Vláda ČR vyhlásila svým usnesením č. 957 ze dne 30. 9. 2020¹ s účinností od 00:00 hod. dne 5. 10. 2020 nouzový stav.² V r. 2020 se jednalo o druhý nouzový stav, který vláda vyhlásila.³ Již během jarního nouzového stavu reagovala moc výkonná i zákonodárná na situaci celou řadou „opatření“. J. Wintr k tomu poznamenává:

„Během nouzového stavu stát používal především tři právní nástroje k čelení riziku epidemie a k řešení jejích následků – a) zákony, b) krizová opatření vlády a c) mimořádná opatření Ministerstva zdravotnictví. Zákony a krizová opatření vlády publikoval ve Sbírce zákonů a s mimořádnými opatřeními Ministerstva zdravotnictví se lze souhrnně seznámit na webu ministerstva.“⁴

K usnesením vlády V. Sládeček uvádí:

„Obecně lze říci, že samotné usnesení nemá a nemůže mít obecně závazné účinky (jako kupř. právní předpis), jde o akt interního charakteru, závazný jen pro podřízené subjekty, pokud se ovšem usnesením vlády neschvaluje návrh právního předpisu obsažený v příloze, tj. nařízení vlády.“⁵

Obdobně dle M. Kopeckého:

„Usnesení vlády mají zásadně jen interní účinky. Zavazují členy vlády, jejich prostřednictvím jimi řízená ministerstva, další správní úřady přímo řízené vládou a orgány územních samosprávných celků při výkonu přenesené působnosti.“⁶

Usnesením č. 1117 ze dne 30. 10. 2020⁷ uložila vláda hejtmanům krajů a primátorovi hl. m. Prahy celkem 3 úkoly a ministryni práce a sociálních věcí, ministru zdravotnictví a 1. místopředsedovi vlády a ministru vnitra další 1 úkol.⁸ Všechny úkoly se týkají zajištění a organizace vyčlenění prostor s lůžkovou kapacitou pro izolaci osob, u kterých se prokázala nákaza koronavirem.

Vláda vydala cit. usnesení s odvoláním na § 4 odst. 1 písm. a) ZKrŘ,⁹ podle něhož

„vláda při zajišťování připravenosti České republiky na krizové situace, při jejich řešení nebo k ochraně kritické infrastruktury ukládá úkoly ostatním orgánům krizového řízení, řídí a kontroluje jejich činnost“․

Komentář k cit. ustanovení uvádí:

„Vláda dále může ukládat úkoly hejtmanovi kraje a orgánům s působností na území kraje, jako je KÚ, HZSK a KŘP. V době tzv. připravenosti na krizové situace může vláda tyto úkoly ukládat ostatním správním úřadům primárně prostřednictvím hejtmana kraje (§ 14 odst. 2 ZKrŘ) a ve vymezených případech prostřednictvím HZSK (viz § 15 odst. 1 ZKrŘ), ve správním obvodu obce s rozšířenou působností prostřednictvím starosty obce s rozšířenou působností (§ 18 odst. 2 ZKrŘ) a starostovi obce (§ 21 odst. 1 ZKrŘ).“¹⁰

Podle § 39a ZKrŘ působnosti stanovené krajskému úřadu, hejtmanovi, obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností, starostovi obce s rozšířenou působností, obecnímu úřadu nebo starostovi podle tohoto zákona jsou výkonem státní správy v přenesené působnosti.

Hejtmanovi přitom krizový zákon svěřuje celou řadu úkolů, např. vyhlašovat stav nebezpečí pro území kraje nebo jeho část,¹¹ konkrétní úkoly potom hejtmanovi ukládá § 14 ZKrŘ. Cit. ustanovení také v odst. 6 ukládá hejtmanovi v době nouzového stavu a stavu ohrožení státu zajišťovat provedení stanovených krizových opatření v podmínkách kraje.

Podle § 2 písm. c) ZKrŘ je

„krizovým opatřením organizační nebo technické opatření určené k řešení krizové situace a odstranění jejích následků, včetně opatření, jimiž se zasahuje do práv a povinností osob“.

Následně § 8 ZKrŘ stanoví:

„Rozhodnutí o krizových opatřeních uvedených v § 6 odst. 1 až 3 a v § 7 se zveřejňují v hromadných informačních prostředcích a vyhlašují se stejně jako zákon. Účinnosti nabývají okamžikem, který se v rozhodnutí stanoví.“

Krizová opatření vydávaná vládou byla Ústavním soudem vyhodnocena jako právní předpisy sui generis, neboť jde o opatření, která mají normativní charakter co do předmětu i adresátů.¹² Nutno upozornit, že na tomto hodnocení se neshodují všichni soudci ÚS, např. V. Sládeček ve svém separátním votu uvádí:

