Shromažďování podkladů pro rozhodnutí patří nepochybně k nejdůležitějším fázím každého právem regulovaného procesu, vzhledem k tomu, že na jeho základě bude nakonec rozhodnuto o tom, jaká práva a povinnosti jeho účastníkům vzniknou, a to jak ve sféře práva hmotného, tak procesního.

Dokazování lze vymezit jako logický proces, v němž je zjišťována nebo naopak popírána pravdivost nějakého tvrzení.¹ Jeho podstatným rysem je, že je upraven zákonem, a to jak co do postupu, tak, alespoň rámcově, prostředků, které mají, respektive mohou, být k poznání reality použity. Účelem shromažďování podkladů a dokazování zvláště ovšem není pouze zjištění okolností, které jsou významné pro vlastní, meritorní rozhodnutí, ale také procesní postupy (například nemá-li být na základě zjištění věc předána k vyřízení jinému orgánu) a objasnění dalších okolností (například zda je namístě součinnost s jinými správními orgány, respektive orgány veřejné moci).²

Šíře dokazování, respektive shromažďování podkladů ve správním řízení, je určena tzv. racionalizovanou či redukovanou zásadou materiální pravdy, obsaženou v § 3 správního řádu, podle něhož má správní orgán (nestanoví-li zákon jinak),³ postupovat tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, v rozsahu, který je nezbytný pro naplnění souladu se zásadou zákonnosti, nezneužívání pravomoci a správního uvážení, šetření práv nabytých v dobré víře a materiální rovnosti. Kdy již je tento stav naplněn, čili správní orgán nemá důvodné pochybnosti, je nutně záležitostí subjektivního přesvědčení, náhledu toho, kdo vede řízení a vydává rozhodnutí, které se však současně musí opírat o kritéria objektivní. Prakticky to znamená, že je třeba především usilovat o dosažení co nejvyšší možné jistoty ohledně závěru vyplývajícího z důkazu a současně také jeho vypovídací schopnosti a hodnověrnosti.⁴

Oproti trestnímu řízení, kde je okruh příslušných orgánů jednoznačně definován, v oblasti správního trestání přichází v úvahu široká škála orgánů shrnutých pod společné označení správní orgán, které jsou pojímány ve smyslu materiálním, tedy s ohledem na to, že vykonávají působnost v oblasti veřejné správy. V rámci svojí činnosti se různými formami a způsoby setkávají s jednáními, která mohou vykazovat znaky přestupku. Jsou-li k jejich projednání příslušné, mají ve smyslu zásady oficiality obsažené v § 78 odst. 1 zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení nich (zákon č. 250/2016 Sb.) zahájit řízení. Pokud příslušné nejsou, ukládá jim § 73 zákona oznamovací povinnost vůči orgánu, který má přestupek projednat.⁵ Třebaže je toto ustanovení formulováno kogentně, dikcí „oznámí tuto skutečnost bez zbytečného odkladu“, jakékoli právní důsledky, tím spíše sankce za nesplnění této povinnosti v zákonné úpravě chybí.⁶

Oznámení, označované jako jednoduché, má obsahovat údaje o tom, kdo je podezřelým, popis skutku, ve kterém je přestupek spatřován, místo a čas, kdy měl být přestupek spáchán, zákonné ustanovení obsahující skutkovou podstatu přestupku a důkazní prostředky, které jsou oznamovateli známy․ Výčet údajů je demonstrativní a vzhledem k tomu nelze vyloučit, že oznámení jich bude obsahovat více nebo i méně (nelze například vyloučit, že bude směřovat i vůči neznámému pachateli). Oznamující orgán má shromažďovat relevantní údaje, aniž by však prováděl šetření, tím spíše dokazování, vzhledem k tomu, že řízení ani nebylo zahájeno. Současně ovšem musí v rámci těchto postupů respektovat obecné principy, jakým je zákonnost, zásada nemo tenetur či materiální pravdy.

