Úkolem Policie České republiky (dále policie) je chránit tzv. policejní statky, které tradičně tvoří zejména ochrana státu, veřejná bezpečnost, bezpečnost osob a majetku, veřejné zdraví a mravnost, jejichž výčet se dynamicky mění a spíše rozrůstá, a z toho plyne, že při plnění této funkce jsou jí nutně dána zmocnění zasahovat do integrity fyzických osob. Tu tvoří pestrá a rozsáhlá škála práv vztahujících se k jejich sféře fyzické i duševní, škála natolik široká, že používaným synonymem pro tuto integritu je celistvost osoby. Specifické postavení policie je přitom dáno tím, že při ochraně policejních statků plní nejširší okruh úkolů a současně působí všude, kde není dáno zmocnění pro jiné veřejné sbory, respektive jiné orgány veřejné moci.

S jistou mírou zjednodušení lze říci, že zákon č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky (dále jen „zákon o policii“ či „PolČR“), a zvláštní zákony zakládající působnost policie, obsahují licence, za nichž může do integrity fyzických osob a práv a povinností právnických osob zasahovat.¹

Podat jejich vyčerpávající přehled, tím spíše pak rozbor, je nad možnosti plochy, kterou dává článek, a vzhledem k tomu se omezujeme pouze na ta ustanovení zákona o policii, kde je tento pojem výslovně používán.

Totožností (identitou) se rozumí množina osobních údajů, jakými jsou například podoba, tělesné znaky, jméno a příjmení, adresa pobytu, povolání, dosažené vzdělání, podpis vlastnoruční i elektronický splňující zákonem stanovené podmínky,² které určují danou fyzickou osobu. V podstatě všechny údaje, jimiž je totožnost určována, se v průběhu života mění, respektive mohou změnit (například při uzavření sňatku přebírá obvykle žena příjmení manžela, krajní je pak změna transsexuální), takže zřejmě jediným trvalým osobním údajem je datum a místo narození. Při jejich změně získává dotyčný novou identitu a mění se i prostředky, na jejichž základě dochází k jejímu zjišťování (například bude třeba vydat nový identifikační doklad, změnit údaj v evidenci).

Protože totožnost tvoří jednu z imanentních součástí osobnostních práv člověka, jsou podmínky pro její zjišťování a prokazování stanoveny v zákoně, bez ohledu na to, že některé z relevantních údajů (například podoba člověka) jsou svojí podstatou veřejné. Jedná se o postup, v jehož rámci je na základě porovnávání sdělených údajů s údaji, které jsou zachyceny na nějakém hmotném nosiči, prokázáno, že se jedná o konkrétní fyzickou osobu, kterou nelze zaměnit s jinou.³

Prokázání/zjištění identity je otázkou zásadní, protože jen takto lze určené osobě přiznat práva a ukládat povinnosti. Jestliže dotyčný nemůže prokázat totožnost nebo tak odmítne učinit, může to pro něj mít přímé nebo sekundární negativní důsledky. Takové osobě nebude dána možnost účastnit se hazardní hry, prodáno jí zboží, které může být nebezpečné pro veřejnou bezpečnost, nebude se moci účastnit voleb, nebude vpuštěna do chráněných prostor (například objektů chráněných Vězeňskou službou⁴), písemnost jí adresovaná bude považována za doručenou a začne se odvíjet lhůta pro podání opravného prostředku (podle § 50c odst. 2 občanského soudního řádu v případě, že adresát či příjemce písemnosti odmítne prokázat svou totožnost, považuje se písemnost za doručenou dnem, kdy prokázání totožnosti odmítl, a shodně je tomu rovněž podle § 24 odst. 3 správního řádu).

Právní úprava se povětšinou spokojuje s tím, že hovoří o prokazování/zjišťování totožnosti, aniž by blíže stanovila údaje, podle nichž je určována. Jinak je tomu, pokud se týká policie a dalších veřejných sborů, u nichž zjišťování identity souvisí s ochranou zmíněných policejních statků a tento úkon patří k jejich běžným činnostem, takže rozsah údajů určujících zjištění totožnosti je v zákonné úpravě výslovně stanoven. Podle § 63 odst. 1 PolČR je totožnost prokázána na základě prokázání jména, popřípadě jmen, příjmení, data narození a v případě potřeby také adresy místa trvalého pobytu, adresy místa pobytu nebo adresy bydliště v zahraničí, rodného čísla a státní příslušnosti․⁵ Vzhledem k tomuto taxativnímu vymezení platí, že jiné, další údaje za účelem zjištění/prokázání identity požadovat nelze.

