Jen pár dnů před vydáním rozsudku BverfG – 24. dubna 2020 – nabyla účinnosti zdánlivě drobná novela ČNBZ, a to promptně – počínaje dnem vyhlášení.

Podle této novely je Česká národní banka („ČNB“) do 31. prosince 2021 nad rámec dosavadní právní úpravy oprávněna k plnění svých úkolů obchodovat na finančním trhu s investičními nástroji a dalšími cennými papíry, pohledávkami a dalšími aktivy formou nákupů a prodejů, repo obchodů, vkladů, výpůjček, zápůjček nebo termínových obchodů. Shora uvedené s tím, že zákaz měnového financování podle čl. 123 Smlouvy o fungování Evropské unie („SFEU“),¹⁰ potažmo § 34a ČNBZ, touto novelou není (nesmí a nemá být) dotčen.

Z důvodové zprávy novely se podává, že má jít o rychlou reakci na situaci vyvolanou pandemií nemoci COVID-19, s očekávanými dopady do hospodářství, vč. finančních trhů, přičemž navržené změny mají být v souladu se změnami v provádění měnové politiky v celosvětovém měřítku a zejména v EU, resp. v eurozóně, k nimž došlo od vypuknutí globální finanční a ekonomické krize.¹¹

Při projednávání novely v Poslanecké sněmovně pak mj. zazněla obava, že by se z ČNB mohla stát „jakási popelnice na méně validní, neřkuli, nechci říct přímo toxická aktiva,“ s tím, že takto mohou být sanovány „velké korporace i nebankovního charakteru, protože samozřejmě jejich váha na trhu a vliv na finanční stabilitu je jasná“. Stejně jako zaznělo to, že „[…] všichni přijali myšlenku, že pokud vláda potřebuje rozšířit svůj fiskální prostor (nesroz․) ve svém emisním plánu, musí pokrýt problematiku poměrně značného objemu vládních dluhopisů, tak bude dobré i z hlediska ceny těch dluhopisů, z hlediska toho že bude dobré, když ty peníze budou co nejlevnější, aby v zádech této transakce stála právě Česká národní banka”.¹²

Ze strany ČNB při projednávání novely v Poslanecké sněmovně naopak mj. zaznělo, že „stávající zákon nereflektuje změny v mandátu České národní banky, ke kterým došlo v mezidobí od 90. let, kdy ten zákon vznikal. […] ČNB nabrala další zodpovědnosti. Především po té minulé finanční krizi evropská legislativa zatížila tyto regulátory novou odpovědností, zejména pokud jde o dohled nad celkovou finanční stabilitou a také v našem případě o dohled nad finančním trhem jako celkem. Čili my dnes dohlížíme nejenom banky, ale i pojišťovny, penzijní fondy, investiční společnosti a končil bych asi směnárnami. […] základním smyslem novely je umožnit centrální bance obchodovat na finančním trhu bez zbytečných omezení z hlediska možných instrumentů, doby jejich splatnosti a protistran, se kterými jsou tyto obchody uskutečňovány. Stále platí to, že banka může tyto operace provádět pouze pro naplňování svého mandátu, tzn. cenové a v tomto případě také finanční stability. […] může být problém, řekněme pád relativně malé nebankovní instituce vyvolat nebezpečné dominové efekty. A pokud nebudeme mít nástroje, jak včas zasáhnout do tohoto řetězce negativních událostí, mohly by být celkové náklady řešení této situace velmi vysoké. Také platí, a také už to tady zaznělo, že někdy i samotné vědomí – protože ten trh samozřejmě pracuje i s nemateriálními hodnotami, tzn. s důvěrou, pracuje s očekáváními – i vědomí toho, že centrální banka má dostatečně široké portfolio nástrojů, může tyto trhy uklidnit, aniž by bylo v konečném důsledku nutné je reálně použít.“¹³

Závěrem hlasování v Poslanecké sněmovně o novele pak byla vyjádřena obava, že „zásadní instrumenty hospodářské politiky byly z politického vedení země převedeny na ČNB“.¹⁴

Shrnuto a podtrženo, za důvod návrhu novely je [alespoň ze strany ČNB] možno považovat obavu z finanční nestability a dopadů na hospodářství. Současně se nabízí přinejmenším dvě otázky.

Primárně je otázkou deklarovaná změna mandátu ČNB ve vztahu k cenové a finanční stabilitě.

Současně je otázkou, zda skutečně na základě novely mohlo dojít k přesunu hospodářské politiky z vlády odpovědné parlamentu na centrální banku, tj. z povahy věci demokraticky deficitní orgán moci veřejné („nikým nevolené centrální bankéře“), a to při vědomí absence principu zdrženlivosti, vědomého sebeomezení moci centrálních bank – rozuměno typicky a contrario soudnímu sebeomezení – tzv. judicial self-restraint¹⁵ –, potažmo snad až aktivismu centrálních bank ve vztahu k (ne)respektování autonomního prostoru vlády při realizaci hospodářské či fiskální politiky ve smyslu rozsudku BVerfG.¹⁶

BVerfG přitom podle bodu 159 rozsudku považuje rozlišení (delimitaci) hospodářské a monetární politiky za fundamentální politické rozhodnutí, které svým významem přesahuje v rozsudku projednávanou věc, nadto se značnými důsledky pro rozdělení moci a vlivu v rámci EU.

Shora předestřené nás přivádí k potřebě jakéhosi vymezení politiky fiskální a monetární, resp. stability cenové a finanční, potažmo mandátu – role české centrální banky ve vztahu k nákupům cenných papírů (dluhopisů) a v neposlední řadě k vyjasnění obsahu zakázaného měnového financování.

Za první pevný bod této úvahy lze zřejmě považovat ústavně-právní limitaci výkonu působnosti toho kterého orgánu veřejné moci dle čl. 2 odst. 3 Ústavy („Úst“),¹⁷ podle kterého lze státní moc uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon, resp. čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod („LPS“),¹⁸ podle kterého lze státní moc uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem a současně toliko způsobem, který zákon stanoví; i centrální banka tak musí postupovat výlučně secundum et intra legem.

