Do nedávné doby se ve správní vědě i judikatuře soudů striktně oddělovalo právo na zahájení řízení u řízení zahajovaných na návrh (žádost) od (ne)práva na zahájení řízení u řízení zahajovaných a vedených z moci úřední. První zmíněná řízení se zahajují procesním podáním oprávněné osoby, neboť jejich potřeba je v konkrétní věci vyvolána zájmem této osoby na realizaci či ochraně jejího subjektivního veřejného práva (žádost, odvolání apod.). Naopak nejrůznější typy řízení zahajovaného z moci úřední slouží především k ochraně práva objektivního (ochraně zákonnosti). Jejich zahájení je proto v rukou správního orgánu, nikoli (eventuálního) účastníka řízení.

Správní orgány jsou často informovány o důvodu k zahájení řízení z moci úřední prostřednictvím podnětu podle § 42 SpŘ (který může podat jakákoliv osoba), který mají povinnost přijmout. Pokud o to ten, kdo podal podnět, požádá, jsou povinny sdělit mu ve lhůtě 30 dnů ode dne, kdy podnět obdržely, že řízení zahájily, nebo že neshledaly důvody k zahájení řízení z moci úřední, popřípadě že podnět postoupily příslušnému správnímu orgánu. Tím jejich povinnosti končí. Posuzování podnětů neprobíhá ve správním řízení a o vyřízení podnětu k zahájení řízení z moci úřední se nevydává žádné rozhodnutí. Rozhodnutím ve smyslu SpŘ ani SŘS není ani sdělení podle § 42 SpŘ, kterým správní orgán vyrozumí podatele o osudu jeho podnětu.¹

Jak poznamenal šestý senát v předkládacím usnesení ve věci Žaves,² k otázce, zda by měly správní soudy poskytovat ochranu žalobcům, kteří se neúspěšně domáhali u správního orgánu zahájení řízení, jež se podle zákona zahajuje pouze z moci úřední, existovala bohatá judikatura. Naprostá většina rozhodnutí vyzněla negativně. Nejstarší rozsudky odmítly, že by se v takové situaci žalobce mohl bránit nečinnostní žalobou.³ Později NSS odmítl též obranu cestou žaloby zásahové. Možnost zahájit správní řízení z moci úřední totiž slouží k tomu, aby ve veřejném zájmu byla určitá věc správním orgánem autoritativně vyřešena, resp. rozhodnuta. Neslouží k ochraně individuálních veřejných subjektivních práv fyzických a právnických osob.⁴ Podle většinové judikatury tedy nikdo neměl veřejné subjektivní právo na zahájení řízení z moci úřední. Nebyl zde tudíž ani prostor pro ochranu takovéhoto neexistujícího práva soudem.⁵

Již před přelomovým rozsudkem rozšířeného senátu ve věci Žaves⁶ však existovaly rozsudky, které výše uvedený trend nenásledovaly, nebylo jich však mnoho.⁷ V zásadě proto nebylo představitelné, aby osoba, která tvrdí újmu na svých hmotných právech, skutečně měla soudně vynutitelné právo na zahájení řízení, které nemohla zahájit žádostí, protože se zahajuje z moci úřední.

Rozsudek ve věci Žaves z března loňského roku učinil této striktní neprostupnosti konec. Nicméně pro všechny nadšené čtenáře, kteří si již chystají své argumenty pro potenciální soudní řízení, je nutné poznamenat, že povinnost správních orgánů zahájit řízení z moci úřední a případná vynutitelnost tohoto práva prostřednictvím správních soudů zůstává i nadále vyhrazena výjimečným případům. Zásadně tedy stále bude platit, že na zahájení řízení z moci úřední není nárok.

