Od počátku r. 2020 se nejen Česká republika musí vypořádávat s pandemií koronaviru a jejími následky projevujícími se ve všech sférách. Jednou z nejzasaženějších oblastí je jistě cestovní ruch, a to nejen z důvodu pandemie samotné, ale i kvůli opatřením státu reagujícím na aktuální vývoj pandemické situace a např. značně omezujícím pohyb obyvatel přes hranice. V reakci na uvedené faktory byl přijat mimo jiné nový zákon č. 185/2020 Sb., označovaný jako „Lex Voucher“.¹

Právě Lex voucher analyzujeme v následující části. Počínaje motivací zákonodárce k jeho přijetí přes problematické aspekty jeho možné retroaktivity se dostáváme k jádru tohoto zákona spočívajícímu v oprávnění pořadatelů zájezdu vydávat poukazy na zájezd namísto vrácení finančních prostředků spotřebiteli v souvislosti s nerealizovaným zájezdem během pandemie COVID-19. Část končí analýzou právní úpravy aplikovatelné pro zájezdy s termínem zahájení po 31. 8. 2020.

Ve třetí části rozebíráme evropskou právní úpravu obsaženou ve směrnici (EU) 2015/2302 o souborných a spojených cestovních službách.² Počínaje transpozicí této směrnice do českého právního řádu přes její působnost se dostáváme k právům spotřebitele při zrušení zájezdu.

V závěrečné části srovnáváme českou a evropskou právní úpravu, včetně diskuse ohledně problematických aspektů a střetu těchto dvou právních úprav. Ačkoli dochází přijetím Lex voucher k nesprávné implementaci analyzované unijní směrnice, vzhledem k mimořádné situaci způsobené náhlým nástupem pandemie COVID-19 pokládáme riziko případných sankcí vůči ČR kvůli nesprávné transpozici směrnice do českého právního řádu za velmi nízké.

1. Okolnosti přijetí zákona a motivace zákonodárce

Motivace zákonodárce k přijetí této zvláštní právní úpravy jednoznačně souvisí se snahami státu omezovat následky (tehdy nastupující) pandemie COVID-19 v sektoru cestovního ruchu, který byl vzhledem k tehdy zcela mimořádným zákazům cestování do zahraničí výrazně zasažen.³ I přes oprávněný zájem a legitimní očekávání zákazníků cestovních kanceláří v navrácení finančních prostředků za neuskutečněný zájezd v zákonné lhůtě 14 dnů⁴ považovala vláda vzhledem k velkému množství zrušených zájezdů za vhodné, aby byl více chráněn sektor cestovního ruchu, který by dle jejího mínění nebyl schopen finanční prostředky zákazníkům vyplatit. Podle důvodové zprávy se vláda dokonce obávala úpadku „velké části cestovních kanceláří“ a také navazujících problémů na straně cestovních agentur․⁵

2. Problematika možné retroaktivity zákona

Z hlediska časové působnosti se Lex voucher použije na zájezdy s termínem jejich zahájení v rozmezí od 20. 2. 2020 do 31. 8. 2020.

Diskutovaný zákon ve své podstatě zmírňuje nejen dopady samotného šíření koronaviru, nýbrž především dopady mimořádných opatření přijímaných vládou a ministerstvy s úmyslem zamezit či omezit šíření koronaviru v ČR. Ačkoli některá z mírnějších opatření byla vydávána již od ledna 2020, nouzový stav byl vyhlášen v ČR teprve 12. 3. 2020. Na jeho základě byla přijímána razantnější opatření, včetně mimořádného opatření zakazujícího občanům ČR a cizincům s trvalým pobytem v ČR od 16. 3. 2020 opustit území ČR. Obdobně mimořádná opatření zakazovala též vstup do ČR cizincům bez trvalého nebo přechodného pobytu v ČR.⁶

Naproti tomu diskutovaný zákon byl vládou předložen Poslanecké sněmovně dne 6. 4. 2020, kde byl projednáván v režimu legislativní nouze ve zkráceném jednání s vynecháním prvního čtení, a proto mohl být na 44. schůzi dne 9. 4. 2020 schválen a odeslán do Senátu, který jej schválil dne 16. 4. 2020. Po podpisu prezidentem republiky dne 20. 4. 2020 byl dne 23. 4. 2020 odeslán k publikaci ve Sbírce zákonů, kde byl následujícího dne vyhlášen, a to s okamžitou účinností.⁷