Fiskální politiku – coby součást hospodářské politiky státu – lze zjednodušeně vymezit jako realizaci i předmět pokračování politického boje finančními prostředky úzce souvisejícího s politickou reprezentací, resp. parlamentní demokracií – v úsměvné zkratce by bylo možno připomenout neblaze známé tzv. porcování medvěda –, nicméně jde a má jít o „nástroj hospodářské politiky v rukou vlády, pomocí něhož vláda ovlivňuje vývoj ekonomiky prostřednictvím změn ve výši a struktuře veřejných výdajů a příjmů (zejména daní)“.¹⁹

Shora uvedenému svědčí § 4 tzv. kompetenčního zákona — zákon č. 2/1969 Sb., České národní rady o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České socialistické republiky,²⁰ ve znění pozdějších předpisů, podle kterého je ústředním orgánem státní správy mj. pro fiskální politiku, ale i pro státní rozpočet republiky, státní závěrečný účet republiky, státní pokladnu České republiky, makroekonomické a fiskální prognózy pro přípravu státního rozpočtu a rozpočtů státních fondů, daně, poplatky a clo, finanční hospodaření, věci devizové včetně pohledávek a závazků státu vůči zahraničí, ochranu zahraničních investic, hospodaření s majetkem státu a také privatizaci majetku státu Ministerstvo financí.

Zřejmě tedy není sporu, že hospodářská či fiskální politika – přinejmenším v České republice přináleží vládě – politické reprezentaci.

Monetární politika má představovat cílené naplňování péče o cenovou stabilitu realizované pomocí měnověpolitických nástrojů.²¹ V tuzemsku je její cíl – cenová stabilita – zakotven v ústavněprávní rovině v čl. 98 odst. 1 Úst s tím, že tato povinnost péče je uložena ČNB, a to v návaznosti na čl. 1 odst. 1, čl. 10 a 10a Úst; s ústavním vymezením cíle měnové politiky – péče o cenovou stabilitu – koresponduje čl. 127 odst. 1 a čl. 282 odst. 2 SFEU (a naopak), dle nichž prvořadým úkolem ESCB, jehož součástí je i tuzemská centrální banka, je právě udržovat cenovou stabilitu.

Hlavní úkol i raison d’être ČNB – péče o cenovou stabilitu – byl zpřesněn v důsledku vstupu České republiky do EU, a to v souladu s čl. 127 až 133 SFEU,²²na jejichž základě se ČNB dostalo nových kompetencí, jakož i povinností, jež je možné sankcionovat podle unijního práva, resp. v řízení před SDEU [viz čl. 271 odst. 1 písm. d) SFEU].

ČNB tak již není možné považovat pouze za orgán veřejné moci České republiky,²³ ale je součástí ESCB, v jehož rámci se podílí na plnění jeho cílů a úkolů. Tomu svědčí jak čl. 282 odst. 1 SFEU, tak § 1a ČNBZ.

Shora popsané postavení a roli ČNB potvrzuje i nález Ústavního soudu dotýkající se nezávislosti ČNB při její péči o stabilitu měny²⁴: „[p]olitologickým východiskem ústavní konstrukce postavení České národní banky je pak teorie dělby moci, podle které nejdůležitější obranou proti přirozené tendenci ke koncentraci moci je oddělování a vzájemná kontrola nejvyšších orgánů státu. Historická zkušenost ukazuje, že oslabování demokracie způsobené nadměrným posilováním vládní moci je možné i cestou měnových manipulací. Klasický příklad překonávání finančních potíží vlád prostřednictvím inflačních emisí peněz má v moderní historii mnoho dalších variant. Reakcí na tyto zkušenosti je oddělování rozhodovacích procesů o měnových otázkách od exekutivy. […]“²⁵

Nezbytnost takto zakotveného postavení a role, resp. nezávislosti centrální banky pramení z potřeby ochrany fundamentů tržního hospodářství, tj. ochrany vlastnického práva a rovnosti všech jeho forem podle čl. 11 odst. 1 LPS ruku v ruce se svobodou podnikání a volby povolání podle čl. 26 LPS, dále svobody sdružování (na ochranu hospodářských a sociálních cílů) podle čl. 27 odst. 1 až 3 LPS, také provádění měnové politiky pro zajištění cenové stability – ústavního cíle (čl. 98 odst. 1 Úst ve spojení čl. 127 odst. 1 a čl. 282 odst. 2 SFEU), daňové politiky podle čl. 11 odst. 3 a 5 LPS a v neposlední řadě principu smluvní svobody podle čl. 2 odst. 3 LPS a čl. 2 odst. 4 Úst.²⁶

Ve vztahu k naplnění hlavního úkolu ČNB – péče o cenovou stabilitu – lze proto vycházet z toho, že nejen Ústavní soud dovozuje z čl. 98 Úst institucionální záruky existence ČNB jako: ústřední banky státu, pověřené funkcí péče o stabilitu měny, tj. koruny české [pozn.: nyní cenové stability], nezávislé při plnění ústavních funkcí na exekutivě a legislativě v míře, která zajišťuje splnění jejího hlavního poslání, vybavené možností měnově-politického uvážení při volbě nástrojů a opatření k dosažení cíle, banky, která vykonává dozor nad ostatními bankami.²⁷

Následně lze vycházet z toho, že „[p]éče o cenovou stabilitu je normativním vyjádřením státního cíle, který musí sledovat ve své činnosti orgány moci zákonodárné, výkonné a soudní. Tak jako je ochrana ústavnosti svěřena ÚS, avšak jde o úkol každého státního orgánu, tak rovněž v tomto případě nelze stát a jeho orgány z této oblasti vyloučit“;²⁸ pak z povahy tohoto ústavněprávního cíle platí tento úkol (dle čl. 98 odst. 1 Úst, resp. čl. 127 odst. 1 a čl. 282 odst. 2 SFEU) především pro ČNB.

Cenovou stabilitu – ústavně zakotvený cíl v normativním smyslu vymezuje čl. 140 odst. 1 SFEU tak, že za vysoký stupeň cenové stability je považována míra inflace, která se blíží míře inflace nejvýše tří členských států, jež dosáhly v oblasti cenové stability nejlepších výsledků; imperativ důležitosti – prvořadosti tohoto cíle pak plyne mj. z čl. 219 odst. 2 nebo čl. 282 odst. 2 SFEU.

