Je tomu již více než rok, co se český stát, zejména veřejná správa, potýká s pandemií onemocnění COVID-19. Souvislostí se nabízí mnoho a vyhlídky jsou nejasné. V základu lze říci, že situace, ve které se veřejná správa aktuálně nachází, je v jejích moderních dějinách bezprecedentní a v zásadě neočekávaná.¹

Stejně tak bezprecedentní je proto také reakce veřejné správy, spočívající zejména v přijímání určitých opatření orgánů veřejné správy. Ta na jednu stranu odrážejí ochranu veřejného zájmu, na druhou stranu je však s nimi spojeno také mimořádně rozsáhlé vrchnostenské (mocenské) ovlivňování sféry adresátů veřejné správy. V dané souvislosti přirozeně vyvstávají nové otázky ohledně povahy reakce veřejné správy, možnosti ochrany dotčených subjektivních práv (zejména v rámci soudního přezkumu) a související odpovědnosti státu (zejména odpovědnosti za škodu).

Máme-li být konkrétnější, hovořit lze zejména o dvou „kategoriích“ aktuálně uplatňovaných opatření. Jako méně problematická se dosud ukazují mimořádná opatření vydávaná podle zákona o ochraně veřejného zdraví, která mají dle tohoto zákona formu opatření obecné povahy.² Uvedené platí i pro mimořádná opatření podle tzv. pandemického zákona, účinného od 27. 2. 2021.³ Mimořádná opatření jsou proto sice specifická, ale nikoli zcela atypická. Velmi zjednodušeně lze říci, že pro mimořádná opatření (po zohlednění některých specifik) by mělo platit v principu to, co pro opatření obecné povahy.

Uvedené ovšem neplatí pro opatření podle krizového zákona – krizová opatření.⁴ V jejich případě již krizový zákon nestanoví, o jaké úkony by se mělo jednat, a v zásadě ani úpravu procesního postupu. Krizová opatření, která byla dosud přezkoumávána Ústavním soudem, byla materiálně považována za právní předpisy. Zřetelně však nejde o jediný možný náhled na krizová opatření (což ostatně potvrzují také pozdější závěry judikatury).

Tato „nejednoznačná“ povaha krizových opatření proto aktuálně vyvolává výše naznačené otázky ohledně možností ochrany práv a odpovědnosti za škodu. Z uvedených důvodů považujeme krizová opatření za problematická, přičemž cílem následujícího textu je pokusit se odstranit některé z naznačených nejasností. To však především v teoretické rovině, jelikož přístup soudní praxe lze stále spíše jen předvídat.

Text je rozdělen na tři na sebe navazující části (které budou publikovány v dalších číslech Právních rozhledů). První část se zabývá obecnou povahou krizových opatření a jejich formálními a obsahovými aspekty. Druhá část se blíže věnuje odpovědnosti za škodu jimi způsobenou a konečně třetí část navazuje na dříve uvedené v rovině ochrany subjektivních práv dotčených krizovým opatřením.

1. Krizová opatření jako správní činnost

Podle definice v § 2 odst. 3 ZKrŘ se krizovým opatřením rozumí

„organizační nebo technické opatření určené k řešení krizové situace a odstranění jejích následků, včetně opatření, jimiž se zasahuje do práv a povinností osob“.

Cit. definice je ovšem poněkud tautologická a bližší podstatu krizového opatření nevysvětluje, což nečiní ani důvodová zpráva.⁵

Z dikce krizového zákona se může na první pohled zdát (srov. hlavu druhou části první ZKrŘ), že krizová opatření splývají s vymezením kompetencí⁶ orgánů krizového řízení, resp. že krizová opatření jsou tím, co je těmto orgánům krizovým zákonem umožněno či uloženo za krizového stavu činit. Při bližším pohledu se ale jeví, že krizovým opatřením se má rozumět až naplňování daných kompetencí. V tomto smyslu by se mělo jednat o již konkretizovanou reakci orgánu krizového řízení na krizovou situaci.⁷

Nejobecněji lze krizová opatření chápat jako to, co orgán krizového řízení, v právních mezích mu daných, činí v souvislosti s krizovou situací. Jedná se tak o určitý projev či „produkt“ činnosti veřejné správy. V dané souvislosti lze na krizová opatření pohlížet teorií správního práva rozlišované formy činnosti veřejné správy.⁸ Krizová opatření však nelze ztotožňovat pouze s jediným druhem správní činnosti.

Učiněný závěr lze dovozovat již ze širokého chápání pojmu opatření veřejné správy, který se v současném správním právu vyskytuje v řadě zákonů, a to ve dvou krajních podobách․ V první řadě může jít o opatření jako více či méně konkretizované právní instituty. V rovině správního řádu může být příkladem již zmíněné opatření obecné povahy (§ 171 až 174 SpŘ), opatření proti nečinnosti (§ 80 SpŘ) či do určité míry také předběžné opatření (§ 61 SpŘ).⁹

Vedle jmenovaných opatření lze ovšem vysledovat také využívání pojmu opatření v mnohem širším smyslu jako zvláštní kategorie nedeterminovaných (formou i obsahem) úkonů veřejné správy za účelem řešení určité situace.

Takto lze (již jen) ve správním řádu identifikovat např. potřebná opatření k zajištění rovnosti dotčených osob (§ 7 odst. 2 SpŘ), opatření při odebrání movité věci potřebná k dosažení účelu exekuce (§ 126 odst. 7 SpŘ) či nezbytná opatření k nápravě v návaznosti na důvodnou stížnost (§ 175 odst. 6 SpŘ). V uvedených případech již není konkrétně stanoveno, co (po stránce obsahové), ani jakým způsobem (po stránce formální) má být konkrétně učiněno. Pouze je správnímu orgánu (či úředním osobám) uloženo konat za účelem dosažení požadovaného výsledku.

Domníváme se, že krizové opatření je zřetelným odrazem druhého z naznačených pojetí opatření. Z obsahu a zřejmě také účelu krizového zákona lze dovozovat, že krizová opatření mohou zahrnovat různorodou skupinu předem víceméně nedeterminovaných aktivit (reakcí) orgánů krizového řízení za účelem zvládnutí krizové situace. Obdobně byla již ve starší literatuře pojmem opatření (opatření bez dalšího, opatření správní, opatření policejní apod.) označováno vícero správních činností – od aplikačních¹⁰ po normativní.¹¹

Potud může povaha jednotlivých krizových opatření „oscilovat“ mezi různými kategoriemi forem správních činností. K obdobnému závěru dospěla také judikatura ÚS, byť po jistém vývoji. Zprvu na krizová opatření pohlížela jako na normativní akty,¹² později však připustila, že v jednotlivých případech nejsou vyloučeny ani odlišné klasifikace.¹³ Potud má smysl se vymezením povahy krizových opatření zabývat podrobněji,¹⁴ a to právě z pohledu možných teoretických klasifikací.