K prověření oznámení, které by mohlo být důvodem k zahájení řízení z moci úřední, může správní orgán použít institut vysvětlení podle § 137 správního řádu, o němž se pořizuje záznam. Zásadně přitom platí, že tento záznam nelze použít jako důkazní prostředek, což platí také pro vysvětlení podle § 61 zákona o Policii České republiky (zákon č. 273/2008 Sb.). Pro jeho charakteristiku je důležité, že nemá povahu veřejné listiny, která by bez dalšího osvědčovala to, co je v ní uvedeno, respektive potvrzeno, a nelze na něm, přesněji výhradně na něm, postavit rozhodnutí. Správní řád nestanoví, kdy má být záznam pořízen, z povahy věci plyne, že by se tak mělo stát v rámci podávaného vysvětlení, podle zákona o policii je tak třeba učinit bez zbytečného odkladu. Bude-li však záznam sepsán později, práva osoby, která se může stát následně účastníkem řízení, zejména jako obviněný z přestupku, tím nijak dotčena nejsou, a to právě s ohledem na nezávaznou povahu záznamu.⁷

Jakkoli tedy má být záznam co možná nejkonkrétnější a nejvíce úplný, není osamoceně dostatečný prostředek ke zjištění stavu věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a proto musí být v průběhu řízení provedeno dokazování.

Na druhé straně však záznam není zcela bez relevance. Na jeho základě lze například vyhodnotit to, zda následná svědecká výpověď je v souladu s tím, co dotyčný uvedl při podávání vysvětlení. Nutno ovšem připomenout, že soudy s odkazem na zásadu bezprostřednosti odmítají, aby byl tomu, kdo podal vysvětlení, záznam čten nebo jinak konstatován, jestliže je vyslýchán jako svědek nebo obviněný, a nepřipouštějí, aby jím byl nahrazen výslech, bez ohledu na to, že se na záznam dotyčný výslovně odkazuje.⁸ Jak k tomu dodává H. Prášková, neměl by však být tento postup používán za všech okolností, protože jistě nelze chápat jako porušení bezprostřednosti, pokud stejná úřední osoba nejprve sepíše záznam o vysvětlení a může si učinit úsudek o věrohodnosti toho, kdo jej podává, a následně pak vede ústní jednání, kde bude tatáž osoba vystupovat, jakožto svědek.⁹ Soudy přitom však současně nevylučují, aby v případě rozporu mezi výpovědí a obsahem úředního záznamu byla na to osoba dotázána, což je argumentováno „ohledem na menší formálnost přestupkového řízení a na obecně významnější roli úředních záznamů o podání vysvětlení v iniciaci tohoto typu řízení“.¹⁰

Bude-li oznamovat spáchání přestupku někdo jiný než správní orgán, zejména fyzická či právnická osoba, postupuje se podle § 42 správního řádu, který obecně upravuje podávání podnětů k zahájení řízení z moci úřadní, vůči němuž je citované ustanovení zákona o odpovědnosti za přestupky v poměru speciality.

Specifické postavení, respektive povinnosti, mají při plnění oznamovací povinnosti orgány Policie České republiky a Vojenské policie. Na rozdíl od jiných orgánů totiž mají ještě předtím, než učiní oznámení, provést nezbytná šetření ke zjištění osoby podezřelé ze spáchání přestupku a k zajištění důkazních prostředků nezbytných pro pozdější dokazování před správním orgánem, jestliže okolnosti nasvědčují, že došlo ke spáchání přestupku. Tento zvláštní režim se týká pouze vybraného okruhu přestupků stanovených v § 74 odst. 1 zákona o odpovědnosti za přestupky, tedy například přestupků proti majetku, proti pořádku ve státní správě nebo občanskému soužití. Při provádění těchto šetření postupují orgány policie na základě zmocnění stanovených ve zvláštních zákonech. Podle § 67 odst. 1 zákona o Policii České republiky může policie v souvislosti s odhalováním a šetřením přestupku vyžadovat výpis z evidence Rejstříku trestů tam, kde by předchozí trestní postih mohl vést k posouzení skutku jako trestného činu, provedení orientačního vyšetření při podezření na ovlivnění alkoholem nebo jinou návykovou látkou pomocí dechové zkoušky, odběrem slin anebo potu, odborné lékařské vyšetření ke zjištění alkoholu nebo jiné návykové látky včetně odběru krve, moči, slin nebo potu, jakož i jiné odborné vyjádření. Policista je také oprávněn provádět ohledání místa přestupku a ohledání věci, která má vztah k přestupku, a v souvislosti s tím zjišťovat a zajišťovat stopy (například v podobě pořízení fotografií nebo zjištění identity osoby, která může v průběhu řízení vystoupit jako svědek).¹¹