Z tohoto krátkého chronologického přehledu událostí souvisejících s opatřeními proti šíření koronaviru ve srovnání s harmonogramem přijímání diskutovaného zákona plyne, že zákon působí retroaktivně. Ze srovnání je totiž zřejmé, že jeho časová působnost dopadá i na zájezdy, které měly být zahájeny již více než dva měsíce před vstupem zákona v účinnost a platnost. Tím tedy dochází k posuzování dřívějších právních vztahů a právního jednání podle právní úpravy, která ještě v dané době nebyla platná a účinná (v tomto případě dokonce nebyla ještě ani zamýšlena a připravována, neboť nebyla vydána ani mimořádná opatření, která by významným způsobem omezovala turistický ruch). Je tedy namístě hovořit o pravé retroaktivitě diskutovaného zákona, tedy o jeho zpětné působnosti, která narušuje právní jistotu a legitimní očekávání adresátů právních norem.

3. Podstata Lex voucher týkající se vydávání poukazů na zájezd

Působnost zákona je věcně vymezena na zájezdy ve smyslu definičního ustanovení § 1b zákona č. 159/1999 Sb.,⁸ které mají termín zahájení od 20. 2. 2020 do 31. 8. 2020. Za zájezd je považován soubor alespoň dvou služeb cestovního ruchu, skládající se z dopravy, ubytování, nájmu motorového vozidla či jiné služby z oblasti cestovního ruchu (prodej vstupenek, pořádání výletů a prohlídek s průvodcem, prodej skipasů nebo nájem sportovního vybavení), pokud jsou poskytnuty pro účel jedné a téže cesty či pobytu.

V souladu se zájmem zákonodárce na zmírnění dopadů onemocnění COVID-19 v sektoru cestovního ruchu analyzovaný zákon stanoví ochrannou dobu, po kterou pořadatel zájezdu může odložit vrácení peněžních prostředků klientovi za neuskutečněný zájezd, pokud dluh pořadatele vznikl v důsledku odstoupení od smlouvy o zájezdu podle § 2535 nebo § 2536 odst. 1 písm. b) ObčZ.⁹ Ochranná doba trvá od doručení poukazu na zájezd do 31. 8. 2021, a po tuto dobu jsou také platné poukazy na zájezd vydávané podle tohoto zákona.

Rozhodnutí o využití možnosti vydat zákazníkovi poukaz na zájezd zákon definuje jako jednostranné rozhodnutí pořadatele zájezdu. V případě, že pořadatel nechce zákazníkovi vrátit platby uskutečněné zákazníkem na zájezd, může mu vydat poukaz na zájezd v hodnotě nejméně součtu všech klientem zaplacených plateb. Poukaz se vydává v listinné podobě; elektronická forma je možná jen se souhlasem klienta, případně pokud byla původní smlouva o zájezdu uzavřena prostřednictvím prostředků komunikace na dálku.¹⁰

Pro vyšší ochranu zákonem taxativně stanoveného okruhu zvlášť zranitelných zákazníků stanoví jeho § 3 odst. 3 možnost těchto skupin zákazníků odmítnout přijetí poukazu na zájezd. V takovém případě končí ochranná doba okamžikem odmítnutí poukazu. Mezi zvlášť chráněné zákazníky patří především držitelé průkazu ZTP, osoby vedené jako uchazeči o zaměstnání v evidenci úřadu práce, těhotné ženy, osoby čerpající mateřskou či rodičovskou dovolenou, osoby starší 65 let, či osamělí rodiče pečující o nezaopatřené dítě. Totožnou úroveň ochrany zákon přiznává též školám.

4. Zájezdy s termínem zahájení po 31. 8. 2020

Vzhledem ke své působnosti (§ 2) se Lex voucher a s ním spojená mimořádná možnost cestovních kanceláří vydávat pro velké množství zrušených zájezdů vouchery na zájezd namísto vrácení kupní ceny zájezdu klientům nepoužije pro zájezdy s termínem zahájení po 31. 8. 2020. Od tohoto data je přijímání voucherů jako náhrady za zrušené zájezdy pro všechny zákazníky cestovních kanceláří dobrovolné.

