Obnova řízení je opravný prostředek, o němž lze říci, že je tradičně rozkročen mezi opravné prostředky mimořádné a dozorčí: povahu mimořádného opravného prostředku má tam, kde je iniciována účastníkem řízení, dozorčím prostředkem je v případě, rozhodne-li o obnově řízení ex officio správní orgán.¹

Ve stručnosti lze shrnout, že obnova řízení, v obou zmíněných podobách, má dvě stadia označovaná, opět tradičně, jako iudicium rescindens, tj. řízení, v němž se obnova povoluje, respektive nařídí, a iudicium rescissorium, v jehož rámci je vydáváno nové rozhodnutí. Jde tu tedy o dvě samostatné fáze řízení, jehož první funkcí je posoudit, jsou-li vůbec naplněny podmínky pro obnovu řízení, a ve druhém stadiu se rozhoduje o meritu věci.²

V judikatuře i literatuře se opakovaně připomíná, že obnova řízení je určena k nápravě skutkových vad či nesprávností.³ Mimoto existuje specifický důvod, pro nějž může, respektive musí, být obnova nařízena, jímž je, že rozhodnutí bylo dosaženo trestným činem, ať již úřední osoby, účastníka řízení, nebo jiného subjektu, s nímž se ovšem v praxi setkáváme spíše jen ojediněle. Důvody obnovy jsou sice stanoveny taxativně, v úvahu ovšem přicházejí i další, ve správním řádu vysloveně neuvedené, jako je například prohlášení nicotnosti rozhodnutí. S ohledem na poslání obnovy platí, že v rámci náprav skutkových vad není posuzována zákonnost, takže zrušeno může být i rozhodnutí, které nezákonné není, jak je tomu v případě, kdy důvodem obnovy je, že se po právní moci rozhodnutí objevily dříve neznámé skutečnosti či důkazy.⁴

Zákon o odpovědnosti za přestupky (zákon č. 250/2016 Sb., „PřesZ“) neobsahuje speciální úpravu obnovy, takže se postupuje podle obecné úpravy správního řádu („SpŘ“).⁵ Podle jeho § 100 odst. 1 se má řízení ukončené pravomocným rozhodnutím obnovit, k žádosti účastníka, pokud: 1) vyšly najevo dříve neznámé skutečnosti nebo důkazy, které existovaly v době původního řízení a které účastník, jemuž jsou ku prospěchu, nemohl v původním řízení uplatnit; 2) provedené důkazy se ukázaly nepravdivými; 3) bylo zrušeno či změněno rozhodnutí, které bylo podkladem rozhodnutí vydaného v řízení, které má být obnoveno. Splněna musí být současně podmínka, že důvod, pro který je obnova iniciována, nemohl být uplatněn v odvolacím řízení (§ 100 odst. 2 SpŘ).

Obnovy řízení se může dožadovat účastník řízení, jakož i jeho právní nástupce․ Zde je třeba lišit situaci, kdy řízení o obnově ještě probíhá, od té, kdy již rozhodnutí nabylo právní moci. V prvním případě se totiž jedná o tzv. procesní nástupnictví a sukcesor bude v řízení pokračovat, ve druhém již o procesní nástupnictví nejde, právní nástupce by ovšem mohl o obnovu požádat samostatně.⁶

Vedle zmíněných kritérií formálních je nezbytné respektovat i tzv. materiální korektiv, což je vyjádřeno dikcí, že řízení se obnoví, jestliže uvedené skutečnosti, důkazy či rozhodnutí mohou vést k jinému rozhodnutí ve věci, jehož smyslem je, v zájmu zásady hospodárnosti řízení a zachování právní jistoty, odfiltrovat případy, kde je již prima facie zřejmé, že obnovené řízení by objektivně nemohlo přinést změnu řešení, o niž žadatel usiluje.⁷ Zda tomu tak je, není věcí diskrece, ale výkladu neurčitých pojmů, čili dospěje-li správní orgán k závěru, že k jinému řešení může nebo naopak nemůže na tomto základě dojít, nemá možnost, aby postupoval jinak.

