Relativní poklid a subjektivní zdání bezpečí, které jsme v posledních letech prožívali, možná v některých z nás vyvolaly otázku, zda bude ústavní zákon o bezpečnosti České republiky vůbec někdy z podstatné části použit, nebo se jen stane jakýmsi „pověšeným hasicím přístrojem“, u nějž věříme, že jej máme, abychom jej nikdy nemuseli použít. Velmi nepříznivý epidemiologický vývoj nákazy, který vyvolal celosvětovou pandemii, tedy stav představující asi největší výzvu od konce druhé světové války, nás poučil, že štěstí přeje opravdu jen připraveným.

Smyslem tohoto textu není popisovat rizika ani hodnotit, jak dobře ČR na tuto výzvu zareagovala a jak s ní bojuje. Příspěvek popisuje právní rámec vydání a uplatňování nouzového stavu, oprávněnost zpochybnění zákonnosti jeho vyhlášení a předpokládané možnosti uplatnění náhrady škody proti státu.

Nouzový stav, jakožto mimořádná situace při řízení státu, je upraven v ústavním zákoně č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky („BezpČR“), který předpokládá jeho vyhlášení. Dle čl. 5 odst. 1 BezpČR může vláda vyhlásit nouzový stav v případě vážného nebezpečí, které ve značném rozsahu ohrožuje životy, zdraví, majetkové hodnoty nebo vnitřní pořádek a bezpečnost. Nezaznamenal jsem, že by ze strany odborné nebo laické veřejnosti byly důvody, pro které byl nouzový stav vyhlášen, zpochybňovány.¹ Z právního hlediska je tedy zásah do práv jednotlivců v souladu s ústavním pořádkem, neboť k němu dochází v režimu ústavního zákona o bezpečnosti ČR.

Ústavní zákon o bezpečnosti ČR odkazuje na jiný předpis, kterým je v dané situaci nepochybně zákon č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů („krizový zákon“, „ZKrŘ“). Dle čl. 4 Listiny základních práv a svobod platí, že zákonná omezení základních práv a svobod musí platit stejně pro všechny případy, které splňují stanovené podmínky. Při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu. Taková omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena.

Krizový zákon představuje ucelenou hmotněprávní i procesní materii pro zvládání krizových situací (s výjimkou zajišťování obrany před vnějším napadením ČR). Přesnější vymezení Ústavou zaručených práv, která mohou být v rámci krizového řízení, resp. po vyhlášení stavu nouze omezena, obsahuje § 5 ZKrŘ:

V rámci zvládání pandemie nemoci Covid-19 byla právními předpisy omezena (zejména) následující práva:

Svoboda pohybu a pobytu ve vymezeném prostoru území ohroženého nebo postiženého krizovou situací [§ 5 písm. c) ZKrŘ], jež se týká v širší rovině všech osob na území republiky, a to zákazem volného pohybu osob. Byl zakázán volný pohyb s výjimkou výkonu zaměstnání a podnikatelské činnosti, cest do zaměstnání a zpět, nákupů potravin, léků a nezbytných cest k lékaři. U osob v karanténě byl zákaz vycházení úplný. Specifickou situací byla plošná územní karanténa nařízená na katastru několika obcí na Litovelsku, kdy z důvodu existence ohniska onemocnění bylo po dobu několika týdnů zcela zakázáno vycházení a celá oblast byla uzavřená, přičemž nebylo povoleno vstupovat do karanténní oblasti ani ji opouštět (výjimku tvořilo pouze zásobování a zajišťování nejdůležitějších služeb).

Právo pokojně se shromažďovat [§ 5 písm. d) ZKrŘ] bylo po delší dobu z části sistováno, protože v souvislosti s vývojem pandemické situace byly zakázány společenské akce, nejprve nad 100 osob současně přítomných, následně nad 30 osob, poté veškeré akce, při nichž by docházelo ke srocování osob, a konečně byl volný pohyb osob, respektujíce již dříve daná omezení, omezen na max. 2 osoby, s výjimkou rodinných příslušníků. Následně se výklad ustálil v tom smyslu, že není posuzováno, zda jsou osoby fakticky příbuzné, ale zda žijí v téže domácnosti (což lze mj. snadněji kontrolovat, protože trvalé bydliště je uvedeno v osobních dokladech, zatímco příbuzenství nutno zjišťovat). Po uplynutí kulminace nákazy byla opatření postupně zmírňována.

