Jedním z důsledků opatření přijatých orgány moci výkonné v souvislosti s pandemií onemocnění COVID-19 (krizových opatření¹ a mimořádných opatření²) je omezení vlastnického práva nebo vznik škody. V souvislosti s tím se klade otázka, zda právní řád zakotvuje nárok na náhradu za tato omezení, resp. nárok na náhradu škody. Skutečností je, že v řadách odborné veřejnosti daná otázka v prvním pololetí r. 2020 relativně intenzivně rezonovala, analýza se ovšem koncentrovala zejména na její soukromoprávní aspekty.³ Předkládaný příspěvek si dává za cíl zmíněné diskuse reflektovat. Východiskem je zde konstatování, že úprava předmětné problematiky je v našem právním řádu roztříštěná.⁴ Tato fragmentace není ničím novým,⁵ orientaci v předmětné problematice ovšem značně komplikuje. Nauka správního práva se pokusila o překlenutí dané roztříštěnosti na základě klasifikace vlastností formy správní činnosti, která ke vzniku omezení, resp. škody, vedla. Vykrystalizovaly tak dvě poměrně koherentní kategorie:

Za prvé se jedná o případy, kdy je v předpisech veřejného práva založen nárok na náhradu v souvislosti s nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem.⁶ Klíčovým předpisem je zde zákon č. 82/1998 Sb., který je v našem právním řádu koncipován jako obecná právní úprava dané problematiky. Skutečností ovšem je, že některé předpisy zakotvily parciální úpravy této problematiky,⁷ které jsou k výše uvedené obecné právní úpravě speciální.⁸ Zde lze vycházet z toho, že

„nesprávným úředním postupem je každý postup orgánu veřejné moci, který při jejím výkonu postupuje v rozporu s právními předpisy či v rozporu se zásadami jejího výkonu“.⁹

V návaznosti na judikaturu¹⁰ konstatovala nauka správního práva, že

„nesprávným úředním postupem není normotvorná činnost nebo nečinnost orgánu moci výkonné“.¹¹

Zatímco nezákonné (konkrétní) akty aplikace práva jsou tedy – v závislosti na úpravě v jednotlivých předpisech – tomuto režimu podřízeny, odpovědnost státu za nezákonné předpisy dovozovat v této kategorii nelze.

Za druhé se jedná o případy, kdy předpisy práva veřejného zakládají nárok na náhradu škody nebo jiné újmy vyvolané postupem veřejné správy, který je zákonný. Na rozdíl od první uvedené kategorie zde jakákoliv obecná úprava absentuje. Režim náhrad je roztříštěn do řady právních předpisů,¹² lze konstatovat, že i zde se pravidelně jedná o konstrukce reflektující konkrétní (zákonný) akt aplikace práva s tím, že adresátovi takového aktu předpis přiznává nárok na náhradu škody nebo jiné újmy.

S ohledem na výše uvedené vymezení se budeme nejprve věnovat otázce, jaká je právní povaha opatření přijatých v době pandemie vládou, resp. Ministerstvem zdravotnictví. V návaznosti na toto vymezení budou přijatá opatření analyzována ze dvou perspektiv. Jednak z perspektivy obecné úpravy odpovědnosti státu za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, a jednak půjde o analýzu ustanovení, která podle naší právní úpravy předpokládají existenci nároku na náhradu v případě postupů, které byly provedeny v souladu se zákonem.

Na tomto místě je třeba uvést, že text je předkládán jako příspěvek nauky správního práva do probíhající diskuse, věnuje se tedy primárně předpisům práva veřejného a otázek soukromoprávních se dotýká jenom okrajově.

Již z výše uvedeného je zřejmé, že pro identifikaci režimu náhrady škody způsobené v důsledku krizových opatření má zcela zásadní význam především určení, o jakou formu správní činnosti se v případě přijatých opatření jedná․ Skutečností ovšem je, že na formě některých opatření přijatých orgány moci výkonné v době pandemie – zdá se – nepanuje v právnické obci všeobecná shoda. Jakýmsi vyvrcholením odborné polemiky se stalo nedávné usnesení Ústavního soudu, v němž jeho plénum vyslovilo k otázce forem krizových opatření svůj většinový názor, který je však doprovázen disenty sedmi soudců.¹³ Opatření, jejichž povahou se ÚS v cit. usnesení zabýval, lze rozdělit do tří základních kategorií, a sice a) mimořádná opatření MZd přijatá podle zákona o ochraně veřejného zdraví,¹⁴ b) krizová opatření (vlády) přijatá podle krizového zákona,¹⁵ a c) samotné usnesení o vyhlášení nouzového stavu.¹⁶

1. Mimořádná opatření Ministerstva zdravotnictví

Pokud jde o první zmíněnou kategorii, tedy mimořádná opatření MZd,¹⁷ odpověď na otázku týkající se jejich formy zde poskytuje již samotný zákon, který explicitně¹⁸ stanoví, že

„[o]patření… na úseku předcházení vzniku a šíření infekčních onemocnění… podle § 80 odst. 1 písm. g)… vydá příslušný orgán ochrany veřejného zdraví jako opatření obecné povahy“.