Zákonná úprava nestanoví, jaké prostředky, technické nosiče, je možno k prokázání totožnosti použít. V tomto směru není zpracována ani žádná metodika, která by postupy ve smyslu § 63 PolČR blíže upravovala či konkretizovala. Uplatní-li policista dané oprávnění, spoléhá se tak na zažitou praxi, v níž jsou ponejvíce používány osobní doklady opatřené fotografií (vedle občanského průkazu přichází v úvahu nejčastěji zejména cestovní pas, rodný list, povolení k pobytu nebo pobytová karta rodinného příslušníka občana Evropské unie). Jako zásada, plynoucí z obecných principů nezbytné nutnosti, minimalizace a proporcionality, platí, že rozsah a způsob zjišťování osobních údajů musí být přiměřené účelu zjišťování totožnosti. Jinými slovy, policista je při zjišťování totožnosti povinen volit takový postup, který povede k naplnění zákonem sledovaného účelu a který současně co možná nejméně zasahuje do osobnostních práv, tzn., nepřekračuje míru nezbytnou. Někdy se proto lze spokojit i s prohlášením jiné důvěryhodné osoby, jindy bude naopak namístě i lustrace v úředních evidencích, například tam, kde je třeba vyloučit, zda doklad opatřený fotografií není falzifikát. O způsobu a věrohodnosti prokázání totožnosti rozhoduje policista v závislosti na posouzení konkrétní situace.

Vždy je pak třeba respektovat zásadu, která je shrnována do sousloví „rovnost zbraní“, již lze vyjádřit tak, že tomu, jehož totožnost je zjišťována, je třeba dát možnost, aby s úspěchem nabídl důkaz, že je/není osobou, o niž se v daném případě jedná.⁶ Jako příkladmý v tomto ohledu označil Nejvyšší správní soud postup policistů, kdy žalobkyně byla po odmítnutí prokázání své totožnosti předložením občanského průkazu policisty poučena, že postačí, pokud jim sdělí své jméno, příjmení a datum narození. Policisté tedy žalobkyni umožnili alternativní, nejméně zatěžující způsob ověření totožnosti, který by umožňoval pokojný průběh splnění její povinnosti i bez fyzického předložení úředního dokladu totožnosti. Byl tak respektován původní účel prováděné kontroly, tj. zjištění přítomnosti cizinců bez povolení k pobytu.⁷

Na druhé straně výzvu k prokázání totožnosti nelze odmítnout, a to například ani s poukazem, že se realizuje nějaké konkrétní právo, nebo hodnotit důvodnost výzvy a zákonnost postupu.⁸ To ovšem nijak nevylučuje možnost následně se domáhat vyslovení, že zásah byl protiprávní, ať už cestou vnitřních (stížnost), či soudních (tzv. zásahová žaloba), anebo jiných (podnět k veřejnému ochránci práv) prostředků právní ochrany subjektivních práv jednotlivců.

Povinnost prokázat totožnost však zásadně nesmí být vyžadována bez zákonného zmocnění. Bez toho by bylo nutné považovat za nezákonné i veškeré následné dílčí zásahy, například předvedení za účelem zjištění totožnosti.

Zákonodárce proto pečlivě vymezil důvody, pro které lze žádat prokázání totožnosti, čímž současně vytvořil zábrany, aby se tak mohlo dít libovolně. Ustanovení § 63 odst. 2 písm. a) až l) PolČR obsahuje celkem 12 důvodů, jež jsou stanoveny taxativně, byť někde neurčitými pojmy (příkladem v tomto směru je ustanovení, podle něhož lze vyzvat k prokázání totožnosti též při plnění jiného úkolu, je-li to nezbytné k ochraně bezpečnosti osob a majetku, veřejného pořádku nebo pro předcházení trestné činnost). Tím se vytváří prostor pro účinné plnění úkolů policie v jednotlivých oblastech a v souladu s tím je koncipováno i příslušné oprávnění.

Důvod, pro který je prokázání totožnosti vyžadováno, musí být dané osobě minimálně k jejímu dotazu sdělen, a to dostatečně konkrétně. Jak podotýká Ústavní soud, nepostačuje toliko formální odkaz na příslušné zákonné ustavení a jeho parafrázi, ale je třeba uvádět konkrétní okolnosti, které by mohly věcně odůvodnit, respektive legitimizovat, prováděné ztotožnění.

„Policie neposkytla žádné konkrétní (byť třeba i stručné) vysvětlení, z nějž by bylo patrno, že jedná v rámci zákonem svěřených pravomocí i v materiálním smyslu a že se nejedná jen o libovolné a nedůvodné využívání jejích formálních pravomocí, které v materiálním právním státě není přípustné.“⁹

Problematickými se v tomto směru jeví v aplikační praxi zejména důvody vymezené v § 63 odst. 2 písm. e) a l) PolČR. Ve vztahu k § 63 písm. e) lze uvést, že policista jistě není oprávněn vyzvat osobu k prokázání totožnosti pouze s paušálním odkazem na probíhající akci pátrání po osobách, aniž by k tomu měl konkrétní důvod spočívající v tom, že vyzvaná osoba skutečně vzhledem a dalšími znaky odpovídá konkrétnímu popisu osoby, po níž policie pátrá. Stejně tak ani § 63 písm. l) nelze chápat jako sběrnou klauzuli, pod kterou lze podřadit jakoukoli situaci a výzvu k prokázání totožnosti kohokoli a kdekoli.

Bude-li identita prokázána a na tomto základě zjištěno, že nejde o někoho, kdo je podezřelý ze spáchání trestného činu, pohřešovanou osobu nebo osobu, od níž je žádáno vysvětlení, atd., policie úkony za účelem zjišťování totožnosti osoby ukončí.

