Stejně jako jiné státy středoevropského prostoru, i Česká republika přijala v souvislosti s vojenským konfliktem na území Ukrajiny několik zvláštních právních předpisů (Leges Ukrainae), reagujících na masivní příliv migrantů z území válkou zasažené Ukrajiny. První z uvedených právních předpisů (Lex Ukrajina I) upravil ve vztahu k migrantům z Ukrajiny řízení o udělení dočasné ochrany a některá zvláštní pravidla pro poskytování zdravotních služeb. Druhý v řadě zákonů přijatých v návaznosti na agresi vůči Ukrajině (Lex Ukrajina II) řeší některé otázky zaměstnanosti a sociálního zabezpečení. Třetí právní předpis (Lex Ukrajina III) upravil v relaci k přílivu ukrajinských migrantů některé otázky v oblasti školství. Pro úplnost je možné uvést, že v květnu 2022 byl přijat čtvrtý zákon (Lex Ukrajina IV), který s ohledem na ruskou agresi proti Ukrajině upravuje některé otázky správy daní. Zatímco uvedené právní předpisy reagují na případy, kdy osvědčení vydané příslušným orgánem Ukrajiny absentuje, jiné situace nejsou v současnosti právem explicitně upraveny. V praxi tedy může dojít k tomu, že se náš právní řád staví k problému absence cizího osvědčení rozdílně.
1. Nahrazení absentujícího osvědčení tuzemským dokladem
Specifický případ absence cizího osvědčení řeší Lex Ukrajina I. Reaguje na skutečnost, že existuje veřejný zájem na tom, aby cizinci přijíždějící z Ukrajiny disponovali cestovním dokladem, který prokazuje jejich totožnost. Lex Ukrajina I proto zakládá pro případy, že cizinec vlastním platným cestovním dokladem nedisponuje, pravomoc Ministerstva vnitra nebo Policie ČR vydat z moci úřední takovému cizinci cestovní průkaz totožnosti. Právní předpis zde klade naroveň úplnou absenci cestovního dokladu a vypršení jeho platnosti. Možnost nahrazení cizího cestovního dokladu je přitom konstruována jako prostředek, jehož cílem je zajistit, aby byl cizinec vybaven dokladem prokazujícím jeho totožnost. Lex Ukrajina I proto per se nemíří výlučně jenom na absentující ukrajinské cestovní doklady. Kritériem je zde, jestli cizinec splňuje podmínky pro udělení dočasné ochrany. Na tomto místě lze uvést, že konstrukce, která umožňuje nahrazení absentujícího cizího osvědčení ex offo tuzemským dokladem, je v našem veřejném právu výjimečná.
2. Nahrazení absentujícího osvědčení čestným prohlášením
Situace, ve kterých může být absentující cizí osvědčení nahrazeno čestným prohlášením, nebyly naší legislativě neznámé ani před vypuknutím války na Ukrajině. Společným jmenovatelem pro tyto případy byla nutnost vytvořit zvláštní režim pro specifické tísnivé situace. Na prvním místě se jednalo o status osoby požívající buď mezinárodní ochrany ve formě azylu, doplňkové ochrany, nebo na kterou bylo třeba na základě mezinárodněprávních závazků ČR pohlížet jako na uprchlíka nebo vyhnance. V jiných případech právní úprava reagovala na situace, kdy buď cizí stát tuzemským předpisem vyžadované osvědčení nevydává, odmítá je žadateli vydat, nebo je jeho získání spojeno s těžko překonatelnými překážkami. Právní úprava v oblasti školství zde předpokládala, a i v současnosti předpokládá, že osoby mohou v řízeních o uznání zahraničního vysvědčení nebo zahraničního vysokoškolského diplomu absentující originál nebo úředně ověřenou kopii nahradit svým čestným prohlášením. V řadě jiných případů právní předpisy připouští, aby čestné prohlášení žadatele nahradilo absentující opis ze zahraniční evidence trestů. Lze konstatovat, že nahrazování absentujícího cizího osvědčení čestným prohlášením je mechanismem, který předpisy našeho veřejného práva používají jako prostředek moderace v případech, kdy existuje objektivní nemožnost takové cizí osvědčení získat.