2. Krizová opatření neregulativní povahy

Výše cit. legální definice krizového opatření označuje za krizová opatření také opatření, jimiž se zasahuje do práv a povinností osob. Osobami, vůči kterým je zasahováno, lze zřetelně rozumět osoby vně veřejné správy (tzv. adresáty veřejnosprávního působení), jelikož krizový zákon předpokládá jednak možnost omezování některých základních práv,¹⁵ a jednak upravuje některé zvláštní povinnosti osob, za které považuje osoby právnické, fyzické a fyzické podnikající.¹⁶ Naopak těmito osobami nelze rozumět osoby uvnitř veřejné správy, jejichž práv a povinností se přijímání krizových opatření dotýká již ze své podstaty (a toto rozlišení by postrádalo smysl).

Předpokládá-li krizový zákon možnost krizových opatření, jimiž se zasahuje do práv a povinností, lze z toho dovozovat (per eliminationem) také existenci krizových opatření, která tímto způsobem nezasahují. S ohledem na výše uvedené by bylo možné je zjednodušeně označit jako opatření neregulativní povahy. Budou jimi zejména opatření zaměřená interně, kterými dochází ke koordinaci (v rámci horizontálních vztahů) či subordinaci (v rámci vertikálních vztahů) uvnitř veřejné správy v kontextu reakce na pandemii. Konkrétněji půjde o různorodá v legální definici zmiňovaná organizační nebo technická opatření interní povahy. Z pohledu forem činnosti veřejné správy mohou mít povahu formalizovaných aktů interní povahy (někdy jako tzv. interních aktů řízení) či i různých neformalizovaných neregulativních činností.¹⁷

Zřejmě si ale lze představit také krizová opatření neregulativní povahy zaměřená navenek. Typicky může jít o situaci, kdy veřejná správa za účelem zvládání krizového stavu vystupuje v základu soukromoprávně (např. majetkoprávní jednání orgánů krizového řízení, resp. jim odpovídajících veřejných subjektů v podobě nákupů zdravotnických prostředků aj.). Může jít ale také o různé varianty či modifikace tzv. veřejných služeb v kontextu pandemie, které nebudou bezprostředně zasahovat subjektivní práva (např. zajištění dobrovolného testování na přítomnost onemocnění). V obou případech bude více či méně absentovat nerovnost v příslušném právním vztahu (a tato opatření tak budou spadat do oblasti tzv. nevrchnostenské správy).

Lze se domnívat, že těchto neregulativních krizových opatření bude v praxi většina. Jednak takto zaměřená opatření tvoří většinu krizových opatření předpokládaných krizovým zákonem,¹⁸ a jednak (s ohledem na svou neregulativní povahu) nevyžadují výslovné zákonné zmocnění (srov. čl. 2 odst. 2 Listiny).¹⁹

3. Krizová opatření regulativní povahy

Z pohledu přezkumu a otázky odpovědnosti za škodu budou přirozeně významnější krizová opatření, jimiž se zasahuje do práv a povinností osob (adresátů veřejné správy), tedy opatření regulativní povahy. U těchto opatření již musí být přítomen výslovný zákonný základ (byť může být otázkou, zda jím musejí být výhradně ustanovení krizového zákona).

Krizový zákon v zásadě neupravuje procesní postup pro realizaci (přijímání, vydávání apod.) krizových opatření. Stejně tak tato opatření neoznačuje či jim alespoň výslovně nepropůjčuje žádnou procesní formu, čímž příliš neosvětluje jejich podstatu jako projevů výkonu veřejné moci. Již s ohledem na soudní přezkoumatelnost krizových opatření regulativní povahy je ale zřejmé, že je bude nutné určitým způsobem kategorizovat (nemá-li být jejich soudní přezkum zcela vyloučen, což si ovšem v podmínkách právního státu příliš představit nelze).

V nejobecnější rovině lze opět odkázat na správněprávní teorii. Dle té lze na krizová opatření regulativní povahy přinejmenším materiálně pohlížet především jako na jednostranné, autoritativní a právně závazné úkony správních orgánů, neboli správní akty.²⁰ Méně jasné již ovšem je, o jaké správní akty (na ose individuální – smíšené – normativní) by se mělo jednat konkrétně. Domníváme se, že nelze poskytnout jednoznačnou odpověď, resp. že nemusí přitom jít o správní akty stejného druhu. Jak lze usuzovat z dikce krizového zákona, jsou zde zastoupena opatření, která mohou mít povahu normativního správního aktu,²¹ smíšeného správního aktu,²² a dokonce zřejmě také individuálního správního aktu.²³ V úvahu ale mohou připadat také zcela neformalizovaná krizová opatření regulativní povahy (v teorii zpravidla jako tzv. faktické úkony).²⁴

Jmenované typy správních aktů od sebe odlišuje povaha předmětu a adresátů jejich regulace, resp. zda jsou uvedené pojmové znaky daného správního aktu vymezeny konkrétně nebo obecně. Zatímco normativní správní akty mají svůj předmět i adresáty regulace vymezeny obecně, individuální správní akty naopak konkrétně. Smíšené správní akty v sobě kombinují tyto pojmové znaky s rozdílnou povahou, tzn. jeden znak je vymezen konkrétně, zatímco druhý obecně.

Obecné vymezení adresátů znamená, že tito nejsou ve správním aktu určeni jmenovitě (jinak by šlo o adresáty konkrétní), ale jako množina vymezená určitými znaky. Požadavek konkrétnosti předmětu regulace vyžaduje, aby byl ve správním aktu skutkově vymezen určitý konkrétní případ, což lze zkoumat z různých hledisek, zejména podle kritéria prostorového nebo věcného, ale také (spíše podpůrně) časového, teleologického a obsahového.²⁵

4. Problematika omezování základních práv

V případech krizových opatření vlády, která jsou co do předmětu i adresátů regulace obecná, tzn. naplňují pojmové znaky normativních aktů, může být z hlediska jejich zařazení dále otázkou, zda jde vůbec o správní akty, tzn. podzákonné právní předpisy. Problematická je totiž skutečnost, že krizovými opatřeními mohou být omezena základní práva,²⁶ což lze z hlediska ústavního pořádku pouze ve formě zákona (čl. 4 odst. 2 Listiny). S ohledem na to, že vláda právní předpis ve formě zákona vydat nemůže, lze nad krizovými opatřeními vlády, kterými dochází k omezení základních práv, uvažovat jako nad právními předpisy svého druhu, blížícími se z formálního hlediska, resp. z hlediska právní síly, spíše k zákonům než k podzákonným právním předpisům.