Normativní konkretizaci ústavního cíle – cenové stability v zákonné rovině představuje § 2 odst. 1 věta první, resp. odst. 2 písm. a) ČNBZ, podle nějž ČNB určuje měnovou politiku.²⁹

Naproti tomu, je-li pak typicky akcentována povinnost centrální banky pečovat o finanční stabilitu, tak péče o finanční stabilitu není ani v ústavní rovině, ani v primárním právu zakotvena, resp. ČNB – ani ECB nebo ESCB – uložena.

Nepřímo by bylo možno dovozovat cíl péče o finanční stabilitu z čl. 127 odst. 5 SFEU,³⁰ podle kterého platí, že ESCB přispívá k řádnému provádění opatření, která přijímají příslušné orgány v oblasti dohledu nad úvěrovými institucemi a stability finančního systému, a to ve spojení s § 2 odst. 1, resp. § 2 odst. 2 písm. e) ČNBZ. Současně by bylo možné odkázat na čl. 119 odst. 3 SFEU, podle nějž naplnění hlavních zásad představují stabilní ceny, zdravé veřejné finance a měnové podmínky a trvale udržitelná platební bilance.

Nicméně ani sama ECB v primárním právu zakotvený cíl péče o finanční stabilitu nespatřuje, resp. odkazuje na roli pouhého přispívajícího, nadto připomíná nevymezení obsa- hu finanční stability.³¹ V této souvislosti kupříkladu podle Spojeného království ve vztahu k vynakládání péče o finanční stabilitu platí, že samotné určení existence ohrožení správného fungování stability finančního systému, případně jeho části, stejně jako integrity finančních trhů, je velmi subjektivní.³²

Snahu o souběžnou péči o cenovou stabilitu a stabilitu finanční komplikuje i to, že „i když je právně evidentně silnějším cílem péče o stabilitu cenovou a centrální banka nesmí jednat proti hlavnímu cíli, je ekonomicky uznáváno, že oba cíle nejsou komplementární a sledováním pouze hlavního cíle nemusí být další cíl – stabilita finančního systému – naplněn“.³³

Tento konflikt, vzájemná neslučitelnost, však může nastat i mezi jednotlivými (dílčími) cíli měnové politiky;^34,35platí přitom, že „[p]okud si centrální banka zvolí více než jeden cíl, vždy bude riskovat, že alespoň v krátkodobém období některý ze zvolených cílů nebude plnit. Tato skutečnost může vést k podrývání kredibility centrální banky.“³⁶

Centrálně-bankovní nauka i praxe se k „binární“ volbě – buď cenová stabilita, nebo finanční stabilita – staví tak, že finanční stabilitu lze upřednostnit „jen“ v případě shody na tom, že riziko budoucí finanční krize překročilo kritickou úroveň; takové shody nicméně nebylo dosaženo ani při finanční krizi let 2007–2009, ani v ekonomikách čelících úvěrové, resp. nemovitostní, expanzi.^37,38

ČNB je nicméně strážcem stability cenové – jak podle práva ústavního, tak podle práva primárního. ČNB se tak nemůže ani pomyslně ocitnout mezi Skyllou cenové stability a Charybdou stability finanční, vždy musí být upřednostněn a sledován cíl primární – péče o cenovou stabilitu, a to i na úkor podružnějšího cíle, stability finanční.

Právní úprava tedy na pomyslné dilema volby mezi ústavněprávním cílem – cenovou stabilitou a stabilitou finanční – nahlíží tak, že omezení cenové stability ve prospěch stability jiné možné není; ani zákonnou úpravou – zde rozuměno ani novelou –, natož via facti.

Toto pojetí jasně demonstroval Ústavní soud ve věci nezávislosti ČNB při její péči o stabilitu měny³⁹: „cestou obyčejného zákona dochází k omezení rozsahu hlavního úkolu ústřední banky státu. Tento postup je, z hlediska právního státu (čl. 1 Ústavy ČR), z hlediska ústavně předepsaného způsobu změn a doplňování ústavních zákonů (čl. 9 odst. 1 a čl. 39 odst. 4 Ústavy ČR), stejně jako z hlediska samotného čl. 98 odst. 1 Ústavy ČR, nepřijatelný“,⁴⁰ není tedy možné zákonem, natož via facti, omezit či modifikovat, potažmo obětovat, cenovou stabilitu ve prospěch stability jiné.

Platí-li pak, že ani dva zásadní – tzv. tradiční úkoly centrální banky, tj. péče o cenovou stabilitu, nebo péče o finanční stabilitu, nejsou z ústavněprávního pohledu rovnocenné, nadto nejsou z ekonomického pohledu (nutně) komplementární, přičemž sledováním jednoho cíle může být vyloučen cíl druhý,^41,42 je v materiálním právním státě orgán moci veřejné vždy povinen upřednostnit cíl ústavně zakotvený, což však z pohledu ČNB může přinášet nečekané, resp. nikoliv kýžené konsekvence, a to i ve vztahu k nákupu cenných papírů (dluhopisů) ve smyslu novely.

Platí-li podle BVerfG, resp. bodu 136 a násl. rozsudku, že ECB nelze umožnit, aby bez ohledu na předvídatelné či zamýšlené hospodářské či fiskální následky – tj. při srozumění s takovými dopady do hospodářské či fiskální oblasti –, si takto sama o sobě vymezila a přisvojila (via facti) mandát v oblasti hospodářské či fiskální přináležející vládě toho kterého členského státu, načež by nebylo možno takovým nákupům cenných papírů (dluhopisů) zamezit, ani kdyby došlo ke zneužití práva, pak lze ve stejném gardu uvažovat o tom, že ani ČNB si na základě péče o cenovou stabilitu, natož péče o finanční stabilitu, nemůže přisvojit péči o hospodářskou či fiskální politiku státu – byť by byla navenek prezentována coby výkon měnové politiky – péče o cenovou stabilitu.