Jsou-li podmínky pro obnovu splněny, respektive neexistují-li zmíněné výluky, má účastník nárok na to, aby řízení bylo obnoveno, aniž by měl správní orgán prostor k úvaze.⁸

Uvedené podmínky jsou praxí interpretovány rigorózně, preferován je doslovný výklad zákona a celkově je zřejmá tendence chápat důvody obnovy restriktivně, což je argumentováno tím, že jí dochází k oslabování právní jistoty, protože je prolamován princip závaznosti a nezměnitelnosti pravomocného správního rozhodnutí. Jestliže se například v konkrétním případě pachatel přestupku dožadoval obnovy řízení s poukazem na to, že nebyl řádně zjištěný skutkový stav, protože došlo k záměně kontrolovaných objektů, v nichž provozoval podnikatelskou činnost, nebyla obnova povolena s poukazem na to, že tato skutečnost mu byla známa již v rámci běžného řízení, kdy měla být uplatněna. Důvod obnovy nebyl shledán dokonce ani tam, kde použitý důkaz byl získán nezákonným způsobem, opět s odkazem na to, že ten, kdo byl uznán odpovědným za přestupek, mohl tuto skutečnost uplatnit v odvolání. Jako důvod obnovy nejsou zásadně akceptovány okolnosti rázu právního. Proto nebyla obnova připuštěna, bylo-li jako její důvod uváděno, že ohledně odpovědnosti za přestupek došlo ke změně ustálené judikatury, a to s odkazem, že se tím nepřináší v dané věci žádná nová skutková okolnost, nýbrž pouze jiné posouzení právních otázek, které navíc, v době původního rozhodování logicky nemohlo existovat. S ohledem na povahu, respektive funkce, obnovy nebylo uznáno jako důvod pro její připuštění ani to, že část předpisu, na jehož základě byl obviněný uznán vinným za přestupek, byla posléze Ústavním soudem zrušena s tím, že tato skutečnost nemohla být známa v době, kdy se o přestupku rozhodovalo. Důvodem obnovy nemůže být dokonce to, že k projednání přestupku došlo až po uplynutí promlčecí doby, protože tato skutečnost musela být účastníku známa již dříve a bylo možné proti ní brojit i v rámci odvolání, přičemž navíc se jedná o okolnost právní, a nikoli skutkovou.⁹

Je-li jako důvod žádosti o povolení obnovy uváděno, že se důkazy, na jejichž základě byla dovozena odpovědnost za přestupek, ukázaly být nepravdivými, ponejvíce s poukazem na vadný postup při jejich opatřování, musí se tato okolnost prokázat mimo řízení o obnově, tedy ještě před jeho zahájením, a nikoli až v jeho rámci, vzhledem k tomu, že obnova řízení nemá sloužit k otevření dokazování, nýbrž k hodnocení důkazů, respektive podkladů. Na druhé straně ovšem platí, že pokud by obviněný z přestupku neměl možnost pravdivost důkazů, s nimiž se mohl v průběhu řízení seznámit, vyhodnotit jakožto nepravdivé, což je třeba posoudit nejen s ohledem na povahu těchto důkazů, ale i osobnost pachatele přestupku, jako důvod obnovy lze takové důkazy uplatnit.¹⁰

Je-li důvodem obnovy poukaz na zrušení či změnu rozhodnutí, které byly podkladem pro rozhodnutí, přichází v úvahu v oblasti přestupkového práva i zrušení předchozího rozhodnutí, které mohlo mít vliv na posouzení jednání jakožto přestupku, respektive na určení druhu a výše trestu (může se jednat například o zrušení rozhodnutí, kterým byla ovlivněna úvaha o tom, že výše trestu se ukládá proto, že obviněný z přestupku se dopouští jednání opakovaně). Současně však musí být naplněn i materiální korektiv: jestliže bude trest shledán přiměřeným, aniž se pro určení jeho druhu a výše bere v úvahu později zrušené rozhodnutí jiného přestupku, nemá být obnova připuštěna.