Nouzový stav byl vyhlášen dne 12. 3. 2020 a skončil dne 17. 5. 2020. Zásadní omezení v rámci nouzového stavu představovala povinnost uzavřít provozovny podnikatelské činnosti dle § 5 písm. e) ZKrŘ, což se týkalo všech provozoven obchodu a služeb, s výjimkou těch, které byly přímo uvedeny. Uzavření provozoven se výrazně dotklo zejména restaurací, barů a podobných provozů, jako jsou kavárny, cukrárny, jídelny, apod. Zde se výklad ustálil tak, že tyto provozy mohly vyvíjet podnikatelskou činnost, pokud nedocházelo ke shromažďování zákazníků. Restaurace tak mohly pracovat alespoň v omezeném režimu, kdy zaměstnanci připravená jídla buďto sami rozváželi zákazníkům, nebo je zákazníkům vydávali přes výdejní okénko. To se ale týkalo především provozů, kde se vaří jídla, ostatní hostinské provozy musely zavřít úplně.

Jinými slovy, omezení využila z větší části rejstřík případů, kdy lze v souladu s krizovým zákonem omezit Ústavou garantovaná práva. (Naštěstí) nevyužita zůstala možnost omezit právo na nedotknutelnost osoby a nedotknutelnost obydlí při evakuaci osoby z místa, na kterém je bezprostředně ohrožena na životě nebo zdraví, stejně jako omezit právo na stávku, pokud by tato stávka vedla k narušení, případně znemožnění záchranných a likvidačních prací.

Důležitým prvkem v rámci epidemiologických opatření se stala důsledná ochrana státních hranic. Představovala nejprve kontrolu přijíždějících osob, následně byly hranice uzavřeny zcela, kdy dle § 6 odst. 5 písm. b) ZKrŘ je vláda oprávněna přijmout opatření k ochraně státních hranic. Státním občanům ČR bylo zakázáno opouštět území ČR s výjimkou osob, které v zahraničí pracují. Naopak cizím státním občanům, kteří nemají na území ČR trvalý pobyt, bylo zakázáno na území ČR vstupovat. V rámci ochrany hranic však nutno zdůraznit, že uzavření se netýkalo mezistátní nákladní přepravy. Vzhledem k tomu, že žádný stát Evropy nezakázal průjezd nákladní dopravy přes své státní hranice, nedocházelo k výpadku zásobování. Nezanedbatelnou kapitolou byla také repatriace českých státních občanů, kterou koordinovalo Ministerstvo zahraničí ČR v součinnosti s diplomatickou službou ostatních členských států.

Advokát David Zahumenský podal ústavní stížnost směřující proti usnesení vlády o vyhlášení nouzového stavu, usnesení vlády o přijetí krizového opatření a několika mimořádným opatřením Ministerstva zdravotnictví. Obsahem bylo tvrzené pochybení při vyhlášení nouzového stavu, kdy dle stěžovatele nebyly splněny zákonné podmínky, zejména chybělo přesné vymezení základních lidských práv, která mají být omezena, a dále přesné uvedení povinností, které se tímto osobám ukládají. D. Zahumenský k žalobě na svých webových stránkách dále uvedl, že vyhlášení nouzového stavu nepředcházela úzká spolupráce odborníků, na jejichž doporučení by teprve měla jednat vláda.² Určitou zvláštností bylo, že žaloba chápala vyhlášení nouzového stavu jako opatření obecné povahy, není přitom však zřejmé, proč by institut měl být takto posuzován. K důvodům pro podání žaloby, které D. Zahumenský prezentoval na svých webových stránkách, si dovoluji říci, že spíše než o seriózní právní analýzu šlo o manifest politických názorů a difamujících obvinění předsedy vlády Andreje Babiše.

Opatření obecné povahy je právním aktem správního orgánu, který má určitý předmět a neurčitý počet adresátů (není ani rozhodnutím ve veřejné správě, ani právní normou). Nouzový stav je právním režimem, který vyhlašuje vláda dle zákona o bezpečnosti ČR, přičemž svojí povahou jde o neurčitý předmět a je adresován neurčitému počtu adresátů. Z tohoto hlediska na něj nutno nahlížet spíše jako na právní předpis (čemuž odpovídá i faktický způsob jeho vydání usnesením vlády), protože nejde o stanovení zcela konkrétních práv a povinností, které by bylo možno jednoznačně vymezit, ale spíše o nastavení určitého parametru, druhu vztahů, zvláštního režimu. Domnívám se tudíž, že vyhlášení nouzového stavu nemůže být posouzeno jako opatření obecné povahy sui generis, ale jde o zcela samostatný institut, který je nepodobný jinému. Tomu ostatně odpovídá i jeho zařazení do ústavního zákona, zatímco opatření obecné povahy odvozujeme ze zákonů obyčejných (ze správního řádu jakožto zákona procesního a ze zvláštních zákonů správního práva). Rovněž nelze souhlasit, že by vláda při vyhlašování a vykonávání pravomocí nouzového stavu postupovala v režimu správního řádu. Podobné stanovisko, jako zde uvádím, zveřejnil i Pavel Franc.³