O skutečnostech, které byly takto zjištěny, má být sepsán úřední záznam, který bude přiložen k oznámení o přestupku. Tento záznam se stane součástí spisu, který ovšem není zakládán podle § 17 správního řádu, ale obecné úpravy zákona o archivnictví a spisové služebně (zákon č. 499/2004 Sb.), do něhož lze dát možnost nahlížet per analogiam za podmínek stanovených § 38 odst. 2 správního řádu, tedy prokáže-li žadatel právní zájem nebo jiný vážný důvod, a současně za podmínky, že tím nebude porušeno právo jiných dotčených osob nebo veřejný zájem.¹²

Obdobně jako je tomu u záznamu o podání vysvětlení, je i tento záznam sice přípustný jako podklad pro rozhodnutí, k prokázání odpovědnosti však sám nepostačuje. Na druhé straně ovšem platí, že jakkoli jsou rozhodujícím podkladem pro rozhodnutí důkazy a podklady shromážděné v průběhu správního řízení (například svědecká výpověď toho, kdo záznam sepsal), není záznam zcela bez významu. Za prvé slouží k předběžné orientaci správního orgánu a zjednodušuje se jeho další postup při objasňování přestupků (typicky u přestupků podle zákona o silničním provozu) a za druhé je jedním z řady podkladů, na jejichž základě lze rozhodnout, zda byla jednáním obviněného naplněna skutková podstata konkrétního přestupku.¹³

Oznámení o skutečnostech, že mohlo dojít ke spáchání přestupku, má orgán policie učinit příslušnému správnímu orgánu nejpozději do 30 dnů, kdy se o nich dozví. Jak patrno, jedná se o lhůtu pořádkovou, takže její nedodržení nemá žádné přímé právní následky. Pro vyhotovení úředního záznamu lhůta stanovená není, jakkoli je vhodné, aby byl sepsán bez zbytečného odkladu a nelze jej ani považovat za nepoužitelný pro další řízení, byl-li vyhotoven třeba i s delším časovým odstupem poté, co bylo učiněno oznámení, zejména pokud se s ním obsahově shoduje.¹⁴

Všechna oznámení může ještě příslušný správní orgán, neshledá-li je jako dostatečná pro zahájení řízení, doplnit (například tím, že si opatří již zmíněné vysvětlení podle § 137 správního řádu nebo v součinnosti s orgánem policie či jiného správního orgánu podle § 75 zákona o odpovědnosti za přestupky).

K dispozici má též institut zajištění důkazu podle § 138 správního řádu, jímž bývá nejčastěji podání svědecké výpovědi (typicky osoby, která bude během řízení bude obtížně dosažitelná) a zajištění listiny, respektive jiného doličného předmětu.

Na základě takto zjištěných podkladů dává zákon o odpovědnosti za přestupky správnímu orgánu několik možností dalšího procesního postupu: věc může, respektive musí odložit (§ 76),¹⁵ předat věc jinému orgánu (§ 64) nebo zahájit řízení z moci úřední (§ 78).

Častým impulzem pro zahájení řízení o přestupku bývá kontrola, respektive její povinný výstup, jímž je protokol o kontrole (§ 12 zákona č. 255/2012 Sb., o kontrole), který je následně jedním z podkladů pro rozhodnutí, které je ovšem vydáno v samostatném řízení o přestupku.

Speciálním zmocněním disponuje například Úřad pro ochranu hospodářské soutěž v podobě místního šetření v obchodních prostorách podle § 21f zákona o ochraně hospodářské soutěže (zákon č. 143/2001 Sb.), které zahrnuje širokou škálu oprávnění při získávání podkladů (například nahlížet do obchodních záznamů, bez ohledu na to, v jaké formě jsou uloženy, a tyto kopírovat nebo získávat kopie či výpisy z nich), a to i v rámci výkonu dozoru, podle § 20 odst. 1 zákona, tedy před samotným zahájením řízení, které může na jeho základě následovat.¹⁶

Zákon o odpovědnosti za přestupky obsahuje dílčí úpravu prostředků a postupů dokazování, respektive shromažďování podkladů, a v ostatním se vychází z obecné úpravy správního řádu.