Podstatou zde řešené otázky bylo, zda a jak se lze ve správním soudnictví bránit proti faktické nečinnosti stavebního úřadu ve věci nepovolené stavby či terénní úpravy provedené jinou osobou․ Rozšířený senát rozhodoval ve stavební věci týkající se odstranění stavby (terénních úprav) podle § 129 odst. 2 StavZ. Žalobkyně byla vlastníkem pozemku, na němž stála (podle jejího názoru) nepovolená stavba (terénní úprava) golfového hřiště. Poté, co neúspěšně podala nejprve podnět stavebnímu úřadu podle § 42 SpŘ, aby zahájil řízení z moci úřední, a následně se též obrátila na nadřízený správní orgán s žádostí o přijetí opatření proti nečinnosti stavebního úřadu podle § 80 SpŘ, podala žalobu na ochranu před nezákonným zásahem ke KS v Praze. V žalobě, stejně jako v kasační stížnosti, poukazovala na to, že stavební úřad nenařídil odstranění terénních úprav, jimiž bylo zřízeno golfové hřiště, ani neučinil žádné jiné opatření k nápravě protiprávní existence těchto terénních úprav. Zůstal tedy protiprávně nečinný. Zdůrazňovala, že není pouhým sousedem. Nepovolená terénní úprava se nachází též přímo na pozemcích v jejím vlastnictví, přičemž existence golfového hřiště jí znemožňuje pozemek užívat. Je proto přesvědčena, že má veřejné subjektivní právo na ochranu vlastnictví ze strany veřejné moci (tj. na aktivní kroky veřejné moci k nápravě nezákonného stavu). Stavební právo podle jejího názoru neslouží pouze samoúčelnému dodržování zákonnosti, ale též ochraně jednotlivců – vlastníků dotčených pozemků.

KS žalobu odmítl, neboť podle jeho názoru nejde a nemůže jít o nezákonný zásah. Osoba, která by byla účastníkem řízení zahajovaného toliko z moci úřední, nemá veřejné subjektivní právo na to, aby toto správní řízení bylo zahájeno. Proto se nemůže zahájení takového správního řízení úspěšně domáhat ani cestou zásahové žaloby podle § 82 SŘS.

Žalobkyně následně podala kasační stížnost. Jelikož se šestý senát neztotožňoval s většinovou judikaturou a domníval se, že by v jejím případě mohlo docházet k porušení práva na přístup k soudu, obrátil se na rozšířený senát. Ten se v rozsudku ztotožnil s názorem šestého senátu, že pozice vlastníka pozemku, na kterém stojí stavba provedená v rozporu s veřejným právem, případně vlastníka sousední nemovitosti, je unikátní. Běžná osoba, která podá stavebnímu úřadu podnět, tímto podnětem chrání objektivní právo, a podnětem tedy přispívá k ochraně zákonnosti. Od těchto osob je třeba odlišit osoby, které podnětem v první řadě chrání svá subjektivní hmotná práva, což byl i případ nynější žalobkyně.⁸ Ačkoliv tedy existuje obecně platná doktrína o rozdílech mezi řízeními vedenými na žádost a řízeními zahajovanými z moci úřední, v případě staveb protizákonně umístěných bez veřejnoprávního povolení či provedených v rozporu s tímto povolením však tato formálně bezvadná logika může vést k odepření přístupu vlastníka pozemku či souseda ke správnímu soudu. Zde přece již nejde jen o porušení zákonnosti, kde je dopad na vlastníka nemovitosti v podobě aktivity stavebního úřadu pouhým „reflexem práva objektivního“. Jde o přímý dopad do práv vlastníka pozemku, na kterém sporná stavba stojí, eventuálně do práv souseda (vlastníka sousedních nemovitostí).⁹

Rozšířený senát poukázal také na skutečnost, že podle § 129 odst. 2 StavZ nemá stavební úřad prostor k uvážení, zda řízení o odstranění stavby zahájí, či nikoliv. Naopak toto řízení zahájit musí, jsou-li dány podmínky vymezené v § 129 odst. 1 písm. b) StavZ. I z tohoto důvodu je proto situace stěžovatelky odlišná. Odkázal¹⁰ též na obecný právní princip, dle něhož nikdo nemůže svým protiprávním postupem získat lepší postavení, než kdyby jednal po právu. Pokud stavebník řádně požádá o všechna veřejnoprávní povolení k zamýšlené stavbě, osoby vymezené StavZ mají všechna práva účastníků příslušných řízení. Postaví-li stavebník bez povolení stavbu a stavební úřad zůstane z nějakého důvodu pasivní a v rozporu s objektivním právem nezahájí řízení o odstranění stavby, dostane se stavebník paradoxně do lepší pozice, než kdyby postupoval podle práva a podstoupil příslušná řízení dle StavZ. Stavební úřad fakticky spornou stavbu „mlčky“ legalizuje. Osobám, o jejichž subjektivní hmotná práva v této věci rovněž jde, tak znemožní ve správním řízení hájit svá práva způsobem, který StavZ předvídá.

