1. Absence procesní úpravy
Vyjdeme-li z výše naznačené povahy krizových opatření regulativní povahy jakožto správních aktů či potenciálně až atypických legislativních aktů (sub II.4), lze dovozovat, že se musí jednat o akty formalizované. Zpravidla jsou vydávány určitým procesním postupem a taktéž „produkt“ tohoto postupu vykazuje určité formální znaky.
Zaměříme-li se na úpravu postupu přijímání (či vydávání) krizových opatření, jak již bylo naznačeno výše, v zásadě upraven není. Přesněji řečeno, až na drobné výjimky se na rozhodování a ukládání povinností podle krizového zákona v době krizového stavu nevztahuje správní řád (§ 38 ZKrŘ). Krizová opatření proto nebudou mít procesní formu rozhodnutí ve smyslu časti druhé a třetí SpŘ ani povahu opatření obecné povahy podle části šesté SpŘ.
Krizový zákon však současně v zásadě žádnou vlastní procesní úpravu neobsahuje. Takový výsledek je v případě krizových opatření regulativní povahy (jimiž se zasahuje do práv a povinností osob) pochopitelně problematický s ohledem na požadavky ústavního pořádku. Byť jej snad lze ústavně zdůvodnit mimořádností podmínek krizového stavu a bezodkladností potřeby jeho řešení, která je do značné míry v protikladu s komplexem řízení upravených ve správním řádu, jejichž rozměrem je zejména řada procesních práv.
Specificka povaha krizových opatření sama o sobě nevylučuje jakoukoli procesní úpravu, jelikož na specifika krizových opatření lze nepochybně reagovat také v této rovině prostřednictvím zvláštní (ve vztahu ke správnímu řádu) právní úpravy. Příkladem toho jsou ostatně mimořádná opatření. V případě mimořádných opatření podle pandemického zákona platí, že jsou vydávána ve formě opatření obecné povahy (podrobněji sub II.5), aniž by byl správní řád obecně vyloučen. Namísto toho je pandemickým zákonem jejich vydávání významně zjednodušeno (srov. § 3 odst. 6 PandZ). Obdobné platí také pro mimořádná opatření podle zákona o ochraně veřejného zdraví (srov. § 94a VeřZdr).
Obdobné řešení nicméně zákonodárce v případě krizového zákona nezvolil, což je do značené míry dáno i tím, že v době jeho přijetí ještě zbývaly necelé 4 roky do platnosti dnes účinného správního řádu. To však na druhou stranu neznamená, že by přijímání krizových opatření regulativní povahy bylo v právním vakuu, a to zejména ve vztahu k obecným požadavkům (viz níže). Nejprve je vhodné zaměřit se na to, co z krizového zákona vyplývá výslovně.
2. Rozhodnutí vlády o krizových opatřeních
Krizový zákon nerozlišuje pouze samotná krizová opatření, ale v případě některých krizových opatření vlády (uvedených v § 6 odst. 1 až 3 a § 7 ZKrŘ) je předpokládána také existence určitého rozhodnutí o krizových opatřeních (§ 8 ZKrŘ). Konkrétněji cit. ustanovení vyžaduje, aby rozhodnutí o uvedených krizových opatřeních bylo zveřejňováno v hromadných informačních prostředcích a vyhlašováno jako zákon. Obdobně jako povaha krizových opatření samotná, ani povaha tohoto „rozhodnutí“ není jednoznačná.
Tímto rozhodnutím zjevně nemá být myšleno pouhé utváření vůle vlády (jelikož vláda jako kolegiální orgán ostatně musí vždy vnitřně „rozhodnout“, co učiní). S ohledem na jeho vyhlašování musí rozhodnutí o krizových opatřeních z povahy věci představovat určitý formalizovaný akt (byť nikoli akt ve smyslu správního řádu). Vládou jsou tyto akty v praxi označovány jako „usnesení vlády o přijetí krizového opatření“, co do svého obsahu se ovšem zpravidla nejedná ani o usnesení vlády ve smyslu tzv. kompetenčního zákona. Ta totiž směřují pouze interně.