Ústavní soud podanou ústavní stížnost ve všech bodech odmítl.⁴ Ohledně stížnosti na vyhlášení nouzového stavu konstatoval, že

„vyhlášení nouzového stavu vládou je v nyní projednávané věci primárně aktem aplikace ústavního práva; představuje tak ‚akt vládnutí‘, který má normativní dopad, zásadně nepodléhá kontrole Ústavního soudu a je ‚přezkoumatelný‘ primárně demokraticky zvoleným (‚nesoudním‘) orgánem, kterým je Poslanecká sněmovna“.

V části směřující proti usnesení vlády ze dne 15. 3. 2020 č. 215, o přijetí krizového opatření, odmítl ÚS stížnost jako návrh podaný někým zjevně neoprávněným, neboť stěžovatel nijak netvrdil zásah do vlastních práv. V části směřující proti mimořádnému opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 23. 3. 2020, které bylo stěžovatelem označeno za opatření obecné povahy, odmítl ÚS stížnost jako návrh nepřípustný. Dospěl k závěru, že při posouzení povahy prvního mimořádného opatření Ministerstva zdravotnictví je nutné vycházet primárně z toho, jak je označuje zákon, nadto i svým obsahem je lze považovat za právní předpis, nejde tedy o opatření obecné povahy. Nadto proti opatření obecné povahy lze brojit jen návrhem na jeho zrušení v rámci správního soudnictví. V takovém případě by byl k rozhodnutí příslušný krajský soud, nikoliv ÚS.

Na druhou stranu, skutečnost, že vyhlášení nouzového stavu vládou trpí jistými nedostatky, vyplývá z názorů některých odborníků, např. Tomáše Sokola⁵ nebo Jana Wintra,⁶ nicméně je otázkou, zda tyto nedostatky jsou takového rázu, že by (alespoň v teoretické rovině) představovaly důvod pro posouzení vyhlášení nouzového stavu jako protiprávního. Na rozdíl od spíše shovívavého názoru J. Wintra je T. Sokol přesvědčen, že nedostatky byly velmi závažné.⁷ K tomuto tématu se vyjadřuje i Jiří Nantl, kdy uvádí, že

„ačkoliv způsob provedení rozhodnutí o nouzovém stavu určitě není příkladem dobré praxe, přece jen bylo z původního vládního unesení zřetelné, jaká práva vláda omezuje – například, je-li vyhlášeno omezení pohybu na případy vymezeného účelu typu cesty do práce nebo na nákup, je z toho jasné, že dochází k omezení svobody pohybu…“.⁸

Je tedy nutno položit si otázku, co ústavní zákon o bezpečnosti ČR měl na mysli, když konstruoval povinnost stanovit ve vyhlašení nouzového stavu soubor základních práv, která budou omezena. Nedomnívám se, že zákon vyžaduje, aby byla tato práva, jejichž omezení je ve vyhlášení nouzového stavu jednoznačně popsáno, pojmenována svým nominálním názvem. Jinými slovy, souhlasím s J. Nantlem, že stanovením konkrétních omezení pro volný pohyb osob, kdy vláda stanovila okruh důvodů, pro které lze opustit bydliště (např. cesta do a ze zaměstnání, nákup potravin a léků pro sebe, rodinu, atp.), je zřejmé, že jde o omezení ústavního práva na svobodu pohybu, jak toto omezení stanovuje § 5 písm. b) ZKrŘ. Je spíše smutnou skutečností, že se právní odborníci snaží hledat chyby i tam, kde je zákon (norma) natolik jasný, že jeho výklad zdravým rozumem nečiní potíže. Domnívám se, že pokud usnesení vlády konstatovalo, že se zakazuje volný pohyb osob s výjimkou případů v tomto usnesení stanovených, je zřejmé, jaké základní právo je omezeno, čímž je splněna podmínka ústavního zákona o bezpečnosti ČR. Mutatis mutandis toto pak platí i pro ostatní základní práva, která byla vyhlášením nouzového stavu omezena. Jsem přesvědčen, že usnesení vlády o vyhlášení nouzového stavu je zákonné.