Jinak je tomu v případě, kdy osoba vyzvaná k prokázání totožnosti odmítne totožnost prokázat; nebo tak nemůže učinit ani za přispění potřebné přiměřené součinnosti ze strany policie. Jaká součinnost je přiměřená, bude vždy záviset na konkrétní situaci a neexistuje zde nějaký společný jmenovatel. Záležet bude na policistovi, jak ji vyhodnotí, což může být komplikováno tím, že při tomto úkonu mnohdy „nemá komfort správního orgánu, čas a různé prostředky k dosažení zamýšleného legitimního cíle“.¹⁰ Poměrně jednoduše lze nahradit doklad prokazující totožnost, který se stal neplatný, protože potřebné informace mohou být nahrazeny jiným dokladem, získány prohlášením důvěryhodné osoby nebo telefonickým ověřením údajů, tento postup však nebude použitelný v případě, že je třeba ověřit identitu většího počtu osob současně. Zásadně bude nutno respektovat smysl tohoto úkonu, z čehož plyne, že poskytnutím součinnosti nemůže dojít k jeho zmaření, tedy to, že by identifikovaná osoba uprchla.

Nepodaří-li se identitu prokázat, je policista zmocněn na základě § 63 odst. 3 PolČR dotyčného předvést za účelem jejího zjištění, a vždy tak učiní v případě, že se odmítne jeho výzvě bezdůvodně podrobit.¹¹ První krok po předvedení k získání totožnosti představuje lustrace v evidencích, které jsou policistovi dostupné, jejichž katalog je stanoven v § 66 odst. 3 PolČR, případně plyne ze zvláštních zákonů. Na předvedené osobě přitom je, zda údaje, potřebné k jejímu ztotožnění vyhledáním v evidencích, poskytne, k čemuž nemůže být donucována.¹² Policista je dále podle § 35 odst. 2 písm. a) PolČR oprávněn provést prohlídku osoby a odebrat jí zbraň, pokud osobní svoboda osoby má být omezena.

Ve smyslu § 65 odst. 1 PolČR se pod pojmem identifikační úkony běžně označuje snímání daktyloskopických otisků, zjišťování tělesných znaků, měření těla, pořizování obrazových, zvukových a jiných záznamů a odebírání biologických vzorků umožňujících získání informací o genetickém vybavení.¹³ Konkrétnější výčet těchto úkonů obsahuje čl. 2 pokynu policejního prezidenta č. 275/2016, o identifikačních úkonech (dále PPP č. 275/2016), který v této souvislosti výslovně hovoří o popisu osoby, pořízení třídílných kriminalistických fotografií celé postavy, portrétních, a zvláštních znamení (například tetování, piercing), dále snímání daktyloskopických otisků prstů a dlaní osoby a odebírání biologického materiálu osoby pro účely stanovení profilu DNA. V tomto pokynu jsou dále podrobně upraveny podmínky, za nichž je možné vyžadovat provedení identifikačních úkonů (čl. 3), postup při odběru biologického materiálu (čl. 11), podmínky zpracování osobních údajů získaných v souvislosti s identifikačními úkony (čl. 15 a násl.), pravidla při vkládání osobních údajů do různých systémů či databází DNA (CODIS, INFO DNA, SHODA), jakož i jejich vedení (čl. 58 a násl.), doby uchovávání odebraného biologického materiálu (čl. 74) a konečně i prověřování potřebnosti dalšího zpracovávání a likvidace osobních údajů (čl. 75 a násl.). Vlastní problematika kriminalisticko-technického postupu při provádění identifikačních úkonů je obsažena v pokynu policejního prezidenta č. 100/2001, ke kriminalisticko-technické činnosti policie.¹⁴

Výše zmíněné identifikační úkony¹⁵ může policie realizovat při plnění úkolů pro účely budoucí identifikace u okruhu osob stanovených v § 65 odst. 1 PolČR, čili těch, které byly obviněny z úmyslného trestného činu nebo jimž bylo sděleno obvinění z takového deliktu, dále osob ve výkonu trestu odnětí svobody za spáchání úmyslného trestného činu, či těch, kterým bylo uloženo ochranné léčení/zabezpečovací detence, jakož i osobám nalezeným, po nichž bylo vyhlášeno pátrání, za podmínky, že jejich svéprávnost byla omezena.¹⁶

Zajímavým se v daných souvislostech jeví i rozsudek Nejvyššího správního soudu 1 As 13/2017-93, v němž se zabýval otázkou, zda lze vyžadovat provedení identifikačních úkonů i u osob, u kterých došlo k podmíněnému odložení podání návrhu na potrestání. V dané věci uzavřel, že ačkoli momentálně neprobíhá trestní stíhání, sdělením podezření pro úmyslný trestný čin byla naplněna zákonná podmínka k provedení identifikačních úkonů. Podmíněné odložení návrhu na potrestání na tomto nic nemění, neboť teprve po uplynutí zkušební doby státní zástupkyně rozhodne, zda se podezřelý (ve smyslu osoby, které bylo sděleno podezření) osvědčil.