A naopak lze ve smyslu bodu 139 rozsudku BVerfG mít za to, že absence mandátu ECB (ESCB) v oblasti hospodářské či sociální politiky nevyjímá a nemůže vyjmout z testu proporcionality účinky (dopady) nákupu státních cenných papírů (dluhopisů) například na veřejný dluh, úspory domácností, důchodové či penzijní systémy, ceny nemovitostí, stejně jako udržování neživotaschopných („zombie“) společností⁴³ při celkovém hodnocení a vyvažování kýženého cíle monetární politiky – cenové stability, potažmo inflačního cíle – vůči (potenciálním) dopadům na hospodářskou, fiskální či jinou politiku, byť a právě proto, že jsou mimo mandát ECB (ESCB); tj. zcela bez ohledu na výši tzv. vedlejší škody (collateral damage).

Jinými slovy, ani v případě sledování péče o cenovou stabilitu nelze postupovat takříkajíc ať to stojí, co to stojí (whatever it takes), protože ani v tomto případě účel nesvětí prostředky [nadto zcela logicky; jde o tzv. argumentační faul, resp. argumentaci kruhem, kdy závěr je tvořen logickou premisou vycházející právě z tohoto závěru].⁴⁴

Je tedy možno mít za to, že vždy – tj. i při nákupech cenných papírů (dluhopisů) – musí být respektován princip proporcionality⁴⁵ – rozuměno ve smyslu potřeby analýzy plurality normativních prostředků ve vztahu k zamýšlenému účelu a jejich subsidiaritě z hlediska omezení dotčeného veřejného statku,⁴⁶ resp. zamezení kolize s jinou ústavně chráněnou hodnotou – výkonu hospodářské, potažmo fiskální politiky vládou. Je přitom irelevantní, zda by šlo o nákupy motivované péčí o cenovou stabilitu, nebo o jinou stabilitu (typicky finanční, nicméně vždy podřízenou, resp. podružnou vůči péči o cenovou stabilitu).

S touto potřebou řešení proporcionality nákupů cenných papírů (dluhopisů) koresponduje již zmiňovaný test proporcionality čl. 5 odst. 1 věty druhé Smlouvy o EU („SEU“)⁴⁷ ve spojení s čl. 5 odst. 4 SEU, neboť při výkonu pravomocí Unie je nutno se řídit zásadami subsidiarity a proporcionality s tím, že podle zásad proporcionality nesmí překročit obsah ani forma činnosti Unie rámec toho, co je nezbytné pro dosažení cílů Unie, resp. ECB, potažmo ESCB – ČNB.

Ve smyslu bodu 133 rozsudku BVerfG má naplnění principu proporcionality zajistit, že ESCB nebude umožněno via facti provádět hospodářskou politiku – vykonávat pravomoc členských států, byť by i zaštítěnou tím, že „jen“ realizuje politiku měnovou, resp. pečuje o cenovou stabilitu v podobě snahy o dosažení inflačního cíle.

Jinými slovy, ani v rámci péče o primární cenovou stabilitu, natož o podružnou stabilitu finanční, realizovanou cestou nákupu cenných papírů (dluhopisů), jsou podle BVerfG nepřípustné neproporcionální nákupy cenných papírů (dluhopisů) centrální bankou, pakliže by jimi bylo zasahováno via facti do hospodářské či fiskální politiky vlády, potažmo by takto bylo vládě poskytováno zakázané měnové financování.

Imperativ pro přísnou limitaci, potažmo sebeomezení, (unijních) centrálních bank ve vztahu k hospodářské, fiskální a jiné politice spatřuje BVerfG ve smyslu bodu 144 rozsudku právě v jejich nezávislosti ve spojení s jejich omezenou demokratickou legitimitou, resp. politickou (ne)odpovědností, čemuž na straně druhé odpovídá potřeba zajištění soudní kontroly souladu výkonu jejich pravomocí s normativním rámcem – přezkumu v plné jurisdikci, tedy jak po stránce skutkové, tak právní, čímž by právě byla zajištěna legitimizace realizace monetární politiky.⁴⁸

Ten který stražce cenové stability – unijní centrální banka přitom takový přezkum nemůže provádět sama vůči sobě, byť kupříkladu s poukazem na komplexnost problematiky, její neuchopitelnost mocí soudní atp. Odpovědí na otázku – quis custodiet ipsos custodes? – tedy je ve smyslu judikatury SDEU přezkum mocí soudní.⁴⁹

Přezkumu výkonu monetární politiky mocí soudní nadto odpovídá i to, že k upřednostnění finanční či jiné stability před cenovou stabilitou – by zřejmě mohlo dojít jen v tzv. mezní situaci – výjimečného stavu dle Carla Schmitta.⁵⁰

Pak je nicméně současně zapotřebí vycházet z toho, že lze uvažovat o dvojím pojetí výjimečného stavu – jak o výjimečném, krizovém stavu, (občanské) válce, povstání, přírodní či jiné katastrofě – „ústavní neobvyklosti“, tak o výjimce z pravidel, takříkajíc šité na normální, pravidelně se opakující stav – „zkrátka na pořádek“;⁵¹ v pojetí této úvahy rozuměno pořádku, v němž se takřka s železnou pravidelností opakují úpadky či selhání bank, potažmo finanční či hospodářské krize – „praská“ ta která „bublina“.⁵²

Zde může být vhodné nabídnout analogii – uzavření poslední z bank v posledním státě USA dne 4. března 1933 – hraniční okamžik, kdy v obavě před dalšími eskalacemi občanských nepokojů – v létě 1932 došlo mj. ke střelbě i použití tanků vůči hladovému pochodu a táboru desetitisíců veteránů první světové války „Bonus Army“ na Washington⁵³ – došlo k přijetí novely Trading with the Enemy Act 1917 znamenající nejen znárodnění zlata za náhradu, ale i týdenní všeobecný bankovní výjimečný stav – „nepřiznané“ finanční (bankovní) stanné právo skrývající se za bank holiday (státní svátek – nomen omen, resp. anglicky bank holiday) – bankovní sanace trvající až do 12. března 1933, kdy by zřejmě bylo možno uvažovat o výjimce v podobě „ústavní neobvyklosti“.