Nahrazení cizího osvědčení čestným prohlášením předpokládá i naše legislativa přijatá v reakci na invazi ruských vojsk na území Ukrajiny. Nová legislativa svými ustanoveními cílí nejenom na podporu integrace osob z Ukrajiny na trh práce, ale i na podporu péče o děti z Ukrajiny v dětských skupinách, ve kterých ovšem mohou mít ze začátku jazykovou bariéru. Lex Ukrajina II proto umožnil poskytovatelům služby péče o dítě v dětské skupině zaměstnat jako jejich podporu osobu z Ukrajiny s dočasnou ochranou, které poskytnou adekvátní jazykovou asistenci. Podmínkou je, aby taková osoba byla zletilá a svéprávná, měla pedagogické, sociální, zdravotní vzdělání anebo střední vzdělání s maturitní zkouškou a disponovala praxí v oblasti péče o dítě. Lex Ukrajina II přitom reflektuje skutečnost, že cizinec, kterému byla na našem území poskytnuta dočasná ochrana, nemusí disponovat listinami osvědčujícími splnění výše uvedených požadavků. Právní předpis proto předpokládá, že jejich splnění cizinec může doložit čestným prohlášením. Lex Ukrajina III předpokládá, že u uchazeče o studium na tuzemské vysoké škole, který je cizincem s dočasnou ochranou na našem území, může být při prokazování dosaženého předchozího vzdělání doklad o zahraničním středoškolském nebo vysokoškolském vzdělání nahrazen čestným prohlášením uchazeče. Čestné prohlášení je v tomto případě náhradou zahraničního diplomu jako takového a stejně tak náhradou potvrzení jeho autenticity.,
Skutečností je, že zatímco výše cit. právní předpisy nahrazení chybějícího zahraničního osvědčení čestným prohlášením předpokládají, jeho obsah, ani formu dále nespecifikují. Důvodová zpráva k Lex Ukrajina III v této souvislosti uvádí, že má
„obsahovat konkrétní údaje, které jsou potřebné pro přijímací řízení, uchazeč je však uvede formou čestného prohlášení (například, že byl klasifikován z určitých předmětů určitým způsobem); čestné prohlášení bude tedy formou uvedení skutečností, rozhodných pro přijímací řízení“.
Na tomto místě lze upozornit na skutečnost, že možnost nahrazení absentujícího cizího osvědčení čestným prohlášením Lex Ukrajina III v oblasti vysokého školství omezuje na oblast přijímacího řízení. V jiných případech tedy nelze čestným prohlášením absentující cizí diplomy nahrazovat. Také lze uvést, že Leges Ukrainae nevyžadují, aby bylo čestné prohlášení, které nahrazuje absentující cizí osvědčení, notářsky ověřeno.
Skutečností je, že zatímco nahrazování tuzemských veřejných listin čestným prohlášením bylo i v minulosti předmětem zájmu odborné literatury, situacím, ve kterých čestné prohlášení cizince nahrazuje absentující cizí osvědčení, zatím pozornost věnována nebyla. Lze přitom konstatovat, že všechny výše uvedené případy, ve kterých Leges Ukrainae zavedly možnost nahrazení cizího osvědčení čestným prohlášením, mají společné jmenovatele. Zaprvé, Leges Ukrainae nezavádějí obecné pravidlo, podle kterého by bylo možné ve všech vztazích veřejného práva nahrazovat absentující cizí osvědčení čestným prohlášením cizince. V našem veřejném právu tedy taková možnost existuje jenom tam, kde norma právního předpisu takové nahrazení ve vztazích mezi cizincem a tuzemským správním orgánem předpokládá. Uplatňuje se tedy výhrada zákona. Lze argumentovat, že v případech, kdy čestné prohlášení cizí osvědčení ex lege nahrazuje, je třeba u takového prohlášení presumovat jeho správnost. Pravdivost takového čestného prohlášení je možné vyvrátit důkazem opaku. Zadruhé, možnost nahradit cizí osvědčení čestným prohlášením může dle nové právní úpravy využít jenom specifický okruh oprávněných osob, tedy cizinci požívající na našem území dočasné ochrany. Zatímco okruh oprávněných je výše uvedenými předpisy určitým způsobem vymezen, okruh cizích osvědčení, která mohou být čestnými prohlášeními nahrazována, takto vymezen není. Je pravděpodobné, že čestnými prohlášeními budou nahrazována zejména absentující osvědčení vydaná orgány Ukrajiny. Výše cit. ustanovení Leges Ukrainae jsou ovšem aplikovatelná i v případě absence osvědčení vydaných orgány Ruské federace, Běloruska a jiných států. I s těmito situacemi se mohou tuzemské orgány při aplikaci nových právních předpisů setkat. Stejně je koncipována také možnost vydat cestovní doklad totožnosti podle Lex Ukrajina I, o které bylo referováno výše. Zatřeti, možnost nahrazovat absentující osvědčení čestným prohlášením je v Leges Ukrainae koncipována jako možnost časově omezená, a tedy ve své podstatě výjimečná.
Čestné prohlášení, které předpokládají Leges Ukrainae jako náhradu za absentující cizí osvědčení, je listinou, jejíž aplikovatelnost je omezena toliko na náš právní řád. Zatímco v případě existujícího cizího osvědčení lze předpokládat, že by bylo použitelné i v jiných jurisdikcích našeho geografického prostoru, čestné prohlášení je činěno výlučně dle našeho veřejného práva a jeho použitelnost je – na rozdíl od výše uvedeného případu cestovního průkazu totožnosti – na náš právní řád omezena.