S jistou mírou zjednodušení lze říci, že co do určení okruhu osob a možnosti uplatnění předmětného oprávnění lze za hlavní kritérium (nikoli však jediné – viz dále) označit subjektivní stránku trestného činu, tj. úmyslnou formu zavinění. Daná konstrukce do určité míry reflektuje kriminologické statistiky, ze kterých lze u těchto osob usuzovat na vyšší pravděpodobnost recidivy, což se týká zejména pachatelů závažné násilné trestné činnosti. U osob, po nichž bylo vyhlášeno pátrání a jejichž osobní svoboda byla omezena, pak na zvýšenou pravděpodobnost opakování útěku od zákonných zástupců nebo z ústavu, v jehož péči se osoba nachází.¹⁷ Judikatura v tomto ohledu upřesňuje, že neexistuje pouze speciálni či druhová recidiva, smyslem daného oprávnění je umožnit identifikaci osob, které se vyskytovaly u skutkových dějů spjatých se spáchanou trestnou činností, především v budoucnu (popřípadě v minulosti v případě činů dosud neobjasněných), identifikační úkony nejsou omezeny jen na trestnou činnost násilnou, protože nelze bez dalšího tvrdit, že by se osoby podezřelé ze spáchání hospodářské trestné činnosti nemohly účastnit i trestné činnosti jiné, například právě násilné.¹⁸

V této souvislosti je proto na tomto místě nutné zdůraznit, že zatímco účelem institutu prokázání totožnosti bylo zjištění identity osob důležitých pro plnění úkolů policie (například odhalení pachatele trestné činnosti, hledané osoby, nelegálně se zdržujících cizinců, identifikace potenciálních svědků aj.), smyslem identifikačních úkonů podle § 65 odst. 1 PolČR je vytvořit předpoklad pro budoucí identifikaci pachatele trestného činu, včetně vypátrání osoby, a to na základě tímto způsobem získaných osobních údajů.¹⁹ Ve své podstatě jde tedy o preventivní, evidenční nástroj, jehož účelem je posílit schopnost státu odhalovat a potírat trestnou činnost, nikoli obstarávání důkazů pro objasnění konkrétní trestní věci. Orgány policie proto při provádění úkonů v režimu § 65 PolČR nevystupují jako orgány činné v trestním řízení, nýbrž plní úkoly v oblasti veřejné správy – vytvářejí a spravují databázi údajů využitelných při potírání trestné činnosti.²⁰

Postavení orgánu policie coby správního orgánu je následně důležité i pro určení příslušného právního režimu, jímž je nepochybně režim administrativně-právní se všemi důsledky z toho plynoucími (například zákonný rámec předvolání a předvedení k identifikačním úkonům, povinnost respektování základních zásad činnosti správních orgánů při jejich realizaci, přiměřené použití části IV. správního řádu, jakož i prostředky právní ochrany před nezákonnými zásahy poskytované v rámci správního soudnictví).

Konstrukce § 65 odst. 1 PolČR umožňuje použít jednotlivé identifikační úkony jak samostatně, tak ve vzájemné kombinaci. S ohledem na již zmiňovanou zásadu přiměřenosti je však třeba vždy dbát, aby zásah do práv a svobod osob, vůči nimž identifikační úkon směřuje, nepřekročil míru nezbytnou k dosažení zákonem aprobovaného účelu. Ve své podstatě tak toto ustanovení vymezuje prostor pro správní uvážení, a proto je nutné připomenout, že zvolenou formu identifikačního úkonu musí být policista schopen řádně odůvodnit, přičemž ta musí být souladná se zákonem nejen formálně (stanovený okruh osob, závažnost a úmyslná forma trestného činu), ale též materiálně (přiměřenost, účelnost).

V tomto směru lze poukázat na problematičnost čl. 3 písm. b) PPP č. 275/2016, z pohledu judikatury správních soudů, podle které tento článek „překračuje meze zákona, konkrétně ustanovení § 65 písm. a) zákona o policii, tím, že stanovuje povinnost (nikoli toliko oprávnění) vyžádat u všech osob obviněných i podezřelých ze spáchání trestného činu všechny identifikační úkony“.²¹

K rozsahu aplikace předmětného článku, respektive otázce (nad)užívání tohoto oprávnění, se v nedávné době vyjádřil i Ústavní soud, a to ve svém nálezu Pl. ÚS 7/18, přičemž k části týkající se subjektů identifikace uzavřel, že „právní úprava obsažená v § 65 odst. 1 písm. a) zákona o policii je sice možná široká ve své personální působnosti, když může být uplatněna mimo jiné vůči všem osobám podezřelým nebo obviněným ze spáchání jakéhokoli úmyslného trestného činu či vůči všem osobám, které jsou za spáchání takového trestného činu ve výkonu trestu odnětí svobody, nelze ale konstatovat, že je neurčitá, nejasná nebo příliš abstraktní … ze znění § 65 zákona o policii jsou rovněž zřejmé zákonné limity a kritéria použití, která zákonodárce stanovil. Stěžejním kritériem pro hypotézu obsaženou v § 65 odst. 1 písm. a) zákona o policii je subjektivní stránka trestného činu, která vypovídá o vnitřním vztahu pachatele k trestnému činu.“ Připustil však, že v jednotlivých případech může docházet ke zneužívání, popřípadě nadužívání, těchto oprávnění policií při provedení identifikačních úkonů. Právní úpravu (jež je v podrobnostech upravena teprve v interních předpisech) označil za nikoli ideální a doplnil: „Požadoval-li navrhovatel zrušení § 65 odst. 1 zákona o policii v části, která policii umožňuje odebírat biologické vzorky sloužící k získání informací o genetickém vybavení, avšak fakticky brojí proti rozsahu použití § 65 odst. 1 písm. a) zákona o policii, nelze než konstatovat, že nezvolil nejpříhodnější případ (tedy tzv. ‚podvozek‘) k tomu, aby se jeho návrhem mohl Ústavní soud relevantně zabývat. Jak již totiž bylo uvedeno výše, v samotném fyzickém odebírání biologických vzorků nespatřuje Ústavní soud porušení základního práva na nedotknutelnost osoby podle čl. 7 odst. 1 Listiny, ani zásah do práva na soukromí podle čl. 10 odst. 2 a 3 Listiny.“

