjimečně požadovat, aby i v jeho případě byl zákon porušen. Podmínkou je, že ohrožený veřejný zájem nesmí převažovat nad zájmem soukromým. Zpravidla se tedy bude možno nezákonné správní praxe dovolat zejména v právu daňovém, kde je ohrožen „pouze“ fiskální zájem státu.³²

Tímto Kühnem načtrnutým směrem se pak NSS později skutečně vydal,³³ nejprve však shrňme zrušený rozsudek Městského soudu v Praze.³⁴ Společnost T-Mobile namítala, že Český telekomunikační úřad pochybil, když zamítl žádost o vrácení úroku ze záruky s odůvodněním, že podle zákona nemohl úrok vrátit. Městský soud dospěl k závěru, že se žalovaný k vrácení úroku zavázal nad rámec zákona, tedy neplatně, a žalobu zamítl.³⁵ Dále zdůraznil, že žalobce je zkušený podnikatel a právní úpravy si měl být vědom.³⁶ V kasačním rozsudku však NSS nejprve připustil, že i z nezákonného příslibu může vzniknout legitimní očekávání,³⁷ a dospěl k závěru, že v zájmu jeho zachování lze výjimečně připustit nezákonnost. Společnost T-Mobile měla legitimní očekávání, že úrok bude vrácen, neboť podmínky výběrového řízení nepřipouštěly jiný výklad a byly vydány správním orgánem, který je všeobecně uznávanou regulační autoritou.³⁸ Dále dospěl kasační soud k závěru, že s ohledem na možný extenzivní výklad zákona správní orgán neposkytl ujištění ultra vires, a i kdyby je poskytl, není zde dán veřejný zájem převažující nad legitimním očekáváním společnosti T-Mobile,³⁹ a proto má právo na vrácení úroku ze záruky. Obdobným způsobem pak NSS rozhodl též ve věci společnosti Vodafone Czech Republic, a. s.,⁴⁰ a lze tedy říci, že se jedná o novou judikaturu, nikoliv pouhou odchylku.

Osobně se domnívám, že s připouštěním vázanosti správního orgánu jeho ustálenou nezákonnou správní praxí je nutno zacházet více než velice opatrně, neboť zde hrozí „ochrana“ spravovaných za cenu tolerování nepořádku při výkonu veřejné správy. Varováním budiž rozsudek švýcarského Tribunal Fédéral (Bundesgericht, Nejvyšší soud).⁴¹ Stavební úřad v Bernu v rozporu s příslušnými předpisy po dobu 3 let toleroval výměnu dřevěných oken za plastová v historické čtvrti. Tribunal Fédéral konstatoval, že stavebníci měli být o chystaném upuštění od této praxe předem vyrozuměni, a zastal se stavebníka, kterému původně nebyla plastová okna stavebním úřadem povolena. Ačkoliv nejsem znalý stavebních předpisů kantonu Bern, nemohu nepoznamenat, že povolování plastových oken v případě typické švýcarské historické zástavby je krajně nevkusné, a český NSS naštěstí v obdobném případě takovouto praxi neposvětil.⁴² Vždy by spíše bylo vhodné, aby si nadřízený správní orgán nebo správní soud vynutil nápravu správní praxe a pouze v exemplárně výjimečných případech by snad mohlo připuštění l’égalité dans l’illégalité představovat žádoucí ochranu adresáta veřejné správy, např. před šikanózním postupem, kdy jsou za bagatelní přestupky účelově nepřiměřeně trestáni pouze někteří pachatelé, zatímco ostatní pachatele správní orgán „nevidí“.⁴³

2. Možnost změny ustálené správní či rozhodovací praxe

Poté, co vznikla ustálená rozhodovací praxe, se může dříve či později stát, že se od ní bude chtít správní orgán odchýlit. Dle NSS⁴⁴ není tato oprávněná důvěra dotčena, je-li správní praxe měněna s účinky ex nunc a změna vychází z legitimního důvodu, kterým může být např. nutnost dodržovat mezinárodní závazky či základní práva. Asi nejdidaktičtějším příkladem je rozsudek NSS o tom, jak se úřad památkové péče odchýlil od své předcházející rozhodovací praxe, ve které povoloval plastová okna v památkové zóně města s odůvodněním, že dospěl k lepšímu správnímu uvážení, dle kterého plastová okna historické centrum hyzdí, a proto napříště již nebudou povolována.⁴⁵ Obecně lze tedy konstatovat, že legitimním důvodem změny správní praxe je zejména rozvoj vědy a techniky, vývoj právní úpravy či prostě jen nalezení lepšího řešení daného problému.⁴⁶

