Advokát David Zahumenský podal ústavní stížnost směřující proti usnesení vlády o vyhlášení nouzového stavu, usnesení vlády o přijetí krizového opatření a několika mimořádným opatřením Ministerstva zdravotnictví. Obsahem bylo tvrzené pochybení při vyhlášení nouzového stavu, kdy dle stěžovatele nebyly splněny zákonné podmínky, zejména chybělo přesné vymezení základních lidských práv, která mají být omezena, a dále přesné uvedení povinností, které se tímto osobám ukládají. D. Zahumenský k žalobě na svých webových stránkách dále uvedl, že vyhlášení nouzového stavu nepředcházela úzká spolupráce odborníků, na jejichž doporučení by teprve měla jednat vláda. Určitou zvláštností bylo, že žaloba chápala vyhlášení nouzového stavu jako opatření obecné povahy, není přitom však zřejmé, proč by institut měl být takto posuzován. K důvodům pro podání žaloby, které D. Zahumenský prezentoval na svých webových stránkách, si dovoluji říci, že spíše než o seriózní právní analýzu šlo o manifest politických názorů a difamujících obvinění předsedy vlády Andreje Babiše.
Opatření obecné povahy je právním aktem správního orgánu, který má určitý předmět a neurčitý počet adresátů (není ani rozhodnutím ve veřejné správě, ani právní normou). Nouzový stav je právním režimem, který vyhlašuje vláda dle zákona o bezpečnosti ČR, přičemž svojí povahou jde o neurčitý předmět a je adresován neurčitému počtu adresátů. Z tohoto hlediska na něj nutno nahlížet spíše jako na právní předpis (čemuž odpovídá i faktický způsob jeho vydání usnesením vlády), protože nejde o stanovení zcela konkrétních práv a povinností, které by bylo možno jednoznačně vymezit, ale spíše o nastavení určitého parametru, druhu vztahů, zvláštního režimu. Domnívám se tudíž, že vyhlášení nouzového stavu nemůže být posouzeno jako opatření obecné povahy sui generis, ale jde o zcela samostatný institut, který je nepodobný jinému. Tomu ostatně odpovídá i jeho zařazení do ústavního zákona, zatímco opatření obecné povahy odvozujeme ze zákonů obyčejných (ze správního řádu jakožto zákona procesního a ze zvláštních zákonů správního práva). Rovněž nelze souhlasit, že by vláda při vyhlašování a vykonávání pravomocí nouzového stavu postupovala v režimu správního řádu. Podobné stanovisko, jako zde uvádím, zveřejnil i Pavel Franc.
Ústavní soud podanou ústavní stížnost ve všech bodech odmítl. Ohledně stížnosti na vyhlášení nouzového stavu konstatoval, že
„vyhlášení nouzového stavu vládou je v nyní projednávané věci primárně aktem aplikace ústavního práva; představuje tak ‚akt vládnutí‘, který má normativní dopad, zásadně nepodléhá kontrole Ústavního soudu a je ‚přezkoumatelný‘ primárně demokraticky zvoleným (‚nesoudním‘) orgánem, kterým je Poslanecká sněmovna“.
V části směřující proti usnesení vlády ze dne 15. 3. 2020 č. 215, o přijetí krizového opatření, odmítl ÚS stížnost jako návrh podaný někým zjevně neoprávněným, neboť stěžovatel nijak netvrdil zásah do vlastních práv. V části směřující proti mimořádnému opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 23. 3. 2020, které bylo stěžovatelem označeno za opatření obecné povahy, odmítl ÚS stížnost jako návrh nepřípustný. Dospěl k závěru, že při posouzení povahy prvního mimořádného opatření Ministerstva zdravotnictví je nutné vycházet primárně z toho, jak je označuje zákon, nadto i svým obsahem je lze považovat za právní předpis, nejde tedy o opatření obecné povahy. Nadto proti opatření obecné povahy lze brojit jen návrhem na jeho zrušení v rámci správního soudnictví. V takovém případě by byl k rozhodnutí příslušný krajský soud, nikoliv ÚS.