Literu zákona zde nerozporoval ani ÚS, který ve svém usnesení uvádí, že v tomto případě pro stanovení formy správní činnosti postačí samotné označení daných mimořádných opatření za opatření obecné povahy.¹⁹ Je však nutné konstatovat, že tento prima vista jednoznačný závěr vycházející z formálního pojetí opatření obecné povahy je přinejmenším diskutabilní.²⁰ Pojmovými znaky opatření obecné povahy jsou totiž jednak konkrétní určení předmětu, které tuto formu správní činnosti odlišuje od právních předpisů, a jednak obecné vymezení okruhu adresátů, které odlišuje opatření obecné povahy od správního aktu.²¹ Mimořádná opatření MZd se přitom vyznačovala jak velmi široce vymezeným okruhem adresátů na straně jedné (vztahovala se na všechny osoby na území ČR), tak poměrně obecně stanoveným předmětem de facto představujícím obecně závazné pravidlo chování na straně druhé.²²

Shora uvedené znaky, typické pro obecně závazný právní předpis, nikoliv tedy pro opatření obecné povahy, nás přivádí k otázce, zda zmíněná mimořádná opatření MZd byla opatřeními obecné povahy též materiálně.²³ Z judikatury Nejvyššího správního soudu přitom plyne závěr, že akt pouze formálně označený jako opatření obecné povahy, avšak z materiálního hlediska nesplňující jeho pojmové znaky, má být NSS zrušen.²⁴ Aplikovatelnost tohoto právního názoru na současnou situaci je však zpochybnitelná skutečností, že v případě cit. rozsudku chybělo výslovné zákonné označení vydaného aktu za opatření obecné povahy, zatímco zákon o ochraně veřejného zdraví takové označení obsahuje.²⁵

Existující judikatura k materiálnímu pojetí se tedy v cit. případech zabývala situacemi, kdy povaha vydaných aktů musela být dovozena vzhledem k absenci jejich zákonného označení, a je tedy otázkou, zda lze zmíněné závěry aplikovat opačně též na situaci, kdy zákon určitý akt jako opatření obecné povahy výslovně označuje.²⁶ Z recentního usnesení ÚS vyplývá, že nikoliv.²⁷ ÚS se zde přes nutnost překonat určité argumentační překážky vyslovil pro zachování primátu formálního označení opatření obecné povahy na úkor posouzení jeho obsahu. Je přitom třeba říci, že tento závěr je v jistém rozporu s jeho vlastní argumentací týkající se krizových opatření vlády, neboť ačkoliv ÚS sám uznává, že se jednalo o obsahově téměř totožná opatření, přiznává těmto formám (správní) činnosti zcela odlišnou kvalifikaci (viz níže).²⁸ Na druhou stranu je však namístě dodat, že kvalifikaci mimořádných opatření MZd jako opatření obecné povahy lze v jistém ohledu považovat za ústavně konformnější a odpovídající zásadě in favorem libertatis, jelikož taková kvalifikace dává adresátům výrazně širší možnosti procesní obrany proti tomuto aktu.²⁹

2. Krizová opatření vlády

Co se týká krizových opatření přijatých podle krizového zákona, je situace poněkud komplikovanější. Krizovým opatřením se zde³⁰ rozumí organizační nebo technické opatření určené k řešení krizové situace a odstranění jejích následků, včetně opatření, jimiž se zasahuje do práv a povinností osob.³¹ Krizová opatření vydává (jako orgán krizového řízení) vláda, přičemž jejich konkrétní forma není zákonem nijak blíže specifikována. V tomto případě je proto na rozdíl od mimořádných opatření MZd, jejichž formu zákon výslovně upravuje, namístě zkoumat povahu přijatých opatření materiálně.

Vzhledem k tomu, že jde o opatření vydávaná vládou, jako první se nabízí výklad, podle nějž se daná opatření vydávají ve formě, kterou legislativním aktům vlády přiznává Ústava,³² tedy ve formě nařízení.³³ K tomuto výkladu se kupř. přiklánějí autoři komentáře ke krizovému zákonu, podle nichž se krizová opatření navíc vydávají na základě samotného generálního zmocnění v Ústavě.³⁴ S jejich názorem se však neztotožňujeme, neboť by závěr, že jsou krizová opatření vydávaná na základě generálního zmocnění, znamenal, že vláda může krizové opatření vydat kdykoliv, z pozice vrcholného orgánu moci výkonné.³⁵ Vláda však dle našeho názoru krizová opatření nevydává jako vrcholný orgán moci výkonné, nýbrž jako orgán krizového řízení³⁶ coby zvláštní orgán veřejné moci sui generis,³⁷ přičemž k vydáni krizových opatření je zmocněna pouze za podmínek stanovených krizovým zákonem, tedy v případě krizové situace.³⁸