Ostatně ke stejným závěrům dospěl již dříve i Nejvyšší správní soud v rozsudku 8 As 134/2016-38, podle kterého: „Otázka, kdy policie vůbec může u konkrétní osoby přistoupit k odebrání genetického vzorku, je upravena v § 65 zákona o policii a právě zde se v případech uvedených v odstavci 1 písm. a) posuzuje oprávněnost odběru podle toho, zda daná osoba spáchala úmyslný trestný čin.“

K nastolené otázce (nad)užívání identifikačních úkonů (ve smyslu automatického vyžadování provedení všech identifikačních úkonů) pro úplnost dodejme, že i Policejní prezidium s vědomím, že výklad § 65 odst. 1 v souvislosti s čl. 3 písm. b) PPP č. 275/2016 přináší určité aplikační problémy, muselo jistě sledovat výsledek posouzení návrhu na zrušení § 65 odst. 1 ve slovech „odebírat biologické vzorky umožňující získání informací o genetickém vybavení“, který byl podán Městským soudem v Praze. Vycházeje pak se skutečnosti, že k datu uzavření tohoto příspěvku (říjen 2022) čl. 3 písm. b) nedoznal žádných změn,²² nelze pravděpodobně očekávat ani podstatnější změny v aplikační praxi orgánů policie, tzn. že i pro futuro se bude u osob obviněných, podezřelých, odsouzených, osob, jimž bylo uloženo ochranné léčení, a u osob s omezenou svéprávností vyžadovat provedení všech identifikačních úkonů.

V tomto kontextu si lze klást otázku, zda praxe založená primárně (ne-li výlučně) na rozlišování trestných činů podle subjektivní stránky obstojí z pohledu testu proporcionality. Nepochybně obstojí v tom smyslu, že provedení identifikačních úkonů v daných případech je přípustným zásahem do soukromí,²³ otázkou však je, zda současně dostatečně reflektuje skutečnost, že se jednotlivé identifikační úkony od sebe kvalitativně liší a jen některé jsou považovány za invazivní, jež by měly být v duchu zásady přiměřenosti a nezbytné nutnosti použity až subsidiárně, tedy, když formami neinvazivními nelze totožnost prokázat.²⁴

Současně je třeba, aby byl respektován požadavek na upřednostnění méně invazivních prostředků před více postihujícími tělesnou i duševní stránku osoby, a nutno přihlížet i k tomu, z jakého důvodu je úkon realizován, tedy například k tomu, zda se jedná o závažný trestný čin, nebo pouhý přestupek.²⁵ V tomto světle patrně nelze tvrdit, že provedení všech identifikačních úkonů vůči vymezenému okruhu osob je automaticky bez dalšího ospravedlnitelné u všech úmyslných trestných činů. Stejně tak si lze klást otázku, je-li jejich provedení skutečně ve všech případech vůbec účelné.

Dodejme, že principy subsidiarity a proporcionality mají rovněž aspekt ekonomický, protože přednostní využití méně invazivních prostředků před zásahy více postihujícími tělesnou i duševní stránku osoby šetří logicky i vynaložené náklady. Zásada procesní ekonomie (viz § 6 odst. 2 správního řádu) vyžaduje takový postup správních orgánů, aby nikomu, tzn. ani dotčeným osobám, ani dotčeným orgánům, ani správnímu orgánu, který danou věc vyřizuje, nevznikaly zbytečné náklady. Na druhé straně invazivní metody je třeba použít, bez ohledu na to, že jsou více zatěžující pro policisty, zdravotnické zaměstnance i samotného vyšetřovaného, může-li být na jejich základě lépe zjištěn skutkový stav.²⁶

Ztotožňujeme se tak s judikaturou správních soudů,²⁷ která v souvislosti s daným uvážením požaduje vedle subjektivní stránky trestného činu zohlednění i dalších kritérií, kterými je určována jeho společenská škodlivost (například druh trestné činnosti, závažnost – přečin vs. zločin, zvlášť závažný zločin, osoba pachatele – mladistvý vs. recidivista, způsob provedení, postoj pachatele k jeho činu, opakování trestné činnosti, počet dílčích útoků – obecně tedy veškeré specifické okolnosti každého jednotlivého případu).

