Pandemie covid-19 přinesla mnoho změn do všech oblastí každodenního života, právo nevyjímaje. Již od vypuknutí pandemie čelili vládní představitelé jednotlivých států výzvám, jak zamezit šíření pandemie na jedné straně a současně „co nejméně“ zasáhnout do základních práv svých občanů. Jednou z často diskutovaných oblastí se v této souvislosti stalo omezení práva pohybu, a to jak občanů příslušného státu, tak příslušníků třetích států. Právě omezení práva pohybu posledně uvedené skupiny osob, tedy v žargonu práva EU takzvaných „třetizemců“, z důvodu ochrany veřejného zdraví se bude věnovat tento příspěvek, a to konkrétně v souvislosti s ochrannými opatřeními Ministerstva zdravotnictví a jejich následnému „uchopení“ českými správními soudy. Zákaz vstupu na území ČR směřovaný v těchto opatřeních proti určité skupině cizinců (na které se neuplatnily výjimky uvedené v těchto nařízeních) se totiž stal živnou půdou pro zajištění za účelem správního vyhoštění těch cizinců, kteří porušili zákaz vstupu stanovený ochrannými opatřeními, a to pod záštitou „ochrany veřejného pořádku“. Tento příspěvek si přitom klade za cíl zmapovat přístup českých správních soudů k takové praxi správních orgánů a přinést odpověď na otázku, zda lze ztotožnit „ochranu veřejného zdraví“ s „ochranou veřejného pořádku“.¹ V této souvislosti pozornosti autorky neunikla ani problematika zajištění z důvodu ochrany veřejného zdraví, resp. veřejného pořádku, pohledem evropských lidskoprávních standardů a unijního práva, již proto, že tyto byly často zdrojem úvah rozhodnutí českých správních soudů.

1. Omezení svobody z důvodu veřejného zdraví pohledem evropského práva

Osobní svoboda jedince patří mezi základní kameny, na kterých je vystavěn celý lidskoprávní systém. Jakékoli omezení tohoto klíčového základního práva by tudíž mělo podléhat velmi přísným podmínkám.² Právo na osobní svobodu člověka je explicitně zmíněno v řadě lidskoprávních dokumentů,³ jeho omezení z důvodu ochrany před šířením nakažlivé nemoci však z klíčových lidskoprávních dokumentů výslovně předpokládá pouze EÚLP.⁴ Ustanovení čl. 5 odst. 1 písm. e) EÚLP určuje, že zákonné⁵ zajištění osob za účelem prevence šíření infekčních chorob nebo osob duševně nemocných, alkoholiků, narkomanů nebo tuláků nepředstavuje porušení práva na svobodu a bezpečnost.⁶ I když je ochrana před šířením infekčních chorob uvedena na prvním místě v rámci právě citovaného ustanovení, judikatuře ESLP vévodí, co se tohoto ustanovení týče, problematika zadržení osob na základě obav o jejich duševní zdraví.⁷ Pouze hrstka rozhodnutí ESLP se zabývá výjimkou infekčních onemocnění, a to například rozsudek ve věci Enhorn, který se týká případu HIV pozitivního muže. V tomto rozsudku ESLP vyslovil základní kritéria při posuzování zákonnosti zajištění osoby za účelem prevence šíření infekčních nemocí ve smyslu čl. 5 odst. 1 písm. e) EÚLP, tj․ zda je šíření infekční nemoci nebezpečné pro veřejné zdraví nebo bezpečnost a zda je zadržení nakažené osoby poslední možností, jak zabránit šíření nemoci, přičemž byla zvažována méně přísná opatření, která byla shledána jako nedostatečná pro ochranu veřejného zájmu. Pokud přestanou být tato kritéria plněna, zaniká důvod pro zbavení svobody dle citovaného ustanovení.⁸

2. Omezení pohybu cizinců z důvodu ochrany veřejného zdraví v ČR

Státy po celém světě volily různé druhy opatření, více či méně účinné, za účelem omezení šíření viru SARS-CoV-2. Cesta, kterou se vydala ve svém „boji“ proti pandemii ČR, zahrnovala omezení pohybu příslušníků třetích států přes státní hranice.^9,10 Opatřením Ministerstva zdravotnictví z 5. 6. 2020, č. j. MZDR 20599/2020-7/MIN/KAN¹¹ (dále též „opatření MZDR“), byl nařízen zákaz vstupu na území ČR všem cizincům, kteří neměli ke dni 12. 3. 2020 na území ČR přechodný pobyt nad 90 dnů nebo trvalý pobyt.¹²