Přestože se domníváme, že krizová opatření vlády nejsou vydávána jako nařízení vlády na základě generálního zmocnění, nic to nemění na skutečnosti, že uvedená opatření mají normativní povahu.³⁹ Předmětná nařízení vlády mají obecně vymezený okruh adresátů (vztahují se na všechny osoby na území ČR, resp. v případě opatření na ochranu státních hranic dokonce i mimo toto území), přičemž zároveň obsahují obecně závazná pravidla chování (příkazy, zákazy a povolení).⁴⁰ Ačkoliv samotné vymezení okruhu adresátů pro kvalifikaci přijatých opatření jako normativních právních aktů nepostačí, neboť takové vymezení je znakem i opatření obecné povahy, v kombinaci s obecným předmětem vykazují daná opatření znaky právního předpisu. Dle našeho názoru přitom nelze přisvědčit závěru, že konkrétnost předmětu krizových opatření plyne již z toho, že jsou přijímána v souvislosti s konkrétní krizovou situací, v tomto případě s epidemií onemocnění COVID-19 v ČR.⁴¹ České legislativě (a evropské kontinentální legislativě obecně) jsou známy případy tzv. tailor-made laws⁴² vztahujících se na konkrétní situace či konkrétní osoby.⁴³ Výše uvedenou argumentací by tedy bylo možné dospět k závěru, že opatřením obecné povahy jsou např. i zákony o státním rozpočtu, jelikož se rovněž vztahují ke konkrétní situaci, resp. ke konkrétnímu rozpočtovému období. Tento materiální znak opatření obecné povahy proto dle našeho názoru musí spočívat v konkrétnosti předmětu úpravy, nikoliv ve vztahu k určité situaci.

Není přitom dle našeho názoru zcela přesvědčivý ani názor, že by konkrétnost předmětu krizových opatření spočívala v tom, že vyjmenovávají činnosti, jichž se omezení týká.⁴⁴ Ačkoliv je pravdou, že omezení zavedená krizovými opatřeními mají pevně omezenou časovou platnost, a tedy nestanoví obecně závazné pravidlo chování do budoucna, obsoletnost určitého ustanovení – byť předpisem přímo předvídaná – obecně nevylučuje normativní povahu určitého pravidla chování.⁴⁵ Obsoletními se ostatně nevyhnutelně stávají i zmíněné zákony o státním rozpočtu. Pokud jde o konkrétní činnosti, které vláda krizovým opatřením zakázala, ani toto není dle našeho názoru v právních předpisech nijak výjimečné. Právní předpisy totiž i v jiných případech obsahují ustanovení týkající se omezení poměrně detailně specifikovaných činností.⁴⁶ Činnosti byly navíc v krizových opatřeních vymezeny typově a pravidla chování v nich obsažená tak mohla dopadat na předem neurčený (a neurčitelný) počet situací, což je opět znakem právního předpisu. V neposlední řadě lze zmínit, že krizová opatření měla celostátní působnost, tedy neupravovala způsob chování na jednom konkrétním místě (což je pro opatření obecné povahy typické), ale na území celé ČR, což je rovněž znak typický pro právní předpisy. Vzhledem ke shora uvedeným argumentům, především ke skutečnosti, že se v českém právním řádu již vyskytují právní předpisy s obsahem obdobným uvedeným krizovým opatřením, neshledáváme pádné důvody pro to, aby se zmíněná opatření vlády nemohla považovat za normativní právní akty.⁴⁷

Pro úplnost lze ještě uvést, že jsme se blíže nezabývali zkoumáním právní povahy samotného usnesení vlády o vyhlášení nouzového stavu, jelikož toto usnesení, byť vytváří rámec pro další opatření, žádné povinnosti zakládající nárok na náhradu škody nestanovilo, a forma této správní činnosti proto není pro zde rozebíranou problematiku relevantní.

Co se týče náhrady škody v režimu obecné úpravy v této oblasti, je odpovědnost za škodu způsobenou při výkonu státní moci koncipována jako odpovědnost za nezákonný (resp. nesprávný) úřední postup či rozhodnutí. V tomto režimu⁴⁸ se přitom náhrady škody způsobené rozhodnutím lze zásadně domáhat pouze tehdy, pokud nezákonné rozhodnutí bylo zrušeno nebo změněno příslušným orgánem. Rozhodnutím tohoto orgánu je soud rozhodující o náhradě škody vázán.

1. Mimořádná opatření MZd

Ačkoliv se existence titulu pro uplatnění škody způsobené opatřeními přijatými orgány moci výkonné v souvislosti s pandemií COVID-19 zpočátku zdála jako nepravděpodobná, v případě mimořádných opatření MZd se situace změnila vydáním rozsudku, který některá z těchto opatření zrušil.⁴⁹ V dané souvislosti tedy vystává otázka, zda zrušení těchto mimořádných opatření otevírá dveře pro domáhání se náhrady škody způsobené rozhodnutím. Nejvyšší soud v minulosti již vyslovil názor, že za „rozhodnutí“⁵⁰ ve smyslu diskutované právní úpravy lze považovat též opatření obecné povahy, které bylo pro nezákonnost zrušeno.⁵¹ Lze tedy dovozovat, že v případě mimořádných opatření MZd, posouzených jak MS v Praze, tak ÚS jako opatření obecné povahy, se cesta pro uplatnění náhrady škody v režimu zákona o odpovědnosti státu formálně otevírá.

