Jako motto tohoto příspěvku by bylo možno použít myšlenku V. Knappa, který označil právo jako specifický informační systém, ukládající adresátům, jak se mají chovat, a současně je autenticky informující, jak se mají chovat. Stát se tak musí předepsaným způsobem a formou, jinak nebude mít norma povahu právní a žádné povinnosti ani práva z ní adresátům nevzniknou.¹ Toto konstatování platí pro právo objektivní, ale stejně tak je lze vztáhnout i na práva subjektivní, protože jen informace (v podobě příkazu, zákazu, dovolení nebo jen sdělení), která se ke svému adresátovi dostane v podobě aktu zákonem předepsaným způsobem, může vyvolat účinky v ní obsažené. S tímto vědomím věnují procesní předpisy, tedy i správní řád, obsáhlou pozornost doručování ze strany příslušných orgánů veřejné moci. Kupodivu mnohem „chudokrevnější“ je úprava doručování, resp. podání ze strany adresátů veřejné správy, jemuž se správní řád, pokud se týče vymezení možností, jak je činit, věnuje vlastně jen na jediném místě, tj. v § 37 odst. 4. V něm se stanoví, jakými způsoby či formami lze učinit podání, když přitom se např. výslovně nezmiňují datové schránky.²

Vzhledem k důležitosti a významu komunikace probíhající mezi správními orgány a adresáty veřejné správy se zákonodárce snaží nalézt řešení, které by bylo nejen univerzální a jednoduché, ale také, aby se mohlo snadno a prokazatelně zjistit, že ke komunikaci došlo. Žádný z nich se však dosud nalézt nepodařilo, protože každý byl zpochybněn v duchu nepsané zásady, že na všem musí být nalezen skutečný nebo jen vyhledaný problém. Neodolaly tomu ani komunikace, které jsou realizovány elektronickými či – jinou terminologií řečeno – digitálními prostředky, byť právě od nich se slibovalo, že díky své technologii tyto požadavky zajistí.

Doručování a podání prostřednictvím datových schránek lze označit jako skvělý příklad, jak na první pohled jasný a jednoduchý koncept může být aplikační praxí zbytečně komplikován․ Základním smyslem zřízení datových schránek bylo nahradit stávající značně kazuistickou úpravu doručování a podání v jednotlivých procesních předpisech jednotnou a všeobecně platnou úpravou, která by zajišťovala hospodárnost řízení, a to i s ohledem na celospolečenské rozšíření datových sítí (internetu) a masové rozšíření počítačové techniky. Netrvalo však dlouho a začaly se objevovat (nebo snad spíše byly vyhledávány) komplikace. První byla shledávána v tom, že jen některé procesní předpisy výslovně stanovily možnost činit podání datovou schránkou a správní řád mezi ně expressis verbis ani dosud nepatří. Až bezmála sedm let poté, co zákonná úprava datových schránek vstoupila v účinnost, (snad) definitivně vyřešil tuto otázku Ústavní soud, když označil odmítnutí možnosti činit podání datovou schránkou i v případě, že s tím zákon výslovně nepočítá, za přepjatý formalismus, který je v rozporu s principem spravedlnosti. Jeho závěr byl rychle všeobecně akceptován a v současnosti se již s takovou námitkou ze strany správních orgánů nesetkáváme.³ Více méně stejně dlouho trvalo, než byl vyloučen požadavek, aby byly dokumenty odesílané datovou schránkou orgánům veřejné moci ještě navíc opatřeny uznávaným elektronickým podpisem. Základním argumentem pro to byl poukaz na skutečnost, že datová schránka nemá povahu autonomního úložiště, ale je jednoznačně přidělena určitému subjektu, takže je bezpečně identifikováno, kdo dokument vytvořil (na rozdíl od prosté e-mailové komunikace).⁴

Jakkoli se podání v elektronické podobě činí v současnosti v naprosté většině datovou schránkou, přeci jen není podání e-mailem (resp. e-mailem podepsaným elektronickým podpisem) pouhým historickým reliktem.⁵ Plyne tak z nedávno přijatého stanoviska ÚS zabývajícího se otázkou včasnosti elektronického podání učiněného prostřednictvím e-mailu.⁶ V závěru, k němuž ÚS dospěl – že rozhodný je okamžik, kdy podání e-mailem dojde soudu, nikoliv okamžik, kdy je podatelem odesláno – opustil svoje dřívější nazírání,⁷ které akcentovalo materiální prvek doručování před formálním. Podle něho byl, s jistým zjednodušením řečeno, rozhodný pro posouzení včasnosti podání okamžik odeslání e-mailové zprávy, a nikoli to, že lhůta po stránce formální a technické již vypršela a podání bylo doručeno až po jejím uplynutí.⁸