Uvedené vyvolává další otázky, neboť (jak bylo zmíněno již výše) krizový zákon nevylučuje, aby k omezení základních práv došlo i na základě krizového opatření, které nenaplňuje pojmové znaky právního předpisu. Pokud bychom na základě předchozí argumentace vyloučili, že i v tomto případě jde o podzákonnou činnost (opět s ohledem na čl. 4 odst. 2 Listiny), zřejmě bychom takové opatření opět museli podřadit pod právní předpisy svého druhu, byť se smíšenou povahou.

Forma opatření obecné povahy, která je právním řádem určena pro smíšené správní akty, by při takovém závěru zřejmě uplatněna být nemohla, neboť by nešlo o podzákonný správní akt, v jehož rámci jedině má smysl rozlišovat, zda činnost veřejné správy (ne)má formu opatření obecné povahy. Naznačená problematika má přitom významné dopady do možnosti soudního přezkumu krizových opatření (podrobněji viz třetí část tohoto textu).

5. Poznámka k povaze mimořádných opatření

Co se týče mimořádných opatření (vydávaných podle zákona o ochraně veřejného zdraví či pandemického zákona), jejich podstata je obdobná jako v případě krizových opatření. V obou případech je lze považovat za specificky zaměřené úkony (blíže sub II.1). Přesto jsou tyto úkony co do své povahy méně problematické, neboť mimořádným opatřením zákon výslovně přiděluje formu opatření obecné povahy.

V takovém případě projevené vůle zákonodárce nejsou rozhodující pojmové znaky jako u krizových opatření, nýbrž právě to, že za opatření obecné povahy označuje tato mimořádná opatření přímo zákon. Opatřením obecné povahy jsou proto i případy, kdy zákon výslovně zmocňuje k vydání opatření obecné povahy i přes to, že z materiálního hlediska o opatření obecné povahy nejde (nejsou naplněny jeho pojmové znaky)²⁷ – to je zřejmě případ „celostátních“ mimořádných opatření (srov. § 2 PandZ).

Od uvedeného propůjčení formy opatření obecné povahy je namístě odlišovat případy, kdy zákon sice výslovně vydávaný akt označuje jako opatření obecné povahy, nicméně současně dané zmocnění blíže nespecifikuje předmět regulace takového aktu. Jde o případ, kdy ze samotného zmocnění nevyplývá, že opatřením obecné povahy má být (navzdory nesouladu s touto formou) regulována rovněž záležitost vymezená prostřednictvím abstraktního předmětu regulace.

V takovém případě platí, že stanovení formy opatření obecné povahy zákonodárcem současně určuje, jakým způsobem může být dané obecné zmocnění realizováno. Jinak řečeno, zmocňuje-li tímto (obecným) způsobem zákon orgán veřejné moci, aby určitou záležitost reguloval opatřením obecné povahy, musí být daná záležitost regulována prostřednictvím pojmových znaků opatření obecné povahy; orgán veřejné moci může na základě takového zmocnění ukládat povinnosti neurčitě vymezeným adresátům ve vztahu jen ke konkrétnímu předmětu regulace. V uvedeném případě zákonodárce nepropůjčuje formu opatření obecné povahy k regulaci obecného předmětu (ve vztahu k neurčitým adresátům), ale předpokládá, že jím obecně vymezené záležitosti budou regulovány způsobem odpovídajícím materiální povaze opatření obecné povahy, k jehož vydání za tímto účelem zmocňuje.

Příkladem je mimořádné opatření podle § 69 odst. 1 písm. i) VeřZdr, kterým mohou být opatřením obecné povahy zakázány nebo nařízeny další určité činnosti k likvidaci epidemie nebo nebezpečí jejího vzniku. Uvedené velmi obecně formulované („zbytkové“) zmocnění nepropůjčuje formu opatření obecné povahy každému správnímu aktu, který by byl na jeho základě vydán, ale zahrnuje oprávnění vydávat pouze opatření obecné povahy, a to nejen z hlediska jejich formální, ale především materiální (obsahové či věcné) stránky, a nikoliv již jiné právní akty.²⁸

1. Absence procesní úpravy

Vyjdeme-li z výše naznačené povahy krizových opatření regulativní povahy jakožto správních aktů či potenciálně až atypických legislativních aktů (sub II.4), lze dovozovat, že se musí jednat o akty formalizované.²⁹ Zpravidla jsou vydávány určitým procesním postupem a taktéž „produkt“ tohoto postupu vykazuje určité formální znaky.

Zaměříme-li se na úpravu postupu přijímání (či vydávání) krizových opatření, jak již bylo naznačeno výše, v zásadě upraven není. Přesněji řečeno, až na drobné výjimky³⁰ se na rozhodování a ukládání povinností podle krizového zákona v době krizového stavu nevztahuje správní řád (§ 38 ZKrŘ). Krizová opatření proto nebudou mít procesní formu rozhodnutí ve smyslu časti druhé a třetí SpŘ ani povahu opatření obecné povahy podle části šesté SpŘ.

Krizový zákon však současně v zásadě žádnou vlastní procesní úpravu neobsahuje. Takový výsledek je v případě krizových opatření regulativní povahy (jimiž se zasahuje do práv a povinností osob) pochopitelně problematický s ohledem na požadavky ústavního pořádku.³¹ Byť jej snad lze ústavně zdůvodnit mimořádností podmínek krizového stavu a bezodkladností potřeby jeho řešení, která je do značné míry v protikladu s komplexem řízení upravených ve správním řádu, jejichž rozměrem je zejména řada procesních práv.