Problematickou je ovšem otázka aktivní legitimace k uplatnění nároku na náhradu škody. K aktivní legitimaci pro podání takové žaloby se mimo jiné vyjádřil Filip Melzer, který uvedl, že v případě mimořádných opatření MZd by k uplatnění škody byl

„aktivně legitimovaným… každý, kdo byl z důvodu mimořádných (krizových) opatření nucen přinést zvláštní oběť. Ve vztahu k opatřením o omezení maloobchodního prodeje by byli zcela jistě aktivně legitimováni zejména ti dotčení podnikatelé, kteří svou činnost vykonávají v provozovnách, kde byl zakázán maloobchodní prodej.“⁵²

S jeho závěrem se však neztotožňujeme, neboť dle našeho názoru nemá pevnou oporu v judikatuře, kterou F. Melzer sám cituje.⁵³ Ve výše cit. článku se z absence účastníků řízení, v němž se mimořádná opatření vydávala, dovozuje aktivní legitimace velmi širokého spektra osob. Z judikatury cit. autorem však rovněž vyplývá závěr, že pro legitimaci k uplatnění nároku na náhradu škody musí mezi určitou osobou a státem existovat veřejnoprávní vztah, tedy musí být rozhodováno o právech a povinnostech dané osoby.⁵⁴ Jejich vztah přitom nemůže být založen pouhou skutečností, že určitá osoba byla opatřením obecné povahy dotčena, jelikož opatřením obecné povahy není rozhodováno o právech konkrétně určených osob.⁵⁵ Dle našeho názoru je zde proto nutné spíše přisvědčit Janu Veselému, který vyjádřil proti shora uvedenému závěru své výhrady a představil komplexní výklad existující judikatury.⁵⁶

2. Krizová opatření vlády

V relaci ke krizovým opatřenim vlády lze na tomto místě uvést, že vzhledem k tomu, že nebyla výše uvedenými soudy posouzena jako opatření obecné povahy, nenabízí se zde ani možnost uplatnění nároku na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím. Vydání právního předpisu přitom dle ustálené judikatury nelze považovat ani za nesprávný úřední postup, což možnost uplatnění nároku na náhradu škody podle zákona o odpovědnosti státu zcela vylučuje.⁵⁷ Z uvedených důvodů je nutné konstatovat, že krizová opatření vlády, i kdyby byla pro nezákonnost zrušena, nemohou založit titul pro náhradu škody v režimu zákona o odpovědnosti státu za škodu.

Paralelně s výše nastíněnou právní úpravou odpovědnosti státu za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem je potřeba analyzovat úpravy zakotvující nárok na náhradu škody nebo jiné újmy způsobené v důsledku zákonných postupů. Právní úprava rozlišuje dvě hlavní formy těchto náhrad, a sice a) náhradu za omezení vlastnického práva, poskytnutí věcných prostředků a vykonání pracovní povinnosti a pracovní výpomoci,⁵⁸ a b) náhradu škody způsobené v příčinné souvislosti s krizovými opatřeními.⁵⁹ Z uvedeného je zřejmé, že zákon odlišuje náhradu za omezení vlastnického práva od náhrady škody často způsobené omezením dalších ústavně zaručených práv. Právě pro omezení práva vlastnického tedy krizový zákon stanoví zvláštní režim, což ovšem vyplývá z povahy ústavní ochrany tohoto práva, ale také z povahy zásahu do těchto práv v kontextu krizových opatření.

1. Náhrada za omezení vlastnického práva, poskytnutí věcných prostředků a vykonání pracovní povinnosti

Ústavně garantované právo vlastnické je možné nuceně omezit pouze za podmínek stanovených Listinou, tj. takové omezení může být provedeno pouze ve veřejném zájmu, na základě zákona a za náhradu.⁶⁰ Právní úprava výslovně předpokládá, že v době nouzového stavu nebo za stavu ohrožení státu lze na nezbytně nutnou dobu a v nezbytně nutném rozsahu omezit vlastnické právo právnických a fyzických osob k majetku, za podmínky, že jde o nucené omezení práva vlastníka z důvodu ochrany života, zdraví, majetku nebo životního prostředí, které jsou ohroženy krizovou situací. K omezení vlastnického práva však může dojít i v době, kdy je vyhlášen stav nebezpečí. Právní úprava takové situace obecně definuje jakožto krizový stav.⁶¹ S ohledem na znění krizového zákona je možné konstatovat, že za jakékoliv konkrétní (individuální) omezení vlastnického práva vzniklé v době krizového stavu náleží náhrada. Právní úprava totiž výslovně, aniž by rozlišovala jednotlivé krizové stavy, stanoví, že za omezení vlastnického práva je poskytnuta přiměřená náhrada.⁶² Kromě náhrady za omezení vlastnického práva náleží právnické nebo fyzické osobě peněžitá náhrada též za poskytnutí věcného prostředku, vykonání pracovní povinnosti nebo pracovní výpomoci.⁶³