Právě uvedený zákaz odstartoval vlnu zajišťovacích rozhodnutí, která se dotýkala cizinců, kteří překročili státní hranice v rozporu s tímto opatřením. Jelikož česká právní úprava výslovně nepředpokládá zajištění cizince z důvodu zamezení šíření nakažlivé choroby, jako je tomu v případě výše uvedené úpravy obsažené v EÚLP, bylo porušení opatření MZDR ze strany cizinců v rozhodnutí správních orgánů zastřešeno „mantrou“ závažného narušení veřejného pořádku.¹³ Jak k tomuto pojmu v souvislosti se správním vyhoštěním cizince přitom uvedl rozšířený senát NSS: Při výkladu pojmů „veřejný pořádek“, resp. „závažné narušení veřejného pořádku“, používaných v různých kontextech PobCiz, je třeba brát v úvahu nejen celkový smysl dané právní úpravy, ale přihlížet i k rozdílným okolnostem vzniku, původu a účelu jednotlivých ustanovení, v nichž jsou tyto pojmy užity. Narušením veřejného pořádku podle § 119 odst. 2 písm. b) PobCiz může být jen takové jednání, které bude představovat skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti (srov. čl. 27 odst. 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES). I v takovém případě je však nutno zohlednit individuální okolnosti života cizince a přihlédnout k jeho celkové životní situaci.¹⁴

Ochrana veřejného zdraví se tedy v prostředí české právní úpravy schovává pod neurčitý právní pojem¹⁵ „veřejný pořádek“, který je jak zákonným důvodem pro vyhoštění cizince, tak důvodem pro jeho zajištění. Podle § 119 odst. 1 písm. a) bodu 2 PobCiz policie vydá rozhodnutí o správním vyhoštění cizince, který pobývá na území přechodně, s dobou, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území členských států EU, a zařadí cizince do informačního systému smluvních států. Podle § 124 odst. 1 písm. a) PobCiz policie je oprávněna zajistit cizince staršího 15 let, jemuž bylo doručeno oznámení o zahájení řízení o správním vyhoštění anebo o jehož správním vyhoštění již bylo pravomocně rozhodnuto nebo mu byl uložen jiným členským státem EU zákaz vstupu platný pro území členských států EU a nepostačuje uložení zvláštního opatření za účelem vycestování, pokud je nebezpečí, že by cizinec mohl ohrozit bezpečnost státu nebo závažným způsobem narušit veřejný pořádek.

Správní vyhoštění i zajištění cizince představuje tak citelný zásah do osobní svobody cizince, že by výklad „závažného narušení veřejného pořádku“ ve smyslu výše citovaných ustanovení PobCiz měl podléhat pečlivému zhodnocení individuálních okolností konkrétního případu, tak jak naznačuje výše citované usnesení rozšířeného senátu NSS. Bohužel, jak bude předestřeno dále, správní orgány spolu s českými správními soudy se často nedržely vodítek pro výklad závažného narušení veřejného pořádku, a to jak těch, které vyslovil NSS (viz výše), tak těch, které akcentoval ESD a které budou nastíněny dále.