Specificka povaha krizových opatření sama o sobě nevylučuje jakoukoli procesní úpravu, jelikož na specifika krizových opatření lze nepochybně reagovat také v této rovině prostřednictvím zvláštní (ve vztahu ke správnímu řádu) právní úpravy. Příkladem toho jsou ostatně mimořádná opatření. V případě mimořádných opatření podle pandemického zákona platí, že jsou vydávána ve formě opatření obecné povahy (podrobněji sub II.5), aniž by byl správní řád obecně vyloučen. Namísto toho je pandemickým zákonem jejich vydávání významně zjednodušeno (srov. § 3 odst. 6 PandZ³²). Obdobné platí také pro mimořádná opatření podle zákona o ochraně veřejného zdraví (srov. § 94a VeřZdr).

Obdobné řešení nicméně zákonodárce v případě krizového zákona nezvolil, což je do značené míry dáno i tím, že v době jeho přijetí ještě zbývaly necelé 4 roky do platnosti dnes účinného správního řádu. To však na druhou stranu neznamená, že by přijímání krizových opatření regulativní povahy bylo v právním vakuu, a to zejména ve vztahu k obecným požadavkům (viz níže). Nejprve je vhodné zaměřit se na to, co z krizového zákona vyplývá výslovně.

2. Rozhodnutí vlády o krizových opatřeních

Krizový zákon nerozlišuje pouze samotná krizová opatření, ale v případě některých krizových opatření vlády (uvedených v § 6 odst. 1 až 3 a § 7 ZKrŘ) je předpokládána také existence určitého rozhodnutí o krizových opatřeních (§ 8 ZKrŘ). Konkrétněji cit. ustanovení vyžaduje, aby rozhodnutí o uvedených krizových opatřeních bylo zveřejňováno v hromadných informačních prostředcích a vyhlašováno jako zákon.³³ Obdobně jako povaha krizových opatření samotná, ani povaha tohoto „rozhodnutí“ není jednoznačná.

Tímto rozhodnutím zjevně nemá být myšleno pouhé utváření vůle vlády (jelikož vláda jako kolegiální orgán ostatně musí vždy vnitřně „rozhodnout“, co učiní). S ohledem na jeho vyhlašování musí rozhodnutí o krizových opatřeních z povahy věci představovat určitý formalizovaný akt (byť nikoli akt ve smyslu správního řádu). Vládou jsou tyto akty v praxi označovány jako „usnesení vlády o přijetí krizového opatření“,³⁴ co do svého obsahu se ovšem zpravidla nejedná ani o usnesení vlády ve smyslu tzv. kompetenčního zákona. Ta totiž směřují pouze interně.³⁵

Co do chápání rozhodnutí o krizových opatřeních se nabízejí dvě základní varianty. První je závěr, že (formalizovaným) krizovým opatřením vlády byla krizovým zákonem tzv. propůjčena forma rozhodnutí (podrobněji již sub II.5). V tomto případě sice obsah krizových opatření nemusí odpovídat materiálním znakům rozhodnutí, má na ně však být takto dále nahlíženo procesně.

Domníváme se, že v případě rozhodnutí vlády o krizových opatřeních zákonodárce o propůjčení formy rozhodnutí krizovým opatřením vlády neusiloval, resp. že podstata těchto „rozhodnutí“ je odlišná. Zejména není jasné, proč by se právě v případě krizových opatření vlády mělo jednat o rozhodnutí a nikoli v případě krizových opatření jiných orgánů krizového řízení (u kterých ono „rozhodnutí“ předpokládáno není).

Druhou možností, ke které se přikláníme, je chápání existence rozhodnutí o krizových opatřeních nikoli jako procesní formy, nýbrž jako aktu o zvláštním účelu. Ostatně ne vždy, když zákon hovoří o rozhodnutí, se také musí jednat o rozhodnutí v jeho tradičním (mocenském) smyslu.³⁶ V daném směru se domníváme, že smysl rozhodnutí o krizových opatřeních lze shledávat primárně v jejich informační funkci, kdy je jejich prostřednictvím adresátům co nejúčinněji sdělováno, jaká krizová opatření byla vládou přijata (podrobněji sub III.3).

Na druhou stranu ale na rozhodnutí vlády o krizových opatřeních zřejmě nelze pohlížet jako na pouhý informační, resp. „publikační“ akt. V takovém případě by totiž vedle tohoto aktu patrně musel existovat ještě další formalizovaný akt představující samotné krizové opatření. Z tohoto důvodu se domníváme, že rozhodnutí vlády o krizových opatřeních v sobě zahrnuje obě roviny – je jak formalizovaným zachycením obsahu krizového opatření, tak publikačním aktem. Není však rozhodnutím ve formálním smyslu.

To, čím je zasahováno do práv a povinností, je dle našeho názoru vždy krizové opatření, na které, jak již bylo zdůvodňováno výše (sub II.3), je třeba pohlížet tzv. materiálně. Z tohoto pohledu je lhostejné, jak jsou předmětné úkony označeny ve svém formalizovaném zachycení. Není rozhodné, zda jsou pojmenovány jako „rozhodnutí“, „usnesení“ či přímo „krizové opatření“. Významným se jeví, o jakou formu mocenské činnosti se jedná obsahově, čemuž by následně měly odpovídat určité základní požadavky na „proces“ vydávání těchto aktů.

Učiněnému závěru nasvědčuje také dosavadní judikatura ÚS. Na jednu stranu sice o přezkoumávaných aktech vlády zpravidla hovoří jako o rozhodnutích o krizových opatřeních, to však jen co do jejich označení, jelikož dále již vychází z jejich obsahu.³⁷ Nadto se někdy v této judikatuře z našeho pohledu správně konstatuje, že tím, co zasahuje do práv a povinností, je právě samotné krizové opatření.³⁸ Uvedené ovšem na druhou stranu neznamená, že by existence rozhodnutí o krizových opatřeních musela být pro praxi zcela nepodstatná. Plní-li totiž tento úkon určitý informační účel, lze s jeho nedosažením spojovat určité právní následky (viz níže).

3. Zveřejňování krizových opatření

Jak bylo uvedeno výše, rozhodnutí vlády o krizových opatřeních vlády mají být zveřejňována a publikována jako zákon (§ 8 ZKrŘ). S ohledem na výše zmíněné materiální nahlížení na tyto akty ovšem může být otázkou, které z aktů vydávaných vládou v daném kontextu těmto požadavkům podléhají a jaké jsou následky jejich nesplnění.