ÚS v cit. stanovisku především dovodil, že podání prostřednictvím e-mailu nepatří mezi tzv. privilegované způsoby, protože je založeno na soukromoprávním ujednání mezi provozovatelem serveru (provoz takového serveru není podmíněn poštovní licencí) a tím, kdo podání činí, aniž by bylo garantováno doručení, resp. včasné doručení adresátovi. Naproti tomu u podání prostřednictvím držitele poštovní licence je doručení garantováno zákonem, když provozovatelem informačního systému datových schránek je povinně držitel poštovní licence dle § 14 odst. 2 zákona č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů („ElÚkon“). Vzhledem k tomu, že přesný okamžik odeslání e-mailu nelze spolehlivě zjistit, protože je závislý podle nastaveného času počítače uživatele, s nímž lze manipulovat, je tedy třeba za rozhodný okamžik pro určení, kdy bylo podání učiněno, považovat moment, kdy se dostane do dispozice soudu. Tím je okamžik, kdy je e-mailová zpráva dodána do e-mailové schránky soudu, resp. kdy bylo podání detekováno na prvním e-mailovém serveru, za který nese odpovědnost stát, což je server Ministerstva spravedlnosti. ÚS připustil, že v důsledku technických problémů na serverech, za něž stát odpovídá, nemusí být podání doručeno ve stanovené lhůtě, což ovšem nemůže být přičítáno k tíži podatele. V tomto případě má účastník řízení v duchu zásady vigilantibus iura scripta sunt tvrdit, čili prokazovat, že podání učinil včas, a na příslušném orgánu veřejné moci je, aby bezpečně zjistil, proč došlo k tomuto opoždění, tedy zda se tak opravdu stalo z důvodů technické závady.

Odhlédneme-li od toho, že ÚS zde řešil spíše běžné otázky procesní a nikoli záležitosti ústavněprávního charakteru, na což ostatně upozornila i skupina disentujících soudců, lze uznat jeho argumentaci zpochybňující jistotu e-mailového podání pouze za podmínky, bude-li u e-mailu chybět uznávaný elektronický podpis, který střeží jeho integritu, čili lze s jistotou říci přinejmenším to, kdy a kým byl vyhotoven. Jakkoli jistě není vhodné vyčkávat se zasláním podání až na poslední okamžik a tím vyvolávat možné komplikace, jdoucí na vrub technologickým otázkám, které mohou nastat např. u zpráv o rozsahu více MB, nelze však na druhé straně tento způsob komunikace ani devalvovat, jak to činí ÚS. Pouhý fakt, že u jiných prostředků stát zákonem garantuje doručení podání, nemůže být sám o sobě důvodem, proč by mělo být zpochybňováno, že bylo včas odesláno podání učiněné jiným způsobem.⁹

Druhou vadou cit. stanoviska je, jak konstatuje dalši disent, že se vyhýbá problematice podání datovou schránkou, resp. prostřednictvím informačního systému datových schránek. Nelze přitom pochybovat o tom, že se jedná o tzv. privilegovaný způsob, protože datové schránky jsou zřízeny zákonem a informační systém datových schránek je informačním systémem veřejné správy, jehož správcem je Ministerstvo vnitra. Jeho povinností je podle § 20 odst. 1 písm. b) ElÚkon dodat datovou zprávu odeslanou z datové schránky do datové schránky příjemce, přičemž v informačním systému datových schránek je zaznamenáváno datum odeslání dokumentu nebo provedení úkonu z datové schránky s přesností na sekundy, kdy se tak stalo, a odesílatel má důvodné právo očekávat, že se tak stane včas.¹⁰ Z tohoto pohledu by měl být pro posouzení včasnosti podání irelevantní fakt, že tento informační systém není držitelem poštovní licence, ale pouze využívá služeb toho, kdo tuto licenci má, tedy České pošty. Lze ovšem říci, že ÚS propásl šanci konečně vyřešit potenciální možnost vzniku neodůvodnitelné nerovnosti mezi situací, kdy je podání učiněno přímo prostřednictvím držitele poštovní licence, a datovou schránkou, kterou takový držitel provozuje. Podle stávajícího pojetí, bude-li podání učiněno prvním způsobem, byť i jen v poslední sekundě lhůty, stane se tak včas, kdežto jestliže by měl být u podání datovou schránkou rozhodný okamžik, kdy bude zpráva adresátu dodána, mohou o nedodržení lhůty rozhodovat i ryze technologické otázky, jakými jsou nejen přetížení sítě, ale i velikost odesílaného souboru dat.