Na ustálenost rozhodování správního orgánu lze rovněž vztáhnout obsáhlou judikaturu ÚS věnovanou ustálenosti rozhodování obecných soudů.⁴⁷ Z ní blíže citujme alespoň nález zdůrazňující, že je třeba, aby

„předvídatelná, nebo případně nepředvídatelná změna výkladu v době jejího uskutečnění byla transparentně odůvodněna a opírala se o akceptovatelné racionální a objektivní důvody, které přirozeně reagují i na právní vývody předtím v rozhodovací praxi stran té které právní otázky uplatňované“.⁴⁸

Přitom je však nutné mít na zřeteli, že ustálenost judikatury je vždy odvislá od společenských podmínek,⁴⁹ a proto ani rozhodování správních soudů a tedy i správních orgánů nemůže být bez vývoje, ačkoliv by ke změnám mělo docházet jen v nezbytných a pečlivě odůvodněných případech.⁵⁰ Podle ÚS musí soud obzvláště pečlivě odůvodnit své rozhodnutí, pokud ve dvou obdobných případech došel k diametrálně odlišným rozhodnutím.⁵¹

Zmínka o judikatuře věnované ustálenosti soudní rozhodovací praxe je o to důležitější, že v praxi jsou to právě správní soudy, komu náleží sjednocovat (pouze po právní stránce) správní praxi, a to hned v návaznosti za rozhodovací či osvětovou činností ústředních správních orgánů.⁵² Je-li tato judikatura nejednotná, pak pro tento případ NSS vysvětlil,⁵³ že je odpovědností správního orgánu z vícero nabízejících se závěrů vybrat ten, který považuje pro daný případ za nejpřiléhavější, a poté přesvědčivě odůvodnit, proč nevzal v úvahu závěry jiných senátů.

3. Nepřípustné rozdílné rozhodování v obdobných případech

Kromě důvodu pro legitimní odlišné rozhodování obdobných případů zákonitě existují případy, ve kterých je odlišné rozhodování právě onou svévolí, proti níž je zásada legitimního očekávání bytostně namířena. To konstatoval např. ÚS v nálezu, v němž kritizoval rozdílné postupy Ministerstva kultury při registrování církevních charitativních organizací.⁵⁴ S ohledem na názor NSS⁵⁵ pak nelze připustit, aby jeden a tentýž senát krajského soudu, a analogicky vzato tedy i správní orgán, rozhodoval obdobné případy rozdílně.

Učebnicovým příkladem takovéto libovůle se zabýval MS v Praze.⁵⁶ Úřad rozhodoval o žádostech o povolení ke stavbě domácích čističek odpadních vod u soukromých nemovitostí, které projektoval jeden a tentýž dodavatel v téže lokalitě. Přesto však úřad vydal povolení toliko prvnímu žadateli, kterým byl starosta, a ostatní žádosti zamítl. Dle soudu byl takovýto postup zjevně svévolný, postrádající jakékoliv odůvodnění, a krom toho úřad později manipuloval se správními spisy ve snaze své protizákonné jednání zakrýt. Správné by bylo, pokud by úřad všem žádostem vyhověl, nebo je všechny zamítl.

4. Interní instrukce správních orgánů a ustálená rozhodovací praxe

Zvláštním případem ustálené správní praxe je postup správního orgánu podle interních instrukcí či pokynů vydaných nadřízeným správním orgánem pro účely sjednocení správní praxe. Jedná se zejména o známé pokyny „D“ vydávané Ministerstvem financí či orgány finanční správy a právě k nim se vztahuje judikatura správních soudů. NSS shledal, že