Co do chápání rozhodnutí o krizových opatřeních se nabízejí dvě základní varianty. První je závěr, že (formalizovaným) krizovým opatřením vlády byla krizovým zákonem tzv. propůjčena forma rozhodnutí (podrobněji již sub II.5). V tomto případě sice obsah krizových opatření nemusí odpovídat materiálním znakům rozhodnutí, má na ně však být takto dále nahlíženo procesně.
Domníváme se, že v případě rozhodnutí vlády o krizových opatřeních zákonodárce o propůjčení formy rozhodnutí krizovým opatřením vlády neusiloval, resp. že podstata těchto „rozhodnutí“ je odlišná. Zejména není jasné, proč by se právě v případě krizových opatření vlády mělo jednat o rozhodnutí a nikoli v případě krizových opatření jiných orgánů krizového řízení (u kterých ono „rozhodnutí“ předpokládáno není).
Druhou možností, ke které se přikláníme, je chápání existence rozhodnutí o krizových opatřeních nikoli jako procesní formy, nýbrž jako aktu o zvláštním účelu. Ostatně ne vždy, když zákon hovoří o rozhodnutí, se také musí jednat o rozhodnutí v jeho tradičním (mocenském) smyslu. V daném směru se domníváme, že smysl rozhodnutí o krizových opatřeních lze shledávat primárně v jejich informační funkci, kdy je jejich prostřednictvím adresátům co nejúčinněji sdělováno, jaká krizová opatření byla vládou přijata (podrobněji sub III.3).
Na druhou stranu ale na rozhodnutí vlády o krizových opatřeních zřejmě nelze pohlížet jako na pouhý informační, resp. „publikační“ akt. V takovém případě by totiž vedle tohoto aktu patrně musel existovat ještě další formalizovaný akt představující samotné krizové opatření. Z tohoto důvodu se domníváme, že rozhodnutí vlády o krizových opatřeních v sobě zahrnuje obě roviny – je jak formalizovaným zachycením obsahu krizového opatření, tak publikačním aktem. Není však rozhodnutím ve formálním smyslu.
To, čím je zasahováno do práv a povinností, je dle našeho názoru vždy krizové opatření, na které, jak již bylo zdůvodňováno výše (sub II.3), je třeba pohlížet tzv. materiálně. Z tohoto pohledu je lhostejné, jak jsou předmětné úkony označeny ve svém formalizovaném zachycení. Není rozhodné, zda jsou pojmenovány jako „rozhodnutí“, „usnesení“ či přímo „krizové opatření“. Významným se jeví, o jakou formu mocenské činnosti se jedná obsahově, čemuž by následně měly odpovídat určité základní požadavky na „proces“ vydávání těchto aktů.
Učiněnému závěru nasvědčuje také dosavadní judikatura ÚS. Na jednu stranu sice o přezkoumávaných aktech vlády zpravidla hovoří jako o rozhodnutích o krizových opatřeních, to však jen co do jejich označení, jelikož dále již vychází z jejich obsahu. Nadto se někdy v této judikatuře z našeho pohledu správně konstatuje, že tím, co zasahuje do práv a povinností, je právě samotné krizové opatření. Uvedené ovšem na druhou stranu neznamená, že by existence rozhodnutí o krizových opatřeních musela být pro praxi zcela nepodstatná. Plní-li totiž tento úkon určitý informační účel, lze s jeho nedosažením spojovat určité právní následky (viz níže).
3. Zveřejňování krizových opatření
Jak bylo uvedeno výše, rozhodnutí vlády o krizových opatřeních vlády mají být zveřejňována a publikována jako zákon (§ 8 ZKrŘ). S ohledem na výše zmíněné materiální nahlížení na tyto akty ovšem může být otázkou, které z aktů vydávaných vládou v daném kontextu těmto požadavkům podléhají a jaké jsou následky jejich nesplnění.