V takovém případě by se však ta která (unijní) centrální banka, potažmo ČNB, blížila pozici suveréna rozhodujícího o výjimečném stavu, o který by nicméně v daném okamžiku nešlo, pakliže by v tuzemských poměrech nešlo o (hrozící) systémovou krizi ve smyslu § 2 odst. 2 písm. b) zákona o ozdravných postupech a řešení krize na finančním trhu („OzPoFT“),⁵⁴ natož krizový stav ve smyslu § 2 písm. b) krizového zákona („krizový zákon“),⁵⁵ případně nouzový stav ve smyslu čl. 2 ve spojení s čl. 5 odst. 1 ústavního zákona o bezpečnosti České republiky („ústavní zákon o bezpečnosti České republiky“).^56,57

O tom, zda půjde o Schmittův výjimečný případ (extremus necessitas casus) – krizový stav, případně nouzový stav, by pak nerozhodovala (unijní) centrální banka; Schmitt za suverénního diktátora označuje např. Konvent Francouzské revoluce, nebo výmarské ústavodárné Národní shromáždění roku 1919.⁵⁸

Byť na jedné straně by bylo možné souhlasit s tím, že „[p]řed extrémním případem stojí právní věda rozpačitě“, přičemž (nejen) ve vztahu k finanční stabilitě je možno připomenout neznámé neznámé (unknown unknowns), je na straně druhé zapotřebí vycházet z toho, že „ne každé mimořádné oprávnění, ne každé policejní opatření ve stavu nouze či ne každé nouzové nařízení je již výjimečným stavem“, neboť k němu přináleží v principu neomezené oprávnění, kterým však ČNB nedisponuje.⁵⁹ Pokud jde o otázku již zmiňované systémové krize ve smyslu § 2 odst. 2 písm. b) OzPoFT, nikoliv však krizový stav či nouzový stav, tak i zde by bylo možné vycházet z toho, že takto je upraveno očekávatelné očekávané, a tedy „na pořádek“.

Platí tedy, že „orgán, jenž samotný stojí pod ústavou a odvozuje svoje oprávnění z ústavy, nemůže se znenadání stát pánem ústavy“.⁶⁰

Současně by bylo možno vycházet z toho, že představa permanentně hrozící té které finanční krize a korespondujícího neomezeného oprávnění té které (unijní) centrální banky v pozici suveréna by se – ani v pojetí mediálních zkratek – neměla stát jakousi Orwellovou „udržovací“ válkou o finanční stabilitu,⁶¹ rozuměno a contrario skutečné válce nebo jinému veřejnému ohrožení státní existence, potažmo „mimořádnou situací ohrožující život národa“.⁶²

Následně může být otázkou, analogicky k situaci v souvislosti s nálezem Ústavního soudu k nezávislosti ČNB při její péči o stabilitu měny z roku 2001,⁶³ zda by po finanční krizi let 2007–2009 a řešení jejích důsledků nebylo spíše namístě a přirozené rozšířit pilíře státní moci, nota bene při uvědomění si pokračujícího finančně-ekonomického vývoje – „‚jednou vyjevená pravda není pravdou navždy‘ a nelze setrvávat na závěrech, které byly mezitím již společenským vývojem (zde spojováním bank s pojišťovnami) překonány“⁶⁴ – nezahájit diskuzi ohledně ústavního zakotvení péče o finanční stabilitu.

Eventuálně včetně institucionálního oddělení a vzájemné kontroly (brzd a vyvažování) nejvyšších orgánů státu finanční povahy, tj. centrální banky, jejímž primárním cílem činnosti by zůstala cenová stabilita, orgánu makroobezřetnostního dohledu, jehož cílem činnosti by byla péče o finanční stabilitu (včetně normativně vymezeného samotného obsahu finanční stability, resp. zjednodušeně řečeno, sektorová finanční stabilita ve snaze předejít systémovým selháním), dále orgánu mikroobezřetnostního dohledu – dohledu nad finančním trhem, jehož cílem by byla péče o stabilitu podnikání jednotlivých finančních institucí ve snaze předejít idiosynkratickému selhání (tedy mj. kapitálová přiměřenost a likvidita, ale i systém řízení rizik atd.), a v neposlední řadě tzv. resoluční autority, jejímž cílem by bylo řešení selhání té které finanční instituce in concreto.⁶⁵

Předobraz takového institucionálního systému vyvažování (brzd a protivah) je možno najít přinejmenším v unijní rovině – rozuměno „zosobněný“ Evropskou radou pro systémová rizika (European Systemic Risk Board, ESRB)⁶⁶ – makroobezřetnostním dohledem, ECB – mikroobezřetnostním dohledem a Jednotným výborem pro řešení krizí (Single Resolution Board, SRB)⁶⁷, jehož účelem je samotné řešení selhání té které finanční instituce,⁶⁸ a to i s ohledem na (případné) tzv. přijetí eura – společné měny EU,⁶⁹ čímž by k takovému vyvážení ve vztahu k významným bankám došlo z povahy věci, resp. dle existujícího institucionálního uspořádání v rámci EU.⁷⁰

Do okamžiku, než dojde k tzv. přijetí eura, může být takovým analogickým předobrazem v tuzemské fiskální oblasti již existující samostatná, expertní a nezávislá Národní rozpočtová rada, jejímž cílem je „pouhé“ zajištění dohledu nad dodržováním pravidel rozpočtové odpovědnosti veřejných institucí ve smyslu zákona o rozpočtové odpovědnosti,⁷¹ a to včetně způsobu jmenování jejích členů.^72,73

Shora uvedené také při vědomí vzniku a existence nové, třetí konstelace mezi monetární a fiskální politikou.