„[v]ytvořila-li se na základě pokynu Ministerstva financí č. D-144 z r. 1996, o stanovení lhůt pro uzavření vytýkacího řízení…, správní praxe spočívající v tom, že vytýkací řízení se uzavírají v určitých lhůtách, případně ve lhůtách prodloužených podle přesně určených pravidel, vyplývá ze zásady zákazu libovůle a neodůvodněně nerovného zacházení (čl. 1 věta první Listiny), že pro správní orgán je takováto správní praxe právně závazná“.⁵⁷

Ve shora uvedeném případě se jednalo o vytýkací řízení o dani z přidané hodnoty, v němž podle daňového řádu nebyl správní orgán vázán žádnou lhůtou pro vydání rozhodnutí, nicméně podle instrukce D-144 byl povinen rozhodnout ve lhůtě 3 měsíců, což neučinil. Žalobce tedy podal žalobu proti nečinnosti, kterou MS v Praze zamítl s odůvodněním, že žalovaný není nečinný, jelikož nemá zákonem stanovenou lhůtu pro vydání rozhodnutí a instrukce D-144 je toliko nezávazným orientačním materiálem. NSS oproti tomu zdůraznil, že se podle instrukce D-144 skutečně vytvořila ustálená správní praxe a ve vytýkacím řízení jsou rozhodnutí vydávána ve lhůtě 3 měsíců, a proto je touto ustálenou správní praxí orgán finanční správy vázán.⁵⁸ Obdobně též ÚS dovodil, že je nepřípustnou libovůlí, pakliže správní orgán nerespektuje vlastní interní předpisy stanovující lhůtu pro vyřízení odvolání, čímž porušuje právo občana na vyřízení jeho věci v přiměřené lhůtě (čl. 38 odst. 2 Listiny).⁵⁹

Vázanost správního orgánu následováním interní instrukce má rovněž závaznost pro přezkum jeho rozhodnutí ve správním soudnictví, jelikož NSS⁶⁰ dospěl k závěru, že postup správního orgánu pak je vždy přezkoumáván i co do souladu s interní instrukcí, která by jinak nebyla obecně právně závazná, pod podmínkou, že postup není blíže upraven zákonem. V případě celní správy se jedná o interní instrukce upravující zkoušení tabáku pro určení, zda je odpadem či vhodnou surovinou pro výrobu cigaret. Není-li však část správního postupu upravena vnitřní směrnicí, platí dle posledně cit. rozsudku NSS, že

„princip vázanosti správního orgánu vlastní správní praxí v případě, že mu zákon dává prostor pro uvážení, pokud se taková praxe vytvořila. Prostorem pro uvážení je zde nutno rozumět i to, jakým způsobem provede odběr dováženého zboží a jak s ním dále bude nakládat, není-li takový postup konkrétně stanoven právním předpisem. Obecně se od vytvořené určité správní praxe lze odchýlit, avšak zásadně pouze pro futuro a z racionálních důvodů.“

Dle MS v Praze⁶¹ pak takováto interní instrukce není závazná pouze pro podřízené správní orgány, nýbrž i pro správní orgán, který ji vydal.

Lze tedy shrnout, že vnitřní předpisy a instrukce jsou judikaturou de facto povýšeny na prameny práva v materiálním smyslu, které je třeba ctít bez ohledu na to, zda se jejich závaznost odvíjí či neodvíjí od právního předpisu.

5. Rozhodovací praxe v oblasti správního trestání

Další zvláštní oblastí uplatnění zásady legitimního očekávání v rozhodovací praxi správních orgánů je oblast správního trestání. Je specifická tím, že se zde tato zásada střetává se zásadou individualizace trestu, a proto se její uplatnění liší vždy případ od případu. I když NSS shledal, že

„[j]akkoliv má správní orgán při ukládání pokuty volnost správního uvážení, je vázán základními principy správního rozhodování, včetně povinnosti rozhodovat v obdobných případech obdobným způsobem“,⁶²

existuje rovněž judikatura umožňující se v jednotlivém případě od ustalené rozhodovací praxe odchýlit a uložit ojediněle vysokou pokutu, pakliže se pachatel dopustil zvlášť společensky škodlivého jednání.⁶³ Nutnost zvažování uvedených dvou hledisek výstižně vyjádřil MS v Praze následovně:

„… je nutno konstatovat, že výše uložené pokuty se v konkrétních případech odvíjí od posouzení konkrétní situace, když v úvahu přichází hodnocení zákonem stanovených kritérií a hledisek, konkrétní skutečnosti toho kterého jednotlivého případu pak ovlivňují výši uložené pokuty, takže nelze vyloučit určitou rozdílnost, tato rozdílnost však nesmí být rozdílností neodůvodněnou, resp. nedůvodnou. Z toho vyplývá, že ani v případě spáchání shodného deliktu nemusí být sankce rozdílným subjektům uložena absolutně shodná, neboť vše závisí od posouzení konkrétních okolností konkrétního případu. Pokud by tomu tak nebylo, nebylo by namístě správní uvážení správního orgánu o výši uložené pokuty, v zásadě by postačilo, aby byly stanoveny za jednotlivé skutkové podstaty správních deliktů konkrétní částky, které by správní orgán pouze v případě, kdy by shledal naplnění skutkové podstaty správního deliktu, bez jakéhokoliv uvážení dosazoval.“⁶⁴

MS v Praze pak konstantně judikuje,⁶⁵ že v oblasti správního trestání má pachatel v zásadě legitimní očekávání co do maximální výše trestu a ostatní záleží na konkrétních okolnostech daného případu.

Hned úvodem lze s potěšením konstatovat, že v případě tohoto „druhu“ legitimního očekávání začala judikatura v posledních letech správní orgány postupně více „zavazovat“ jimi učiněnými přísliby či uveřejňovanými výkladovými stanovisky. Švýcarská právní nauka⁶⁶ v dané souvislosti hovoří o „právu na dodržení daného slibu“ a zasluhuje alespoň stručnou zmínku.

Takovýto slib daný švýcarským správním orgánem je závazný, pakliže orgán spravovaného ujistil o tom, jak bude z jeho strany dále postupováno, nebo mu podal informaci vztahující se ke konkrétní situaci, tedy nikoliv obecné poučení o liteře zákona apod. Zadruhé musí být slib dán věcně a místně příslušným správním orgánem, nebo alespoň takovým orgánem veřejné moci, o němž se mohl občan bez dalšího rozumně v dobré víře domnívat, že příslušným je. Dále je nutné, aby slib byl důvěryhodný, tj. musí v adresátovi vzbudit subjektivní zdání, že správní orgán postupuje bezchybně a podle zákona. Rozdílně tedy bude posuzována důvěryhodnost nezákonného slibu daného občanovi s právním vzděláním a neprávníkovi. Čtvrtou podmínkou je, že se občan rozhodl na základě slibu správního orgánu učinit nezvratné kroky, např. odešel do penze v domnění, že starobní důchod bude vyšší, či zakoupil stavební parcelu. Rovněž musí zůstat zachovány právní a skutkové podmínky, za kterých byl slib dán. Pakliže se určitá činnost stane zakázanou, slib již dále neplatí. Totéž platí v případě, kdy vznikne hrozba nedůvodné újmy třetím osobám. V této souvislosti švýcarská judikatura opět výjimečně připouští upřednostnění ochrany dobré víry před zásadou zákonnosti, a to opět především v zájmu ochrany občana na úkor fiskálních zájmů státu. Nikdy však není přípustné chránit dobrou víru na úkor převažujícího veřejného zájmu.

Švýcarská judikatura taktéž dovodila „právo na předvídatelný průběh správního řízení“.⁶⁷ Pakliže tentýž správní orgán, vůči téže osobě a v téže věci postupuje protichůdně, je povinen své postoje vyjasnit a lze se dovolat jeho závěrů, které jsou pro spravovaného výhodnější. Jak správní orgán, tak účastníci řízení se musí chovat předvídatelně a vzájemně přiměřeně spolupracovat.