Uvedený požadavek by se zjevně měl uplatnit v případě přijímání krizových opatření normativní povahy, jelikož bez jejich publikace nelze z povahy věci uvažovat o možnosti jejich adresátů se jimi řídit a tedy ani o jejich právní závaznosti. V tomto lze podpůrně odkázat na závěry teorie označující náležitou publikaci za jeden z (formálních) znaků právních norem, resp. za podmínku platnosti právních předpisů (za které lze krizová opatření normativní povahy materiálně považovat). Odkázat lze taktéž na velký význam přikládaný soudní judikaturou proceduře tvorby právních předpisů.
Poněkud složitější se zdá být interpretace požadavku na zveřejnění v hromadných informačních prostředcích; zřejmě má kompenzovat nepřítomnost jinak běžné legisvakanční lhůty. Tato lhůta může být přítomna i v případě přijímání krizových opatření normativní povahy, jelikož okamžik platnosti (spojovaný s publikací) a účinnosti může být, jak nasvědčuje § 8 in fine ZKrŘ, oddělen. Nicméně kontext řešení krizové situace nemusí umožňovat dostatečný „odklad“ účinnosti. Potud by tento stav měl být zmírněn alespoň účinným zveřejněním krizového opatření.
Z uvedených důvodů se domníváme, že k publikaci a zveřejnění musí docházet také v případě krizových opatření normativní povahy podle § 5 ZKrŘ, se kterými krizový zákon tyto požadavky výslovně nespojuje. Odpovídá tomu ostatně také dosavadní praxe vlády, kdy s takto zaměřenými krizovými opatřeními není nakládáno odlišně.
Obtížnější může být hodnocení, co považovat za dostačující zveřejnění a jaké jsou následky nezveřejnění. Domníváme se, že vady ve zveřejnění (na rozdíl od vad publikace) nepovedou až k neplatnosti předmětného krizového opatření. Neztotožňujeme se ovšem se závěrem, že (ne)zveřejnění nemá vliv na účinnost krizových opatření. Nedostatečně zveřejněná krizová opatření vlády mohou dle našeho názoru vést k jejich nevymahatelnosti, přesněji nepostižitelnosti jejich nedodržování s odkazem na nedostatečnou možnost adresátů se s předmětným opatřením seznámit, což lze chápat jako porušení principu právní jistoty, resp. některých jeho komponent, zejména předvídatelnosti.
Jsme názoru, že uvedené závěry je nutno vztáhnout také na krizová opatření smíšené povahy. S ohledem na jejich specifika (blíže sub II.3) lze totiž také v jejich případě vyžadovat určitou formu jejich publikace. Ostatně stejně jako v případě krizových opatření normativní povahy mají i ta se smíšenou povahou své adresáty určeny druhově jako množinu subjektů vymezenou určitými znaky; všichni konkrétní adresáti těchto krizových opatření nejsou a prakticky ani nemohou být známi, a proto jiný způsob oznamování (než publikace) krizového opatření smíšené povahy nepřichází v úvahu.
Korespondují s tím i pravidla pro zveřejnění opatření obecné povahy (srov. § 173 SpŘ), ale především také pravidla pro zveřejňování mimořádných opatření podle pandemického zákona (srov. § 3 odst. 5 a 6 PandZ). Úpravu obsaženou v pandemickém zákoně lze současně vnímat jako pozitivní posun v tom směru, že na rozdíl od krizového zákona vyžaduje zveřejňování také u opatření nepřijímaných výhradně vládou (srov. § 3 odst. 6 PandZ).
Složitější situace se zdá být v případě krizových opatření vlády, která by byla (byť jen hypoteticky) po obsahové stránce individuálními právními akty. V tomto případě lze sice na jednu stranu předpokládat, že zákonodárce jejich zveřejňování nezamýšlel, důsledně vzato však jejich zveřejňování výslovně nevyloučil. Ke zveřejňování by však dle našeho názoru v těchto případech docházet nemělo.