Otázkou je, proč vláda svá rozhodnutí ze dne 23. 3. 2020 již dne 24. 3. zrušila a pouze vzala na vědomí již vydaná mimořádná opatření Ministerstva zdravotnictví, která měla velice podobný obsah. Z legislativně-formálního hlediska nedává takovýto postup příliš smysl. Pokud je vláda oprávněna k vydávání mimořádných opatření v režimu krizového zákona, jeví se jako zcela kontraproduktivní, aby tato svá již přijatá opatření rušila ve prospěch opatření vydaných Ministerstvem zdravotnictví v režimu zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví („VeřZdr“). Jako smysluplné důvody pro zvolený postup se mi teoreticky jeví jen dva:

Ad 1. Domnívám se, že zákon o ochraně veřejného zdraví není speciálním předpisem vůči krizovému zákonu, protože není předpisem primárně provádějícím ústavní zákon o bezpečnosti ČR ani krizový zákon. Zákon o ochraně veřejného zdraví je předpis kodexového charakteru, který stanovuje práva a povinnosti osob a dále postup orgánů veřejného zdraví při zajišťování jejich úkolů, a to ve velmi širokém rozsahu. Letmým nahlédnutím do zákona zjistíme, že kromě problematiky ochrany před nebezpečnými nemocemi a dalšími biologickými riziky, což je případ ohrožení koronavirem, plní orgány ochrany veřejného zdraví úkoly i v době, kdy nehrozí žádné mimořádné riziko. Podle tohoto zákona se postupuje při kontrole pitné vody, požadavků na čistění vody, požadavků na veřejná koupaliště a sauny, jsou v něm stanoveny hygienické požadavky na budovy škol, zdravotnických zařízení, dále obecně všech míst, kde je vykonávána závislá práce, zákon obsahuje souvislou úpravu ochrany obyvatelstva před hlukem, vibracemi a neionizujícím zářením (zejména při výstavbě a rekolaudacích objektů), ochranu zdraví při práci, nakládání s nebezpečnými chemickými látkami, provádění povinného očkování, apod.

Z uvedeného je podle mého názoru zřejmé, že za situace, kdy mají být vyhlášena opatření proti šíření nakažlivého onemocnění, přičemž toto šíření je takové intenzity, že je nepochybně celospolečenskou bezpečnostní hrozbou, je třeba použít krizový zákon, jakožto normu umožňující veřejnoprávní omezení velkého množství práv jednotlivců (včetně některých Ústavou garantovaných práv). Současně s ním ale také zákon o ochraně veřejného zdraví, jakožto oborový předpis, který pro danou situaci obsahuje přesnější právní regulaci (medicínskou a epidemiologickou). Nahrazení usnesení vlády vyhláškou Ministerstva zdravotnictví obsahující prakticky stejnou normotvorbu není podle mého názoru z teoretického hlediska smysluplně odůvodnitelné.

Ad 2. Logičtější se jeví změna z důvodu předpokládané odpovědnosti státu za škody, které epidemiologická opatření způsobí jednotlivcům. Nedlouho po vyhlášení nouzového stavu se začaly šířit názory, že hlavním důvodem těchto změn je snaha vlády vyloučit případný nárok na náhradu škody, který výslovně zakotvuje krizový zákon, zatímco zákon o veřejném zdraví takovéto ustanovení neobsahuje.

Zde považuji za důležité dvě skutečnosti: Krizový zákon stanovuje povinnost státu k náhradě škod, které jsou způsobeny v souvislosti s opatřeními dle tohoto zákona, přičemž úprava je velmi strohá. Obecně nic nebrání státu, aby rozsah náhrady škody stanovil zákonem, a to rozšířením rozsahu, nebo (což se jeví jako pravděpodobnější) jeho zúžením; krizový zákon je „obyčejným“ zákonem, který může být modifikován taktéž „obyčejným“ zákonem.