Poměrně hojně přichází v řízení o přestupku v úvahu použití podkladů, které není třeba dokazovat, jakými jsou návrhy účastníků, tzv. notorieta, skutečnosti známé správnímu orgánu z úřední činnosti, podklady od jiných správních orgánů, jakož i podklady od jiných orgánů veřejné moci. Mezi těmito podklady však nelze klást rovnítko: zatímco notorieta jsou skutečnosti známé každému, buď v měřítku celostátním, nebo místním a není nutné uvádět zdroj, z něhož jsou čerpána, v případě, že se rozhodnutí opírá o skutečnosti známé z úřední činnosti, je naopak nezbytné takový zdroj konkretizovat, aniž by ovšem bylo třeba takovou skutečnost podrobovat důkaznímu řízení. Jakkoli není vhodné interpretovat notorieta příliš restriktivně, nelze současně s odkazem na ně pomíjet nutnost dokazování tam, kde by to jinak mohlo být k tíži obviněného z přestupku, a lze je tak chápat spíše jako výjimku z povinnosti dokazování. Nezbytné je zřetelně uvést, které skutečnosti známé správnímu orgánu z úřední činnosti bude pojímat jako podklad rozhodnutí, a dát všem účastníkům řízení možnost, aby se k nim vyjádřili a případně je i zpochybnili.¹⁷ Totéž platí i ohledně ostatních podkladů.

Pokud jde o důkazni prostředky, přicházejí v úvahu ty, které demonstrativně uvádí § 51 odst. 1 správního řádu, tj. zejména listiny, ohledání, svědecká výpověď a znalecký posudek, k nimž zákon o odpovědnosti za přestupky přidává výslech obviněného. Jejich použití se různí v závislosti na tom, o jaké přestupky se jedná. V případě přestupků právnických osob a podnikajících fyzických osob jimi budou nejčastěji listiny, zatímco u přestupků fyzických osob především svědecké výpovědi a audiovizuální záznamy, čímž jistě nemá být řečeno, že ostatní by se neuplatňovaly.

Bez ohledu na to, zda je použit některý z důkazních prostředků výslovně v zákonné úpravě uvedených nebo jiných, platí pro ně jako základní princip, že při jejich získání a provádění musí být respektována zásada zákonnosti.

Z toho, že obvinění z přestupku je chápáno jako trestní obvinění podle čl. 6 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, plyne požadavek, aby na zjišťování skutkového stavu byla kladena přísnější měřítka než pro jiná správní řízení, a pečlivěji tedy zjišťovány všechny relevantní skutečnosti. Současně však, vzhledem k tomu, že shromažďování důkazů lze v jistém smyslu chápat jako technický proces, který se může výrazně lišit v jednotlivých oblastech výkonu veřejné správy, nelze všechny jeho aspekty detailně regulovat zákonem a řada z nich musí být nezbytně obsažena ve vnitřních předpisech (typickým příkladem je úprava měření rychlosti motorových vozidel).¹⁸ Mimo to, protože oproti trestnímu řízení, kde jsou zevrubně upraveny různé způsoby a formy opatřování důkazních prostředků a jejich provádění, v oblasti správního a konkrétně přestupkového práva taková úprava chybí, jsou hraniční otázky řešeny především aplikační praxí.

Správní řád nezařazuje do výčtu důkazních prostředků výslovně tzv. audiovizuální záznamy, snad proto, že v době, když byl schvalován, nebyly tak běžně dostupné prostředky, jimiž je lze pořídit, nicméně velmi záhy byly předkládány a musela být posuzována jejich přípustnost.

Restriktivní výklad byl přijat ohledně možnosti pořizování audiovizuálních záznamů na soukromá zařízení úřední osoby, jednající při výkonu veřejné moci, kde byl učiněn závěr o jejich nepoužitelnosti, ovšem z formálních důvodů, totiž s poukazem na nedostatečné zabezpečení proti neoprávněnému přístupu, změně, zničení, zneužití nebo neoprávněnému zpracování zachycených osobních údajů.¹⁹