Uvedený požadavek by se zjevně měl uplatnit v případě přijímání krizových opatření normativní povahy, jelikož bez jejich publikace nelze z povahy věci uvažovat o možnosti jejich adresátů se jimi řídit a tedy ani o jejich právní závaznosti. V tomto lze podpůrně odkázat na závěry teorie označující náležitou publikaci za jeden z (formálních) znaků právních norem,³⁹ resp. za podmínku platnosti právních předpisů (za které lze krizová opatření normativní povahy materiálně považovat).⁴⁰ Odkázat lze taktéž na velký význam přikládaný soudní judikaturou proceduře tvorby právních předpisů.⁴¹

Poněkud složitější se zdá být interpretace požadavku na zveřejnění v hromadných informačních prostředcích; zřejmě má kompenzovat nepřítomnost jinak běžné legisvakanční lhůty.⁴² Tato lhůta může být přítomna i v případě přijímání krizových opatření normativní povahy, jelikož okamžik platnosti (spojovaný s publikací) a účinnosti může být, jak nasvědčuje § 8 in fine ZKrŘ, oddělen. Nicméně kontext řešení krizové situace nemusí umožňovat dostatečný „odklad“ účinnosti. Potud by tento stav měl být zmírněn alespoň účinným zveřejněním krizového opatření.

Z uvedených důvodů se domníváme, že k publikaci a zveřejnění musí docházet také v případě krizových opatření normativní povahy podle § 5 ZKrŘ, se kterými krizový zákon tyto požadavky výslovně nespojuje. Odpovídá tomu ostatně také dosavadní praxe vlády, kdy s takto zaměřenými krizovými opatřeními není nakládáno odlišně.

Obtížnější může být hodnocení, co považovat za dostačující zveřejnění a jaké jsou následky nezveřejnění. Domníváme se, že vady ve zveřejnění (na rozdíl od vad publikace) nepovedou až k neplatnosti předmětného krizového opatření. Neztotožňujeme se ovšem se závěrem, že (ne)zveřejnění nemá vliv na účinnost krizových opatření.⁴³ Nedostatečně zveřejněná krizová opatření vlády mohou dle našeho názoru vést k jejich nevymahatelnosti, přesněji nepostižitelnosti jejich nedodržování s odkazem na nedostatečnou možnost adresátů se s předmětným opatřením seznámit, což lze chápat jako porušení principu právní jistoty, resp. některých jeho komponent, zejména předvídatelnosti.⁴⁴

Jsme názoru, že uvedené závěry je nutno vztáhnout také na krizová opatření smíšené povahy. S ohledem na jejich specifika (blíže sub II.3) lze totiž také v jejich případě vyžadovat určitou formu jejich publikace. Ostatně stejně jako v případě krizových opatření normativní povahy mají i ta se smíšenou povahou své adresáty určeny druhově jako množinu subjektů vymezenou určitými znaky; všichni konkrétní adresáti těchto krizových opatření nejsou a prakticky ani nemohou být známi, a proto jiný způsob oznamování (než publikace) krizového opatření smíšené povahy nepřichází v úvahu.

Korespondují s tím i pravidla pro zveřejnění opatření obecné povahy (srov. § 173 SpŘ), ale především také pravidla pro zveřejňování mimořádných opatření podle pandemického zákona (srov. § 3 odst. 5 a 6 PandZ). Úpravu obsaženou v pandemickém zákoně lze současně vnímat jako pozitivní posun v tom směru, že na rozdíl od krizového zákona vyžaduje zveřejňování také u opatření nepřijímaných výhradně vládou (srov. § 3 odst. 6 PandZ).

Složitější situace se zdá být v případě krizových opatření vlády, která by byla (byť jen hypoteticky) po obsahové stránce individuálními právními akty. V tomto případě lze sice na jednu stranu předpokládat, že zákonodárce jejich zveřejňování nezamýšlel, důsledně vzato však jejich zveřejňování výslovně nevyloučil. Ke zveřejňování by však dle našeho názoru v těchto případech docházet nemělo.

A to zejména proto, že v případě konkrétních adresátů mocenského působení je jejich seznámení se s obsahem předmětného aktu zajišťováno zpravidla pomocí institutu jejich (individualizovaného) oznámení.⁴⁵ Takto je přitom možné (analogicky) postupovat také v případě krizových opatření vlády o individuálním obsahu. Naopak nedůvodné zveřejnění takového opatření může nepřiměřeně zasahovat do sféry konkrétních adresátů.⁴⁶

Na zveřejňování krizových opatření lze jistě pohlížet také jako na obecné informování veřejnosti o krocích vlády. Tuto rovinu informování však odráží spíše jiná ustanovení krizového zákona (zejm. § 31 odst. 1 ZKrŘ). Nadto k účelu takového informování ze strany vlády není nezbytné zveřejnění samotného krizového opatření, nýbrž je-li na tom veřejný zájem, zcela postačuje poskytnutí nekonkretizované informace o jeho přijetí a obsahu. Potud se domníváme, že ke zveřejňování (ve smyslu § 8 ZKrŘ) by mělo docházet pouze tehdy, pokud nejsou známi individuální adresáti předmětných krizových opatření.

4. Odůvodňování krizových opatření

Pokud bychom se posunuli od ustanovení krizového zákona, požadavky na „proces“ přijímání krizových opatření a jejich formalizovanou podobu mohou dále plynout ze správního řádu, popř. je lze vyvozovat z ústavního pořádku.

V případě správního řádu jsou aplikovatelné základní zásady činnosti správních orgánů (§ 2 až 8 SpŘ), jelikož tyto zásady

„se použijí při výkonu veřejné správy i v případech, kdy zvláštní zákon stanoví, že se správní řád nepoužije, ale sám úpravu odpovídající těmto zásadám neobsahuje“ (§ 177 odst. 1 SpŘ).

Základní zásady ovšem budou významné spíše z pohledu požadavků na obsah krizového opatření, nicméně některé mohou být bezprostředně relevantní také pro procesní rovinu jejich přijímání. Jedná se např. o zásady rychlosti a hospodárnosti (§ 4 SpŘ), spolupráce správních orgánů a souladnosti postupů (§ 8 SpŘ), přičemž některé další zásady mohou být relevantní v širším smyslu.

Uplatnění ale mohou nalézt také některé z obecně přijímaných procesních zásad. Zřejmě nejvýznamnější se přitom jeví otázka odůvodňování krizových opatření. Těm je totiž mnohdy vytýkáno jejich absentující či nedostatečné odůvodnění. V dané souvislosti lze zmínit zásadu řádného odůvodňování, která je v teorii zpravidla spojována s odůvodněním správních rozhodnutí.⁴⁷ Je však zřejmé, že význam řádného odůvodňování správních aktů (a aktů veřejné moci obecně) přesahuje pouhé vydávání individuálních aktů. Svůj ústavní základ tato zásada nalézá zejména v právu na spravedlivý proces (viz níže).