Zároveň rozšířený senát odmítl námitku, že v případě zasažení vlastnických práv je dostačujícím prostředkem ochrany civilní žaloba. Upozornil na to, že pro pravomoc správního soudu je rozhodující soukromoprávní nebo veřejnoprávní povaha zásahu do vlastnického práva, ne však právní povaha vlastnického práva samotného. Napadá-li žalobce nečinnost stavebního úřadu tam, kde dle žalobního tvrzení měl stavební úřad zahájit řízení o odstranění stavby, není předmětem soudního řízení sama otázka vlastnického práva. Jeho předmětem je soudní přezkum postupu stavebního úřadu, který nezahájil řízení o odstranění stavby, byť stavba nebyla dle žalobního tvrzení v rozporu se zákonem veřejnoprávně povolena.¹¹

Rozšířený senát stanovil řadu podmínek, které musejí být splněny, aby mohlo dojít k zásahu do subjektivních hmotných práv s ohledem na nečinnost správního úřadu:¹²

Co se týče postupu správního soudu při posouzení zásahové žaloby proti nezahájení správního řízení na podnět, soud si musí nejprve ujasnit, zda je projednávaná žaloba zápůrčí, tj. směřuje proti zásahu, který doposud nebyl ukončen, anebo určovací, tedy směřuje proti zásahu, který již ukončen byl. Zatímco u určovací žaloby nezkoumá, zda se žalobce ochrany před zásahem mohl domáhat jinými právními prostředky, a pokud ano, zda tak učinil, u zápůrčí žaloby takové zkoumání provést musí. V tom případě je podmínkou přípustnosti žaloby podání podnětu správnímu orgánu podle § 42 SpŘ a také žádosti o opatření proti nečinnosti nadřízenému orgánu podle § 80 SpŘ. Správní orgán se totiž musí nejprve o možném dotčení subjektivních práv dozvědět a musí mít prostor pro zjednání nápravy. Součástí podnětu má být kromě relevantních informací pro zahájení řízení z moci úřední také tvrzení o tom, jak právě žalobce zkracuje trvající nezákonnost na právech.

Ostatně z těchto důvodů nebyla stěžovatelka úspěšná i v této věci. Po zrušení původního odmítavého usnesení KS v Praze opět dospěl k odmítnutí žaloby, a to z důvodu nevyčerpání všech procesních prostředků ochrany, jak autorka uvádí níže.

Rozšířený senát zdůraznil, že rozhodnou otázkou pro KS má být pouze to, zda má být správní řízení zahájeno, nikoli jak má být v případně zahájeném řízení rozhodnuto. Soud se bude zabývat tím, zda jsou splněny podmínky, které pro zahájení příslušného řízení stanoví zákon. Jeho úkolem však není nahradit činnost příslušného správního orgánu a věc plně posoudit po skutkové stránce, zejména bude-li třeba ve věci provést rozsáhlejší dokazování. Smyslem vyhovujícího rozsudku je donutit správní orgán zahájit řízení s definovaným předmětem tam, kde jsou pro to rozumné předpoklady.¹³

Za zmínku zároveň stojí rozšířeným senátem jasně formulovaný právní názor týkající se podoby výroku rozsudku KS, kterým soud takové zásahové žalobě případně vyhoví. Rozšířený senát totiž odmítl formalistickou praxi trvající na tom, aby výrok byl formulován čistě jako zápůrčí (zakazuje se), ale připustil, že totožný význam může mít výrok přikazující, který je zároveň srozumitelnější a méně kostrbatý.¹⁴