První konstelací je tzv. monetární dominance – nezávislost centrální banky na vládě, kdy monetární politika je nezávislá na vládní politice. Druhou konstelací je naopak tzv. fiskální dominance, ve které centrální banka na vládě nezávislá není (typicky roste veřejné zadlužení). Třetí, novou konstelací je tzv. finanční dominance, kdy finanční (bankovní) sektor socializuje ztráty a makro-obezřetnostní politika centrálních bank je ve snaze snížit zadlužení soukromého – finančního sektoru vůči této socializaci ztrát vstřícná, což vyvolává otázky ohledně institucionálně (ústavně) garantované nezávislosti centrálních bank, tentokrát však nikoliv vůči vládě, ale vůči finančnímu (bankovnímu) sektoru.⁷⁴ Jedním z projevů finanční dominance – spíše ilustrativní povahy – je fenomén tzv. otáčivých dveří (revolving door) v podobě rotace (typicky vedoucích či seniorních) zaměstnanců centrálních bank, orgánů dohledu či regulace a finančního (bankovního) sektoru, čímž se tyto sféry navzájem ovlivňují, vstupují do imanentního střetu zájmů.⁷⁵

Zde je nutné připomenout, že soukromý sektor – banky začasté vlastní značné množství (národních) vládních dluhopisů, což vytváří pomyslný „bludný kruh“ (nejen) mezi bankami a státem,^76,77 který je nadto možné považovat i za potvrzení toho, že za bankami stojí v konečném důsledku stát a vice versa.⁷⁸

Právě s ohledem na finanční dominanci, resp. kumulaci funkcí ČNB, lze takřka bez dalšího odkázat na to, že „[p]olitologickým východiskem ústavní konstrukce postavení České národní banky je pak teorie dělby moci, podle které nejdůležitější obranou proti přirozené tendenci ke koncentraci moci je oddělování a vzájemná kontrola nejvyšších orgánů státu“.⁷⁹

Lze přitom souhlasit, že i v oblasti finanční stability je zásadní legitimita, přičemž bez alespoň v části objektivně měřitelného vyjádření cíle a jeho dosažení je legitimita oslabována, a to právě v porovnání s cenovou stabilitou a jejím objektivizovaným cílem – cílenou mírou inflace.

Může však také být otázkou, zda finanční stabilitu nepovažovat za cíl převážně politický, neboť v sobě zahrnuje plejádu prvků ve vztahu k alokační, distribuční nebo stabilizační roli státu, primárně skrze interakci s makroekonomickým vývojem, hospodářskou politikou státu nebo změnami institucionální struktury státu.

Pakliže by cíl finanční stability bylo možno považovat za cíl převážně politický, pak by ovšem politická odpovědnost za tento cíl měla přináležet politické reprezentaci, rozuměno nikoliv centrálním bankám – ECB nebo ESCB, potažmo ČNB, čemuž by konvenovala zásada proporcionality ve smyslu čl. 5 odst. 4 SEU; nástroje finančně stabilizační by mohly být použity jen tehdy a v takovém rozsahu, do jakého by zajišťovaly naplnění primárního cíle, tj. cenovou stabilitu.⁸⁰

Ve vztahu k případnému soudnímu přezkumu „dilematu volby“ mezi cenovou stabilitou a jinou stabilitou lze zejména odkázat na rozhodnutí SDEU ohledně vymezení rozsahu, resp. limitu pravomocí ECB ve věci Spojené království proti ECB,⁸¹ nebo na rozhodnutí SDEU ve věci Komise proti ECB⁸² ohledně rozsahu nezávislosti, resp. (ne)přezkoumatelnosti výkonu pravomocí ECB, dále na rozhodnutí SDEU ve věci Thomas Pringle proti Government of Ireland a další⁸³ohledně monetární politiky ve spojení s rozsudkem SDEU ve věci Peter Gauweiler a další proti Deutscher Bundestag („Gauweiler“),⁸⁴ potažmo na rozsudek BVerfG ze dne 21. 6. 2016, sp. zn. 2 BvR 2728/13, 2 BvR 2729/13, 2 BvR 2730/13, 2 BvR 2731/13⁸⁵ ohledně obecné hospodářské politiky a v neposlední řadě aktuální rozsudek BVerfG.

Podařilo-li se ozřejmit roli ČNB, resp. vymezit herní pole tuzemské centrální banky při plnění primárního úkolu – péče o cenovou stabilitu, a to i ve vztahu k úkolu podružnějšímu – péči o stabilitu finanční, včetně možnosti soudního přezkumu, a to (nejen) ve vztahu k novele, je možno postoupit k dalšímu úskalí měnové politiky, a to zakázanému měnovému financování.

Podle čl. 123 odst. 1 SFEU se jak ECB, tak unijním centrálním bankám zakazuje poskytovat možnost přečerpání zůstatku bankovních účtů nebo jakýkoli jiný typ úvěru orgánům, institucím nebo jiným subjektům Unie, ústředním vládám, regionálním nebo místním orgánům nebo jiným veřejnoprávním orgánům, jiným veřejnoprávním subjektům nebo veřejným podnikům členských států; rovněž je zakázán přímý nákup – „z první ruky“, tj. od jejich emitenta při prvním prodeji na tzv. primárním trhu – jejich dluhových nástrojů ECB nebo národními centrálními bankami; „národní úpravu“ zákazu měnového financování pak představuje již zmíněný § 34a ČNBZ.

S určitým zjednodušením lze obsah zákazu měnového financování chápat jako přísnou a důslednou finanční odluku centrální banky primárně od státu a jeho orgánů i „dalších“ subjektů veřejnoprávní povahy – centrální banka nesmí žádným způsobem financovat potřeby státu ani jeho chodu. Zde je nicméně nutno poznamenat, že zákaz měnového financování podle čl. 123 SFEU v pojetí SDEU již doznal značných šrámů, a to právě ve věci Weiss.⁸⁶

BVerfG nicméně podle bodu 196 rozsudku vnímá zákaz měnového financování jako absolutní, neboť „neponechává žádný prostor pro jeho porušení z důvodu, že příslušná opatření jsou nezbytná a odůvodnitelná. Naopak, pokud opatření představuje obcházení zákazu měnového financování, čl. 123 odst. 1 SFEU stanoví konečný limit, který omezuje prostředky, které má Eurosystém k dispozici při plnění cílů měnové politiky.“

Typicky tedy jde o zákaz úvěrování (byť i „jen“ umožněním přečerpání zůstatku na účtu státu) a přímého nákupu jejich dluhopisů – rozuměno centrální banka je sama koupí od zakázaných subjektů (na primárním trhu), resp. nikoliv na tzv. sekundárním trhu („z druhé ruky“). Současně platí, že v materiálním právním státě je stěží představitelné, aby centrální banka kupříkladu financovala či nakupovala zdravotní, vojenskou nebo policejní techniku, vybavení, výstroj či výzbroj – byť třeba pro boj s koronavirem⁸⁷– na jedné straně spektra zakázaného měnového financování a na druhé straně spektra třeba „jen“ financovala či poskytovala bezplatné investiční či právní poradenství atp.⁸⁸

To vše je přísně zakázáno – stát, resp. jeho politická reprezentace musí být schopna nejprve definovat a následně najít prostředky k úhradě potřeb státu v rámci jeho finančních možností; jsou-li podle Jeana Bodina peníze nervy státu, pak nervovou soustavu státu má ovládat právě politická reprezentace,⁸⁹ včetně přináležející rozpočtové odpovědnosti vlády, potažmo Poslanecké sněmovny při každoročním projednávání rozpočtu.