Pokud bychom přijali záměr zákonodárce, že zákon je vhodný pro zmírnění následků pandemie COVID-19 na odvětví cestovního ruchu, pak se pohledem ex post může jevit jako problematické, že se vztahuje pouze na zájezdy s datem zahájení do konce srpna 2020. Vzhledem k dalším následným vlnám epidemie COVID-19 a přísným a dlouhotrvajícím omezením cestování tak není zcela zřejmé, zda by nebylo vhodnější prodloužit rozhodné období i o další měsíce r. 2020 a 2021, ve kterých bylo významně omezeno cestování. Následná ekonomická analýza by mohla pomoci identifikovat, ve kterém období bylo toto odvětví nejvíce zasaženo, a ve kterém období by bylo případně nejvhodnější uplatňovat takováto speciální opatření stanovená zvláštním zákonem. Rovněž by bylo vhodné po ekonomické stránce analyzovat, jaký podíl vydaných poukazů na zájezd bylo využito v ochranné době během zbývajících měsíců r. 2020, či dále do srpna r. 2021, a zda byla vhodně zvolena ochranná doba.

V evropském měřítku je nejvýznamnějším právním předpisem týkajícím se problematiky zájezdů výše cit. směrnice 2015/2302. V prosinci r. 2015 nahradila dosavadní směrnici 90/314/EHS o souborných službách pro cesty, pobyty a zájezdy,¹¹ ale v principu se od ní neodlišuje. Reaguje nicméně na technologický vývoj, především na rozvoj on-line obchodu a rostoucí počet prodejů předmětných služeb prostřednictvím internetu. V neposlední řadě pak směrnice 2015/2302 promítá do svých ustanovení judikaturu Soudního dvora EU.¹²

1. Transpozice směrnice 2015/2302 do českého právního řádu

Transpozice směrnice 2015/2302 se v českém právním řádu promítla hned do několika právních předpisů. Novelizován byl nejen zákon č. 159/1999 Sb., ale změny nastaly i v občanském zákoniku, v živnostenském zákoně a v zákoně č. 211/2000 Sb.,¹³ které problematiku práva v cestovním ruchu ve svých ustanoveních více nebo méně upravují. Transpozičním předpisem byl zákon č. 111/2018 Sb.,¹⁴ jenž nabyl účinnosti k 1. 7. 2018, jak bylo ze strany EU vyžadováno.

Rozdíl mezi směrnicemi 2015/2302 a 90/314 není jen obsahový, oba předpisy se liší rovněž ve stupni harmonizace. Zatímco směrnice 90/314 byla předpisem s minimální harmonizací, nová směrnice 2015/2302 je směrnicí s maximální neboli plnou harmonizací.

Směrnice obecně jsou pro členské státy EU závazné co do výsledku, forma a prostředky transpozice jsou na rozhodnutí vnitrostátních orgánů. Metoda minimální harmonizace pro státy znamená podřídit se v tomto procesu pouze minimálním požadavkům ze strany EU. Mohou ale zachovat v platnosti či přijímat opatření přísnější. Dříve platná směrnice 90/314 tedy členským státům ponechávala široký prostor, zejména co se zavádění přísnějších předpisů na ochranu spotřebitele týká (čl. 8 směrnice 90/314). Stupeň ochrany se pak v jednotlivých státech lišil a spotřebiteli to mnohdy mohlo ztížit orientaci při domáhání se svých práv. Za účelem sjednocení a zjednodušení, avšak při zachování vysoké úrovně ochrany spotřebitelů, byla pro novou směrnici 2015/2302 zvolena metoda harmonizace maximální, kdy unijní opatření zcela pokrývá věcnou působnost předmětu úpravy.¹⁵ Členské státy EU tak nesmějí v rámci svého vnitrostátního práva až na výjimky ponechat v platnosti či zavádět nová ustanovení, která by se odchylovala od ustanovení obsažených v předmětné směrnici, ať již by se jednalo o ustanovení přísnější, či naopak mírnější.¹⁶