Závěrem dodal,¹⁵ že podmínky aktivní procesní legitimace jsou dány, bude-li žalobce tvrdit myslitelné dotčení své právní sféry nezahájením řízení z moci úřední. Je-li zjevné a nepochybné, že jednání popsané v žalobě nemůže být vzhledem ke své povaze, původci či jiným okolnostem „zásahem“ ve smyslu legislativní zkratky v § 82 SŘS, i kdyby byla všechna tvrzení žalobce pravdivá, musí být taková žaloba odmítnuta podle § 46 odst. 1 písm. a) SŘS, jelikož chybí podmínka řízení spočívající v myslitelném tvrzení nezákonného zásahu.

Rozšiřený senát současně upozornil, že uvedený právní názor je třeba vykládat restriktivně, neboť pravidlem stále zůstává, že uplatnění podnětu, ve kterém podatel vyzývá správní úřad k uplatnění úřední povinnosti (úřední moci), žádné veřejné subjektivní právo nezakládá.

K rozsudku rozšířeného senátu podal odlišné stanovisko soudce Aleš Roztočil. Podle jeho názoru rozhodnutí většiny fakticky vede k popření dichotomie mezi řízeními zahajovanými z moci úřední a řízeními zahajovanými na žádost. Dochází tak k popření role veřejné správy v oblasti tzv. dozorové činnosti, přičemž rozsudek povede pouze k zahlcení správních orgánů podněty, případně správních soudů žalobami, a to často v případech se soukromoprávním charakterem. Fakticky tak správní soud bude nahrazovat správní orgán při výkonu jeho dozorové činnosti. Bude totiž na soudu, aby v nalézacím řízení ověřil, zda sporná stavba či jiný záměr splňuje podmínky pro realizaci ve volném režimu či vyžaduje povolení či jiný úkon stavebního úřadu, zda takové povolení bylo vydáno, popřípadě zda byla stavba vskutku realizována v souladu s povolením. To vše předtím, než správní orgán zjistí skutkový stav a posoudí relevantní právní otázky.

¹⁶

Na rozsudek ve věci Žaves reagovala judikatura správních soudů. Výhodou tohoto průlomového rozhodnutí rozšířeného senátu je, že se snažil poměrně přesně vypořádat se všemi možnými úskalími a vyložit, jakým způsobem mají správní soudy postupovat. Nevýhodou však zůstávají určité interpretační potíže spojené například se slovním spojením „rozumné předpoklady“ či velká míra uvážení, do jaké míry je konkrétní situace konkrétního žalobce podobná té, kterou se zabýval rozšířený senát. Zároveň vyvstaly i určité nejasnosti při posuzování splnění všech podmínek procesní legitimace. Jak se ale prozatím ukázalo, rozsudků přikazujících správním orgánům zahájit správní řízení moc není a zdá se, že se bude vskutku jednat spíše o výjimečné případy. Záleží však také na tom, jakým dalším směrem se bude judikatura vyvíjet a zda postupně nedojde k rozvolnění.

1. Procesní legitimace

Stále zůstává zachováno pravidlo, že pokud soud dojde k závěru, že je zjevné a nepochybné, že žalované jednání či nečinnost nemůže vůbec představovat zásah podle § 82 SŘS, je namístě žalobu odmítnout. Tak například postupoval MS v Praze v usnesení,¹⁷ ve kterém se žalobce zásahovou žalobou domáhal zahájení disciplinárního řízení s dvěma architekty z důvodu možné nezákonnosti aktualizace zásad územního rozvoje.¹⁸