Peněžitá náhrada za nucené omezení vlastnického práva vzniklé v důsledku opatření přijatého v době krizového stavu ve výše nastíněném režimu tak náleží dotčeným vlastníkům bez dalšího. Nárok na náhradu vzniká okamžikem, kdy dojde již k samotnému omezení vlastnického práva. Peněžitou náhradu je povinen vyplatit orgán krizového řízení, který o omezení práva nebo o uložení povinnosti rozhodl, ve vztahu k omezení vlastnického práva bude tímto orgánem zejména vláda⁶⁴ nebo hejtman.⁶⁵ Byť právní úprava vymezuje orgán, který je povinen náhradu vyplatit, za subjekt, který je povinen náhradu poskytnout, tj. za odpovědný subjekt, je nezbytné považovat stát.⁶⁶ Právní úprava předpokládá, že peněžitá náhrada za omezení vlastnického práva by měla být vyplacena do 6 měsíců od ukončení nebo zrušení krizového stavu, v jehož důsledku nárok na náhradu vznikl.⁶⁷ Uvedená lhůta neznamená, že by po jejím uplynutí nárok zanikl, naopak je vykládána tak, že jejím uplynutím teprve nastává splatnost pohledávky, kterou má osoba, jejíž vlastnické právo bylo omezeno, vůči státu. Po uplynutí stanovené šestiměsíční lhůty, která počíná běžet ukončením nebo zrušením krizového stavu, nebylo-li ze strany příslušného orgánu krizového řízení dobrovolně plněno, se může dotčený vlastník domáhat svého nároku soudní cestou.⁶⁸ Právní úprava v tomto případě nevyžaduje, aby osoba, jejíž vlastnické právo bylo omezeno, ve stanovené lhůtě uplatnila svůj nárok u příslušného orgánu.

Ve vztahu k výši náhrady za omezení vlastnického práva rozlišuje právní úprava dvě situace – náhradu za omezení výkonu vlastnického práva k nemovitosti a náhradu za poskytnutí věcného prostředku.⁶⁹ S ohledem na skutečnost, že věcným prostředkem může být i nemovitá věc, je nezbytné vymezit, jaký je mezi uvedenými způsoby stanovení výše náhrady rozdíl. V prvním případě reaguje právní úprava na situace, kdy v důsledku krizového opatření dojde „pouze“ k omezení výkonu vlastnického práva k nemovitosti, tj. např. vlastník je omezen ve svém právu s nemovitostí libovolně nakládat či je omezen v přístupu do ní. V případě, že je vlastnické právo osoby omezeno takovým způsobem, že je vlastník povinen poskytnout svoji nemovitost při řešení krizové situace, jedná se již o poskytnutí věcného prostředku a pravidla pro stanovení výše náhrady za jeho poskytnutí jsou poněkud odlišná. V případě, že dojde k omezení výkonu vlastnického práva k nemovitosti, pro stanovení výše náhrady odkazuje veřejnoprávní předpis na občanský zákoník, když stanoví, že se vlastníkovi nemovitosti poskytne náhrada odpovídající míře omezení jeho majetkových práv podle občanského zákoníku.⁷⁰ Osobě, jejíž vlastnické právo bylo omezeno, tak náleží plná náhrada odpovídající snížení hodnoty majetku v důsledku omezení vlastnického práva.⁷¹ Přesné stanovení výše této náhrady však může být v praxi poměrně složité, proto nedojde-li mezi dotčeným vlastníkem a příslušným orgánem krizového řízení k dohodě ohledně její výše a dotčený vlastník se rozhodne obrátit se se svým nárokem na soud, je namístě, aby výše náhrady byla stanovena znaleckým posudkem, který bude vycházet z výše obvyklé danému místu a času. Naopak při stanovení náhrady za poskytnutí věcného prostředku se vychází z výše nákladů vzniklých povinnému a z obvykle požadované náhrady za použití stejného nebo obdobného věcného prostředku v době jeho poskytnutí.⁷² I v tomto případě je vhodné, aby výše náhrady, která má být stanovena jakožto obvykle požadovaná náhrada, nedojde-li k uzavření dohody o její výši, byla vymezena na základě znaleckého posudku. Vedle toho má tato náhrada zohledňovat náklady, které v důsledku poskytnutí věcného prostředku vznikly povinnému, tj. konkrétnímu vlastníkovi, jejichž výši je však vlastník povinen orgánu krizového řízení, resp. případně následně v řízení před soudem, prokázat. Peněžitá náhrada za poskytnutí věcného prostředku by měla představovat součet těchto dvou částek.⁷³ Pokud tedy dojde k omezení vlastnického práva v důsledku opatření přijatých v analyzovaném režimu, postup při uplatnění nároku na náhradu za vzniklé omezení by měl být následující. Orgán krizového řízení může ve stanovené lhůtě 6 měsíců plnit dobrovolně, a to aniž by se dostal do prodlení. S ohledem na skutečnost, že k omezení vlastnického práva dochází s vědomím příslušného orgánu krizového řízení, lze předpokládat, že by si tento orgán měl být též vědom, že za takové omezení je nezbytné poskytnout náhradu.⁷⁴