Připouštíme však, že detailní provedení testu proporcionality patrně nelze požadovat po samotných policistech; ti by si však měli být vždy vědomi toho, že právě takovémuto hodnocení bude podroben jejich postup ze strany správních soudů k případné správní žalobě, a proto by těmto aspektům měli věnovat alespoň základní pozornost při vyhotovení souvisejících úředních písemností. Při absence jakékoli úvahy či odůvodnění nemůže jejich postup takové hodnocení ustát. Jak se uvádí v rozsudku Nejvyššího správního soudu 3 As 335/2017-33: „Předvolání obsahuje toliko parafrázi citovaného ustanovení zákona o policii a příslušná poučení podle správního řádu. Neobsahuje správní úvahu, která by dostatečnou měrou individualizovala předmětné předvolání a odůvodnila potřebu provedení identifikačních úkonů u stěžovatele, a to z hlediska proporcionality potenciálního zásahu.“

Z hlediska diferenciace identifikačních úkonů je nutné dále rovněž uvést, že rozdílné jsou pak důsledky kvalifikace takového úkonu, protože pouze u neinvazivních způsobů obstarání informací za účelem zjištění totožnosti nebo pro účely budoucí identifikace lze poskytnutí údajů vynucovat i za pomoci síly. Nepochybně platí, že provedení všech identifikačních úkonů vyžaduje určitou míru součinnosti ze strany osoby, vůči níž úkon směřuje. Jestliže se pak osoba provedení úkonu vzpírá, je policista oprávněn v souladu s § 65 odst. 2 PolČR po předchozí marné výzvě odpor překonat, a to i použitím donucovacích prostředků stanovených v § 52 PolČR s tím, že tyto musí být, v duchu zásady proporcionality a nezbytné nutnosti, přiměřené intenzitě odporu. Vyhodnocení toho, zda kvantita i kvalita překonání odporu tomuto zákonnému požadavku vyhovuje, je v každém konkrétním případě na vyhodnocení policie, respektive policisty, který úkon realizuje. Reálně přicházejí v úvahu hmaty a chvaty, nepochybně pak nikoli například použití obušku.

Odpor nelze překonat v případech, kdy by jeho vynucováním mělo dojít k invazivnímu zásahu do tělesné integrity. Sama zákonná úprava chápe jako invazivní formu odběr krve a dále zmiňuje jiné obdobné úkony, jimiž může být například odběr kůže, spermatu a jiných tkání. Další způsoby jsou považovány za nikoli invazivní, protože, jak dovodil Ústavní soud, se jimi nezasahuje do tělesné integrity a neohrožuje zdraví ani důstojnost dotčené osoby a jako takový je tento postup odůvodněn legitimním zájmem na ochraně společnosti.²⁸ Platí to například o bukálních stěrech, odběru vlasů nebo sejmutí daktyloskopických otisků. Spíše pro úplnost doplňme, že toto stanovisko však není ovšem přijímáno zcela jednoznačně. Veřejný ochránce práv vyjádřil „pochybnosti o povaze metody bukálního stěru“ a odmítl jeho automatické zařazení mezi neinvazivní způsoby, protože může představovat pro dotčenou osobu riziko zejména v případech, kdy je prováděna za pomoci donucovacích prostředků. Evropský soud pro lidská práva zase označil, jako zvláště invazivní opatření odběr buněčného materiálu, nikoli však s ohledem na postižení tělesné stránky člověka, ale proto, že z něho lze zjistit značné množství citlivých informací o soukromí dotčené osoby.²⁹

Pro případy, kdy by nebylo možné identifikační úkon provést na určitém místě, opravňuje § 65 odst. 3 PolČR policistu předvést osobu k jeho provedení. Dané oprávnění dopadá předně na případy, kdy bude pro nemožnost provedení úkonů na jednom pracovišti nutné osobu předvést na pracoviště jiné, zpravidla pracoviště kriminalistické techniky. Po provedení úkonu policista osobu propustí. Vzhledem ke skutečnosti, že předvedením osoby k identifikačním úkonům dochází k omezení na osobní svobodě, je namístě opět zdůraznit zásadu proporcionality, nyní ve smyslu výběru vhodného (nejbližšího) pracoviště a způsoby dopravy tam, a to s ohledem na přiměřenost doby potřebné k předvedení a realizaci vyžadovaných identifikačních úkonů. V komentářích k zákonu o policii se v této souvislosti uvádí, že doba předvedení záleží vždy na okolnostech daného případu, řádově by se však měla pohybovat v hodinách.³⁰