„Nemohu přijmout ani závěr, že ‚krizové opatření vlády má materiálně povahu jiného právního předpisu ve smyslu čl. 78 odst. 1 písm. b) Ústavy nebo § 64 odst. 2 zákona o Ústavním soudu‘ (bod 45). Nedovedu si totiž mj. představit, že by – byť specifickým (sui generis) – podzákonným právním předpisem mohla být omezena základní práva.“¹³

Pokud by vláda výše uvedeným usnesením přijala krizové opatření, jímž by zmíněné 3 úkoly uložila hejtmanům, nebylo by, dle mého názoru, sporu, že je hejtman v rámci výkonu přesené působnosti povinen usnesením (krizovým opatřením) uložené úkoly splnit. Tak tomu konec konců bylo např. u krizového opatření přijatého usnesením vlády č. 1109 ze dne 30. 10. 2020.¹⁴ Tímto krizovým opatřením byly hejtmanům uloženy úkoly spojené se zajištěním péče o děti rodičů vykonávajících vymezená povolání.

V dané souvislosti je tak nejasný záměr vlády, kdy v jednom případě ukládá úkoly hejtmanovi ve formě krizového opatření a ve druhém ve formě „prostého“ usnesení, byť s odkazem na § 4 odst. 1 písm. a) ZKrŘ. Bohužel nelze dohledat žádnou důvodovou zprávu k usnesení vlády č. 1117, úmysl vlády tak není možné zjistit. To ostatně kritizuje i V. Sládeček, který klade otázku, zda jde o přijatelnou situaci při „… absenci (alespoň stručného) odůvodnění…“.¹⁵

Podle mého názoru nemůže být předmětné usnesení považováno za krizové opatření, přestože by mohla být usnesením vlády naplněna definice krizového opatření v § 2 písm. c) ZKrŘ (materiální pojetí). J. Staša v této souvislosti upozorňuje:

„Materiální pojetí upřednostňuje obsahovou charakteristiku úkonu včetně jeho důsledků bez ohledu na označení úkonu. V případě, že forma úkonu je zákonem předepsána nehledě na obsah, nutno upřednostnit formální pojetí (doktrinálně jde o propůjčení formy).“¹⁶

Rovněž V. Sládeček konstatuje:

„V praxi se nezřídka objevuje otázka, zda konkrétní úkon správního orgánu či jiného subjektu má povahu správního aktu, anebo jde o jinou formu správní činnosti. V tomto směru se zdá rozhodující judikatura Nejvyššího správního soudu, která upřednostňuje hledisko materiální před přístupem formálním. Soud tedy nevychází jen z ustanovení zákona, které správní úkon zakládá, resp. přesněji řečeno není vázán tím, zda zákon příslušný úkon za správní akt výslovně označuje, ale především zkoumá právní důsledky úkonu.“¹⁷

ÚS s odkazem na již cit. § 2 písm. c) ZKrŘ uvádí:

„Nemusi nutně jít o normativní právní akt, ale v úvahu přicházejí nejrůznější varianty právních aktů. Pojem krizové opatření prostě zahrnuje vše, co musí vláda činit na základě ústavního zmocnění ke zvládnutí krizové situace.“¹⁸

V případě krizového opatření však bude nezbytné uplatnit materiálně-formální pojetí, s ohledem na § 8 ZKrŘ. Krizová opatření podle cit. ustanovení totiž, zcela nepochybně vzhledem k závažnosti dopadů krizových opatření do práv a povinností jejich adresátů, musí být publikována ve Sbírce zákonů a současně musí obsahovat stanovení okamžiku, kdy nabývají účinnosti. Tyto formální náležitosti předmětné usnesení vlády nesplňuje; bez jejich naplnění pak však nemůže jít o krizové opatření.

Sedes materiae tak v dané věci, dle mého názoru, leží v § 4 odst. 1 písm. a) ZKrŘ, resp. ve zodpovězení otázky, jakým způsobem (jakou formou) podle cit. ustanovení ukládá vláda úkoly ostatním orgánům krizového řízení (příp. řídí a kontroluje jejich činnost) a jaká je závaznost těchto úkolů (povinností).

Zatímco krizové opatření definuje krizový zákon jako

„organizační nebo technické opatření určené k řešení krizové situace a odstranění jejích následků, včetně opatření, jimiž se zasahuje do práv a povinností osob“,¹⁹

úkol (či způsob jeho uložení) krizový zákon nikterak nespecifikuje. Je však zřejmé, že je vláda oprávněna ukládat úkoly orgánům krizového řízení, které krizový zákon definuje v hlavě II části první. Konkrétně pak v dílu 4 z orgánů kraje výslovně uvádí hejtmana a krajský úřad.