Zadruhé je nutno konstatovat, že pokud zákon o ochraně veřejného zdraví žádnou úpravu o náhradě škody v souvislosti s výkonem tohoto zákona nestanovuje, odpovědnost sama o sobě nevznikne. Stát totiž není povinen nahrazovat škody, které jednotlivcům vzniknou z uplatňování právních předpisů, s výjimkou případů, kdy jde o nesprávný úřední postup (což v intencích nouzového stavu obecně nepřipadá v úvahu). Stát svou normotvorbou a jejím vynucováním zcela přirozeně způsobuje jednotlivcům škody a ztráty – povinnost dodržovat práva spotřebitelů znamená, že obchodníci mohou dosahovat nižších zisků, než kdyby oblast nebyla regulována; skutečnost, že je člověk odsouzen za trestný čin, znamená, že nemůže vykonávat zaměstnání nebo činnost, kterou do té doby vykonával, a přichází o peníze; povinnost pečovat o kulturní památku jejího vlastníka finančně zatěžuje, atp. Uvedené příklady ale jednoznačně dokazují, že při řádném výkonu práva může postup státu jednotlivcům zákonně způsobovat škody, a tyto škody se pochopitelně nenahrazují. Na druhou stranu, jsou-li kompenzovány škody způsobené při aplikaci krizového zákona, jeví se jako nelogické, aby nebyly kompenzovány škody způsobené při aplikaci zákona o ochraně veřejného zdraví, a to z důvodu, že se tyto předpisy v lecčem překrývají; jinými slovy, v rámci obou zákonů lze vydat prakticky stejné opatření.

Městský soud v Praze zrušil s účinností od 27. 4. 2020 čtyři opatření Ministerstva zdravotnictví, která v souvislosti s koronavirovou pandemií omezila volný pohyb, maloobchod a služby. Opatření, která soud zrušil, byla ale jen částí nařízení, která Ministerstvo zdravotnictví s odkazem na zákon o ochraně veřejného zdraví vydalo. Nemocnice musely např. od 19. 3. 2020 vyčlenit lůžka s možností umělé plicní ventilace pro pacienty s Covid-19 nebo připravit příjmy pro třídění pacientů s ohledem na možnost nákazy koronavirem. Podle nařízení Ministerstva zdravotnictví bylo také zavedeno testování klientů a obyvatel domovů pro seniory, kteří se vracejí po pobytu v nemocnici.

Mimořádná opatření soud zrušil s ohledem na zásadní vady při jejich vydání a nezabýval se již další argumentací navrhovatele týkající se nepřezkoumatelnosti napadených mimořádných opatření a nepřiměřenosti omezení základních práv a svobod. Soud především poukázal na to, že právní řád ČR předpokládá omezení základních práv a svobod v době nouzového stavu v čl. 6 BezpČR a § 5 a 6 ZKrŘ. Ustanovení § 6 ZKrŘ umožňuje vydat rozhodnutí o konkrétních krizových opatřeních pro dobu nouzového stavu a § 5 ZKrŘ upravuje obecnou možnost vlády omezit zde vyjmenovaná základní práva a svobody. Z cit. ustanovení přitom vyplývá, že možností omezení základních práv a svobod za trvání nouzového stavu disponuje vláda, která je hlavním orgánem krizového řízení v době nouzového stavu. Pověření dané zákonem přitom není samoúčelné – vychází z koncepce dělby moci a vláda je v tomto případě, jakožto nejvýznamnější orgán státu pověřený výkonnou mocí, zcela logickým vykonavatelem krizových opatření.

Jádrem problému je, že namísto usnesení vlády, které je předpokládáno krizovým zákonem, byla opatření vydávána formou opatření Ministerstva zdravotnictví. Podle některých vyjádření členů vlády přitom v případě, že jsou omezení zavedena na základě zákona o ochraně veřejného zdraví, by neměli mít podnikatelé nárok na odškodnění za omezení jejich činnosti, nucené uzavření provozoven apod. Ačkoli má Ministerstvo zdravotnictví speciální pravomoci k uplatňování opatření pro zvládání epidemií, MS v Praze dospěl k závěru, že v případě vyhlášení nouzového stavu vláda demonstruje, že nastalý problém dosahuje takové úrovně, že k jeho řešení nepostačí standardní procedury předvídané obecnými zákony. V takové situaci vyhlášením nouzového stavu nastupuje speciální pravomoc vlády. Soud navíc zdůrazňuje, že právě vyhlášením nouzového stavu vstupuje krizový zákon do pozice speciálního zákona vůči zákonu o ochraně veřejného zdraví.