Zcela je vyloučen jako důkazní prostředek audiovizuální záznam pořízený správním orgánem v utajení nebo z jeho iniciativy v rámci trvalého monitorování aktivit toho, jehož projevy jsou nahrávány.²⁰ Naproti tomu byl zásadně připuštěn takový důkaz předložený účastníkem řízení, respektive jinými soukromými osobami (v konkrétním případě novináři, kteří jej získali při sledování protiprávních jednání taxikářů v rámci tzv. zpravodajské licence). I tak nemůže být akceptován bez dalšího. Při jeho provádění je nutné posoudit, tedy provést test proporcionality, zda v konkrétním případě bude třeba dát přednost ochraně soukromí nebo zájmu společnosti na postihu protiprávního jednání, k němuž právě taková nahrávka může přispět. Současně ale nesmí být využita k jinému účelu než právě jako důkaz protiprávního jednání. Obdobná pravidla platí také pro případ, kdy by měl být důkazem záznam z trvalého kamerového systému provozovaného soukromým subjektem, zachycující přestupek.²¹

Kvantitativně největší množství přestupků fyzických osob představují přestupky podle zákona o silničním provozu (zákon č. 361/2000 Sb.),²² které jsou zjišťovány prostřednictvím technických zařízení, jimiž je protiprávní jednání nahráváno, a správní orgány a následně soudy musely řešit, zda lze jako podklad, respektive důkaz, takový záznam a fotodokumentaci použít. Závěr je v tomto směru jednoznačný: jeho využití je přiznáváno s tím, že obviněnému z přestupku je dána možnost jej vyvrátit, což ovšem musí učinit relevantními námitkami. Za této situace není ani třeba dokazování doplnit například výslechem svědků, nejčastěji policistů, které by ovšem mohlo, respektive mělo, přicházet v úvahu například pokud by fotografie nebyla dostatečně průkazná.²³

Výslovné oprávnění k pořizování zvukových a obrazových záznamů mají kontrolující podle § 8 písm. d) kontrolního řádu a ty by pak mohly být použity i v následném řízení o přestupku.²⁴

Obecnou zásadou správního řízení zahajovaného z moci úřední je, že povinnost shromažďovat podklady pro rozhodnutí má správní orgán, zatímco obviněný z přestupku může zůstat i zcela pasivní, samozřejmě s rizikem, že pak nebudou uplatněny skutečnosti, svědčící v jeho prospěch, které zná jen on. Současně však, zpochybňuje-li závěry správního orgánu, nepostačuje jen tvrzení, ale musí jej i prokázat. Jestliže se mu to zdaří, je povinností správního orgánu provést důkaz, který na podporu svých tvrzení obviněný z přestupku uvádí.²⁵

Při shromažďování důkazních prostředků a dalších podkladů pro rozhodnutí musí správní orgán respektovat zásadu materiální pravdy a jen na něm je, aby posoudil, zda této povinnosti v konkrétním případě dostál. K tomu ho může vést zejména to, že sám nemá žádné důvodné pochybnosti o skutkových zjištěních, které je současně podpořeno tím, že účastníci řízení s tímto stavem souhlasí a nevznášejí návrhy na další dokazování, z čehož současně plyne, že další podklady není třeba zjišťovat, protože jinak by se dokazování stalo nikdy nekončícím procesem.

Na zvážení správního orgánu je, který důkaz provede a jak jej bude hodnotit a který naopak nepřipustí jako irelevantní, což musí vyjádřit v odůvodnění rozhodnutí, čímž se vylučuje, aby byl tento proces věcí libovůle. Nelze například odmítnout výpověď svědka, kterého navrhl obviněný z přestupku jako a priori bezcennou a nedůvěryhodnou, a již vůbec zde nemá místo poukaz, že se tak děje s ohledem na zásadu rychlosti a hospodárnosti správního řízení, a jestliže by tak správní orgán postupoval, jednalo by se o porušení práva na fair proces. Stejně tak ale není možné bez dalšího považovat úřední osoby, které jsou vyslýchané jako svědci (nejčastěji jde o policisty, strážníky městské policie nebo kontrolní orgány), za podjaté a zaujaté, které by měly zájem na určitém výsledku řízení, a jejich výpovědi je třeba náležitě hodnotit jako kterýkoli jiný důkaz, ale nelze mu ani přiznávat větší váhu než jiným. Platí též, že důkazní prostředky, které opatřil orgán činný v trestním řízení (typicky znalecký posudek), může plně využít správní orgán, jemuž byla věc postoupena, protože mají dostatečnou vypovídací hodnotu a jejich opakování by bylo nehospodárné.²⁶

Výslech obviněného je specifický důkazní prostředek, ze správních řízení použitelný právě jen v řízení o přestupcích.²⁷ Podle § 82 odst. 1 může správní orgán provést výslech obviněného, a je-li to nezbytné k uplatnění jeho práv, má jej provést.