A to zejména proto, že v případě konkrétních adresátů mocenského působení je jejich seznámení se s obsahem předmětného aktu zajišťováno zpravidla pomocí institutu jejich (individualizovaného) oznámení. Takto je přitom možné (analogicky) postupovat také v případě krizových opatření vlády o individuálním obsahu. Naopak nedůvodné zveřejnění takového opatření může nepřiměřeně zasahovat do sféry konkrétních adresátů.
Na zveřejňování krizových opatření lze jistě pohlížet také jako na obecné informování veřejnosti o krocích vlády. Tuto rovinu informování však odráží spíše jiná ustanovení krizového zákona (zejm. § 31 odst. 1 ZKrŘ). Nadto k účelu takového informování ze strany vlády není nezbytné zveřejnění samotného krizového opatření, nýbrž je-li na tom veřejný zájem, zcela postačuje poskytnutí nekonkretizované informace o jeho přijetí a obsahu. Potud se domníváme, že ke zveřejňování (ve smyslu § 8 ZKrŘ) by mělo docházet pouze tehdy, pokud nejsou známi individuální adresáti předmětných krizových opatření.
4. Odůvodňování krizových opatření
Pokud bychom se posunuli od ustanovení krizového zákona, požadavky na „proces“ přijímání krizových opatření a jejich formalizovanou podobu mohou dále plynout ze správního řádu, popř. je lze vyvozovat z ústavního pořádku.
V případě správního řádu jsou aplikovatelné základní zásady činnosti správních orgánů (§ 2 až 8 SpŘ), jelikož tyto zásady
„se použijí při výkonu veřejné správy i v případech, kdy zvláštní zákon stanoví, že se správní řád nepoužije, ale sám úpravu odpovídající těmto zásadám neobsahuje“ (§ 177 odst. 1 SpŘ).
Základní zásady ovšem budou významné spíše z pohledu požadavků na obsah krizového opatření, nicméně některé mohou být bezprostředně relevantní také pro procesní rovinu jejich přijímání. Jedná se např. o zásady rychlosti a hospodárnosti (§ 4 SpŘ), spolupráce správních orgánů a souladnosti postupů (§ 8 SpŘ), přičemž některé další zásady mohou být relevantní v širším smyslu.
Uplatnění ale mohou nalézt také některé z obecně přijímaných procesních zásad. Zřejmě nejvýznamnější se přitom jeví otázka odůvodňování krizových opatření. Těm je totiž mnohdy vytýkáno jejich absentující či nedostatečné odůvodnění. V dané souvislosti lze zmínit zásadu řádného odůvodňování, která je v teorii zpravidla spojována s odůvodněním správních rozhodnutí. Je však zřejmé, že význam řádného odůvodňování správních aktů (a aktů veřejné moci obecně) přesahuje pouhé vydávání individuálních aktů. Svůj ústavní základ tato zásada nalézá zejména v právu na spravedlivý proces (viz níže).
Pro odůvodňování krizových opatření ovšem neplatí zcela univerzální východiska (stejně jako neplatí pro různé druhy aktů veřejné moci obecně); viz níže.
4.1 Odůvodňování opatření normativní povahy
V případě správních aktů, jejichž proces vydávání je upraven správním řádem (tzn. správních rozhodnutí a opatření obecné povahy), jsou důvody a podklady pro jejich vydání uvedeny v odůvodnění, které je jejich součástí. Avšak při otázce, zda krizové opatření vlády normativní povahy naplňuje požadavky na ně právním řádem kladené (podrobněji sub IV), zejména zda v rámci poměrně širokého prostoru pro své uvážení vláda při jeho vydání vycházela z objektivních podkladů a podepírá je racionálními důvody, nelze přímo z takového odůvodnění vycházet. Z krizového zákona ani jiného právního předpisu totiž nevyplývá, že odůvodnění je povinnou tzv. obsahovou náležitostí krizových opatření.