3. Výhrada veřejného pořádku jako důvod pro zajištění a vyhoštění cizince ve světle unijního práva

Problematika vyhoštění státních příslušníků třetích zemí¹⁶ je v unijní legislativě upravena návratovou směrnicí.¹⁷ Ta však explicitně neupravuje možnost zajištění, resp. vyhoštění cizince z důvodu jeho hrozby pro veřejný pořádek.¹⁸ Zmínku o klauzuli veřejného pořádku obsahuje návratová směrnice v čl. 7 odst. 4 v souvislosti s dobrovolným opuštěním území,¹⁹ avšak bez toho, aby tento termín explicitně definovala. Na rozdíl od použití výhrady veřejného pořádku v kontextu jiných směrnic týkajících se migrace a volného pohybu má použití výhrady v kontextu čl. 7 odst. 4 návratové směrnice vliv pouze na to, „jak“ návrat cizince bude probíhat (způsoby načasování), nikoli na to, „zda bude návrat probíhat“ (navrátilec bude v každém případě povinen odejít). Není tedy možné automaticky aplikovat výklad ustanovení o veřejném pořádku podaný ESD v kontextu jiných směrnic azylového a migračního práva EU.²⁰ Nicméně v rozsudku ve věci Z. Zh. and O²¹ ESD výslovně uvedl, že v případě výkladu návratové směrnice lze provést analogii s jeho judikaturou ke směrnici o volném pohybu. K výhradě veřejného pořádku jakožto důvodu k omezení práva vstupu a pobytu na území členských států ve smyslu čl. 28 směrnice o volném pohybu přitom existuje bohatá judikatura ESD, kterou obšírně citoval též NSS ve výše citovaném usnesení z 26. 7. 2011, č. j. 3 As 4/2010-151 (2420/2011 Sb. NSS).

ESD ve své rozhodovací praxi zejména stanovil obecný test použití výhrady veřejného pořádku, který předpokládá existenci skutečného, aktuálního a dostatečně závažného ohrožení některého ze základních zájmů společnosti. Tedy

(srov. bod 35 ve věci Bouchereau;²² bod 21 rozsudku ve věci Calfa;²³ bod 66 rozsudku ve věci Orfanopoulos a Oliveri²⁴).

ESD současně uznává různorodost zájmů jednotlivých států, jejichž sledování spadá pod pojem veřejného pořádku. Pojem veřejného pořádku se může měnit i v čase (srov. bod 18 rozsudku ve věci Van Duyn²⁵). Nicméně v kontextu EU je nutno chápat pojem veřejného pořádku tak, aby jeho působnost nemohla být stanovena jednostranně členským státem bez možnosti kontroly ze strany EU (srov. bod 27 rozsudku ve věci Rutili²⁶).

ESD tedy položil základy postupu uplatňování výhrady veřejného pořádku k omezení práva vstupu a pobytu na území členských států EU. Jak bude však předestřeno dále, ne vždy se české správní soudy těchto vodítek při posuzování problematiky zajištění za účelem vyhoštění cizince z důvodu ohrožení veřejného pořádku spočívajícím v porušení opatření MZDR držely.

1. Dichotomie judikatury krajských soudů

Obecně vzato²⁷ lze hovořit o dvou liniích judikatury krajských soudů ohledně otázky oprávněnosti zajištění cizince, který svým vstupem na území ČR porušil ochranné opatření MZDR. První linie shledala zajištění cizince, který svým vstupem porušil ochranné opatření MZDR, za oprávněné, jelikož cizinec narušil veřejný pořádek závažným způsobem ve smyslu § 124 odst. 1 písm. a) PobCiz. Příkladně lze uvést rozsudky MS v Praze z 2. 7. 2020, č. j. 2 A 28/2020-29, z 20. 7. 20220, č. j. 16 A 31/2020-27, a z 8. 10. 2020, sp. zn. 4 A 41/2020. V nich MS v Praze dospěl mimo jiné k závěru, že žalovaná (Policie ČR) správně vyložila pojem veřejného pořádku a jeho narušení, když v souladu s judikaturou NSS uvedla, že za veřejný pořádek lze obecně označit stav, kdy jsou dodržována pravidla chování výslovně vyjádřená v právních předpisech, jakož i pravidla chování výslovně nevyjádřená právními předpisy za předpokladu, že jejich zachování je podle obecného přesvědčení většiny lidí v určitém místě a čase nutnou podmínkou pokojného stavu. Narušením veřejného pořádku pak může být jen takové jednání, které bude představovat skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti. MS v těchto rozsudcích dále přisvědčil žalované, že jednání žalobkyně tato kritéria zcela bezesporu naplňovala, když svým jednáním ohrozila veřejné zdraví tím, že v době pandemie velkého rozsahu (tj. onemocnění s vysokou nemocností na velkém území za určité časové období) zasahující do více kontinentů i přes účinné ochranné opatření Ministerstva zdravotnictví výslovně zakazující vstup na území ČR svévolně vstoupila a pobývala na území ČR. Za další představitele této „ve prospěch správního rozhodnutí“ linie lze jmenovat například rozsudky KS v Plzni z 27. 8. 2020, č. j. 17 A 70/2020-37, KS v Brně z 14. 7. 2020, č. j. 34 A 20/2020-47, z 18. 9. 2020, č. j. 34 A 26/2020-36, či rozsudky KS v Ústí nad Labem z 19. 10. 2020, č. j. 78 A 21/2020-50, z 30. 6. 2020, č. j. 58 A 6/2020-15, a z 4. 12. 2020, č. j. 75 A 25/2020-45.