2. Oblast působnosti směrnice 2015/2302

Jak již samotný název směrnice 2015/2302 napovídá, nevztahuje se tento právní předpis pouze na souborné služby, ale i na spojené cestovní služby. Jaký je však mezi těmito dvěma pojmy rozdíl? Definiční vymezení obou kategorií lze najít v čl. 3 směrnice 2015/2302, konkrétně v odst. 3 a 5. Za souborné služby se považují kombinace jednotlivých cestovních služeb (přeprava osob, ubytování, pronájem automobilů apod. nebo jakákoliv další služba cestovního ruchu nezahrnutá v již zmíněných službách), jsou-li zkombinovány do jediného cestovního produktu, který je zákazníkovi prodán jako celek na základě jediné smlouvy. České právo pro souborné služby používá termín „zájezd“. Spojené cestovní služby pak mohou být považovány za jakousi alternativní obchodní variantu k zájezdům, nicméně o zájezd se nejedná. Podstatou spojených cestovních služeb je, že obchodník, ať již přes internet, nebo v provozovně, pomáhá zákazníkovi opatřit, resp. zprostředkovává mu jednotlivé služby cestovního ruchu, přičemž ke každé jednotlivé cestovní službě je uzavírána samostatná smlouva s jejich jednotlivými poskytovateli.¹⁷

Důležité je zmínit, že směrnice 2015/2302 se nevztahuje na souborné a spojené cestovní služby nabízené příležitostně a na neziskovém základě pouze omezené skupině cestujících. Příkladem budiž občasné cesty organizované školami nebo sportovními kluby pro jejich členy, které nejsou nabízeny veřejnosti. Předpis se nevztahuje ani na pobyty kratší než 24 hod., nezahrnují-li nocleh, jelikož u krátkodobých cest potřeba ochrany cestujících tolik nevyvstává. Z působnosti směrnice jsou vyňaty rovněž pracovní cesty zakoupené na základě obecné smlouvy o pořádání pracovních cest uzavřené mezi obchodníkem a osobou jednající za účelem souvisejícím s jejím podnikáním, obchodní činností, řemeslem či povoláním. Vyjmutím oblasti služebních cest z působnosti směrnice byla odstraněna dvojí ochrana cestujícího, když za něho doposud odpovídal jak zaměstnavatel, tak obchodník.¹⁸

3. Zrušení zájezdu a práva spotřebitele

Jelikož souborné služby a spojené cestovní služby nejsou totéž, je rovněž ochrana cestujících rozdílná. Vyšší je v případě zakoupení souborných služeb neboli zájezdu. Naopak na cestující, kteří si zakoupili spojené cestovní služby, se žádné z práv vztahujících se výhradně na souborné služby nevztahuje.¹⁹ O této skutečnosti je obchodník povinen zákazníka informovat.

S ohledem na působnost Lex voucher se na tomto místě budeme věnovat pouze právům spotřebitele vznikajícím v případě, že dojde ke zrušení zájezdu, resp. ukončení smlouvy o souborných službách, z důvodu tzv. nevyhnutelných a mimořádných okolností. Relevantní tak bude především čl. 12 směrnice 2015/2302, jejž lze vztáhnout k aktuální situaci související s výskytem a šířením koronaviru, případně s tím souvisejícími vládními omezeními typu uzavření hranic apod., jež lze jistě za takové mimořádné okolnosti považovat.

Vyvstanou-li tedy v destinaci či jejím okolí zmiňované mimořádné okolnosti, které mají výrazný dopad na poskytování služeb nebo na přepravu osob do destinace, může jak cestující, tak pořadatel, smlouvu o souborných službách jednostranně ukončit. Ať již iniciativa k ukončení smlouvy vzešla od kterékoliv ze zúčastněných stran, důsledky tohoto kroku budou stejné. Straně, která od smlouvy odstupuje, nehrozí žádný postih, jako jsou např. storno poplatky, jež jsou v některých jiných případech účtovány cestujícím, rozhodnou-li se od smlouvy odstoupit. Na smluvní vztah je nahlíženo, jako by nevznikl. Pořadatel je v takovémto případě povinen vrátit cestujícímu veškeré platby uskutečněné ve prospěch souborných služeb, avšak nehradí žádné dodatečné platby či pokuty. Rovněž zde cestujícímu nevzniká nárok na dodatečnou náhradu škody. V souvislosti s vracením plateb cestujícím mají pořadatelé stanovenou povinnost učinit tak co možná nejdříve, tedy bez zbytečného odkladu, nejpozději však do uplynutí 14 dnů po ukončení předmětné smlouvy o souborných službách. Jak ukázaly poslední měsíce poznamenané celosvětovou pandemií, může striktní dodržování těchto ustanovení ve chvíli, kdy dlouhodobě dochází k hromadnému rušení uzavřených smluv o souborných službách z výše uvedeného důvodu, znamenat pro nemalé množství cestovních kanceláří až existenční problémy.