I přesto musí být důvody i těchto krizových opatření navenek seznatelné, byť tak nemusí být přímo v rámci krizového opatření jako takového, resp. nemusí být zachyceny v dokumentu určité formy; tím spíše, pokud má jimi docházet k omezování základních práv. Přitom v případě krizových opatření s povahou normativních (s)právních aktů by zřejmě nároky na jejich odůvodněnost měly být nižší než v případě krizových opatření s povahou individuálního správního aktu. Zatímco totiž se správními rozhodnutími se pojí právo na odůvodnění, které je součástí práva na spravedlivý proces, v případě normativních aktů o odůvodnění v tomto smyslu (ústavněprávní garance) hovořit nelze.
Podle Legislativních pravidel vlády musí být důvodová zpráva (resp. odůvodnění) připojena nejen k zákonu, nýbrž je součástí i návrhu nařízení vlády nebo vyhlášky ministerstva. Odůvodňování normativních správních aktů plní obecně jiné funkce, obdobné jako v případě důvodové zprávy k návrhu zákona. Odůvodnění normativního správního aktu má tedy význam jak pro transparentnost politického rozhodování, tak pro pozdější interpretaci právního předpisu. Jde totiž o určitou pomůcku při výkladu následně vydaného podzákonného předpisu, neboť z odůvodnění lze zjistit jeho účel a důvody, které vedly k jeho přijetí. Odůvodnění návrhu normativního správního aktu je současně zdrojem informací pro účely samotného legislativního procesu.
Nelze přitom přehlédnout, že odůvodnění normativního správního aktu může v omezeném rozsahu sloužit také v případě jeho přezkumu, který v našich podmínkách přísluší pouze ÚS. Nicméně z právního řádu ani judikatury ÚS neplyne, že by důvody, jež mohou posléze být relevantní pro přezkum zákonnosti či ústavnosti právního předpisu, byly pouze či především ty, které jsou explicitně zachyceny v jeho odůvodnění (na rozdíl od správních či soudních rozhodnutí). Absence formalizovaného odůvodnění tedy bez dalšího neznamená nezákonnost či neústavnost krizového opatření v podobě právního předpisu, a to tím spíše, že podle Legislativních pravidel vlády je důvodová zpráva (resp. odůvodnění) součástí pouze zákona, nařízení vlády a vyhlášek ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy, tedy právních předpisů, mezi které krizová opatření zařadit přímo nelze (jak je uvedeno výše).
Důvody dokládající potřebu (intenzivních) zásahů do práv prostřednictvím krizového opatření, pokud nebudou obsaženy ideálně ve formalizovaném odůvodnění, tak musí být navenek seznatelné jiným způsobem (než coby obsah odůvodnění). Konkrétně to znamená, že by měly být veřejně přístupné – sdělení důvodů prostřednictvím např. oficiálních tiskových zpráv apod.
4.2 Odůvodňování opatření individuální povahy
Výše uvedené závěry o povinnosti sdělení důvodů rozhodnutí platí tím spíše v případě, kdy krizová opatření budou mít formu individuálního správního aktu. V těchto případech uvedený požadavek vyplývá nejen ze zákazu libovůle a obecného principu právního státu, nýbrž právo na odůvodnění individuálních správních aktů lze obecně řadit také mezi aspekty práva na spravedlivý proces, mezi ústavní principy a lze je nepřímo dovodit rovněž ze základních zásad činnosti správních orgánů.
O povinnosti odůvodnit krizová opatření s povahou individuálních správních aktů lze uvažovat také na základě § 180 odst. 1 SpŘ, pokud bychom vycházeli z předpokladu, že krizový zákon je ve vztahu ke správnímu řádu zákonem zvláštním. Nasvědčuje tomu § 38 ZKrŘ, který výslovně vylučuje užití správního řádu na rozhodování a ukládání povinností podle krizového zákona.
Podle § 180 odst. 1 SpŘ
„tam, kde se podle dosavadních právních předpisů postupuje ve správním řízení tak, že správní orgány vydávají rozhodnutí, aniž tyto předpisy řízení v celém rozsahu upravují (nebo správní řád z aplikace dokonce zcela vylučují, jako v případě krizového zákona), postupují v otázkách, jejichž řešení je nezbytné, podle tohoto zákona včetně části druhé“.