Právě při výkladu čl. 6 odst. 1 BezpČR ve spojitosti s § 5 a 6 ZKrŘ je pouze vláda jako kolektivní orgán oprávněna vydávat konkrétní opatření, jež omezují výkon jednotlivých práv a svobod, nikoli ministerstva, a to i když jsou pověřena vládou, aby přijala konkrétní omezení práv a svobod. Opačný výklad by bezdůvodně koncentroval moc do rukou jednoho správního orgánu (Ministerstva zdravotnictví), čímž by potenciálně mohl být narušen princip fungování právního a demokratického státu. Soud dále upřesňuje, že

„při přijímání krizových opatření podle krizového zákona je vláda pod neustálým dohledem Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR. Tím, že napadená opatření byla přijata Ministerstvem zdravotnictví podle zákona o ochraně veřejného zdraví, byla tato kontrola ze strany Poslanecké sněmovny vyloučena.“

K výkladu § 69 VeřZdr, zejm. písm. i), dle kterého může Ministerstvo zdravotnictví

„zakázat nebo nařídit další určité činnosti k likvidaci epidemie nebo nebezpečí jejího vzniku“,

soud uvedl, že

„velmi obecně formulovaný § 69 odst. 1 písm. i) VeřZdr nemůže sloužit jako bianco šek vystavený zákonodárcem k jakkoliv závažnému a rozsáhlému zásahu do základních práv,“

zejména za situace, kdy jiný zákon (krizový zákon) umožňuje omezení právě těchto práv a svobod. Opačný výklad by totiž byl v rozporu s čl. 4 odst. 2 Listiny. Jinými slovy, nelze zpochybnit, že de lege lata Ministerstvo zdravotnictví tuto pravomoc má, avšak vzhledem ke kontextu krizového zákona a především jeho systematice vzhledem k ostatním právním předpisům, které stanovují právní rámce pro jiné případy, včetně případů, které s krizovým řízením vůbec nesouvisí (např. úprava ochrany veřejného zdraví na úseku hluku), je zřejmé, že podložení mimořádných opatření zákonem o ochraně veřejného zdraví je nevhodné a jeví se jako účelové.

Ministerstvo zdravotnictví při vysvětlení svých kroků uvádělo, že mimořádná opatření vláda „brala na vědomí“, neboť

„vzetí na vědomí nelze ztotožňovat s přijetím krizového opatření, a to jak z hlediska formálního, tak materiálního“.

Tento postup lze dle mého názoru vnímat jako snahu obejít řádnou proceduru, institut vzetí normy jiného orgánu na vědomí je zcela nestandardní veřejnoprávní postup a nesvědčí o řádné formě přijímání závažných opatření.

Soud se vyvaroval hodnocení mimořádných opatření z hlediska jejich efektivnosti, neboť dle jeho názoru efektivita daných opatření není měřítkem jejich zákonnosti. V tomto ohledu je jistě dobře, že soud nevstoupil na „tenký led“ věcné argumentace ohledně smysluplnosti opatření. Jednak je otázkou, zda by byl vůbec způsobilý smysluplnost a užitečnost opatření, tj. reálnou schopnost právní normy příznivě ovlivňovat pandemickou situaci, posuzovat (v době, kdy vypracování odborného posouzení nebo dokonce znaleckého posudku bylo minimálně z časového hlediska prakticky vyloučeno). Zadruhé, většina hlasů kritizujících vládní opatření jednoznačně deklarovala, že rozporuje pouze formální nedostatky právních předpisů a legislativy jako celku, nikoliv otázku, zda vládou nastavená opatření jsou přiměřená a vhodná ke zvládání natolik mimořádné situace, jakou byla pandemie nakažlivé nemoci.

Úvodem je nutno konstatovat, že prozatím nic nenasvědčuje tomu, že by celkový postup vlády při zvládání pandemické situace byl jako celek protizákonný a dával možnost pro náhradu škody státem z důvodu nesprávného úředního postupu. Odhlédneme-li od striktně právního posouzení, mám za to, že v naší společnosti panuje většinové přesvědčení, že aktivní přístup vlády a všech ministerstev velmi příznivě ovlivnil zvládání pandemické situace a že přijatá opatření, v některých ohledech možná nejpřísnější na světě, byla pro některé ostatní státy vzorem hodným následování.⁹ Pro toto hodnocení mluví jednak ze světového srovnání příznivá epidemiologická statistika v rámci první vlny, tak i vcelku příznivá čísla aktuální v průběhu července (i přes lokálně zvýšené záchyty, zejména počátkem července 2020 na Karvinsku). Taktéž příznivá byla skutečnost, že lidé vzali vládou stanovené příkazy za své, společnost jako celek byla disciplinovaná, např. ohledně povinného nošení roušek, zákazu shlukování apod. Při počátečním nedostatku vyráběných ochranných prostředků vznikl fenomén domácího šití a darování roušek, který byl v zahraničí často popisován jako hodný následování.