Přijetím Lex voucher se ČR odchýlila od některých ustanovení směrnice 2015/2302. Jelikož se jedná o směrnici s maximální harmonizací, obdržela ČR vytýkací dopis od Evropské komise s konstatováním, že nově přijatý zákon je protiprávní, resp. v rozporu s cit. směrnicí. ČR by kvůli tomu mohla dokonce hrozit žaloba a následná vysoká pokuta. Stejnou výtku od Komise obdrželo dalších 12 členských států, jež přijaly nebo se chystaly přijmout obdobný zákon (např. Chorvatsko, Francie, Belgie, Nizozemí nebo Estonsko).²⁰ Za hlavní problém přijatého zákona lze v tomto případě označit potenciální omezení práv spotřebitelů, na jejichž vysokou ochranu Komise velmi dbá.

1. Kdo má možnost volby?

Je-li zájezd zrušen z důvodu nevyhnutelných a mimořádných okolností, a to z iniciativy jak zákazníka, tak pořadatele zájezdu, má zákazník nárok na vrácení veškerých uskutečněných plateb. Takto je právo zákazníka zakotveno jednak ve směrnici 2015/2302 a zároveň i v § 2535 a 2536 ObčZ.

Oproti tomu nový český předpis Lex voucher zakotvuje právo pořadatele zájezdu využít ochrannou dobu a vystavit zákazníkovi za zrušený zájezd poukaz v hodnotě uhrazených plateb, nezávisle na vůli zákazníka, resp. spotřebitele (vyjma tzv. chráněné osoby). Zákazník je tak zde zbaven práva odmítnout voucher a požadovat vrácení peněz, na což by ale podle směrnice 2015/2302 a občanského zákoníku nárok mít měl.²¹

Právě tímto směrem je mířena výtka Komise. Eurokomisař pro spravedlnost Didier Reynders a eurokomisařka pro dopravu Adina Valeanová ve svém dopise české vládě mimo jiné upozorňují, že zákazník se v popisovaném případě s voucherem spokojit nemusí. Rozhodnutí, zda upřednostní poukaz před vrácením peněz, musí zůstat čistě na zvážení zákazníka.²² Pořadatel zájezdu musí jeho volbu respektovat.

Lze tedy říci, že pokud by celý Lex voucher byl koncipován jako jeho ustanovení týkající se chráněných osob, kterým se nárok na odmítnutí poukazu na zájezd přiznává (§ 5 zákona č. 185/2020), nedošlo by k rozporu s evropskými předpisy a zákonu by v tomto směru zřejmě nebylo co vytýkat.

2. Upření či odsunutí práva spotřebitele?

Nelze však tvrdit, že by Lex voucher zákazníka zcela zbavoval nároku na vrácení peněz, které byly v souvislosti se zájezdem pořadateli zaplaceny. Právo na vrácení těchto plateb je zde zachováno, ale Lex voucher je odsouvá o tzv. ochrannou dobu, která může skončit až 31. 8. 2021.²³ Zákonodárce chtěl jistě předejít situaci, kdy kvůli velkému množství zájezdů zrušených z důvodu mimořádných okolností najednou a s tím související povinnosti vrátit v krátké lhůtě veškeré platby zákazníkům bude nejedné cestovní kanceláři hrozit úpadek.

Ač se důvody pro uzákonění možnosti posunout vrácení plateb jeví jako pochopitelné a logické, nemění to nic na skutečnosti, že zde vzniká rozpor se směrnicí 2015/2302, konkrétně s čl. 12 odst. 4, a rovněž s § 2536a ObčZ. Podle cit. ustanovení je pořadatel zájezdu povinen vrátit zákazníkům veškeré uskutečněné platby bez zbytečného odkladu, nejpozději do 14 dnů od ukončení smlouvy o zájezdu.