Nedojde-li ze strany orgánu krizového řízení k dobrovolnému poskytnutí náhrady, je dotčený vlastník oprávněn obrátit se se svým nárokem na příslušný soud. Žalovaným v tomto případě bude ČR, za kterou bude v řízení vystupovat Ministerstvo vnitra.⁷⁵ Promlčecí lhůta pro uplatnění práva činí 3 roky a počíná běžet ode dne, kdy právo mohlo být uplatněno poprvé, tj. dnem následujícím poté, co uplyne lhůta 6 měsíců od ukončení nebo zrušení krizového stavu.

Obdobný postup je stanoven i pro náhradu za vykonání pracovní povinnosti nebo pracovní výpomoci, neboť i s jejich vykonáním spojuje krizový zákon nárok na náhradu. Dle Listiny nikdo nesmí být podroben nuceným pracím nebo službám, toto omezení se však nevztahuje na službu vyžadovanou na základě zákona v případě živelních pohrom, nehod, nebo jiného nebezpečí, které ohrožuje životy, zdraví nebo značné majetkové hodnoty,⁷⁶ kam by pracovní povinnost či výpomoc dle krizového zákona mohla být nepochybně zařazena. S ohledem na uvedené je tak možné konstatovat, že náhrada za vykonání pracovní povinnosti nebo pracovní výpomoci je dle krizového zákona poskytována nad rámec základních ústavních pravidel. Náhrada se v tomto případě stanoví, nelze-li určit její výši dohodou nebo postupem podle občanského zákoníku, ve výši, která odpovídá obvyklé mzdě za stejné či podobné práce.⁷⁷

2. Náhrada škody způsobené v příčinné souvislosti s krizovými opatřeními a cvičeními

Výše uvedená koncepce náhrady za omezení vlastnického práva a s tím spojený postup jejího uplatnění však dopadá pouze na situace, kdy dojde k samotnému omezení vlastnického práva, tj. představuje náhradu za omezení vlastnického práva ve smyslu čl. 11 odst. 4 Listiny. Nevztahuje se však již na případy, kdy je konkrétnímu vlastníkovi v důsledku konkrétního omezení jeho vlastnického práva způsobena škoda. Pro tyto případy právní úprava stanoví,⁷⁸ že

„stát je povinen nahradit škodu způsobenou právnickým a fyzickým osobám v příčinné souvislosti s krizovými opatřeními a cvičeními⁷⁹ prováděnými podle tohoto zákona“.

Právní úprava v tomto případě zakládá objektivní odpovědnost státu, kdy stát je povinen náhradu za vzniklou škodu poskytnout bez ohledu na zavinění, stejně tak není vyžadováno, aby škoda byla vyvolána nezákonným rozhodnutím či nesprávným úředním postupem.⁸⁰ Stát se může této odpovědnosti zprostit jen tehdy, pokud se prokáže, že poškozený, tj. v případě škody vzniklé v důsledku omezení vlastnického práva dotčený vlastník, si způsobil škodu sám.⁸¹ Krizový zákon dále výslovně zakotvuje, že se náhrada škody neposkytuje právnickým a fyzickým osobám, které zavinily vznik škodní události.⁸²

Škodou se zde v souladu s občanským zákoníkem rozumí újma na jmění,⁸³ tj. majetková újma. Právní úprava obecně nepředpokládá,⁸⁴ že by stát byl povinen nahradit i újmu nemajetkovou. Současně je ovšem zakotveno⁸⁵ speciální pravidlo, že náhrada škody či újmy na zdraví vzniklé při výkonu uložené pracovní povinnosti, pracovní výpomoci nebo dobrovolné pomoci vykonané v rámci organizované činnosti se poskytuje podle ustanovení občanského zákoníku o odpovědnosti za škodu na zdraví v některých zvláštních případech, pokud již nevznikl nárok na dávku úrazového pojištění podle zvláštního právního předpisu. V některých zvláštních případech tak právní úprava výslovně předpokládá, že dotčené osobě bude hrazena i nemajetková újma, a to právě újma na zdraví vzniklá při výkonu vymezených činností, v jiných případech však není možné náhradu nemajetkové újmy požadovat.