Zatím není známo, jak se stát postaví k náhradě škod způsobených podnikatelům bezprostředním vlivem vládních opatření a ke škodám, které podnikatelům vzniknou z ekonomických důvodů, které sice budou mít souvislost se současnou situací, ale nebudou vycházet přímo z vládních opatření. Z prohlášení ministryně financí Aleny Schilerové lze předpokládat, že stát určitě nebude dobrovolně hradit podnikatelům jejich ušlý zisk.¹⁰ Pokud by se pak podnikatelé obraceli na soudy, ty se k náhradě ušlého zisku ve své konstantní judikatuře staví spíše zdrženlivě; jinými slovy, přiznávají spíše méně než více.^{11, 12}

Jako příklad škod bezprostředně spojených s vládními opatřeními lze jmenovat ztráty provozovatelů restaurací. Od vyhlášení nouzového stavu nemohly být provozy, jako jsou restaurace, přístupné pro veřejnost. Nebyla však zakázána samotná podnikatelská činnost (příprava a výdej jídla a nápojů), takže restaurace mohly vařit jídlo pro rozvoz nebo vydávat jídlo a nápoje zákazníkům způsobem, který nezvyšuje riziko přenosu nemoci (nejčastěji formou výdejních okének). I přes tyto možnosti, které velká část restaurací využila, je zřejmé, že obrat byl významně nižší než před zavedením ochranných opatření. Zde lze citovat § 36 odst. 1 ZKrŘ, podle nějž je stát povinen nahradit škodu způsobenou právnickým a fyzickým osobám v příčinné souvislosti s krizovými opatřeními prováděnými podle tohoto zákona. Této odpovědnosti se může stát zprostit jen tehdy, pokud se prokáže, že poškozený si škodu způsobil sám.

Dle právní teorie rozdělujeme škodu na škodu skutečnou (damnum emergens) a ušlý zisk (lucrum cessans). V případě restaurace by pod skutečnou škodu spadal doplatek mezd dočasně nepotřebných zaměstnanců ve výši 20 % (80 % hradil stát v rámci jiného druhu podpory), náhrada nájemného, a to i v případě, kdy bude umožněno posunutí splatnosti nájemného, náhrada nutných provozních výdajů, tzv. režie (např. vytápění, provoz některých zařízení, např. lednic s potravinami, pojištění, již nasmlouvaná reklama), a samozřejmě i škody zcela zjevně vzniklé (např. zkažené potraviny).

Ušlý zisk je naproti tomu svojí povahou těžko měřitelnou kategorií, protože o tom, jakého hospodářského výsledku podnikatel dosáhne, rozhodují kromě několika ekonomicky měřitelných kritérií do značné míry i vnější okolnosti a náhoda, které často nelze ze strany podnikatele ani předvídat. Podnikatel tedy bude mít poměrně těžkou důkazní situaci, pokud by měl prokázat, jakého zisku by např. v období od března do září 2020 dosáhl, nebýt vládních opatření. Nelze přitom např. zprůměrovat hospodářské výsledky z minulých let. Samotná skutečnost, že od března 2020 došlo v ČR k pandemické situaci, by i bez jakýchkoliv vládních opatření velmi pravděpodobně znamenala, že by tržby obchodníků a poskytovatelů služeb výrazně klesly, neboť by se část zákazníků snažila snížit riziko nakažení tím způsobem, že by se vyhýbala jakýmkoliv místům, kde se shromažďuje větší počet osob. Pokud např. významnou část zákazníků tvoří osoby, které přijíždějí za účelem turismu, což se nepochybně týká velkého množství provozoven nejen v Praze, ale na všech významnějších turistických místech, je zřejmé, že i bez vládních zásahů by turistická sezona r. 2020 byla nesrovnatelně slabší než v letech předchozích. Lze si totiž jen stěží představit, že by zahraniční turisté v masovém měřítku přijížděli do ČR, pokud by bylo známo, že je naše země, stejně jako ostatní (nejen) evropské státy, zasažena pandemickým onemocněním (nehledě na skutečnost, že řada států z těchto důvodů svým občanům vycestovat dočasně zakázala).