Z nich lze citovat například hned prvně zmíněný rozsudek KS v Plzni z 27. 8. 2020, č. j. 17 A 70/2020-37, ve kterém KS vyslovil, že nedodržení opatření směřujících právě k ochraně veřejného zdraví je závažným narušením veřejného pořádku, neboť se tím žalobce jednak sebestředně odmítl podrobit omezením, která často intenzivně zasahují do každodenního života většiny lidí, jednak potenciálně ohrozil zdraví ostatních vážnou nemocí. KS v Brně pak ve výše citovaném rozsudku z 14. 7. 2020, č. j. 34 A 20/2020-47, dospěl k zavěru, že žalobce vědomě a závažně narušil právní normy ČR, což lze s odkazem na judikaturu správních soudů považovat za závažné narušení veřejného pořádku (srov. rozhodnutí NSS z 26. 7. 2011, č. j. 3 As 4/2010-151, podle něhož může být narušením veřejného pořádku podle § 119 odst. 2 písm. b) PobCiz pouze takové jednání, jež bude představovat skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti). Ze škály výše označené judikatury KS v Ústí nad Labem lze vyzdvihnout závěry rozsudku ze 4. 12. 2020, č. j. 75 A 25/2020-45, ve kterém KS konstatoval, že kategorie veřejného pořádku a ochrany veřejného zdraví nejsou neprostupnými a zcela oddělenými kategoriemi. Vedle toho pojem veřejný pořádek není přesně definovanou kategorií a do jeho obsahu patří dodržování veřejnoprávních předpisů obecně, tedy i předpisů určených k ochraně veřejného zdraví, ale i organizace vstupu a pobytu cizinců na území ČR. V tomto případě ignorování a porušování předpisů týkajících se ochrany veřejného zdraví a omezení vstupu cizinců na území ČR představuje zároveň skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení zájmů společnosti na dodržování veřejnoprávních předpisů určených cizincům, které mají zabránit dalšímu šíření uvedené nemoci.