3. Aplikace shovívavosti
Jak bylo uvedeno výše, nahrazení cizího osvědčení čestným prohlášením je v našem veřejném právu možné jenom za předpokladu, že je tato možnost pro konkrétní případ výslovně předpisem stanovena. Naopak, v případech, kdy takovou možnost předpis veřejného práva nepředpokládá, má absence cizího osvědčení za následek, že tuzemský správní orgán musí na situaci pohlížet, jako by předmětná skutečnost nebyla v cizině nikdy osvědčena, tj. jako by předmětné cizí osvědčení vůbec neexistovalo. Skutečností ovšem je, že realizace takové praxe by mohla být v některých případech drakonická. Příkladem může být prokazování řidičského oprávnění na našem území řidičským průkazem vydaným příslušným orgánem Ukrajiny jako smluvní strany Úmluvy o silničním provozu. V návaznosti na masivní nárůst držitelů ukrajinských řidičských průkazů jako účastníků našeho silničního provozu vydalo Ministerstvo dopravy sdělení, ve kterém reagovalo na řadu praktických aplikačních problémů. Jedním z takových je situace, kdy sice cizinec ukrajinským řidičským průkazem disponuje, jeho platnost ovšem po 1. 1. 2022 vypršela a k jeho výměně před příslušným ukrajinským orgánem nemohlo kvůli vypuknutí válečného konfliktu dojít. Jedná se tedy o cizí osvědčení, které sice existuje a držitel je tuzemskému orgánu předložit může, není však platné. Ministerstvo dopravy se ve svém sdělení přiklonilo k aplikaci shovívavosti v případech, kdy výměna řidičského průkazu nebyla ze strany držitele možná z důvodu vypuknutí válečného konfliktu. V rámci této praxe je potřeba i na tato osvědčení pohlížet jako na platná. Aplikaci shovívavosti, ke které vede tuzemské orgány výše uvedené sdělení Ministerstva dopravy, stejně jako včasné publikování tohoto sdělení téměř ihned po vypuknutí migrační krize lze ocenit.
V dané souvislosti se klade otázka, jestli se nastíněný problém týká výlučně nemožnosti pořídit si nový řidičský průkaz před ukrajinským orgánem. Cizinci požívající dočasné ochrany na našem území mohou být také držiteli řidičských průkazů jiných států (např. Běloruska), přičemž vypuknutí válečného konfliktu mohlo jejich držitelům znemožnit získání nového průkazu. I v těchto případech by byla vhodná aplikace shovívavosti. Její podmínkou totiž není vázanost na konkrétní jurisdikci, ve které byl řidičský průkaz vydán, ale situace výjimečné tísně, které byl cizinec vystaven.
4. Cizí osvědčení, které svým provedením neodpovídá požadavkům uznání
V případě, že předpis našeho veřejného práva neumožňuje cizí osvědčení nahradit, musí cizinec buď osvědčení předložit, nebo se na něj pohlíží, jako by osvědčením nedisponoval. Úmluva o silničním provozu stanoví, že smluvní strany vzájemně uznávají řidičské průkazy, které splňují náležitosti uvedené v příloze č. 6. Aplikovatelný předpis našeho práva odkazuje na režim vzájemného uznávání dle cit. Úmluvy. To má za následek, že řidičský průkaz, který svým provedením neodpovídá požadavkům cit. Úmluvy, nemůže sloužit jako doklad prokazující řidičské oprávnění na našem území. Jedná se přitom o problém, který není nový a na který komentářová literatura dlouhodobě poukazovala.
Na cizince, který by disponoval takovým řidičským průkazem, by měl tuzemský orgán pohlížet jako na osobu, která předmětným osvědčením nedisponuje. Na tomto místě lze připomenout, že existující právní předpisy bez dalšího neumožňují nahrazení takového řidičského průkazu jakýmkoliv tuzemským dokladem. Daná situace může být řešena v rovině dvou právních úprav. První z řešení, které se nabízí, identifikovalo Ministerstvo dopravy ve svém již výše zmiňovaném sdělení: V tuzemsku může cizinec (nově) získat řidičské oprávnění dle tuzemských právních předpisů. Alternativně se nabízí možnost postupovat dle právního řádu Ukrajiny a obrátit se na příslušný ukrajinský orgán za účelem získání řidičského průkazu, který svým provedením odpovídá požadavkům Úmluvy o silničním provozu.
5. Absence cizího osvědčení v jiných případech
Konečně do úvahy přicházejí i situace, kdy cizinec osvědčením, které bylo vydáno ukrajinským orgánem, nedisponuje a naše legislativa současně pro tento případ nepředpokládá jeho nahrazení dokladem nebo čestným prohlášením. Praktickým příkladem může být situace, kdy cizinec z Ukrajiny nedisponuje žádným řidičským průkazem. Řešením je zde nabytí řidičského oprávnění cizincem dle požadavků stanovených tuzemskými právními předpisy.