Jak patrno, je třeba odlišovat situaci, kdy je výslech obviněného nezbytný k uplatnění jeho práv nebo pouze možný. V prvním případě je na správním orgánu, aby vyložil, zda je splněna podmínka nezbytnosti, a dospěje-li k závěru, že je dána, nemá prostor k diskreci, takže výslech musí nařídit. Jinak je na jeho úvaze, zda k takovému výslechu přistoupí.

Z charakteru tohoto důkazního prostředku plyne, že musí být prováděn vždy v ústním jednání a není jej možné nahradit například tím, že by byl výslech zachycen v protokolu, a to již jen proto, že, slovy Nejvyššího správního soudu „smyslem provádění důkazů mimo ústní jednání je vytvořit alternativu ústního jednání tam, kde posledně zmiňované není z jakéhokoli důvodu nezbytné či efektivní“, v opačném případě by vznikl nelogický hybrid.²⁸

Podle citovaného ustanovení nesmí být obviněný vyslýchán za stejných podmínek jako svědek, tedy o utajovaných informacích, nebo tam, kde by porušil zákonem uloženou či uznanou povinnost mlčenlivosti. Platí rovněž, že výpověď může odepřít ten, kdo by jí způsobil sobě nebo osobě blízké nebezpečí stíhání pro trestný čin nebo správní delikt.

Tato, na první pohled jednoduchá situace se může, jak upozorňuje H. Prášková, komplikovat v případě, půjde-li o přestupek právnické osoby/podnikající fyzické osoby, kdy bude třeba rozlišovat, zda vyslýchaná fyzická osoba jedná za ně, protože pak by vystupovala v pozici obviněného, nebo bude-li svědkem. Navíc protože nelze vyloučit souběžnou odpovědnost právnické osoby a fyzické osoby, která za ni jednala, nemohla by tato fyzická osoba za ni jednat, vzhledem k tomu, že § 21 odst. 4 občanského soudního řádu vylučuje, aby za právnickou osobu jednal ten, jehož zájmy jsou v rozporu se zájmy právnické osoby.²⁹

Zásadní rozdíl mezi procesním postavení těchto účastníků řízení spočívá v tom, že svědek je povinen vypovídat, a to pravdivě a nesmí nic zamlčet, kdežto obviněný vypovídal nemusí, a jestliže se rozhodne, že bude, nemusí vypovídat pravdivě a nesmí být nucen k výpovědi nebo doznání (například ukládáním pořádkových pokut), o čemž jej musí správní orgán před výslechem poučit, a pokud by tuto povinnost opomněl, byl by takový výslech jako důkaz nepoužitelný (§ 82 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky).

Výslovně je zakotveno právo účastníků řízení klást otázky sobě navzájem, svědkům a znalcům. Významné je toto právo především u obviněného, kde kontradiktornost výslechu je jedním z jeho minimálních práv, jakožto osoby obviněné z veřejnoprávního deliktu, které plyne z čl. 6 odst. 3 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.³⁰

Zákonný zástupce a opatrovník mladistvého obviněného, osoba přímo postižená spácháním přestupku, která dala souhlas se zahájením nebo pokračováním řízení, a orgán sociálně-právní ochrany dětí smějí klást otázky účastníkům řízení, svědkům a znalcům, nikoli tedy sobě navzájem.

Pro všechny případy jako zásada platí, že dotazovaná osoba má právo odmítnout odpovědět a nesmí být tázána za stejných podmínek jako svědek, o čemž je třeba, aby byla poučena.³¹

Bez ohledu, že tak není výslovně stanoveno, je samozřejmostí, že správní orgán může při výslechu klást otázky obviněnému, svědkům i znalcům, případně i jiným dotčeným osobám.

Podle § 81 zákona o odpovědnosti za přestupky mohou být v řízení, které navazuje na výkon kontroly, skutečnosti zjištěné při kontrole jediným podkladem rozhodnutí o přestupku, čímž je akcentována zásada procesní ekonomie. V praxi je jím ponejvíce protokol o kontrole, v němž jsou mimo jiné zachycena také kontrolní zjištění, která obsahují stav věci s uvedením nedostatků a podkladů, z nichž kontrolní zjištění vycházela.