Druhá linie rozhodovací praxe krajských soudů je představována například rozsudky KS v Brně z 11. 11. 2020, č. j. 41 A 60/2020-31 (SR 4/2021 s. 125), a KS v Praze z 14. 12. 2020, č. j. 42 A 7/2020-42. KS v Brně v prvně citovaném rozsudku upozornil, že ohrožení veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti i veřejného zdraví je zákonným důvodem pro správní vyhoštění cizince. Vyhoštění až na 3 roky lze uložit, pokud existuje důvodné nebezpečí, že by cizinec mohl při pobytu na území závažným způsobem ohrozit veřejné zdraví, protože trpí nemocí uvedenou v požadavcích opatření před zavlečením infekčního onemocnění [viz § 119 odst. 1 písm. c) bod 3 PobCiz]. Toto ustanovení míří právě na ty případy, ve kterých Ministerstvo zdravotnictví vydá ochranné opatření… Ze systematiky § 119 odst. 1 PobCiz je tedy zřejmé, že tyto případy zákonodárce nezamýšlel podřadit pod výhradu veřejného pořádku. Tu jako důvod pro vyhoštění upravuje samostatné ustanovení. Aby však bylo možné uložit správní vyhoštění, nestačí, aby cizinec porušil ochranné opatření. Je nezbytnou podmínkou, že dotyčný trpí nemocí, jejímuž šíření má dané ochranné opatření bránit. Nepostačuje, pokud by touto nemocí jen potenciálně trpět mohl. Smyslem vyhoštění je v tomto případě ochrana zdraví obyvatel ČR před cizincem, který trpí příslušnou nemocí a v případě jeho setrvání na území ČR by tuto nemoc mohl šířit. Ze správního spisu přitom vyplývá, že žalovaná před zajištěním podrobila žalobce RT-PCR testu na přítomnost nemoci covid-19. Výsledek byl negativní. Žalobce proto nemohl představovat ohrožení veřejného zdraví obyvatel ČR, natožpak závažné ohrožení veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti. Byť tedy ohrožení veřejného zdraví teoreticky může být důvodem pro správní vyhoštění…, důvodem pro zajištění cizince být nemůže – na rozdíl od ohrožení veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti. Cizince nelze zajistit jenom proto, že porušil platné ochranné opatření Ministerstva zdravotnictví. Ani ve spojení s tím, že na území ČR vstoupil neoprávněně. Skutečnost, že neoprávněný pobyt nelze podřadit pod výhradu veřejného pořádku, judikatura již opakovaně potvrdila i přímo ve vztahu k zajištění cizince (viz například rozsudek NSS z 22. 7. 2016, č. j. 5 Azs 37/2016-55). Na právě uvedené závěry navázal KS v Praze v rozsudku z 14. 12. 2020, č. j. 42 A 7/2020-42, v němž vyslovil, že žalovaná pochybila tím, že zajištění žalobce podle § 124 odst. 1 písm. a) PobCiz založila na konstrukci, že porušení ochranného opatření Ministerstva zdravotnictví představuje závažné narušení veřejného pořádku. PobCiz totiž zajištění cizince z důvodu ochrany veřejného zdraví neumožňuje. Navíc ani pouhou skutečnost, že žalobce vstoupil na území ČR v rozporu s podmínkami stanovenými ochranným opatřením, nelze samu o sobě považovat za natolik závažné protiprávní jednání, které by odůvodňovalo obavu, že by žalobce mohl v budoucnu v případě dalšího pobytu ohrozit bezpečnost státu nebo závažným způsobem narušit veřejný pořádek ve smyslu § 124 odst. 1 písm. a) PobCiz (srov. rozsudek KS v Praze z 29. 9. 2020, č. j. 53 A 6/2020-40). Tento důvod pro zajištění je tudíž nezákonný.

Výše naznačená první judikaturní linie tedy v podstatě vložila rovnítko mezi ohrožení veřejného pořádku a ohrožení veřejného zdraví. Tyto do jisté míry zjednodušující závěry však odmítl KS v Brně (spolu s KS v Praze) ve výše citovaném rozsudku z 11. 11. 2020, č. j. 41 A 60/2020-31, když precizní argumentací poukázal na rozdílné dikce důvodů vyhoštění dle § 119 odst. 1 písm. a) bodu 2 a § 119 odst. 1 písm. c) bodu 3 PobCiz a zajištění cizince ve smyslu § 124 odst. 1 PobCiz. Na dalších řádcích přitom lze vidět, že tyto závěry přejala též část rozhodovací praxe NSS.

2. „Rozuzlení“ problému NSS

Odpověď na výše nastíněnou dvojznačnost judikatury krajských soudů přinesl NSS v řadě rozhodnutí, přičemž však i v přístupu kasačního soudu se zrcadlí jistá dvojznačnost názorů, avšak menšinová, jak bude předestřeno dále.