Na čtrnáctidenní lhůtu pamatuje i Lex voucher, a to v případě, kdy zákazník během ochranné doby nevyužije obdržený poukaz na náhradní zájezd. Pořadatel je poté povinen vrátit veškeré uhrazené platby zákazníkovi do 14 dnů i podle Lex voucher.²⁴ Lhůta k navrácení uskutečněných plateb podle tohoto předpisu tedy běží po dobu trvání ochranné doby prodloužené o 14 dní. Jak již bylo tedy zmíněno, Lex voucher zákazníkovi právo na navrácení peněz neupírá, nýbrž je pouze odsouvá.

Další problematický aspekt odsunutí práva na vrácení zaplacené ceny shledáváme rovněž v tom, že během ochranné doby je možné využít voucher pouze u daného pořadatele zájezdu.²⁵ Pokud se tedy zákazník rozhodne i přes omezené možnosti cestování v souvislosti s pandemií COVID-19 cestovat, avšak pro svůj zájezd si zvolí jiného pořadatele zájezdu, nemůže využít voucheru vydaného pořadatelem zájezdu, který dříve nebyl uskutečněn. Zákazník musí použít pro nákup jiného zájezdu u jiného pořadatele další finanční prostředky, což způsobuje nadbytečnou a nezaviněnou finanční zátěž. Lex voucher tak i přes svůj proklamovaný cíl ochrany celého sektoru cestovního ruchu nechrání tento sektor jako celek, ale spíše jednotlivé pořadatele zájezdu.

3. Možné důsledky nesprávné transpozice směrnice pro ČR

Na základě provedené analýzy je zřejmé, že Lex voucher je v rozporu s čl. 12 směrnice 2015/2302. ČR by tak mohla nést odpovědnost za škodu způsobenou spotřebitelům nesprávnou transpozicí této směrnice. O slučitelnosti, resp. neslučitelnosti Lex voucher s právem EU by však musel nejprve rozhodnout SDEU, až poté by přišla na řadu otázka náhrady škody v pravomoci českých soudů.

Jak však uvádí ve svém článku R. Král, je velmi pravděpodobné, že SDEU by rozhodl ve prospěch ČR. Svůj závěr podporuje dvěma argumenty. Judikatura SDEU totiž umožňuje členským státům ospravedlnit neúplné splnění transpoziční povinnosti zásahem vyšší moci, o čemž v případě celosvětové pandemie koronaviru nemůže být pochyb. Druhý podpůrný argument použitý pro podložení výše uvedeného závěru se rovněž opírá o judikaturu SDEU a dotýká se dostatečné závažnosti porušení evropské směrnice. Tím by bylo až nereagování na rozhodnutí SDEU v otázce výkladu směrnice.²⁶ Ohledně rizika případné odpovědnosti ČR za škodu s přijetím diskutovaného Lex voucher lze tak souhlasit s Králem v tom, že dané riziko je velmi nízké.

Důvody, proč byl zákonodárcem přijat zákon zvaný „Lex voucher“, jsou při zvážení obtížné situace v sektoru cestovního ruchu pochopitelné. Na základě analýzy tohoto nového národního právního předpisu a související směrnice 2015/2302 a jejich následné komparace je však patrné, že provedení kýženého záměru – pomoci cestovním kancelářím – je v rozporu s cílem zajištění vysoké úrovně ochrany spotřebitele, na kterou klade EU velký důraz. Ačkoliv Lex voucher neupírá zákazníkům cestovních kanceláří jejich právo na vrácení finančních prostředků, odsouvá až na některé stanovené výjimky možnost toto právo využít, a je v rozporu s ustanoveními předmětné evropské směrnice, která pro navrácení finančních prostředků stanoví lhůtu 14 dnů. Na druhou stranu však máme za to, že s ohledem na rychlý nástup a nepředvídatelný vývoj pandemie COVID-19 a její negativní následky v sektoru cestovního ruchu není tento rozpor tak závažným prohřeškem. Posuzovat závažnost nesplnění či porušení transpoziční povinnosti však přísluší SDEU, na základě jehož judikatury lze usuzovat, že riziko odpovědnosti za škodu a případného postihu pro ČR je v současné chvíli a za současné mimořádné situace velice nízké.