Za příklad české judikatury chránící „právo na dodržení daného slibu“ lze uvést rozsudek NSS ve věci,⁶⁸ v níž sporným momentem bylo výkladové stanovisko Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže,⁶⁹ dle kterého bylo možné některé typy smluv uzavírat mimo režim zákona o veřejných zakázkách. Ještě před vydáním tohoto stanoviska zahájily Lesy ČR bez zadávacího řízení vyjednávání o uzavření smlouvy a z něj vzešlá smlouva byla uzavřena po vydání výkladového stanoviska. Tento výsledek však ÚOHS shledal nezákonným, vítěz (žalobce) nicméně konstatoval, že vydáním výkladového stanoviska vzniklo legitimní očekávání, které nemohlo být porušeno. KS v Brně⁷⁰ rozhodl, že legitimní očekávání vzniknout nemohlo, jelikož výkladové stanovisko bylo vydáno až v průběhu řízení. NSS se však s krajským soudem neztotožnil, neboť

„[u]stanovení § 2 odst. 4 SpŘ naopak stanoví, že správní orgán je povinen dbát ‚na to, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly‘. Stěžejní je tedy okamžik rozhodování správního orgánu, kdy správní orgán musí rozhodovat v souladu s již vydanými rozhodnutími, která se týkala skutkově shodných či obdobných případů. Stejně tak je tedy chráněna dobrá víra účastníka řízení i vzhledem k okamžiku rozhodování správního orgánu.“

Zveřejněné výkladové stanovisko tedy legitimní očekávání zakládá, protože i podle této neformální činnosti si mohou subjekty utvořit názor na to, zda jednají či nejednají v souladu se zákonem. V následující judikatuře pak NSS dále obecně vysvětlil, že výkladové stanovisko představuje „autentickou formu výkladu právního předpisu“,⁷¹ a je tedy způsobilé založit legitimní očekávání adresáta veřejné správy,⁷² které je nutno chránit, a správní orgán musí právní předpis vykládat tak, jak se ve svém výkladovém stanovisku zavázal. Současně je však nepřípustné aplikovat výkladové stanovisko retroaktivně v neprospěch adresáta veřejné správy, zvláště ve správním trestání.⁷³

Z novější judikatury lze uvést rozsudek NSS, v němž byla konstatována možnost výjimečného porušení zákona v zájmu ochrany dobré víry, a který již byl podrobně analyzován.⁷⁴ ÚS se obdobně zastal legitimního očekávání stěžovatelky, jíž Energetický regulační úřad vydal licenci na provoz fotovoltaické elektrárny.⁷⁵ Následně se nejvyšší státní zástupce cestou správní žaloby domohl zrušení tohoto rozhodnutí, a to ve veřejném zájmu pro jeho nezákonnost. ÚS však uvedl, že stěžovatelka byla v dobré víře, protože si nemohla zcela uvědomit závažná porušení zákona, kterých se Energetický regulační úřad při vydávání licence dopustil. Naopak, v jiném nálezu se již ÚS stěžovatelky nezastal, neboť si byla dobře vědoma toho, že z její strany došlo k manipulacím s podklady pro vydání rozhodnutí o udělení licence.⁷⁶ Z těchto příkladů vyplývá, že i dle českých soudů je nezbytnou podmínkou pro vznik legitimního očekávání z příslibu správního orgánu subjektivní stránka adresáta.

Obdobou daného slibu může být i dlouhodobě chybný přístup správního orgánu, který výustí v neúmyslné spáchání správního deliktu či přestupku. V takovém případě může být pochybení správního orgánu okolností vylučující protiprávnost. NSS se takto zastal Nadace Zayferus,⁷⁷ která nejprve v r. 1999 a posléze v r. 2001 svou činnost obnovila s tím, že své dřívější povolení k chovu zvláště chráněných živočichů považovala za „obživlé“ a správní orgány ji v tomto utvrzovaly až do chvíle, kdy jí byla v r. 2007 uložena pokuta za chov dravců a sov. Kasační soud však dospěl k závěru, že nadace byla správními orgány uvedena v omyl, a proto po ní nebylo možno spravedlivě požadovat, aby si včas uvědomila protizákonnost svého počínání. Dobrá víra založená chybou úředníka se uplatní i mimo správní trestání, např. v případě přezkumného řízení ve věci nezákonného stavebního povolení,⁷⁸ kdy si stavebník při složitosti právní úpravy nemohl uvědomit, že mu bylo povolení vydáno v rozporu se zákonem.