V rozsudku z 29. 9. 2020, č. j. 10 Azs 223/2020-31, kasační soud posuzoval otázku přípustnosti zajištění cizince po uplynutí doby nezbytné karantény,²⁸ přičemž vyslovil, že pokud stěžovatelka zajistila žalobce z obavy ze šíření viru SARS-CoV-2 a obavy, že nebude dodržovat ochranná opatření, přičemž neuvedla žádný další důvod zajištění, postačovalo zajištění žalobce pouze po dobu karantény. Podobné skutkové okolnosti, tedy trvání zajištění po uplynutí doby karantény, řešil též rozsudek NSS z 21. 10. 2020, č. j. 9 Azs 166/2020-27, dle kterého standardní doba karantény kvůli možnosti nákazy virem SARS-CoV-2 byla totiž v době vydání rozhodnutí o zajištění právě 14 dní. Pokud se u žalobce během této doby neprojevily žádné příznaky choroby (případně mohl být proveden test na přítomnost viru v jeho organismu), nemohlo nadále hrozit narušení veřejného pořádku. Stěžovatelka v rozhodnutí o zajištění nezdůvodnila, proč volný pohyb žalobce představoval hrozbu pro veřejný pořádek v ČR i po uplynutí této standardní doby karantény… Lze shrnout, že zajištění může trvat jen po dobu, po kterou existuje jeho vymezený důvod. Stěžovatelka v rozhodnutí vymezila důvod, který trval po kratší dobu, než jak v rozhodnutí stanovila délku zajištění. Právní názor krajského soudu, že takto excesivně stanovená doba zajištění činí rozhodnutí stěžovatelky nezákonným, byl správný… Ani současné mimořádné poměry způsobené pandemií nemoci covid-19 neumožňují tvrdit, že je nezbytné zbavit bez dostatečného zákonného podkladu kohokoli osobní svobody jen proto, že potenciálně může šířit toto onemocnění. Není možné eliminovat veškeré riziko pokračujícím zásahem do osobní svobody cizince, pakliže pro takový zásah do osobní svobody neexistuje zákonné zmocnění.²⁹

V rozsudku z 5. 11. 2020, č. j. 9 Azs 210/2020-29, dal kasační soud naopak za pravdu KS v Brně a správním orgánům, když konstatoval, že stěžovatel svým předchozím jednáním zavdal pochybnost o tom, že nebude nadále respektovat ochranná opatření přijatá na území ČR i další právní předpisy ČR. V tomto rozsudku se přitom NSS částečně odklonil od výše uvedených závěrů ohledně neodůvodněnosti zajištění stěžovatele v trvání delší, než je nutná karanténa, když konstatoval, že žalovaná při stanovení délky zajištění přihlédla k předpokládané složitosti přípravy výkonu samotného správního vyhoštění a současně k tomu, aby bylo zamezeno ohrožení veřejného pořádku, neboť stěžovatel neskýtal záruku, že se bude nadále řídit platnými opatřeními Ministerstva zdravotnictví a že bude nadále dodržovat další právní předpisy ČR. Odůvodnění zajištění tedy nekopírovalo 14denní inkubační dobu onemocnění covid-19… KS naopak ve shodě se žalovanou posoudil komplexně důvody pro zajištění, přičemž shledal, že stěžovatel by mohl závažným způsobem narušit veřejný pořádek. Na základě tohoto odůvodnění přihlédl k předpokládané délce administrativních úkonů nutných pro vycestování cizince. Žalovaná přitom logicky zdůvodnila, proč délka 40 dnů je přiměřená okolnostem nyní projednávané věci.³⁰ Současně je tento judikát odklonem též od dalších závěrů vyslovených NSS v podobných případech, tj. v případech, kdy došlo k zajištění cizince za účelem vyhoštění z důvodu porušení opatření MZDR a kdy správní orgány argumentovaly nutností zajištění cizince z důvodů administrativní náročnosti procesu vyhoštění související s pandemií covid-19, jak bude vyloženo dále.