Podle § 65 odst. 4 PolČR se sepisuje o provedených úkonech úřední záznam, jehož náležitosti jsou obecně upraveny v § 109 odst. 1 PolČR a v podrobnostech v daném případě v PPP č. 275/2016, včetně jeho vzorového tiskopisu (Příloha č. 6). Ve smyslu čl. 7 odst. 4 tohoto pokynu je pak v aplikační praxi uvedená povinnost plněna tak, že policista podává žádost o pro provedení identifikačních údajů tzv. specialistovi.³¹ Žádost se po vyplnění údajů specialistou vrací příslušnému útvaru a považuje se za úřední záznam. V kontextu toho, co bylo výše uvedeno k uplatnění zásady proporcionality, se pak problematickou může jevit předně skutečnost, že policista v podstatě toliko křížkem označí, které z úkonů (popis, fotografie, otisky, odběr biologického materiálu – ústní stěr, jiný odběr biologického materiálu – slovně konkretizuje) požaduje provést, bez jakéhokoli zdůvodnění. Vezmeme-li pak v úvahu, že úřední záznam představuje osvědčení správního orgánu o průběhu identifikačního úkonu (v dané souvislosti se hovoří o tzv. materiální stopě postupu řízení), lze konstatovat, že chyby a nedostatky při jeho vyhotovení mohou následně způsobit neschopnost prokázání významných okolností a skutečností, a v konečném důsledku tak vést v rámci přezkumné činnosti až k závěru o nezákonnosti celého postupu.

K základním zásadám při provedení identifikačních úkonů dále patří, že zjišťování tělesných znaků a měření těla smí provádět pouze policista či zaměstnanec policie stejného pohlaví nebo odborně způsobilý zdravotnický pracovník; jedná-li se o odběr biologického vzorku, který je spojen se zásahem do tělesné integrity, provádí jej na žádost policisty výhradně odborně způsobilý zdravotnický pracovník. Odběr biologických vzorků nutno provádět způsobem, který neohrozí zdraví osoby (§ 112 PolČR). Současně je třeba vždy zajistit, že bude zachována důstojnost dotčené osoby.³² Právě s odkazem na nezbytnost garantovat právo na zachování lidské důstojnosti a soukromí prohlásil Ústavní soud, že i v případě každodenního fyziologického procesu (vyprazdňování), tj. odběru moči, má dotyčný právo, aby dozoru nad ním byla přítomná osoba téhož pohlaví, protože jinak by takový postup mohl být vyšetřovaným chápán jako nelibý, a to za situace, kdy je postihována „nejintimnější sféra jeho života“.

Vyloučena jsou rovněž veškerá zjišťování údajů, která by poškozovala důstojnost člověka (v konkrétním případě byl za takový označen falometrický test, jímž měla být prokázána homosexuální orientace jakožto důvod k udělení azylu).³³

V souvislosti se stanovením povinnosti osoby strpět neinvazivní úkony směřující ke zjištění její totožnosti či údajů umožňujících její budoucí identifikaci bylo třeba odpovědět na otázku, nakolik je vynucování plnění této povinnosti v souladu se zákazem nemo tenetur se ipsum accusare (nikdo není povinen obviňovat sám sebe). Ústavní soud zprvu dovodil, že nikdo nemůže být nucen ukládáním pořádkové pokuty, aby svojí součinností umožnil opatření důkazu, který by mohl být použit proti němu, byť by šlo o úkon, který nepostihuje tělesnou integritu, relativně krátce nato však dospěl k závěru zcela opačnému (jehož se drží dosud), totiž že na úkony nevyžadující aktivní jednání obviněného či podezřelého, ale jen strpění jejich provedení (k nimž náleží například odebírání vzorků vlasů a bukální stěry), nelze pohlížet jako na takové, jimiž by byl obviněný či podezřelý donucován k ústavně nepřípustnému zákazu sebeobviňování. Jakkoli se nelze ztotožnit s jeho konstatováním, že odběr biologických vzorků, který je prováděn neinvazivní formou, nezasahuje do tělesné integrity, protože ji nepochybně v určité míře postihuje, obstojí tento zásah v testu proporcionality, vzhledem k tomu, že jeho smyslem je chránit společnost před pácháním protiprávních činů a dotčená osoba nemusí vyvíjet žádnou aktivitu, ale pouze pasivně strpět odběr.³⁴

Na rozdíl například od odběru krve při šetření podle § 20 zákona o ochraně zdraví před škodlivými účinky návykových látek (zákon č. 65/2017 Sb.), kde podrobení se tomuto úkonu je vázáno na důvodné podezření na intoxikaci alkoholem či jinou návykovou látkou, takový požadavek § 63 ani 65 PolČR neobsahuje, byť je samozřejmostí, že policie se musí pohybovat v zákonném rámci, při zákazu svévole.

Problematika zpracování osobních údajů, jejich uchovávání a následné likvidace policií je řešena několika předpisy. V první řadě je třeba zmínit, že policie jako spravující orgán ve smyslu § 24 odst. 3 zákona č. 110/2019 Sb., o zpracování osobních údajů, postupuje při plnění svých úkolů na úseku předcházení, vyhledávání a odhalování trestné činnosti, stíhání trestných činů, výkonu trestů a ochranných opatření, zajišťování bezpečnosti České republiky nebo zajišťování veřejného pořádku a vnitřní bezpečnosti, včetně pátrání po osobách a věcech, podle zásad vyjádřených za tímto účelem v hlavě III tohoto zákona.

Samotný zákon o policii coby předpis speciální se pak věnuje problematice zpracování, uchovávání a likvidace osobních údajů v § 65 odst. 5 (likvidace osobních údajů pro účely budoucí identifikace) a v § 79 až § 88b a násl. (zvláštní ustanovení o zpracování osobních údajů). Tato úprava je opět konkretizována PPP č. 275/2016, zejména v části deváté (uchování biologického materiálu odebraného pomocí standardní odběrové soupravy a obalu standardní odběrové soupravy)³⁵ a desáté (prověřování potřebnosti dalšího zpracování a likvidace osobních údajů zájmových osob a mezinárodně zájmových osob).