Co se týče „práva na předvídatelný průběh správního řízení“, již dříve NSS judikoval v souvislosti se zákazem vydání překvapivého rozhodnutí.⁷⁹ V tomto směru je didaktickým jeho rozsudek zabývající se problémem vázanosti správního orgánu příslibem vydaným v průběhu správního řízení.⁸⁰ Žadatel o státní občanství ČR v průběhu správního řízení pozbyl své původní občanství a namítal, že Ministerstvo vnitra v usnesení o přerušení řízení uvedlo, že předloží-li doklad o pozbytí státního občanství,

„bude žádosti vyhověno za předpokladu, že během této doby nenastanou takové nové skutečnosti, které by kladnému vyřízení žádosti bránily“.

Závěrem bylo předmětné usnesení označeno za „příslib státního občanství České republiky“. Ministerstvo vnitra však nakonec žádost zamítlo navzdory tomu, že žadatel splnil podmínku a vzdal se svého předchozího státního občanství. Na základě tohoto byl podle NSS žadatel v dobré víře, že jedinou nesplněnou podmínkou pro udělení českého občanství je vzdání se původního občanství, a že ministerstvo v tomto směru provedlo potřebná šetření. Ze správního spisu pak kasační soud shledal, že v době „udělení příslibu“ již byly shromážděny veškeré podklady, na základě kterých bylo později u žádosti rozhodováno. Postup Ministerstva vnitra byl NSS kritizován následovně:

„I pro činnost správních orgánů v České republice platí princip ochrany účastníka, který v dobré víře očekává, že příslib určitého užití volného správního uvážení, učiněný správním orgánem, bude dodržen, splní-li účastník podmínky správním orgánem stanovené (princip ochrany legitimního očekávání)… Porušením principu ochrany legitimního očekávání, a tedy nezákonností (§ 78 SŘS), je i zneužití volného správního uvážení, spočívající v tom, že správní orgán neudělil státní občanství podle § 7 odst. 1 zákona ČNR č. 40/1993 Sb.,… a v průběhu řízení se ukázalo, že tato podmínka fakticky odpadla (zjištěním, že žadatel ve skutečnosti nemá vůbec žádné státní občanství); správní orgán nemůže již odmítnout udělení státního občanství pro nesplnění podmínky jiné (zde: ‚převážné zdržování se na území ČR po dobu trvalého pobytu‘), jestliže skutečnost, že žadatel z pracovních důvodů převážně žije mimo území ČR, správní orgán znal již předtím, než závazný příslib udělil, navíc za situace, kdy pro prominutí této nové podmínky byly splněny zákonné důvody.“

Obdobně též NSS blíže specifikoval uplatňování zásady legitimního očekávání⁸¹ v případě, že se v průběhu zadávání veřejné zakázky změní její podmínky a předmět. V takovémto případě je třeba změnu oznámit tak, aby nebyli diskriminováni žádní potenciální dodavatelé. Zmíněný rozsudek tedy opět potvrzuje, že ve správním řízení platí zákaz překvapivého jednání správního orgánu, které by mohlo vést k poškození některého z účastníků.

Jakkoliv jsem úvodem provokativně nastínil, že české učebnice obecné části správního práva nevěnují dostatečnou pozornost základním zásadám činnosti správních orgánů, lze naopak s ohledem na bohatou judikaturu NSS s nadšením konstatovat, že praxe je zcela odlišná a co do řešených otázek nijak nezaostává za praxí švýcarskou. Co však v české judikatuře a literatuře chybí je standardizovaný „test legitimního očekávání“,⁸² obdobný testu přiměřenosti (proporcionality), známému kupř. z judikatury ÚS.⁸³ Tento test přitom nelze neopsat dle švýcarského vzoru, jelikož česká a švýcarská judikatura si jsou velice podobné a nelze vymýšlet již vymyšlené.

V případě rozhodovací či jiné obdobné správní praxe je vždy nutno si položit následující otázky:

V případě příslibů správních orgánů či jejich obdobné činnosti pak přicházejí v úvahu tyto otázky:

Zcela záměrně jsem se vyhnul otázce možnosti dovolání se nezákonné správní praxe či nezákonného příslibu správního orgánu. Jedná se o případy dle mého soudu vyhrazené pro nejvýjimečnější z výjimečných případů, kdy je vždy nutné, aby nebyl porušen veřejný zájem převažující nad veřejným subjektivním právem adresáta veřejné správy.