Většina dosavadní následné judikatury se týká stavebních věcí, často uplatnění téhož ustanovení StavZ (§ 129 StavZ), viz například stěžovatelka, která byla vlastnicí sousedního pozemku, přičemž stavba na vedlejším pozemku podle jejího názoru neodpovídala stavebnímu povolení a bránila přístupu světla do jejího rodinného domu.¹⁹ Nebo v jiném rozsudku NSS²⁰ se stěžovatel domáhal vydání rozhodnutí o nařízení odstranění stavby – udržovacích prací, spočívajících v opravě celodřevěného mlýna na sousedním pozemku podle § 129 odst. 5 StavZ. Oba výše jmenované případy jsou součástí vlny zrušujících rozsudků ze strany NSS, neboť krajské soudy ještě před vydáním rozsudku ve věci Žaves žaloby odmítly s poukazem na to, že se nelze domáhat zahájení řízení z moci úřední.²¹

V některých jiných případech krajské soudy odmítly či zamítly žalobu nečinnostní, tudíž je NSS vyzval k tomu, aby umožnily žalobcům změnit žalobu včetně petitu na žalobu zásahovou, se kterou by případně mohli žalobci uspět.²²

Mezi následnou judikaturou reflektující Žaves lze nalézt i větší množství rozhodnutí, která naopak potvrzují, že se v projednávané věci zahájení řízení z moci úřední domáhat nelze. Jedná se zejména o případy přímo citované v rozhodnutí Žaves, například o situace, kdy se žalobce domáhá zahájení přestupkového řízení s jinou osobou,²³ či případy, ve kterých existuje jiný procesní prostředek k ochraně práv.²⁴ Tak například NSS rozhodl ve věci,²⁵ v níž se žalobkyně jakožto obec domáhala ochrany před nečinností žalovaného týkající se obnovené těžby v kamenolomu blízko obce a jejího zastavení. I přesto, že KS v Ostravě nezohlednil rozsudek Žaves, NSS uzavřel, že by ani případná zásahová žaloba nemohla být úspěšná, a to z důvodu jiného existujícího řízení, které by mohla sama žalobkyně vyvolat.²⁶

V některých rozhodnutích zase soudy neshledaly naplnění podmínek procesní legitimace z důvodu chybějícího podnětu či opatření proti nečinnosti.²⁷ Ostatně takový osud potkal stěžovatelku i v pokračování řízení ve věci Žaves, jak bylo zmíněno výše. Po zrušení původního odmítavého usnesení KS v Praze opět dospěl k odmítnutí žaloby, a to z důvodu nevyčerpání všech procesních prostředků ochrany. Konkrétně žalobkyni vyčetl, že již na počátku, kdy chtěla iniciovat řízení o odstranění terénních úprav, nepředestřela stavebnímu úřadu svá tvrzení o tom, jakým způsobem je existencí terénních úprav krácena na svých subjektivních právech. Zadruhé žalobkyně podala žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti ke krajskému úřadu až po podání žaloby. Právní názor, podle kterého musejí být všechny možnosti ochrany vyčerpány před podáním žaloby, však následně vyvrátil NSS v jiné věci,²⁸ s tím, že je dostačující, pokud k vyčerpání těchto prostředků nápravy dojde před vydáním rozhodnutí.²⁹ Tím otevřel cestu žalobcům, jejichž žaloba byla prvně (před rozsudkem Žaves) odmítnuta s ohledem na obecnou nenárokovost zahájení řízení z moci úřední, přičemž následně NSS odmítavé usnesení KS v Českých Budějovicích zrušil, aby nemuseli brát žalobu zpět, ale měli možnost ještě před novým rozhodnutím soudu uvést svou žalobu a skutkový stav do souladu s požadavky rozsudku Žaves. Tento názor je však pravděpodobně v rozporu se samotným zněním rozsudku Žaves.³⁰

NSS rovněž zrušil³¹ usnesení KS v Brně, který odmítl zásahovou žalobu z důvodu nevyčerpání všech procesních prostředků a který požadoval po žalobci podání jiné zásahové žaloby. NSS zdůraznil, že žalobce tuto druhou zásahovou žalobu podat nemohl, jelikož již uplynula objektivní lhůta, a zároveň by si jí ani nemohl vynutit zahájení řízení o odstranění stavby.