Kupříkladu v rozsudku z 21. 10. 2020, č. j. 9 Azs 166/2020-27, kasační soud odmítnul argumentaci správních orgánů ohledně nutnosti zajištění cizince spojenou se složitostí přípravy výkonu vyhoštění. Konkrétně konstatoval: Administrativní náročnost realizace vyhoštění není důvodem pro zajištění. Pouze za podmínky, že trvají důvody zajištění, může administrativní náročnost ospravedlnit určení doby zajištění. Stěžovatelka musela v rozhodnutí o zajištění vymezit, v čem spatřuje možnost závažného narušení veřejného pořádku, od čehož se odvíjely úvahy o nezbytné délce trvání zajištění. V rozhodnutí vyjádřila obavu, že žalobce „nebude respektovat ochranná opatření přijatá na území ČR v souvislosti se šířením nemoci covid-19“. Stejně tak v kasační stížnosti spojila ohrožení veřejného pořádku pouze s tím, že by se žalobce, v době nelegálního vstupu do ČR potenciálně nakažený virem SARS-CoV-2, volně pohyboval po českém území, a tím ohrožoval veřejné zdraví. Tento důvod narušení veřejného pořádku však pominul po uplynutí 14 dnů od okamžiku zajištění… Standardní doba karantény kvůli možnosti nákazy virem SARS-CoV-2 byla totiž v době vydání rozhodnutí o zajištění právě 14 dní. Pokud se u žalobce během této doby neprojevily žádné příznaky choroby (případně mohl být proveden test na přítomnost viru v jeho organismu), nemohlo nadále hrozit narušení veřejného pořádku. Stěžovatelka v rozhodnutí o zajištění nezdůvodnila, proč volný pohyb žalobce představoval hrozbu pro veřejný pořádek v ČR i po uplynutí této standardní doby karantény. NSS má stejně jako krajský soud za to, že obecná obava z nerespektování ochranných opatření na území ČR nebyla dostatečně podložená. Za takové situace nešlo zajištění prodlužovat jen s odkazem na to, že vyhoštění dosud nebylo připraveno.³¹

Ojedinělost závěrů výše citovaného rozsudku z 5. 11. 2020, č. j. 9 Azs 210/2020-29, ukazuje dále také právní věta rozsudku kasačního soudu z 16. 12. 2020, č. j. 6 Azs 333/2020-30, dle které: Cizinec, který vstoupil na území ČR v době, kdy to bylo zakázáno ochranným opatřením Ministerstva zdravotnictví vydaným v souvislosti s výskytem onemocnění covid-19, nepředstavuje bez dalšího nebezpečí pro veřejný pořádek ve smyslu § 119 odst. 1 písm. a) bodu 2 PobCiz. V tomto rozsudku NSS dále vyslovil, že jediný prohřešek stěžovatele spočívá v tom, že vstoupil na území ČR v rozporu s ochranným opatřením Ministerstva zdravotnictví. Toto jednání ani samo o sobě nelze kvalifikovat jako skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého základního zájmu společnosti a rozhodně nesvědčí o tom, že by stěžovatel představoval takové ohrožení v budoucnu. Lze souhlasit s tím, že v okamžiku vstupu na území ČR představoval stěžovatel jisté riziko pro veřejné zdraví. V době rozhodování žalovaného (tj. o 2 měsíce později) však již nebyl o nic rizikovější než kdokoli jiný, kdo ochranné opatření Ministerstva zdravotnictví neporušil… Bylo by nelogické, aby bylo možné případy, kdy cizinec veřejné zdraví neohrožuje, protože infekčním onemocněním netrpí, postihovat prostřednictvím přísnějšího § 119 odst. 1 písm. a) bodu 2 PobCiz chránícího veřejný pořádek, umožňujícího zakázat vstup na území členských států EU až na 10 let.³²

V rozsudku ze 17. 2. 2021, č. j. 8 Azs 216/2020-61, pak NSS akcentoval odlišnost vyhoštění cizince na základě ohrožení veřejného pořádku dle § 119 odst. 1 písm. a) bodu 2 PobCiz a veřejného zdraví dle § 119 odst. 1 písm. c) bodu 3 PobCiz a souvisejícího zajištění cizince. Dle kasačního soudu totiž ohrožení veřejného zdraví nelze podřadit pod pojem závažné porušení veřejného pořádku, protože § 119 PobCiz rozlišuje ohledně důvodů pro správní vyhoštění mezi narušením veřejného pořádku… a na druhé straně ohrožením veřejného zdraví… Oproti tomu úprava zajištění cizince v § 124 PobCiz zná jen první z těchto důvodů, formulovaný v odstavci 1 písm. a) prakticky totožnými slovy: „je nebezpečí, že by cizinec mohl ohrozit bezpečnost státu nebo závažným způsobem narušit veřejný pořádek“. Protože § 119 PobCiz ohrožení veřejného zdraví odlišuje od narušení veřejného pořádku, nelze § 124 odst. 1 písm. a) PobCiz vykládat tak, že jde o „jiný“ veřejný pořádek, který ochranu veřejného zdraví obsahuje. Naopak PobCiz jednoznačně zajištění cizince jen z důvodu ohrožení veřejného zdraví neumožňuje. Při formulaci těchto závěrů přitom kasační soud výslovně odkázal na závěry výše citovaného rozsudku KS v Brně z 11. 11. 2020, č. j. 41 A 60/2020-31.