Platí-li nadto, že peníze lze považovat za „nástroj řízení a kontroly státu. Může-li stát cestou řízení a kontroly finančních toků ovládat společnost a její rozvoj, může také ten, kdo jej úvěruje, začít také tento stát ovládat.“,⁹⁰ pak také lze uvažovat o jakési (případné potřebě) nezávislosti vlády, potažmo státu, na „jeho“ centrální bance, a to i při vědomí toho, že kupříkladu pohledem německé veřejnoprávní doktríny jsou peníze fundamentem existence a fungování moderního státu jako takového, neboť „z hlediska státu […] pouze existence peněz umožňuje poskytovat veřejné statky a realizovat hospodářskou a sociální politiku podle vlastních demokraticky stanovených cílů; samotné cíle přitom závisí na tom, že stát založený na finanční a daňové soustavě může nárokovat podíl na ekonomickém úspěchu jeho občanů, a to nikoliv v naturáliích, ale v penězích, které použije pro jeho účely“.⁹¹

Vše shora uvedené také při vědomí toho, že v průběhu staletí došlo ke zcela zásadnímu nárůstu bezhotovostních peněžních prostředků – tzv. scriptural money: „koncept peněz v situaci globálních trhů a moderních komunikačních technologií je nyní neoddělitelný od institucionálního uspořádání centrálních bank (tj. jejich nezávislosti, mandátu a nástrojů̊) a od normativního rámce, v němž fungují centrální banky, úvěrové instituce, finanční infrastruktura (například platební systémy) a trhy, které zajištují stabilitu a funkčnost peněz. Hodnota peněz již nezávisí na vůli jednotlivých panovníků […], ale na měnové (monetární) politice centrálních bank v daném institucionálním a normativním rámci“.⁹²

Důvodem zákazu měnového financování – triviálně tradovaného jako tzv. roztočení rotaček – „tisk peněz“ centrální bankou pro uhrazení potřeb státu⁹³ – je zjednodušeně řečeno obava z hyperinflace a jejích důsledků, neboť „lehce dostupné peníze“ stát nenutí k rozpočtové odpovědnosti, natož ke snižování jeho zadlužení. Pro připomenutí důsledků financování potřeb státu centrální bankou lze odkázat přinejmenším na hyperinflaci Výmarské republiky ve dvacátých letech minulého století, následnou politickou nestabilitu a v neposlední řadě nástup nacismu, který velmi přiléhavě shrnul Stefan Zweig.⁹⁴

Jen na okraj lze v této souvislosti podotknout, že již Cicero nekonečný zdroj peněz považoval za hnací sílu války.⁹⁵

Nejen s ohledem na zakotvení zákazu měnového financování na úrovní primárního práva a jeho případné „prolomení“ mocí zákonodárnou je přitom zapotřebí vycházet z toho, že „[d]okonce ani ve smyslu rozsahu zákonodárné kompetence v rámci ústavního státu nelze hovořit o svrchovanosti zákona. V pojetí ústavního státu, na kterém je založena česká ústava, není právo a spravedlnost předmětem volné dispozice zákonodárce a tím ani zákona, protože zákonodárce je vázán určitými základními hodnotami, jež Ústava prohlašuje za nedotknutelné. Česká ústava např. v čl. 9 odst. 2 stanoví, že ,změna podstatných náležitostí demokratického právního státu je nepřípustná‘. Tím jsou konstitutivní principy demokratické společnosti v rámci této ústavy postaveny nad zákonodárnou kompetenci a tím ultra vires Parlamentu. S těmito principy stojí a padá ústavní stát. Odstranění některého z těchto principů, provedené jakýmkoli, byť i většinovým anebo zcela jednomyslným rozhodnutím parlamentu, by nemohlo být interpretováno jinak, než jako odstranění tohoto ústavního státu jako takového“.^96,97

Nadto, ač se obecně má za to, že možnosti centrální banky jsou neomezené – „jen nafoukne rozvahu“, „ztráty jsou virtuální“ atp.⁹⁸ –, měla by být centrální banka omezena přinejmenším via facti, neboť případné ztráty takto vzniklé by musel sanovat stát (v případě státem „vlastněných“ centrálních bank),⁹⁹ resp. její akcionáři, protože by museli doplnit její kapitál;¹⁰⁰ opačnou variantou by byla měnová reforma.¹⁰¹

V poměrech unijních, potažmo tuzemských, je tedy normativně jakási odluka monetární politiky centrální banky od fiskální politiky státu, ale i státu od „jeho“ centrální banky, zajištěna jak skrze již zmiňované zakotvení „nezávislosti“ centrální banky při plnění ústavních funkcí na exekutivě a legislativě v míře, která zajišťuje splnění jejího hlavního poslání – péče o cenovou stabilitu, tak skrze tzv. zákaz měnového financování, a to v jak v rovině práva primárního, tak ústavního.

Jak může být zřejmé, jakkoliv lze stěží předjímat podmínky nákupu cenných papírů (dluhopisů) podle novely tuzemskou centrální bankou, natož jejich realizaci ústavně nekonformním způsobem, je ve vztahu k přezkumu proporcionality vedení měnové politiky nikoliv zakázaným, neproporcionálním způsobem – ultra vires – ve vztahu k dopadům do hospodářské, fiskální či jiné politiky, vhodné vycházet z rozsudku BVerfG přinejmenším do té míry, aby v souladu se závěry v něm obsaženými bylo alespoň rámcově minimalizováno riziko ústavně nekonformního postupu při nákupu cenných papírů (dluhopisů) ČNB, a to tak, aby nemohlo dojít k obcházení či porušení zákazu měnového financování ve smyslu čl. 123 odst. 1 SFEU, potažmo k upřednostnění podružnější finanční stability před primární stabilitou cenovou.