Pro odůvodňování krizových opatření ovšem neplatí zcela univerzální východiska (stejně jako neplatí pro různé druhy aktů veřejné moci obecně); viz níže.

4.1 Odůvodňování opatření normativní povahy

V případě správních aktů, jejichž proces vydávání je upraven správním řádem (tzn. správních rozhodnutí a opatření obecné povahy), jsou důvody a podklady pro jejich vydání uvedeny v odůvodnění, které je jejich součástí. Avšak při otázce, zda krizové opatření vlády normativní povahy naplňuje požadavky na ně právním řádem kladené (podrobněji sub IV), zejména zda v rámci poměrně širokého prostoru pro své uvážení vláda při jeho vydání vycházela z objektivních podkladů a podepírá je racionálními důvody, nelze přímo z takového odůvodnění vycházet. Z krizového zákona ani jiného právního předpisu totiž nevyplývá, že odůvodnění je povinnou tzv. obsahovou náležitostí krizových opatření.

I přesto musí být důvody i těchto krizových opatření navenek seznatelné, byť tak nemusí být přímo v rámci krizového opatření jako takového, resp. nemusí být zachyceny v dokumentu určité formy; tím spíše, pokud má jimi docházet k omezování základních práv.⁴⁸ Přitom v případě krizových opatření s povahou normativních (s)právních aktů by zřejmě nároky na jejich odůvodněnost měly být nižší než v případě krizových opatření s povahou individuálního správního aktu. Zatímco totiž se správními rozhodnutími se pojí právo na odůvodnění, které je součástí práva na spravedlivý proces, v případě normativních aktů o odůvodnění v tomto smyslu (ústavněprávní garance) hovořit nelze.

Podle Legislativních pravidel vlády musí být důvodová zpráva (resp. odůvodnění) připojena nejen k zákonu, nýbrž je součástí i návrhu nařízení vlády nebo vyhlášky ministerstva. Odůvodňování normativních správních aktů plní obecně jiné funkce, obdobné jako v případě důvodové zprávy k návrhu zákona. Odůvodnění normativního správního aktu má tedy význam jak pro transparentnost politického rozhodování, tak pro pozdější interpretaci právního předpisu.⁴⁹ Jde totiž o určitou pomůcku při výkladu následně vydaného podzákonného předpisu, neboť z odůvodnění lze zjistit jeho účel a důvody, které vedly k jeho přijetí. Odůvodnění návrhu normativního správního aktu je současně zdrojem informací pro účely samotného legislativního procesu.

Nelze přitom přehlédnout, že odůvodnění normativního správního aktu může v omezeném rozsahu sloužit také v případě jeho přezkumu, který v našich podmínkách přísluší pouze ÚS. Nicméně z právního řádu ani judikatury ÚS neplyne, že by důvody, jež mohou posléze být relevantní pro přezkum zákonnosti či ústavnosti právního předpisu, byly pouze či především ty, které jsou explicitně zachyceny v jeho odůvodnění (na rozdíl od správních či soudních rozhodnutí).⁵⁰ Absence formalizovaného odůvodnění tedy bez dalšího neznamená nezákonnost či neústavnost krizového opatření v podobě právního předpisu, a to tím spíše, že podle Legislativních pravidel vlády je důvodová zpráva (resp. odůvodnění) součástí pouze zákona, nařízení vlády a vyhlášek ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy, tedy právních předpisů, mezi které krizová opatření zařadit přímo nelze (jak je uvedeno výše).

Důvody dokládající potřebu (intenzivních) zásahů do práv prostřednictvím krizového opatření, pokud nebudou obsaženy ideálně ve formalizovaném odůvodnění, tak musí být navenek seznatelné jiným způsobem (než coby obsah odůvodnění). Konkrétně to znamená, že by měly být veřejně přístupné – sdělení důvodů prostřednictvím např. oficiálních tiskových zpráv apod.

4.2 Odůvodňování opatření individuální povahy

Výše uvedené závěry o povinnosti sdělení důvodů rozhodnutí platí tím spíše v případě, kdy krizová opatření budou mít formu individuálního správního aktu. V těchto případech uvedený požadavek vyplývá nejen ze zákazu libovůle a obecného principu právního státu, nýbrž právo na odůvodnění individuálních správních aktů lze obecně řadit také mezi aspekty práva na spravedlivý proces,⁵¹ mezi ústavní principy⁵² a lze je nepřímo dovodit rovněž ze základních zásad činnosti správních orgánů.⁵³

O povinnosti odůvodnit krizová opatření s povahou individuálních správních aktů lze uvažovat také na základě § 180 odst. 1 SpŘ, pokud bychom vycházeli z předpokladu, že krizový zákon je ve vztahu ke správnímu řádu zákonem zvláštním. Nasvědčuje tomu § 38 ZKrŘ, který výslovně vylučuje⁵⁴ užití správního řádu na rozhodování a ukládání povinností podle krizového zákona.

Podle § 180 odst. 1 SpŘ

„tam, kde se podle dosavadních právních předpisů postupuje ve správním řízení tak, že správní orgány vydávají rozhodnutí, aniž tyto předpisy řízení v celém rozsahu upravují (nebo správní řád z aplikace dokonce zcela vylučují, jako v případě krizového zákona), postupují v otázkách, jejichž řešení je nezbytné, podle tohoto zákona včetně části druhé“.

Krizový zákon je dosavadním právním předpisem ve smyslu cit. ustanovení, neboť nabyl účinnosti dne 1. 1. 2001, zatímco správní řád dne 1. 1. 2006. Cit. ustanovení § 180 odst. 1 SpŘ je tak ve své podstatě nepřímou novelou ustanovení krizového zákona, pokud má být na jeho základě vydáváno krizové opatření v podobě individuálního správního aktu.

Podstatné ovšem je, že správní řád se má při vydání předmětného krizového opatření uplatnit jen v míře nezbytné, odpovídající nejen tomu, že vláda není typickým správním orgánem a o krizových opatřeních se zdaleka nevede typické správní řízení, byť by měla povahu individuálních správních aktů. Ani z § 180 odst. 1 SpŘ proto nevyplývá, že by o individualizovaných opatřeních snad mělo být vedeno správní řízení v plném rozsahu podle správního řádu.