Podle § 20 odst. 7 PřesZ není dána souvislost mezi odpovědností právnické osoby a fyzických osob, jejichž jednání je přičitatelné právnické osobě, takže je možná souběžná a vzájemně nezávislá odpovědnost obou. Tím je dáno, že rozhodnutí o přestupku u každého z nich nemá povahu podkladu pro druhé, takže bude-li zrušeno rozhodnutí o přestupku fyzické osoby, není to důvodem obnovy řízení, v němž byla uznána odpovědnou za přestupek právnická osoba a totéž platí i naopak.¹¹

Nařídit obnovu řízení z moci úřední podle § 100 odst. 3 SpŘ je možné, je-li dán některý ze shora uvedených důvodů obnovy, za podmínky, že je na novém řízení veřejný zájem. Splněna samozřejmě musí být podmínka, že do konce tříleté lhůty od právní moci je třeba vydat rozhodnutí (není tedy třeba, aby šlo o rozhodnutí v právní moci).

Možnost nařízení obnovy ex officio je limitována tím, že dříve neznámé skutečnosti nebo důkazy nesmějí v neprospěch účastníka odůvodnit jiné řešení otázky, která byla předmětem obnovovaného řízení. Tento výklad poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu je opřen nejen o neurčitý argument, že to zákon nevylučuje, ale také důvod věcnější, totiž že takový postup je v souladu s požadavkem ochrany práv a oprávněných zájmů dotčených osob.¹² Z hlediska přestupkového práva lze tento závěr prezentovat tak, že obnova řízení by nemohla být zahájena, jestliže by zjištěné skutečnosti či důkazy odůvodňovaly, a to v jakémkoli ohledu, přísnější postih pachatele přestupku, což, jak ukazuje praxe, je nejčastějším důvodem, proč je o obnově řízení z moci úřední rozhodováno.

S tím nepřímo souvisí další otázka, je-li možné obnovit řízení o přestupku, které bylo podle § 86 PřesZ zastaveno. Že tomu tak nemůže být, plyne z dikce § 100 odst. 1, který umožňuje obnovu pouze pravomocného meritorního rozhodnutí, a nikoli usnesení.¹³ Vzhledem k tomu, že k zastaveni řízení dochází usnesením, tedy aktem procesní povahy, není tento zásadní předpoklad obnovy naplněn. Podle některých autorů by mohla obnova přicházet v úvahu i u těch usnesení, která mají do jisté míry také povahu rozhodnutí ve věci. To však naráží na zmíněný limit, podle něhož by se tak nemohlo stát v neprospěch účastníka, přičemž vzhledem k tomu, že jen obtížně si lze představit situaci, kdy by obnovou zastaveného řízení o přestupku byl sledován jeho prospěch, protože by řízení mohlo vyústit v to, že bude uznán odpovědným za přestupek.¹⁴

Režim obnovy řízení se vztahuje nejen na řádné, nezkrácené řízení, ale také na řízení příkazní, v němž je vyřizována nemalá část přestupků.¹⁵ Pro oba typy platí, že obnovy se nemůže domáhat ten, kdo vůbec odvolání nepodal. Pro řízení příkazní bude třeba, aby proti němu byl podán odpor, jímž se příkaz ruší, a následně bude probíhat normální řízení, jehož výsledky lze napadnout odvoláním.¹⁶