Radikálně jiné požadavky na doručování, než mají tradiční i modernější formy oznamovaní rozhodnutí, vyvolala pandemie COVID-19, protože mezi nejdůležitější prostředky k jejímu zvládnutí bylo nařizování izolace (tj. oddělování těch, kteří touto chorobou onemocněli, resp. jeví její příznaky, od ostatních) a karantény (oddělení zdravých osob, které byly během inkubační doby ve styku s infekčním onemocněním).¹¹ Vzhledem k nezbytnosti podrobit se těmto opatřením neprodleně, která se týkala až desítek tisíců případů denně, nepřicházelo fakticky v úvahu obecné použití žádného z dosavadních zákonem stanovených způsobů doručování, protože žádný orgán by nebyl schopen rozhodnutí v této podobě oznámit.¹² Proti tomu stojí zejména dva důvody: doručování listinnou formou je v dané situaci neúnosně pomalé a v rozporu s potřebou okamžité realizace proti-epidemiologických opatření. A navíc, nebude-li doručeno přímo adresátovi, bude tento nucen jít si zásilku vyzvednout na poštu, a tím nutně dojde k nežádoucímu styku s dalšími lidmi.¹³ K možnosti oznamovat nařízení karantény jinak než standardními prostředky se však soudy stavěly rezervovaně až odmítavě. Evidovat lze rozsudky, v nichž bylo uznáno, že v případě nutnosti rychlého zásahu je možno o vydaném rozhodnutí o nařízení karantény osobu, jíž se nařízení týká, zpravit neformálně prostřednictvím e-mailu, SMS zprávy nebo telefonicky, o čemž je třeba učinit záznam do správního spisu.¹⁴ Pokud by ovšem tato osoba požádala o vydání rozhodnutí, musí jí být doručeno v písemné formě. V jiných případech však byla možnost oznamovat rozhodnutí jinak než standardními prostředky rezolutně odmítnuta a tam, kde se tak nestalo, byl takový úkon prohlášen jako nezákonný zásah, když bylo např. konstatováno, že

„krajské hygienické stanice nemohou nařídit karanténu pouhým telefonátem člověku podezřelému z nákazy, je zapotřebí individuální rozhodnutí podle správního řádu“.¹⁵

Právní jistota v těchto otázkách se ovšem jeví jako mimořádně důležitá, mimo jiné i s ohledem na trestný čin šíření nakažlivé lidské nemoci dle § 152 TrZ, když s účinností od 13. 3. 2000 byla nemoc COVID-19 zařazena mezi nakažlivé lidské nemoci pro účely trestního zákoníku.¹⁶ Otázka platně a účinně nařízené izolace či karantény se tak stala i z tohoto důvodu právně navýsost podstatnou. Aby se případným komplikacím stát vyhnul, bylo novelou tzv. pandemického zákona¹⁷ stanoveno, že nařízení karantény a izolace se nemá dít formou rozhodnutí, ale faktickým pokynem, který tak nebude podroben režimu správního řádu. Bylo to vyjádřeno v novém § 8a odst. 4 PandZ, podle něhož se na postupy při oznamování a nařízení izolace nebo karanténního opatření k ochraně před onemocněním COVID-19 nevztahují části druhá a třetí SpŘ; v úvahu tak přichází použití části čtvrté SpŘ, která upravuje vydávání vyjádření, osvědčení, provádění ověření nebo činění sdělení.