Nicméně na jeho základě lze zřejmě vyžadovat, aby rozhodnutí obsahovalo odůvodnění ve smyslu § 68 odst. 3 SpŘ. S ohledem na vše výše uvedené proto zřejmě nelze, aby důvody pro dané krizové opatření byly sděleny jiným (neformalizovaným) způsobem (jako v případě „abstraktních“ krizových opatření), než právě přímo v takovém krizovém opatření, které musí své odůvodnění obsahovat.⁵⁵

4.3 Odůvodňování opatření smíšené povahy

V případě krizových opatření, která z hlediska svého obsahu budou naplňovat pojmové znaky smíšeného správního aktu, resp. opatření obecné povahy,⁵⁶ nelze o uplatnění § 180 odst. 1 SpŘ uvažovat vůbec (jelikož řízení o vydání opatření obecné povahy podle správního řádu není správním řízením). Nelze proto vycházet (alespoň ne přímo) z obecné právní úpravy opatření obecné povahy ve správním řádu, podle které je odůvodnění jeho součástí (§ 173 odst. 1 SpŘ), vylučuje-li krizový zákon pro dané rozhodování správní řád.

Nicméně obdobně jako v případě individuálních správních aktů lze zřejmě i na odůvodnění opatření obecné povahy vztáhnout nejen základní zásady činnosti správních orgánů,⁵⁷ ale také právo na spravedlivý proces.⁵⁸ Proto je na povinnost, aby důvody „smíšeného“ krizového opatření byly seznatelné, nutno nahlížet spíše jako v případě individuálních krizových opatření (sub III.4.2) než opatření s povahou právního předpisu (sub III.4.1).

Jiná je situace ohledně odůvodnění u mimořádných opatření podle zákona o ochraně veřejného zdraví a pandemického zákona, neboť v jejich případě zákon výslovně stanoví, že jde o opatření obecné povahy podle správního řádu. Oba uvedené zákony přitom současně stanoví, že tato opatření obecné povahy se vydávají bez řízení o jejich návrhu (viz sub III.4.1), což pro otázku jejich odůvodnění znamená, že se v nich správní orgán nevypořádává s tím, co by jinak vyplynulo z řízení o návrhu opatření obecné povahy, pokud by bylo vedeno (zejména např. vypořádání se s připomínkami či námitkami proti návrhu opatření obecné povahy).

Nicméně na odůvodnění opatření obecné povahy mají být přitom, s ohledem na přiměřenou aplikaci § 68 SpŘ, obecně kladeny obdobné požadavky jako na odůvodnění správních rozhodnutí (tzn. důvody povinností uložených opatřením obecné povahy, podklady pro jeho vydání, úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů).

Pokud jde o mimořádná opatření ve formě opatření obecné povahy, je dále nutno zohlednit konkrétní okolnosti, za kterých jsou vydávána, tzn. operativnost přijímaných opatření a nutnost rychlé reakce na rizika krizových situací, což může do jisté míry omlouvat případnou stručnost jejich odůvodnění.⁵⁹ Tímto způsobem lze zřejmě přistupovat i ke krizovým opatřením podle krizového zákona, která svou povahou pojmové znaky opatření obecné povahy naplňují.

1. Požadavky plynoucí z krizového zákona

Co se týče obsahu krizových opatření a požadavků na ně kladených, plynou (obdobně jako požadavky sub III) jednak přímo z krizového zákona, jednak z jiných zdrojů, zejména z ústavního pořádku a základních zásad činnosti správních orgánů.

V případě krizových opatření vlády, kterými se omezují základní práva nebo svobody, resp. kterými se nařizují některé povinnosti, krizový zákon výslovně stanoví, že tak může být činěno pouze na nezbytně nutnou dobu a v nezbytně nutném rozsahu. Jiná kritéria pro jejich obsah, resp. pro určení, jaké konkrétní povinnosti či omezení z těch, jež stanoví krizový zákon, mají být uloženy, krizový zákon nestanoví. S obdobným přístupem zákonodárce se lze setkat i v případě mimořádných opatření jak podle zákona o ochraně veřejného zdraví, kde se stanoví, že mimořádná opatření se nařídí v nezbytně nutném rozsahu (§ 69 odst. 2 VeřZdr) a bezodkladně se zruší nebo změní, pokud pominou nebo se změní důvody pro jejich vydání (§ 94a odst. 2 VeřZdr), tak i podle pandemického zákona, který shodně jako krizový zákon požaduje, aby byla mimořádná opatření stanovena pouze v nezbytně nutném rozsahu a na nezbytně nutnou dobu (§ 3 PandZ).

Krizovým zákonem výslovně uvedený limit nezbytně nutné doby a rozsahu je ve své podstatě promítnutím ústavně zakotveného principu potřebnosti, podle kterého je povoleno použití pouze nejšetrnějšího z více možných prostředků, a který je součástí (dílčím principem) principu proporcionality, zakazujícího nadměrnost zásahů do práv a svobod. Takto pojímaný princip proporcionality by ostatně musel být naplněn i v případě, pokud by krizový zákon výslovnou právní úpravu neobsahoval (jelikož vyplývá z ústavního pořádku). Proto se předmětný požadavek uplatní i v případě ukládání ostatních povinností krizovým opatřením vlády, byť u nich zákon limit „nezbytnosti“ výslovně nestanoví.

K tomu je dále třeba mít na zřeteli, že každé krizové opatření vlády (tato opatření jsou z množiny krizových opatření prakticky nejvýznamnější) je současně politickým rozhodnutím, a od takového nelze z hlediska právního vyžadovat optimální, nejvhodnější či nejlepší řešení, které ostatně ani nelze v těchto případech přesně specifikovat. Proto v tomto směru „postačí“, jde-li o řešení rozumné ve vztahu k účelu, který má být dosažen. Zde je nutno akceptovat širokou míru volné úvahy vlády, neboť požadavek zcela exaktně odůvodnitelného opatření by byl zpravidla nemožný.⁶⁰

Pokud jde o potřebnost zákazu obsaženého v krizovém opatření, jde o to, zda neexistují mírnější prostředky, které by daných cílů (např. ochrana zdraví populace) dosáhly stejně efektivním způsobem. K tomu, aby byl napadený prostředek nevhodný, muselo by existovat mírnější opatření, které však sledovaných cílů dosahuje stejně efektivně. Volba požadovaných účinků (např. míra ochrany zdraví) je v případě krizových opatření zejména na vládě,⁶¹ která je však musí zvolit tak, aby odpovídala krizové situaci, jak bylo uvedeno již výše.