Jak tedy patrno, obnova standardního řízení o přestupku výraznější interpretační problémy nevyvolává, pravý opak však platí o ukládání pokut příkazem na místě, jehož smyslem je, v podstatě shodně jako u předchozího blokového řízení, urychlit a zjednodušit projednání přestupků, především pak, jak plyne z obsahu úpravy, těch méně závažných a mírněji postižitelných.¹⁷ Vydání příkazu na místě obvykle bývá prvním úkonem v řízení, takže není zapotřebí činit oznámení o zahájení řízení a posléze ani další úkony, které jsou nezbytné pro nezkrácené řízení, například umožnit obviněnému z přestupku, aby se vyjádřil k podkladům rozhodnutí. Jeho podstatným znakem je, že podpisem příkazového bloku obviněným, respektive osobou, která za právnickou osobu či podnikající fyzickou osobu jedná, se příkaz na místě stává pravomocným a vykonatelným rozhodnutím [§ 92 odst. 2 písm. l) PřesZ], takže proti němu nelze úspěšně brojit žádným z řádných opravných prostředků.¹⁸

Možnost obnovy řízení při uložení pokuty v blokovém řízení byla po dlouhou dobu vylučována, protože, jak argumentovaly správní orgány i soudy, ten, kdo žádal o obnovu, s řešením přestupku touto formou projevil souhlas a především pak vědomě nevyčerpal řádné opravné prostředky, jakožto jeden z předpokladů obnovy.¹⁹ Modifikaci tohoto rigorózního stanoviska přineslo usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu 1 As 21/2010-65, které se stalo precedenčním a jehož argumenty jsou využitelné i ohledně stávající úpravy. Jeho závěry lze ve stručnosti shrnout tak, že nezbytnou podmínkou k projednání přestupku v blokovém řízení, nyní příkazem na místě, je souhlas obviněného s tímto řízením a uložením pokuty, takže pokud by nebyl dán, nemohlo by toto řízení vůbec proběhnout. Stejné důsledky má i to, bude-li na příkazovém bloku podpis jiné osoby, která se například legitimovala identifikačními doklady žadatele o obnovu, nebo došlo-li ke zfalšování jeho podpisu na formuláři.²⁰

V obou případech by se pak jednalo o neznámé skutečnosti, které vyšly najevo až po právní moci rozhodnutí o uložení pokuty příkazem na místě, které existovaly v době původního řízení a účastník, jemuž jsou ku prospěchu, je nemohl v původním řízení uplatnit.

Procesně se situace má řešit tak, že bude-li shledán důvod ke zrušení původního rozhodnutí, protože souhlas k němu nebyl dán, respektive byl vadně identifikován účastník řízení, nevrací se situace na samotný úvod, tedy k tomu, že je třeba zahájit standardní řízení, ale jedinou možností je toto rozhodnutí zrušit, čímž se věc dostává do stadia před zahájením řízení o přestupku.

Jsou-li podmínky pro konání uložení pokuty příkazem na místě popírány, například namítá-li žadatel, že formulář bloku nepodepsal, tvrdí, že se nejedná o jeho podpis nebo že dal souhlas k projednání přestupku ve zkráceném řízení pod nátlakem ze strany policie, není možné žádost o obnovu zamítnout a limine, ale je nezbytné provést dokazování. K povolení obnovy přitom není třeba vyčkávat na to, bude-li ten, kdo podpis falšoval, vypátrán, nebo dokonce odsouzen, a postačuje již zjištění, že podpis účastníka není jeho.²¹

K takovému důkazu ovšem nepostačuje pouhé obecné a ničím nepodložené prohlášení obviněného z přestupku, popírající pravost podpisu nebo prohlášení, že se na místě přestupku nenacházel. Zásadně platí, že povinnost jak tvrdit, tak dokládat skutečnosti, které mohou odůvodňovat jiné řešení otázky, jež byla předmětem rozhodování, má žadatel o obnovu řízení a správní orgán je pak vyhodnotí, a shledá-li je relevantní, pak je provede. Mimo možnost obnovy se ocitá například požadavek provést dokazování s poukazem na to, že si dotyčný neuvědomil všechny důsledky souhlasu, nejčastěji to, že mu bude učiněn záznam bodů v registru řidičů, vzhledem k tomu, že se nejedná o záležitost skutkovou, a samozřejmě platí, že neznalost zákona neomlouvá a zásada vigilantibus leges sunt scriptae.²²