Zajímavé je, že ve zrušujících rozsudcích NSS často zavazuje krajské soudy, aby zkoumaly, zda žalobce podal podnět podle § 42 SpŘ, nicméně povětšinou výslovně neuvádí, že by krajské soudy měly zkoumat rovněž to, zda žalobce informoval žalovaného o újmě, kterou mu protiprávní stav činí. Někdy tak v rozsudcích chybějí informace o tom, zda byl žalovaný informován o újmě, kterou žalobci svou nečinností způsobuje. Čtenáři tak není jasné, z jakého důvodu, zda žalovaný tyto informace měl, či nikoliv a zda měl soud tyto skutečnosti za prokázané. Autorka se však domnívá, že je možné, že se tímto kritériem soudy nezabývaly, ač měly. Zároveň je však zbytečně formalistické trvat podle autorky na tom, aby tvrzení o dotčení práv bylo přímo součástí podnětu a měla by být dostačující pouhá vědomost správního orgánu o takové újmě (například z dřívější korespondence).

Pravděpodobně nejzajímavějším rozsudkem NSS reflektujícím Žaves, který zároveň vybočuje z linie stavebních věcí, je rozsudek,³² kterým 2. senát zrušil odmítavé usnesení KS v Brně, jenž konstatoval, že jednání popsané v žalobě nemůže být zásahem ve smyslu § 84 SŘS. Rozsudek se zabýval otázkou zahájení sektorového šetření podle § 18a EnerZ. NSS v něm rozšířil podmínku ve věci Žaves, která předpokládá, že se žalobce bude domáhat zahájení správního řízení z moci úřední, jež bude ukončeno rozhodnutím či jiným napadnutelným aktem. Uvedl, že sektorové šetření podle § 18a EnerZ je postupem orgánu veřejné moci sui generis, které není správním ani kontrolním řízením. Nelze na něj proto ustanovení SpŘ o správním řízení aplikovat, a to včetně ustanovení o povaze sektorového šetření jakožto řízení zahajovaného z moci úřední, či na žádost.³³ Jelikož by však opačná interpretace rozsudku Žaves mohla salámovou metodou vést k jeho vyprázdnění,³⁴ dospěl NSS k závěru, že je třeba závěry rozsudku vztáhnout i na projednávanou věc. 2. senát shledal, že stěžovatelky jakožto provozovatelky fotovoltaických elektráren nemají jinou příležitost, jak se domoci prověření výše garantované výkupní ceny a zelených bonusů podle cenového rozhodnutí a konstatování, že je nezákonná a diskriminační. Ačkoliv tedy samotné sektorové šetření nekončí vydáním rozhodnutí či opatření obecné povahy, ale je jen prvotní fází, která k vydání takového aktu vede, může nezahájení takového řízení zasáhnout do veřejných subjektivních hmotných práv. NSS tedy uzavřel, že není namístě věc odmítnout s poukazem na to, že jednání žalované nemůže být zásahem, a zavázal KS v Brně, aby se zabýval dalšími podmínkami podle rozsudku Žaves, včetně podání podnětu a žádosti o přijetí opatření proti nečinnosti, neboť i na těchto prostředcích ochrany je nutné trvat z důvodu subsidiarity přezkumu ve správním soudnictví.³⁵

2. Věcná legitimace

Rozsudků zabývajících se důvodností žaloby prozatím není mnoho a všechny se zabývaly stavebními věcmi. Tak například KS v Ostravě – pobočka v Olomouci zamítl³⁶ žalobu na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného, který žalobce spatřoval v nezahájení řízení o odstranění stavby, resp. udržovacích prací spočívajících v opravě dřevěných částí celodřevěného mlýna. Shledal sice, že podmínky procesní legitimace žalobce jsou splněny, nicméně neshledal, že by opravdu došlo k zásahu do práv žalobce. Ze žalobcových tvrzení vyplynulo, že zásah do hmotných práv spatřuje zejména ve stavbě mlýna jako takové, která však nebyla nepovolená.³⁷ V jiném rozsudku zase NSS zdůraznil, že žalobci schází aktivní věcná legitimace k tomu, aby se mohl domáhat zahájení (opakovaného stavebního) řízení, které lze zahájit na návrh stavebníka (a není tedy řízením zahajovaným pouze z moci úřední), a odkázal jej na rozsudek Žaves s tím, že pokud se chce domáhat odstranění stavby, má tak učinit podnětem k zahájení řízení o odstranění stavby.³⁸