V případě krizových opatření vlády, kterými se omezují základní práva nebo svobody, resp. kterými se nařizují některé povinnosti, stejně jako v případě ostatních povinností, které mohou být krizovým opatřením vlády uloženy, krizový zákon výslovně žádná další kritéria nestanoví. Jak bylo již ale naznačeno, neznamená to, že by právní řád žádné další požadavky na rozhodování vlády v daném směru nekladl.

2. Jiné požadavky

Z ústavního pořádku a mezinárodních smluv, kterými je ČR vázána, vyplývá řada obecných právních zásad či principů, které musí být při vydávání krizových opatření naplněny, podobně jako při každém jiném uplatňování veřejné moci (byť způsoby a míra naplnění se budou v jednotlivých konkrétních případech uplatňování veřejné moci lišit). V podstatě jde o principy moderního demokratického právního státu, založeného na úctě k právům a svobodám člověka a občana (podle čl. 1 Ústavy).

Ke znakům právního státu a mezi jeho základní hodnoty patří neoddělitelně princip právní jistoty (čl. 1 odst. 1 Ústavy), jehož nepominutelným komponentem je předvídatelnost práva i legitimní předvídatelnost postupu orgánů veřejné moci v souladu s právem a zákonem stanovenými požadavky.⁶²

Podstatou uplatňování veřejné moci v demokratickém právním státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy) je dále také princip dobré víry jednotlivce ve správnost aktů veřejné moci a ochrana dobré víry v nabytá práva konstituovaná akty veřejné moci.⁶³ Ze zákazu libovůle a neodůvodněně nerovného zacházení (čl. 1 Listiny) vyplývá princip zásadní vázanosti orgánu veřejné moci také vlastní rozhodovací praxí, pokud se taková praxe vytvořila (přičemž ale ne každé rozdílné posuzování obdobných situací musí být nutně libovůlí a neodůvodněně nerovným zacházením).

Dále z ústavního pořádku (čl. 2 odst. 2, čl. 4 odst. 4 Listiny) vyplývá obecný požadavek, že obsah krizových opatření nesmí být projevem libovůle, resp. musí jít o řešení racionální, a nikoliv zcela nahodilé; krizová opatření musí být založena na rozumných, obecně akceptovatelných důvodech.

Z výše uvedených obecných právních principů vycházejí základní zásady činnosti správních orgánů obsažené ve správním řádu (§ 2 až 8 SpŘ). Z hlediska základních zásad podle správního řádu je, obecně řečeno, kladen důraz zejména na postup v souladu se zákony a ostatními právními předpisy a dále požadavky šetřit práva nabytá v dobré víře, zasahovat do práv osob za podmínek stanovených zákonem a v nezbytném rozsahu, za odpovídající mají řešení, které je v souladu s veřejným zájmem a koresponduje okolnostem daného případu, a dodržuje se požadavek, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly neodůvodněné rozdíly.

Základní zásady činnosti správních orgánů, jak již bylo zmíněno (sub III.4), se použijí při výkonu veřejné správy i v případech, kdy zvláštní zákon stanoví, že se správní řád nepoužije, ale sám úpravu jim odpovídající neobsahuje (§ 177 odst. 1 SpŘ přitom hovoří o výkonu veřejné správy jako takové). Základní zásady obsažené ve správním řádu proto přesahují jeho obecnou působnost. Nicméně s ohledem na jejich ústavněprávní základ platí, že i za situace, kdy vláda není typickým správním orgánem a vydávání krizových opatření nepatří mezi standardní činnost veřejné správy, tak zásady obsažené v § 2 až 8 se v míře odpovídající specifikům předmětné činnosti vlády uplatní, i pokud by se samotná část druhá SpŘ přímo aplikovat (z důvodu těchto specifik) nemohla. Jak v minulosti konstatoval Nejvyšší správní soud,

„ochranu obecně uznávaným a ústavně nerozporným základním právním zásadám a principům poskytují soudy bez ohledu na to, zda tyto zásady jsou pozitivním právem výslovně vyjádřeny“.⁶⁴

Ke všem výše uvedeným (právním) požadavkům kladeným na krizová opatření je nutné zdůraznit, že musí být brán zřetel také na specifické (skutkové) okolnosti, za nichž jsou vydávána. Tyto okolnosti si zpravidla žádají vysokou míru operativnosti přijímaných opatření a nutnost rychlé reakce na mnohdy velmi dynamickou krizovou situaci, jejíž řešení prostřednictvím krizových opatření může být z těchto i dalších důvodů mimořádně obtížné. Uvedené by tak mělo být při otázce naplnění požadavků kladených na předmětnou krizovou regulaci zohledněno.

První část tohoto textu se pokouší přiblížit právní povahu „krizových opatření“ jakožto zvláštních úkonů orgánů krizového řízení podle krizového zákona. Není však ani zdaleka vyčerpávající, jelikož pohledů a souvislostí se nabízí mnoho. Dle našeho názoru lze nicméně učinit alespoň některé obecné závěry.

V první řadě se domníváme, že dikci a účelu krizového zákona odpovídá, pokud budeme na krizová opatření pohlížet materiálně (což plyne i z dosavadní judikatury ÚS). Krizová opatření mohou v tomto smyslu představovat různorodé činnosti veřejné správy směřující ke zmírnění krizové situace (aktuálně pandemie onemocnění COVID-19), resp. teorií rozlišované formy.

Z právního pohledu jsou přirozeně relevantní zejména krizová opatření, kterými je zasahováno do práv a povinností osob (krizová opatření regulativní povahy). Svou povahou se zřejmě mohou pohybovat mezi akty individuálními a normativními, včetně aktů smíšených. Tato povaha přitom bude významně determinovat způsob, jakým na ně lze pohlížet.

Odlišné mohou být již požadavky co do „procesu“ jejich přijímání (a do jisté míry také požadavky na samotný obsah krizových opatření, kde nelze zcela opomíjet zejména kontext aktuální situace). Naznačená povaha jednotlivých opatření ovšem může významně determinovat především otázku odpovědnosti za škodu jimi způsobenou a prostředky, kterými bude poskytována ochrana subjektivních práv; těmto navazujícím otázkám se podrobněji věnují následujícíčásti tohoto textu.