Na druhou stranu, skutečnost, že vyhlášení nouzového stavu vládou trpí jistými nedostatky, vyplývá z názorů některých odborníků, např. Tomáše Sokola nebo Jana Wintra, nicméně je otázkou, zda tyto nedostatky jsou takového rázu, že by (alespoň v teoretické rovině) představovaly důvod pro posouzení vyhlášení nouzového stavu jako protiprávního. Na rozdíl od spíše shovívavého názoru J. Wintra je T. Sokol přesvědčen, že nedostatky byly velmi závažné. K tomuto tématu se vyjadřuje i Jiří Nantl, kdy uvádí, že
„ačkoliv způsob provedení rozhodnutí o nouzovém stavu určitě není příkladem dobré praxe, přece jen bylo z původního vládního unesení zřetelné, jaká práva vláda omezuje – například, je-li vyhlášeno omezení pohybu na případy vymezeného účelu typu cesty do práce nebo na nákup, je z toho jasné, že dochází k omezení svobody pohybu…“.
Je tedy nutno položit si otázku, co ústavní zákon o bezpečnosti ČR měl na mysli, když konstruoval povinnost stanovit ve vyhlašení nouzového stavu soubor základních práv, která budou omezena. Nedomnívám se, že zákon vyžaduje, aby byla tato práva, jejichž omezení je ve vyhlášení nouzového stavu jednoznačně popsáno, pojmenována svým nominálním názvem. Jinými slovy, souhlasím s J. Nantlem, že stanovením konkrétních omezení pro volný pohyb osob, kdy vláda stanovila okruh důvodů, pro které lze opustit bydliště (např. cesta do a ze zaměstnání, nákup potravin a léků pro sebe, rodinu, atp.), je zřejmé, že jde o omezení ústavního práva na svobodu pohybu, jak toto omezení stanovuje § 5 písm. b) ZKrŘ. Je spíše smutnou skutečností, že se právní odborníci snaží hledat chyby i tam, kde je zákon (norma) natolik jasný, že jeho výklad zdravým rozumem nečiní potíže. Domnívám se, že pokud usnesení vlády konstatovalo, že se zakazuje volný pohyb osob s výjimkou případů v tomto usnesení stanovených, je zřejmé, jaké základní právo je omezeno, čímž je splněna podmínka ústavního zákona o bezpečnosti ČR. Mutatis mutandis toto pak platí i pro ostatní základní práva, která byla vyhlášením nouzového stavu omezena. Jsem přesvědčen, že usnesení vlády o vyhlášení nouzového stavu je zákonné.
Otázkou je, proč vláda svá rozhodnutí ze dne 23. 3. 2020 již dne 24. 3. zrušila a pouze vzala na vědomí již vydaná mimořádná opatření Ministerstva zdravotnictví, která měla velice podobný obsah. Z legislativně-formálního hlediska nedává takovýto postup příliš smysl. Pokud je vláda oprávněna k vydávání mimořádných opatření v režimu krizového zákona, jeví se jako zcela kontraproduktivní, aby tato svá již přijatá opatření rušila ve prospěch opatření vydaných Ministerstvem zdravotnictví v režimu zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví („VeřZdr“). Jako smysluplné důvody pro zvolený postup se mi teoreticky jeví jen dva:
Ad 1. Domnívám se, že zákon o ochraně veřejného zdraví není speciálním předpisem vůči krizovému zákonu, protože není předpisem primárně provádějícím ústavní zákon o bezpečnosti ČR ani krizový zákon. Zákon o ochraně veřejného zdraví je předpis kodexového charakteru, který stanovuje práva a povinnosti osob a dále postup orgánů veřejného zdraví při zajišťování jejich úkolů, a to ve velmi širokém rozsahu. Letmým nahlédnutím do zákona zjistíme, že kromě problematiky ochrany před nebezpečnými nemocemi a dalšími biologickými riziky, což je případ ohrožení koronavirem, plní orgány ochrany veřejného zdraví úkoly i v době, kdy nehrozí žádné mimořádné riziko. Podle tohoto zákona se postupuje při kontrole pitné vody, požadavků na čistění vody, požadavků na veřejná koupaliště a sauny, jsou v něm stanoveny hygienické požadavky na budovy škol, zdravotnických zařízení, dále obecně všech míst, kde je vykonávána závislá práce, zákon obsahuje souvislou úpravu ochrany obyvatelstva před hlukem, vibracemi a neionizujícím zářením (zejména při výstavbě a rekolaudacích objektů), ochranu zdraví při práci, nakládání s nebezpečnými chemickými látkami, provádění povinného očkování, apod.