Krizový zákon hovoří o náhradě škody, aniž by rozlišoval náhradu skutečné škody a ušlý zisk. Dovoluji si však tvrdit, že z kontextu zákona lze dovodit, že náhrada škody má být realizována jen v části, která bude poškozeným dostatečně prokázána, což může platit pro skutečnou škodu, ale nikoliv pro ušlý zisk.¹³ V tomto směru souhlasím s názorem ministryně financí A. Šilerové, že náhrada škody státem by měla mít doplňkový charakter a nelze od ní očekávat kompenzaci všech škod, které podnikateli pravděpodobně vznikly.¹⁴ Zde je nutno zdůraznit, že většina činností, které byly vládními opatřeními citelně omezeny, se děje v režimu podnikatelské, a tedy výdělečné činnosti. Podnikatel na sebe vždy bere riziko, že nebude úspěšný, že v sezoně prodělá, že nedokáže udržet své zaměstnance. Z těchto důvodů může využít některých instrumentů, jako je pojištění, může vytvářet dlouhodobé finanční rezervy, diverzifikovat svou činnost tak, aby omezením jednoho odvětví nedošlo ke krachu celé společnosti. Státem v budoucnu poskytovaná, resp. i na státu soudně vymožená náhrada škody dle § 36 ZKrŘ se tak dle mého názoru omezí nanejvýš na objektivně prokázanou skutečnou škodu (tj. jen na část skutečné škody vzniklé), přičemž ušlý zisk nebude stát až na výjimečné případy zvláštního zřetele hodné kompenzovat vůbec.¹⁵

Jinou otázkou je, jakým způsobem bude postupováno u osob, které nejsou podnikateli, ale jde buď o spolky, popř. právnické osoby zřizované na neziskové bázi obcemi, kraji, či přímo státem. Zde bude zásadní cílená finanční podpora, zejm. dotačními prvky. Mám na mysli např. muzea, galerie, divadla, společenské objekty a sportovní areály (typicky sportovní haly, fotbalové a hokejové stadiony, krytá a venkovní veřejná koupaliště, apod.), poskytovatele nelůžkové sociální péče a další podobné služby. Již nyní je zřejmé, že sezona r. 2020 bude pro tyto provozy velmi špatná. Na druhou stranu je jejich nevýdělečná činnost ve veřejném zájmu, takže by neměly nést podstatnou část ztrát z vlastních prostředků.

Nikdy dříve v právní historii ČR nebyl vyhlašován nouzový stav z tak závažného důvodu a nebyl spojen s tak velkým množstvím veřejnoprávních omezení. Samotné vyhlášení nouzového stavu má z faktického hlediska dostatečnou oporu, co se týče míry nebezpečí, které hrozí životu osob, vnitřnímu pořádku a bezpečnosti ČR. Rovněž má oporu v právním předpise, kterým je ústavní zákon o bezpečnosti ČR, takže vyhlášení nouzového stavu nelze považovat za akt nepřiměřený, stejně jako není důvodu zpochybňovat jednotlivá veřejnoprávní omezení, která byla pro zvládání pandemické nákazy postupně přijímána.

Pokud jde o formální náležitosti právní normy, kterou byl nouzový stav vyhlášen, lze vytýkat dílčí nedostatky, zejména neuvedení výčtu konkrétních základních lidských práv, která jsou jeho vyhlášením omezena, nicméně tyto nedostatky dle mého názoru nejsou takového rázu, aby zpochybnily zákonnost samotného vyhlášení nouzového stavu.

Co se týče předpokládané náhrady škody státem za omezení v rámci nouzového stavu, lze předpokládat, že většina případné škody bude kompenzována formou daňových úlev a cílené finanční podpory zejména vůči veřejnému sektoru (zejm. oblasti kultury a sportu). Ohledně možnosti uplatnění náhrady škody ze strany jednotlivců, zejména podnikatelů a provozovatelů činností, které byly v souvislosti s nouzovým stavem omezeny nebo zakázány, není jasné, zda bude docházet k dobrovolné nebo soudní refundaci škod státem, jak ji stanovuje § 39 ZKrŘ. U ušlého zisku mám však za to, že nebude státem dobrovolně kompenzován vůbec, a pokud bude o náhradách rozhodováno soudně, lze předpokládat, že výrazná většina žalob bude neúspěšná. Důvodem je jednak obtížnost prokázat předpokládaný rozsah ušlého zisku vzhledem k podstatné změně okolností v r. 2020 (a to i teoreticky, pokud by nebyla veřejnoprávní omezení vydávána), a jednak konstantní judikatura vyšších soudů, které jsou k přiznávání ušlého zisku obecně velmi zdrženlivé.