Peněžitou náhradu za způsobenou škodu v tomto režimu poskytne orgán krizového řízení, který nařídil krizové opatření nebo cvičení, při němž anebo v jehož důsledku vznikla škoda či újma.⁸⁶ Dotčený vlastník je pak povinen svůj nárok na náhradu škody u příslušného orgánu krizového řízení písemně uplatnit, s uvedením důvodu, ve lhůtě 6 měsíců od doby, kdy se o škodě dozvěděl, nejdéle do 5 let od vzniku škody, jinak právo zaniká. Právní úprava tak v tomto případě zakotvuje subjektivní promlčecí lhůtu v délce 6 měsíců, jejíž počátek je spojen s okamžikem, kdy se dotčený vlastník o škodě dozvěděl.⁸⁷ Současně je stanovena i lhůta objektivní, a to v délce 5 let od vzniku škody. V případě, že nárok na náhradu škody není uplatněn ve stanovených lhůtách, právo na její náhradu zaniká. Právní úprava dále umožňuje, aby orgán krizového řízení v případech hodných zvláštního zřetele přiznal náhradu škody i po uplynutí termínu k podání žádosti (tj. po uplynutí subjektivní lhůty) nebo dokonce i bez podání žádosti, vždy však ale nejdéle do 5 let od vzniku škody.⁸⁸ Posouzení, zda konkrétní situace představuje případ hodný zvláštního zřetele, bude záležet na uvážení samotného orgánu krizového řízení. Diskutovaná právní úprava, na rozdíl od výše analyzované obecné úpravy odpovědnosti státu za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, nestanoví žádnou lhůtu, do kdy musí orgán krizového řízení o žádosti o náhradu škody rozhodnout, ani dokdy musí, pokud nárok shledá oprávněným, náhradu poskytnout. V uvedeném případě by se tak měla uplatnit obecná pravidla občanského zákoníku, dle kterých platí, že neujednají-li strany, kdy má dlužník splnit dluh, může věřitel požadovat plnění ihned a dlužník je poté povinen splnit bez zbytečného odkladu.⁸⁹

Byť krizový zákon stanoví, že peněžitou náhradu poskytne příslušný orgán krizového řízení, povinným subjektem k plnění je v souladu s § 36 odst. 1 KrizZ stát. Pokud tedy orgán krizového řízení (např. vláda) odmítne náhradu škody poskytnout či v přiměřené lhůtě na podanou žádost nereaguje, je dotčená osoba oprávněna obrátit se se svým nárokem na příslušný soud, kdy žalovaným bude ČR, za kterou bude v soudním řízení vystupovat Ministerstvo vnitra.⁹⁰ V teorii je možné setkat se i s názory, dle kterých by v určitých případech měla v řízení za ČR vystupovat organizační složka státu, která příslušné krizové opatření nařídila. V případě krizových opatření nařizovaných vládou by tak dle uvedeného názoru za ČR vystupoval v soudním řízení Úřad vlády, pokud by se jednalo o krizové opatření nařízené MZd, vystupovalo by za stát v soudním řízení přímo toto ministerstvo.⁹¹ Daný závěr však považujeme za diskutabilní, když máme za to, že je namístě, aby za stát v těchto shodných typech řízení se stejným předmětem vystupoval jeden a ten samý ústřední správní úřad, tj. Ministerstvo vnitra.⁹²

V případě, že orgán krizového řízení poskytne náhradu škody, je oprávněn požadovat uhrazení nákladů, které vynaložil jako náhradu škody, po původci havárie nebo jiné události, v jejímž důsledku vznikla krizová situace a musela být nařízena krizová opatření.⁹³ Neplnil-li by původce havárie či události požadované náklady dobrovolně, bylo by možné domáhat se tohoto nároku též soudní cestou, kdy žalobcem by zde jakožto oprávněný subjekt byla ČR, za kterou by v řízení opět vystupovalo Ministerstvo vnitra.⁹⁴

Na tomto místě je ještě nutné zabývat se otázkou, která byla v uplynulé době v řadách odborné veřejnosti široce diskutována: Nezbytným předpokladem pro poskytnutí náhrady škody je podle analyzované právní úpravy skutečnost, že škoda vznikla

„v příčinné souvislosti s krizovými opatřeními a cvičeními, prováděnými podle tohoto zákona“.⁹⁵