Naopak úspěšná se svou zásahovou žalobou byla žalobkyně,³⁹ která se domáhala zahájení řízení o odstranění stavby automatické linky alkalického zinkování a černění. KS v Brně konstatoval splnění všech podmínek podle rozsudku Žaves a uzavřel, že je přesvědčen, že existují rozumné předpoklady pro zahájení řízení o odstranění stavby automatické linky podle § 129 odst. 1 písm. b) StavZ, neboť správní soudy opakovaně dospěly k závěru, že vlastní realizace (umístění, instalace a provoz) automatické linky alkalického zinkování a černění nepředstavuje jakýsi „doplněk“ stávající výrobní činnosti, ale že tuto stavbu lze povolit toliko po projednání ve stavebním řízení. Navíc, i pokud by byly pravdivé úvahy stavebního úřadu, že stavba automatické linky nevyžaduje stavební povolení (což odporuje závaznému právnímu názoru vyslovenému v rozsudku č. j. 30 A 116/2017-348), stále by se jednalo o stavbu provedenou v rozporu s právními předpisy (územním plánem obce Rantířov), kterou by bylo nutné odstranit dle § 129 odst. 1 písm. d) StavZ.⁴⁰

Obdobně úspěšný byl žalobce (Dopravní podnik hlavního města Prahy),⁴¹ který se domáhal zahájení řízení o odstranění stavby – montované haly nacházející se na jeho pozemku. MS v Praze v rozsudku vcelku podrobně reagoval na podmínky stanovené v rozsudku Žaves včetně otázky zneužití práva.⁴² Ani v tomto rozsudku však výslovně neuvádí, zdali byl žalovaný informován o zásahu do hmotných práv, kterého se dopouští, nicméně s ohledem na vleklost sporu je vědomost žalovaného o újmě žalobce pravděpodobná. Zároveň detailně rozebral důvodnost žaloby, tedy zda jsou rozumné předpoklady pro zahájení řízení o odstranění stavby, přičemž dospěl k závěru, že ano. Závěrem však upozornil,⁴³ že v zahájeném řízení žalovaný vyhodnotí relevantní skutečnosti, vztahující se k předmětné stavbě, a to jak dosud známé, tak ty, které případně budou v řízení nově zjištěny. Též vlastníku stavby poskytne možnost vyjádřit se k předmětu řízení a případně sdělit informace, jež budou pro předmět řízení podstatné, resp. učinit zákonem předvídané úkony, které by mohly vést k jinému závěru, než je odstranění této stavby. Jakkoliv totiž soud na základě dosavadních zjištění v současném okamžiku zastává názor, že jsou dány důvody pro zahájení řízení o odstranění stavby podle § 129 odst. 1 písm. f) a odst. 6 StavZ, je nutno trvat na tom, že konečné rozhodnutí v této věci lze vydat až po řádně provedeném správním řízení, jehož výsledek ovšem nelze nyní předjímat, resp. ukládat žalovanému, jak má ve správním řízení rozhodnout.

Rozsudek ve věci Žaves představuje poměrně velký průlom do teorie o dvou neprostupných typech řízení a neexistenci nároku na zahájení řízení z moci úřední. Po jeho vydání je tak v určitých případech možné domáhat se zahájení řízení z moci úřední, a to nejprve prostředky podle SpŘ, a případně následně i prostřednictvím zásahové žaloby u správních soudů. Pro vydání takového rozsudku je však třeba splnit určité podmínky stanovené v rozsudku Žaves, a to zejména s ohledem na subsidiaritu správní žaloby.