V prvé řadě jde o samotné vyvážení cílů monetární politiky ve vztahu k dopadům hospodářským (fiskálním) – test proporcionality – co do vhodnosti, potřebnosti a proporcionality v užším slova smyslu (primárně viz body 165 a 166 rozsudku BVerfG).

Musí přitom jít o seznatelný, a tudíž přezkoumatelný postup – úvahy – centrální banky při hledání a zvažování méně invazivních prostředků včetně prospektivního modelování takových (ne)kýžených – rozuměno hospodářských či fiskálních – dopadů (viz bod 168 rozsudku), a to i z toho důvodu, že ač lze danou problematiku bezesporu považovat za velmi komplexní a specializované právně-ekonomické milieu,¹⁰² nemá a nesmí jít o jakýsi black box.¹⁰³

Primárně by mělo jít o posouzení dopadů na

Z hlediska potřeby zajištění ústavně konformního nákupu cenných papírů (dluhopisů) ve vztahu k dodržení zákazu měnového financování však za pozornost stojí i to, že se BVerfG vůči SDEU ohradil i ohledně metodologie přezkumu tzv. pojistek (safeguards) vymezených SDEU ve věci Gauweiler (2015) – ve srovnání s rozsudkem BVerfG, resp. odpovědí SDEU na předběžnou otázkou ve věci Weiss (2018).

Za zásadní aspekty – parametry těchto pojistek, jejichž smyslem je zajištění entropie – nejistoty státu, potažmo vlády, zda emitované cenné papíry (dluhopisy) budou „vyměněny“ centrální bankou za kýžené peníze, což má mj. vést k odpovědné hospodářské a fiskální politice státu, resp. vlády, BVerfG považuje primárně

Jinými slovy, zpravidla by mělo jít o dočasnou držbu, resp. vlastnictví cenných papírů (dluhopisů) centrální bankou, neboť v opačném případě by šlo o trvalý zdroj financování státu, a to případně i ve spojení s jejich „revolvingovým“ nákupem („výměnami emisí za emise“) – v zásadě by pak bylo možné uvažovat o jakémsi „nekonečném“ dluhopisu vlády v držení centrální banky¹⁰⁴ –, neboť takové emise by se staly pro trhy zcela irelevantními, což by mělo vliv na úvěrový rating států a na podmínky (re)financování potřeb státu, jakož by se tyto emise mohly stát pobídkou k vedení neodpovědné hospodářské či fiskální politiky (viz body 192 až 195 rozsudku).

Stejně tak BVerfG považoval za důležité zdůraznit potřebu zajištění entropie – nejistoty státu ohledně „odbytu“ jeho cenných papírů (dluhopisů) – cestou ex ante stanovení (limitace) objemu jejich nákupu, čemuž konvenuje horní mez objemu nákupů ve výši 33 % konkrétní emise dluhopisů nebo více než 33 % nesplacených cenných papírů (viz bod 201 rozsudku), což by mělo ve svém důsledku vést k tomu, že stát bude ve vztahu k financování svých potřeb cestou vydávání cenných papírů (dluhopisů) stále závislý na tržním prostředí, nikoliv na centrální bance.

Jak může být patrné ze shora předestřeného, unijní centrální banky, potažmo ČNB, nelze považovat za jakési strážce ekonomického všehomíra – rozuměno ani ve znění novely –, ale výlučně za strážce cenové stability.

Rozhodnutí BVerfG proto lze s určitou mírou zjednodušení považovat za ústavně-právní připomenutí existence právního rámce fungování unijních centrálních bank, resp. právní pohled na jakousi vzájemnou hospodářskou výpomoc „potřebným“ unijním členským státům, resp. jejich ekonomikám, skrze hromadné výkupy cenných papírů (dluhopisů) realizované pod taktovkou ECB jednotlivými unijními centrálními bankami, v daném případě německou centrální bankou, které jdou však v konečném důsledku na vrub (nezadluženého) hospodářství toho kterého členského státu; nadto s nezanedbatelnými (vnitrostátními) politickými implikacemi.¹⁰⁵

Z pohledu ústavně-právního přitom nemusí jít „jen“ o delimitaci politiky monetární a hospodářské či fiskální, nebo o zákaz měnového financování, v konečném důsledku může jít i o snahu o řešení obcházení principu no taxation without representation, neboť zajištění fiskálních potřeb státu cestou nákupů cenných papírů (dluhopisů) centrální bankou by (do určité míry) zeslabovalo či eliminovalo potřebu usilovat o nalezení politického konsenzu přinejmenším na výši a druhu daní, potažmo potenciálně zasahovalo do východisek samotné dělby moci.

Lze proto uvažovat i o tom, že německý ústavní soud se postavil za jakousi fiskální dospělost a samostatnost státu vůči centrální bance, ale i za názor, že ani monetární politika centrálních bank není bez dalšího mimo dosah soudní moci – centrální banky nelze považovat za imperium in imperio.

Budeme-li nadto vycházet z toho, že nákupy cenných papírů (dluhopisů) podle novely se z povahy věci mohou (budou) týkat značného počtu osob, typicky může jít o dopady na úspory domácností nebo ceny nemovitostí, a to ve spojení s tím, že v konečném důsledku mohou nákupy cenných papírů (dluhopisů) představovat řešení zdánlivého dilematu volby mezi cenovou stabilitou a finanční stabilitou,¹⁰⁶ lze mít za to, že ve vztahu k případnému soudnímu přezkumu nákupů cenných papírů (dluhopisů) ve smyslu novely by byl namístě přísný přezkum – test proporcionality ve smyslu rozsudku SDEU ve věci Digital Rights Ireland Ltd proti Minister for Communications, Marine and Natural Resources a další a Kärntner Landesregierung a další,¹⁰⁷ potažmo ve věci Maximillian Schrems proti Data Protection Commissioner.¹⁰⁸