Krizovými opatřeními se podle právní úpravy rozumí organizační nebo technická opatření určená k řešení krizové situace⁹⁶ a odstranění jejích následků, včetně opatření, jimiž se zasahuje do práv a povinností osob.⁹⁷ Krizová opatření tak slouží výhradně k řešení krizové situace, opatření realizovaná mimo krizovou situaci nepředstavují krizová opatření ve smyslu uvedené definice. Vedle toho zná právní úprava kategorii cvičení, která slouží k prověření připravenosti na krizové situace.⁹⁸ Klade se otázka, zda zákonodárce zamýšlel koncipovat výše popsaný režim jako objektivní odpovědnost státu za důsledky zákonných normativních aktů. Pokud bychom přijali tuto interpretaci, museli bychom připustit, že uvedená úprava je v našem právním řádu zcela výjimečná a do značné míry nesystematická. Jednak by tato linie argumentace připouštěla, že zákonodárce výběrově selektoval jeden specifický typ normativních aktů, u kterých by – i v případě jejich zákonnosti – připustil existenci odpovědnosti státu za škodu, zatímco u jiných forem opatření⁹⁹ by pro vznik nároku na náhradu škody vyžadoval jejich zrušení pro nezákonnost. Nastíněná argumentace by dále mohla otevřít otázku, do jaké míry je tento režim subsidiárně aplikovatelný i na jiné případy zákonných normativních aktů, které teoreticky mohou způsobovat škody také. A rovněž je zřejmé, že zákonodárce v době přijetí předmětné úpravy nepředpokládal, a ani nemohl předpokládat, epidemii takového rozsahu, jaká postihla ČR v r. 2020. Jeho úmyslem bylo zcela zřejmě postihnout případy, kdy jsou krizová opatření směrována vůči konkrétním subjektům, což vysvětluje i to, proč zákonodárce tento režim spojil s náhradami za škody způsobené (konkrétními) cvičeními.

Řešením výše nastíněných pochybností by mohla být interpretace, která by diskutovaný odpovědnostní režim svázala toliko s krizovými opatřeními, která mají individuální povahu, tj. směřují vůči konkrétním osobám, resp. věcem.¹⁰⁰ Tato interpretace by konvenovala i nauce, která diskutovaný režim doposud zařazovala mezi náhradové režimy v kategorii odpovědnosti za zákonné (individuální) postupy.¹⁰¹ Nastíněná linie argumentace by také konvenovala jednotnému pojímání systematiky právního řádu, který objektivní odpovědnost státu za škodu způsobenou normativními akty v zásadě nepřipouští.

Cílem příspěvku bylo rozebrat otázku náhrad za omezení, resp. škody, způsobené v důsledku opatření přijatých orgány moci výkonné v době pandemie COVID-19. Na prvním místě byla pozornost věnována právní povaze přijatých opatření. Zde dovozujeme, že vzhledem k tomu, že krizová opatření vlády vydaná v režimu krizového zákona, přestože vykazují určité znaky konkrétnosti, jsou svojí povahou stále spíše obecná. Uzavíráme proto, že tato opatření mají normativní povahu, přičemž se vydávají jako nástroj krizového řízení v reakci na určitou mimořádnou situaci, a jako taková se tedy nevydávají na základě ústavního zmocnění ve formě nařízení. Zastáváme tak názor, že se jedná o právní předpisy sui generis. Ačkoliv zde existuje určitý konflikt mezi závěrem o právní povaze krizových opatření vlády jako předpisů svého druhu a mimořádných opatření MZd coby opatření obecné povahy, jsme názoru, že pro tuto kvalifikaci lze vedle formálního zákonného označení nalézt i další legitimní důvody spočívající v tom, že v případě mimořádných opatření MZd existuje jistý zájem na jejich přezkumu, zintenzivněný absencí alespoň základní politické kontroly jejich vydávání.

Právní povaha krizových a mimořádných opatření má přitom zcela klíčovou roli z pohledu náhrady škody v režimu obecné úpravy odpovědnosti státu za škodu způsobenou v důsledku nezákonných rozhodnutí nebo nesprávného úředního postupu. Podle této právní úpravy se nahrazuje škoda způsobená nezákonným rozhodnutím, kterým je i opatření obecné povahy, nikoliv ovšem škoda způsobená právním předpisem. Z uvedeného vyplývá, že zatímco v případě zrušených mimořádných opatření MZd by náhrada škody podle tohoto zákona v úvahu připadat mohla, v případě krizových opatření vlády je uplatnění tohoto režimu vyloučeno. Je však rovněž nutné dodat, že praktická možnost uplatnění škody v případě mimořádných opatření MZd je přinejmenším zpochybnitelná, především s ohledem na potenciální deficit aktivní legitimace k jejímu uplatnění. Domníváme se, že v případě těchto mimořádných opatření nelze existenci veřejnoprávního vztahu nezbytného pro uplatnění škody spatřovat v pouhém vydání těchto opatření a okruh osob jimi dotčených (tj. všech osob na území ČR), resp. okruh osob oprávněných napadnout tato opatření u soudu, by se bez dalšího neměl zaměňovat s okruhem osob aktivně legitimovaných k uplatnění škody způsobené nezákonným rozhodnutím.

Pokud jde o úpravu náhrad ve vztahu k zákonným postupům orgánu moci výkonné, právní úprava rozlišuje dvě situace – samotné nucené omezení vlastnického práva vzniklé v důsledku opatření přijatého v době krizového stavu, za které náleží v souladu s čl. 11 odst. 4 Listiny náhrada bez dalšího, a situaci, kdy v důsledku „krizových opatření a cvičení“ vznikne škoda. Na rozdíl od výše uvedeného režimu se zde jedná o případy, kdy nárok na náhradu vzniká v důsledků postupů, které jsou zákonné. Oba právní režimy přitom existují v našem právním řádu paralelně.