NSS ve své rozhodovací praxi také připomněl, že k vynucení požadavků vyplývajících z nutnosti zabránění šíření nemoci covid-19 je třeba, pokud možno, upřednostnit jiná mírnější opatření, než je zajištění za účelem správního vyhoštění. V této souvislosti kasační soud v rozsudku z 25. 2. 2021, č. j. 2 Azs 360/2020-27, vyslovil, že k vynucení efektivního dodržování všech těchto a jiných obdobných požadavků však neslouží primárně institut zajištění za účelem správního vyhoštění a s ním spojené omezení na osobní svobodě, nýbrž celá řada mírnějších opatření, například pokuta [podle § 80 odst. 1 písm. h) ve spojení s § 92k odst. 3 písm. a) a § 97k odst. 7 písm. a) VeřZdr]. V rozsudku z 17. 2. 2021, č. j. 8 Azs 216/2020-61, pak NSS konstatoval, že pokud by totiž samotné porušení opatření Ministerstva zdravotnictví nebo jiných „covidových“ předpisů mělo být důvodem pro zajištění cizince, vedlo by to totiž k absurdnímu důsledku v podobě zajišťování běžných turistů či jiných cizinců, vybavených hotovostí či zázemím v ČR. V případě takových cizinců je však v případě porušení „covidových“ předpisů a pozitivního textu na covid-19 namístě, aby orgán ochrany veřejného zdraví podle § 67 odst. 1 VeřZdr rozhodl o druhu a způsobu provedení protiepidemických opatření, jejichž demonstrativní výčet je pro fyzické osoby uveden v § 64 VeřZdr (jde například o povinnost podrobit se izolaci, podání specifických imunologických preparátů nebo antiinfektiv, potřebnému laboratornímu vyšetření, lékařské prohlídce a karanténním opatřením). Tato opatření může nařídit i poskytovatel zdravotních služeb (lékař), pokud zjistí výskyt infekčního onemocnění nebo podezření na ně podle § 67 odst. 2 VeřZdr. Samozřejmě není vyloučen ani příslušný postih za porušení „covidových“ předpisů.

Odpověď na otázku ztotožnění ochrany veřejného zdraví a ochrany veřejného pořádku v souvislosti se zajištěním cizinců, kteří porušili svým vstupem na území ČR ochranná opatření MZDR vydaná v souvislosti s pandemií covid-19, přinesla jak judikatura krajských soudů, tak zejména NSS. Jak bylo v příspěvku demonstrováno, mezi krajskými soudy převládal spíše názor, že cizince lze z důvodu porušení ochranných opatření MZDR zajistit za účelem správního vyhoštění, avšak v případě NSS tomu bylo naopak. Za převládající lze označit závěry kasačního soudu, že důvody zajištění ve smyslu § 124 odst. 1 PobCiz nejsou totožné s důvody pro vyhoštění cizince, přičemž nerespektují dichotomii důvodů pro vyhoštění z důvodu závažného narušení veřejného pořádku dle § 119 odst. 1 písm. a) bodu 2 PobCiz, a z důvodu ohrožení veřejného zdraví dle § 119 odst. 1 písm. c) bodu 3 PobCiz. Zatímco tedy cizince lze zajistit z důvodu nebezpečí, že by cizinec mohl závažným způsobem narušit veřejný pořádek [§ 124 odst. 1 písm. a) PobCiz], nelze jej zásadně zajistit pouze z důvodu nebezpečí ohrožení veřejného zdraví, neboť zákon takovou možnost nepřipouští. NSS tedy obecně odmítl praxi správních orgánů, která umožňovala zajištění cizince pouze na základě toho, že tento vstoupil na území ČR v rozporu s ochranným opatřením MZDR. Současně však kasační soud připustil možnost, že i takové porušení může představovat zákonný důvod pro zajištění cizince z důvodu ohrožení veřejného pořádku, to však pouze v případě, kdy by cizinec byl pozitivně testován na covid-19, nebo po dobu výkonu nezbytné karantény.