Krizový zákon je dosavadním právním předpisem ve smyslu cit. ustanovení, neboť nabyl účinnosti dne 1. 1. 2001, zatímco správní řád dne 1. 1. 2006. Cit. ustanovení § 180 odst. 1 SpŘ je tak ve své podstatě nepřímou novelou ustanovení krizového zákona, pokud má být na jeho základě vydáváno krizové opatření v podobě individuálního správního aktu.
Podstatné ovšem je, že správní řád se má při vydání předmětného krizového opatření uplatnit jen v míře nezbytné, odpovídající nejen tomu, že vláda není typickým správním orgánem a o krizových opatřeních se zdaleka nevede typické správní řízení, byť by měla povahu individuálních správních aktů. Ani z § 180 odst. 1 SpŘ proto nevyplývá, že by o individualizovaných opatřeních snad mělo být vedeno správní řízení v plném rozsahu podle správního řádu.
Nicméně na jeho základě lze zřejmě vyžadovat, aby rozhodnutí obsahovalo odůvodnění ve smyslu § 68 odst. 3 SpŘ. S ohledem na vše výše uvedené proto zřejmě nelze, aby důvody pro dané krizové opatření byly sděleny jiným (neformalizovaným) způsobem (jako v případě „abstraktních“ krizových opatření), než právě přímo v takovém krizovém opatření, které musí své odůvodnění obsahovat.
4.3 Odůvodňování opatření smíšené povahy
V případě krizových opatření, která z hlediska svého obsahu budou naplňovat pojmové znaky smíšeného správního aktu, resp. opatření obecné povahy, nelze o uplatnění § 180 odst. 1 SpŘ uvažovat vůbec (jelikož řízení o vydání opatření obecné povahy podle správního řádu není správním řízením). Nelze proto vycházet (alespoň ne přímo) z obecné právní úpravy opatření obecné povahy ve správním řádu, podle které je odůvodnění jeho součástí (§ 173 odst. 1 SpŘ), vylučuje-li krizový zákon pro dané rozhodování správní řád.
Nicméně obdobně jako v případě individuálních správních aktů lze zřejmě i na odůvodnění opatření obecné povahy vztáhnout nejen základní zásady činnosti správních orgánů, ale také právo na spravedlivý proces. Proto je na povinnost, aby důvody „smíšeného“ krizového opatření byly seznatelné, nutno nahlížet spíše jako v případě individuálních krizových opatření (sub III.4.2) než opatření s povahou právního předpisu (sub III.4.1).
Jiná je situace ohledně odůvodnění u mimořádných opatření podle zákona o ochraně veřejného zdraví a pandemického zákona, neboť v jejich případě zákon výslovně stanoví, že jde o opatření obecné povahy podle správního řádu. Oba uvedené zákony přitom současně stanoví, že tato opatření obecné povahy se vydávají bez řízení o jejich návrhu (viz sub III.4.1), což pro otázku jejich odůvodnění znamená, že se v nich správní orgán nevypořádává s tím, co by jinak vyplynulo z řízení o návrhu opatření obecné povahy, pokud by bylo vedeno (zejména např. vypořádání se s připomínkami či námitkami proti návrhu opatření obecné povahy).
Nicméně na odůvodnění opatření obecné povahy mají být přitom, s ohledem na přiměřenou aplikaci § 68 SpŘ, obecně kladeny obdobné požadavky jako na odůvodnění správních rozhodnutí (tzn. důvody povinností uložených opatřením obecné povahy, podklady pro jeho vydání, úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů).
Pokud jde o mimořádná opatření ve formě opatření obecné povahy, je dále nutno zohlednit konkrétní okolnosti, za kterých jsou vydávána, tzn. operativnost přijímaných opatření a nutnost rychlé reakce na rizika krizových situací, což může do jisté míry omlouvat případnou stručnost jejich odůvodnění. Tímto způsobem lze zřejmě přistupovat i ke krizovým opatřením podle krizového zákona, která svou povahou pojmové znaky opatření obecné povahy naplňují.