K povinnostem, resp. vynutitelným pravidlům chování v době nouzového stavu ÚS uvádí:

„Rozhodnutí o nouzovém stavu není primárně zaměřeno na jednotlivé fyzické nebo právnické osoby, neboť vyhlášení samotné pro ně není závazným aktem, který by jim ukládal, měnil či rušil konkrétní práva a povinnosti jakožto adresátům stojícím vně systému vztahů organizační nadřízenosti a podřízenosti ve veřejné správě. Vynutitelná pravidla chování obsahují až konkrétní realizační opatření, která jsou na základě rozhodnutí o vyhlášení nouzového stavu vydávána.“²⁰

Jak již bylo uvedeno výše, v době nouzového stavu je hejtmanům uloženo provádět krizová opatření v podmínkách kraje (§ 14 odst. 6 ZKrŘ). Vzhledem ke skutečnosti, že usnesení vlády se obrací se stanovením povinnosti na hejtmany v době nouzového stavu, lze dovozovat, že úkoly by měly být hejtmanovi ukládány vládou právě ve formě krizového opatření. Tak tomu nakonec bylo i v jiných záležitotostech, jak již bylo zmíněno. Vyjadřuji přesvědčení, že toliko úkoly uložené ve formě krizového opatření mohou závazně ukládat hejtmanům úkoly, jejichž splnění je povinností hejtmana.

Jedním ze základních problémů je určení, na vrub kterého orgánu krizového řízení jdou náklady, které by byly spojeny se zajištěním úkolů, které vláda tímto způsobem ukládá. Je totiž otázkou, zda lze tímto způsobem „uložené“ úkoly považovat za výkon přenesené působnosti, jak normuje výše zmíněný § 39a ZKrŘ, pokud tyto úkoly nejsou uloženy ve formě krizového opatření, a nelze je tak subsumovat pod § 14 odst. 6 ZKrŘ.

Nutno zmínit, že obdobně problematické je usnesení vlády, které stejným způsobem (tj. formou běžného usnesení) ukládá úkoly hejtmanům krajů, kteří mají

„bez zbytečného odkladu zajistit ve spolupráci se starosty obcí s rozšířenou působností s přihlédnutím k místním podmínkám a potřebám po konzultaci s příslušnou krajskou hygienickou stanicí systém péče o osoby bez přístřeší a osoby vykázané z důvodu domácího násilí“.²¹

Starostům obcí s rozšířenou působností uvedené usnesení ukládá na základě uložení hejtmanem zajistit objekty, v nichž se budou moci zdržovat uvedené osoby a kde jim bude poskytována nezbytná péče, a zajistit provoz a zásobování těchto objektů.

U obou usnesení je zřejmé, že splnění úkolů, které obsahují, není možné bez úhrady řady nákladů. V dané souvislosti krizový zákon stanoví:

„Náklady vynaložené na provedení krizových opatření stanovených obcí uhrazuje obec z obecního rozpočtu.“²²

Ve vztahu k nákladům krajů zákon mlčí.

O tom, že se jedná o zcela nejasné vymezení úkolů zejména ve vztahu k úhradě nákladů, svědčí fakt, že rok od přijetí uvedeného usnesení o zajištění systému péče pro osoby bez přístřeší není vyřešen systém financování této péče. V březnu 2021 se danou problematikou zabývala Stálá pracovní skupina Ústředního krizového štábu, která měla zpracovat návrh řešení finančních kompenzací obcím a městům.

Přestože se Česká republika již od března 2020 potýká s řešením situace související s pandemií onemocnění COVID-19, a to prostřednictvím vládou vyhlašovaných nouzových stavů a přijímáním krizových opatření (od 27. 2. 2021 rovněž mimořádných opatření podle tzv. pandemického zákona), případně mimořádných opatření Ministerstva zdravotnictví,²³ nelze mít za to, že vždy se jedná o použití opatření, která jsou přijímána v souladu s právními předpisy. Bylo by to možné doložit řadou soudních rozhodnutí, kterými byla již některá z těchto opatření zrušena (většinou především z procesních důvodů). Vláda také ukládá průběžně úkoly nejrůznějším subjektům, jejichž prostřednictvím bojuje proti dopadům pandemie. Ne vždy je ale zcela zřejmé, zda způsob, jakým jsou úkoly ukládány, skutečně zavazuje subjekty, na které cílí.

V tomto příspěvku zmiňuji dvě usnesení vlády, kterými vláda ukládá úkoly hejtmanům krajů (primátorovi hl. m. Prahy). Podle mého názoru úkoly uložené hejtmanům krajů prostým usnesením vlády nestanoví hejtmanovi jako orgánu krizového řízení závazně povinnost, kterou by musel kraj splnit. Takový úkol by musel být uložen formou krizového opatření, stejně jako tomu bylo v případě jiných úkolů (např. uložení povinnosti zajistit péči o děti ve věku od 3 do 10 let zaměstnanců vyjmenovaných profesí). Jaké byly pohnutky vlády, proč některé úkoly ukládala ve formě prostého usnesení, a některé ve formě krizového opatření, není jasné. Zastávám však názor, že by vláda měla v obdobných situacích postupovat obdobně, či minimálně odlišný postup dostatečně odůvodnit.