Podle § 100 odst. 2 SpŘ je možné žádost o obnovu podat nejpozději do 3 měsíců ode dne, kdy se účastník o důvodech obnovy dozvěděl, nejpozději do 3 let od právní moci rozhodnutí. Pro jejich užití platí obecná zásada, že objektivní lhůta je nepřekročitelná, ale současně musí být respektována i lhůta subjektivní, takže nebude-li zachována, nebude splněna zákonná podmínka včasnosti podání žádosti. Zatímco konec objektivní lhůty je dán jednoznačně, u lhůty subjektivní je její konec vázán na méně jasné kritérium, které zní „kdy se o důvodech obnovy dověděl“, což může, ale také nemusí být právní moc rozhodnutí, tím méně již oznámení o dosažení 12 bodů.²³ Tak jako o důvodech obnovy vůbec, i zde platí, že je na účastníkovi řízení žádajícím o obnovu, aby prokázal, že zákonnému požadavku podat včas žádost o obnovu dostál.²⁴

Zákon o odpovědnosti za přestupky zavedl, po vzoru trestního řádu v § 98 odst. 3 institut beneficium cohaesionis čili „dobrodiní v souvislostech“ (dosud pro absenci výslovné úpravy soudy odmítaného). Platí tak, že rozhodla-li odvolací instance ve prospěch některého z účastníků, prospívá tento prospěch rovněž jinému účastníkovi. Uvedené ustanovení se, jak patrno, vztahuje na všechny účastníky, v praxi jimi budou ovšem pouze ostatní obvinění a osoba, jíž byla zabrána věc; pokud jde o poškozeného, přichází uplatnění této zásady v úvahu spíše jen teoreticky. Důvod, pro který bylo rozhodnuto ve prospěch odvolatele a který prospívá i dalším účastníkům, musí být společný, tedy týkat se všech (typicky to bude situace, kdy se prokáže, že přestupek nebyl spáchán nebo se jedná o přestupek méně závažný), v potaz tedy nebude přicházet důvod, který by prospíval jen jedné osobě, nicméně není vyloučeno, že půjde o důvod prospěšný pouze některým z více obviněných a pak by se „dobrodiní“ uplatňovalo jen vůči nim.²⁵

Možnost povolení obnovy v případě tohoto beneficia zákon neřeší, čímž otevírá prostor pro přinejmenším dvě stanoviska. Podle H. Práškové v úvahu nepřichází, což argumentuje poukazem na to, že se jejím využitím zasahuje do právní moci, takže by se tak mělo dít pouze výjimečně a ze závažných důvodů, a jestliže by ji zákonodárce chtěl vztáhnout i na mimořádné (případně i dozorčí) opravné prostředky, učinil by tak výslovně a vzhledem k povaze této zásady, jako výjimky z pravidla, není možná analogie s trestním řádem, který naopak možnost povolení obnovy ve prospěch spoluobviněného nebo zúčastněné osoby připouští. D. Bohadlo ovšem dovozuje, byť bez dalšího, že v případě, kdyby již výroky rozhodnutí nabyly ohledně ostatních obviněných právní moci, muselo by se postupovat v jejich prospěch analogicky podle ustanovení o obnově, respektive přezkumném řízení.²⁶

Odpověď zde může dát až aplikační praxe, zejména judikatura, přičemž nelze vyloučit, že možnost beneficia cohaesionis připustí, jak se ostatně v řadě případů stalo již vícekrát, a to právě na základě analogie s trestním řádem, což by bylo možné, protože by byla ku prospěchu pachatele přestupku.