Uvedený postup není závislý na souhlasu obviněného z přestupku. Na posouzení správního orgánu, který vede přestupkové řízení je, zda vůbec této možnosti využije, a za druhé, vezme-li jako podklad i další skutečnosti a důkazy zjištěné při kontrole, bude-li mít za to, že kontrolní protokol není pro zjištění stavu, o němž nejsou důvodné pochybnosti, dostatečný, protože tento stav musí zjistit vždy.³²

Účastník řízení by měl být s obsahem kontrolního protokolu seznámen již před zahájením přestupkového řízení, nicméně ať se tak stane nebo nikoli, může vždy ještě v průběhu tohoto řízení obsah protokolu zpochybnit a pak bude třeba provést další dokazování, respektive zjišťování podkladů, a vzhledem k tomu nemá kloudný význam debata o tom, zda lze kontrolní protokol považovat za veřejnou listinu nebo důkazní prostředek.

Přes úsilí o konvergenci trestního řízení a přestupkového řízení zůstává mezi nimi nezbytně řada podstatných rozdílů, k nimž patří to, že v trestním řízení je dokazování jeho nezbytnou a imanentní součástí, v řízení o přestupcích probíhat nemusí a správní orgán může vycházet z různých jiných podkladů a záznamů. Třebaže to pojmově platí o všech druzích přestupkového řízení, je tento postup znakem příkazního (mandátního) řízení. Zákon o odpovědnosti za přestupky obsahuje pouze některé odchylky od obecné úpravy, takže i pro přestupkové řízení platí ve smyslu § 150 správního řádu, že rozhodnutí, jímž je obviněný uznán odpovědným, lze uložit formou písemného příkazu, který je možné vydat, za podmínky, že správní orgán považuje skutkové zjištění za dostatečné.³³ Zda takové řízení, v němž se tak nebude provádět dokazování, bude realizovat, je zcela na posouzení správního orgánu a není nutný souhlas obviněného.³⁴

Speciálním typem řízení je příkaz na místě, podle § 150 odst. 5 správního řádu, jehož dílčí odchylky od obecné úpravy obsahují § 91 až 92 zákona o odpovědnosti za přestupky, které je ještě jednodušší než běžné mandátní řízení. Mezi podmínky jeho konání patří i to, že obviněný souhlasí se zjištěným stavem a právní kvalifikací, čímž také souhlasí s tím, že se nebude konat dokazování. Ke konání tohoto řízení by měl správní orgán přistoupit pouze za situace, považuje-li stav věci za prokázaný, což však musí potvrdit i obviněný z přestupku tím, že vysloví souhlas, v němž je konzumováno dostatečné zjištění skutkových okolností, které tak není třeba dokazovat.³⁵

K omezení stroze formulované koncentrační zásady v odvolacím řízení obsažené v § 82 odst. 4 správního řádu³⁶ dospěly správní soudy již za účinnosti zákona o přestupcích (zákon č. 200/1990 Sb.), zejména na základě analogie s trestním řádem, který koncentraci v odvolacím řízení v § 249 odst. 3 výslovně vylučuje, a také s poukazem na to, že obviněný z přestupku může zůstat po celou dobu pasivní a k aktivitě, tedy předkládání důkazů, se rozhodnout i v pozdější fázi řízení a správní orgán se s tím musí vyrovnat.³⁷

Je tedy logické, že zákonodárce na tyto závěry reagoval tak, že v § 97 odst. 1 zákona o odpovědnosti za přestupky přiznal obviněnému právo uvádět v odvolání, jakož i v průběhu odvolacího řízení, nové skutečnosti nebo důkazy.

Pokud se týká ostatních účastníků,³⁸ orgánu sociálně-právní ochrany dětí a zákonného zástupce/opatrovníka mladistvého obviněného a osoby přímo postižené spácháním přestupku, která dala souhlas se zahájením/pokračováním řízení, mohou uvádět tzv. novoty ve svých vyjádřeních pouze k těm novým skutečnostem/důkazům, které obviněný uvede v odvolání nebo v průběhu odvolacího řízení, čímž se jim má zaručit stejné procesní postavení jako obviněnému, který by jinak byl neoprávněně zvýhodňován.