Zatímco § 65 odst. 1 až 4 PolČR se týkaly podmínek pro provedení identifikačních úkonů, tj. otázek spojených se sběrem, respektive shromažďováním údajů, § 79 a násl. PolČR návazně vymezují podmínky pro jejich další zpracování a uchování, přičemž § 65 odst. 5 PolČR stojí v poměru speciality vůči úpravě obsažené v § 87 PolČR, která určuje, za jakých podmínek lze zpracovávat osobní údaje, třebaže již pominul účel jejich zpracování.³⁶ Platí tedy, že v případě, kdy policie získává osobní údaje za účelem budoucí identifikace, je zákonem přímo uloženo, aby tyto údaje zlikvidovala, jakmile není jejich zpracovávání nezbytné.

Zásadní rozdíl mezi podmínkami pro sběr osobních údajů získávaných v souvislosti s identifikačními úkony a podmínkami vymezenými pro jejich následné uchování spočívá v tom, že jako podmínka dalšího zpracování osobních údajů není explicitně uvedena subjektivní stránka trestného činu, nýbrž kritérium nezbytnosti (§ 79 odst. 2, § 65 odst. 5 PolČR), a protože pojem „nezbytnost“ je pojmem neurčitým, je třeba jej vyplnit konkrétním obsahem. Kupříkladu v rozsudku Nejvyššího správního soudu 2 As 164/2019-30 se v této souvislosti uvádí: „Nezbytnost dalšího zpracování osobních údajů v podobě odebraného biologického vzorku ve smyslu § 79 odst. 2 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, nelze posuzovat pouze na základě skutečnosti, že se subjekt údajů dopustil úmyslného trestného činu: naopak v každém konkrétním případě je třeba individuálně vyhodnotit, do jaké míry u něj lze do budoucna počítat s potřebou využít odebraný biologický vzorek. Posuzovány přitom mají být nejen okolnosti týkající se konkrétního pachatele, ale též související se spáchaným trestným činem“.³⁷ Obdobně též rozsudky Nejvyššího správního soudu 8 As 134/2016-38 a 4 As 168/2013-40.

Za precedenční je zde často uváděn rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci S. a Marper proti Spojenému království (stížnost č. 30562/04 a 30566/04), který řešil otázku, zda, respektive nakolik, je ve světle práv zajišťovaných Evropskou úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod, konkrétně pak práva na nedotknutelnost soukromí, ospravedlnitelné uchovávání otisků prstů, buněčných vzorků či profilů DNA, které byly získány v rámci trestního řízení. Soud dospěl k závěru, že v případě, kdy nedošlo k odsouzení za trestný čin, je uchovávání osobních údajů v rozporu se spravedlivou rovnováhou mezi konkurujícími veřejnými a soukromými zájmy, tedy bojem proti kriminalitě a právem na soukromí, v neprospěch druhých.³⁸ Upozornil též, že obecně je nutno vzít v potaz to, o jak závažné trestné činy se jedná, protože jinak je třeba nakládat s údaji osob, které se dopustily závažnějších deliktů a současně hrozí nebezpečí, že svoje jednání budou opakovat, než u pachatelů činů méně závažných, kteří dosud trestáni nebyli.³⁹

Pro úplnost doplňme, že v případě údajů pro účely zjišťování totožnosti platí, že jakmile ke ztotožnění osoby dojde, měly by být údaje zlikvidovány, protože podmínka k jejich dalšímu zpracování odpadla, ledaže by vznikl důvod uchovávat je pro účely budoucí identifikace, případně pro jiné zákonem aprobované důvody.

S institutem prokázání totožnosti nejsou spojeny výraznější legislativní a ani praktické problémy. Jinak je tomu však již na úseku získávání a zpracování osobních údajů pro účely budoucí identifikace. Z pohledu Ústavního soudu není právní úprava obsažená v § 65 PolČR v tomto směru ideální a spíše jen kusá, nicméně zásadně se nevymyká přísným požadavkům na ochranu soukromí a osobních údajů. Samotné opatřování osobních údajů bylo shledáno jako ústavně konformní, problémy ovšem vyvolalo, po jakou dobu mohou být tyto údaje (zejména biologické vzorky) dále zpracovávány v podobě jejich uložení a zachování v databázích, protože podmínky k tomu nejsou zákonem vymezeny zcela korektně.⁴⁰

Za hlavní problém současné právní úpravy považujeme skutečnost, že to, co by mělo být upraveno zákonem, je ze značné části řešeno pouze interním předpisem. Nadto ustálenou praxi, která se v průběhu let pod jeho vlivem vytvořila, lze označit v některých svých projevech z pohledu požadavků vyplývajících ze zásady proporcionality za více než spornou, z pohledu soudního přezkumu ba přímo dlouhodobě neudržitelnou. Osobně se tak proto spíše přikláníme k závěrům obsažených v disentech nálezu Ústavního soudu Pl. ÚS 7/18.