Ustanovení § 8a odst. 1 PandZ umožňuje učinit oznámení o nařízení izolace nebo karanténního opatření orgánem ochrany veřejného zdraví dotčené osobě ústně nebo písemně, a to i pomocí prostředku komunikace na dálku, která zahrnuje telefon nebo SMS zprávu.¹⁸ Podrobnosti o způsobech a formě oznámení mají být upraveny vyhláškou Ministerstva zdravotnictví (aktuálně dosud nevydanou). Jedná se tak o zcela novou atypickou formu úřední komunikace. Na významu nové úpravy pak nic nemění ani to, že jde o úpravu dočasnou, když novelizovaná ustanovení § 1 až 8a PandZ automaticky pozbývají platnosti uplynutím dne 30. 11. 2022.

Zvláštní institut obrany představuje možnost požádat příslušný orgán ochrany veřejného zdraví o prošetření důvodnosti nařízení izolace nebo karanténních opatření. Jak patrno, nejde o opravný prostředek, protože jeho smyslem je zajistit, aby se orgán ochrany veřejného zdraví co nejdříve záležitostí zabýval a případně omezení zrušil. Nikoli právě šťastně vyznívá formulace, podle níž lze tuto žádost podávat ústně, písemně, a to i e-mailem nebo SMS zprávou, která je výsledkem poslanecké iniciativy.¹⁹ Přinejmenším si lze totiž jen sotva představit, že by se v době nařízené karantény dotyčný dostavil osobně k orgánu veřejného zdraví, aby podal ústní žádost.

Práva toho, jemuž byla daná opatření uložena, jsou chráněna tím, že orgán ochrany veřejného zdraví musí prošetřit jejich důvodnost, a to nejpozději ve lhůtě 3 pracovních dnů ode dne doručení žádosti. Na tomto základě může opatření zrušit, uvést, že bylo nařízeno nedůvodně, nebo potvrdit, že bylo nařízeno důvodně.²⁰ Výsledky prošetření mohou být opět sděleny písemně i pomocí prostředku komunikace na dálku; byť zákon počítá i s variantou, že se tak může stát i ústně, reálně to v úvahu zřejmě nepřichází, protože by tím byla porušena karanténa a z izolace se dotyčný asi vůbec nemůže dostat. Poslaneckou iniciativou byl zákon doplněn ustanovením, podle něhož v případě, že by v uvedené lhůtě žadatel informován nebyl, mají se ex lege izolace či karanténa za ukončené.

Nedořešená je otázka, jak může být ověřeno, že žádost o prošetření důvodnosti prostřednictvím komunikace na dálku opravdu podal ten, jemuž byla izolace nebo karanténa nařízena. Orgán ochrany zdraví tak bude muset vycházet z toho, že žádost podal skutečný adresát nařízení izolace nebo karanténního opatření. Přitom nepochybně tak nebude muset být učiněno ve shodné technické podobě, bude-li např. nařízení izolace adresátu zasláno SMS zprávou, žádost o prošetření může být podána orgánu ochrany veřejného zdraví telefonicky.

Jak patrno, zákonodárce se nepochybně vědomě vyhnul tomu, aby byť i jen demonstrativním výčtem specifikoval, co se komunikací na dálku rozumí,²¹ nebo řešil jejich skutečné doručení adresátovi, resp. fikci doručení.²²

V porovnání se stávajícími formami doručování, resp. oznamování vyniká tato nepochybně mnohem nižším stupněm jistoty, že se sdělení adresátovi opravdu dostalo a bude pro něj závazné. Totéž platí v míře ještě vyšší i ohledně jeho žádosti o prošetření důvodnosti uložení opatření, protože v současné chvíli není jasné, jak si lze ověřit, že nařízení izolace či karanténního opatření bylo opravdu odesláno orgánem ochrany veřejného zdraví a doručeno dotčené osobě a následná obrana zaslána dotčenou osobou. Jiné dostatečně efektivní způsoby komunikace však s ohledem na funkci omezujících opatření zřejmě v úvahu nepřicházejí a v testu proporcionality bude třeba klást větší význam na požadavky ochrany veřejného zdraví i zdraví a životů jednotlivců před striktními požadavky právní jistoty, které platí v běžných situacích.

V relativně krátké době nebude zřejmě zapotřebí toto ustanovení využít. Pandemie odezní, nicméně potřeba doručování rozhodnutí v jiných situacích, kdy bude nutno přistoupit ke krizovému řízení, zůstane stále aktuální.