Podle názoru autorky se s ohledem na analýzu dosavadní následné judikatury jedná spíše o průlom doktrinální, který bude vyhrazen pouze pro zcela výjimečné případy. Zatím tedy není třeba se bát zavalení soudů, jak naznačil v odlišném stanovisku Aleš Roztočil. Z analýzy dosavadních rozhodnutí soudů následujících po rozsudku Žaves vyplývá, že velká většina zásahových žalob tohoto typu stejně skončí neúspěšně, většinou z důvodu nedostatku procesní legitimace či nesplnění dalších podmínek stanovených v rozsudku Žaves. Až na výjimku rozsudku 2. senátu se rozsudky týkaly stavebních věcí, povětšinou podnětů na zahájení řízení o odstranění stavby. Jedná se tedy o podobný skutkový stav, jaký řešil rozšířený senát ve věci Žaves. Jelikož není povinností krajských soudů detailně rozebírat splnění procesních podmínek, pokud se domnívají, že splněny jsou (a pokud jejich nesplnění nerozporuje žalovaný), je v některých rozsudcích odůvodnění týkající se procesních podmínek podle Žaves stručné. Není tak zcela zřejmé, jak krajské soudy k posouzení těchto podmínek přistoupily. Často není zmíněno, jestli byl žalovaný v podnětu (či jinak) vyrozuměn o újmě, kterou svou nečinností žalobci způsobuje.

Zároveň došlo k nejednotnému rozhodování v otázce, zdali musejí být vyčerpány procesní prostředky ochrany ještě před podáním žaloby. Je totiž pravda, že názor 4. senátu, podle něhož je dostačující, když jsou tyto procesní prostředky vyčerpány do rozhodnutí soudu, je v rozporu se zněním právní věty III.⁴⁴ i s textem rozsudku ve věci Žaves.⁴⁵

Nejzajímavější z hlediska přístupu k rozsudku Žaves je jednoznačně rozsudek 2. senátu NSS,⁴⁶ ve kterém NSS připouští, že se lze (při splnění dalších podmínek) zásahovou žalobou domáhat zahájení sektorového šetření, které není správním řízením a nekončí vydáním žalovatelného správního aktu.

V případě, že krajské soudy vyhoví žalobě, je podle názoru autorky vhodné v rozsudku připojit odstavec podobného znění, jaký do svého rozsudku vtělil MS v Praze v rozsudku citovaném výše,⁴⁷ ve kterém informují žalovaného, že „pouze“ shledaly rozumné předpoklady k zahájení řízení, nicméně nepředjímají výsledek tohoto řízení. Tím se lze alespoň částečně vyvarovat nešvaru, na který poukazoval Aleš Roztočil, a to, že soudy nahradí činnost správních orgánů. Jestliže soudy dospějí k názoru, že zásahová žaloba je důvodná, měly by být opatrné při formulaci odůvodnění, aby nenahradily rozhodovací pravomoc správních orgánů a nezavázaly žalovaného k vydání rozhodnutí s předem daným výrokem.

Je zřejmé, že věcné rozhodování soudů o podobných zásahových žalobách bude vždy tancem na tenkém ledě a soudce bude muset vždy pečlivě vyvažovat všechny protichůdné zájmy. Autorka se shodně s rozšířeným senátem domnívá, že k průlomu do obecných zásad vynutitelnosti zahájení řízení by se mělo přistupovat pouze ve výjimečných případech.

Jakým směrem judikatura následně vykročí a zda se pravidla ještě více rozvolní, či nikoliv, ukáže jen čas. S rozšířeným senátem se však lze ztotožnit v tom, že není možné nadále odpírat přístup k soudu těm, do jejichž veřejných subjektivních práv stát prostřednictvím správních orgánů svou nečinností zasahuje, a to „pouze“ z důvodu formálního lpění na tradičním oddělení obou typů řízení (zahajovaných na žádost a z moci úřední) a jejich neprostupnosti. Naopak právě prostřednictvím soudů a žalob konkrétních osob lze smysluplně posoudit situaci každého žalobce zvlášť, aniž by bylo nutné cokoliv měnit v obecné teorii či zákonném nastavení. Již nyní je však zřejmé, že bude náročné judikaturu v této oblasti sjednocovat.