Z uvedeného je podle mého názoru zřejmé, že za situace, kdy mají být vyhlášena opatření proti šíření nakažlivého onemocnění, přičemž toto šíření je takové intenzity, že je nepochybně celospolečenskou bezpečnostní hrozbou, je třeba použít krizový zákon, jakožto normu umožňující veřejnoprávní omezení velkého množství práv jednotlivců (včetně některých Ústavou garantovaných práv). Současně s ním ale také zákon o ochraně veřejného zdraví, jakožto oborový předpis, který pro danou situaci obsahuje přesnější právní regulaci (medicínskou a epidemiologickou). Nahrazení usnesení vlády vyhláškou Ministerstva zdravotnictví obsahující prakticky stejnou normotvorbu není podle mého názoru z teoretického hlediska smysluplně odůvodnitelné.
Ad 2. Logičtější se jeví změna z důvodu předpokládané odpovědnosti státu za škody, které epidemiologická opatření způsobí jednotlivcům. Nedlouho po vyhlášení nouzového stavu se začaly šířit názory, že hlavním důvodem těchto změn je snaha vlády vyloučit případný nárok na náhradu škody, který výslovně zakotvuje krizový zákon, zatímco zákon o veřejném zdraví takovéto ustanovení neobsahuje.
Zde považuji za důležité dvě skutečnosti: Krizový zákon stanovuje povinnost státu k náhradě škod, které jsou způsobeny v souvislosti s opatřeními dle tohoto zákona, přičemž úprava je velmi strohá. Obecně nic nebrání státu, aby rozsah náhrady škody stanovil zákonem, a to rozšířením rozsahu, nebo (což se jeví jako pravděpodobnější) jeho zúžením; krizový zákon je „obyčejným“ zákonem, který může být modifikován taktéž „obyčejným“ zákonem.
Zadruhé je nutno konstatovat, že pokud zákon o ochraně veřejného zdraví žádnou úpravu o náhradě škody v souvislosti s výkonem tohoto zákona nestanovuje, odpovědnost sama o sobě nevznikne. Stát totiž není povinen nahrazovat škody, které jednotlivcům vzniknou z uplatňování právních předpisů, s výjimkou případů, kdy jde o nesprávný úřední postup (což v intencích nouzového stavu obecně nepřipadá v úvahu). Stát svou normotvorbou a jejím vynucováním zcela přirozeně způsobuje jednotlivcům škody a ztráty – povinnost dodržovat práva spotřebitelů znamená, že obchodníci mohou dosahovat nižších zisků, než kdyby oblast nebyla regulována; skutečnost, že je člověk odsouzen za trestný čin, znamená, že nemůže vykonávat zaměstnání nebo činnost, kterou do té doby vykonával, a přichází o peníze; povinnost pečovat o kulturní památku jejího vlastníka finančně zatěžuje, atp. Uvedené příklady ale jednoznačně dokazují, že při řádném výkonu práva může postup státu jednotlivcům zákonně způsobovat škody, a tyto škody se pochopitelně nenahrazují. Na druhou stranu, jsou-li kompenzovány škody způsobené při aplikaci krizového zákona, jeví se jako nelogické, aby nebyly kompenzovány škody způsobené při aplikaci zákona o ochraně veřejného zdraví, a to z důvodu, že se tyto předpisy v lecčem překrývají; jinými slovy, v rámci obou zákonů lze vydat prakticky stejné opatření.