1. Promlčení, nebo prekluze?
Jak institut promlčení, tak institut prekluze úzce souvisí s faktorem plynutí času a slouží mimo jiné k posílení právní jistoty adresátů právních norem, resp. ke snížení míry entropie při uplatňování práva. Slovy E. Tilsche ostatně jde o „konečné právní uznání déle trvajícího faktického stavu“. Právní teorie přitom mezi těmito instituty rozlišuje. Zatímco v případě promlčení se právo v důsledku plynutí času toliko oslabuje, přičemž poté, co promlčení namítne některý z účastníků, nelze toto „promlčené právo“ v řízení před orgánem veřejné moci přiznat, v případě prekluze je situace v tomto směru odlišná. K prekluzi se na rozdíl od promlčení přihlíží vždy ex officio a tato vede bez dalšího k zániku práva a jeho nevymahatelnosti.
Přestupkový zákon hovoří na všech místech o „promlčení“ přestupku, nikoliv o jeho prekluzi. Zásadní však je, že zákon s tímto „promlčením“, resp. s uplynutím „promlčecí doby“ výslovně spojuje „zánik odpovědnosti za přestupek“ [§ 29 písm. a) PřesZ]. To má za následek nutnost již výše nastíněného odložení věci, resp. zastavení řízení, pročež správní orgán nemůže rozhodnout o vině a případném správním trestu. V souladu se zásadou oficiality tak musí správní orgán učinit vždy ex officio. Lapidárně řečeno, osobě, proti níž se přestupkové řízení vedlo, zaniká povinnost podat odpověď podle pořadu pozitivního práva a správnímu orgánu zaniká právo rozhodnout o vině a správním trestu․ Právě zákonem deklarovaný zánik práva (resp. povinnosti) en bloc je pak spojen s prekluzí, nikoliv s pouhým promlčením.
Při zkoumání skutečné povahy a podstaty zákonného pojmu (právního institutu) tak nelze vycházet izolovaně pouze z jeho formálního označení, nýbrž je třeba reflektovat celkový kontext jazykového vyjádření i systematiku PřesZ, která slovy L. Fullera determinuje obsah použitých zákonných pojmů. Pro úplnost doplňme, že závěr o prekluzivní povaze dob označených přestupkovým zákonem jako „promlčecích“ dovodila, byť bez podrobného odůvodnění, již soudní judikatura ve vztahu k právní úpravě PřesZ 1990. Tento závěr byl rovněž „aprobován“ i komentářovou literaturou k současnému PřesZ, která jej zpravidla bez dalšího převzala.
Nesprávnosti pojmu promlčení v souvislosti se zánikem přestupkové odpovědnosti (zavázanosti) si byl ostatně vědom i sám normotvůrce, když v důvodové zprávě k § 30 PřesZ mimo jiné uvádí:
„terminologicky se de facto jedná o prekluzivní, a nikoli promlčecí lhůtu. Přihlíží se k ní z úřední povinnosti (tedy nikoli na základě námitky účastníka řízení) a jejím uplynutím odpovědnost za přestupek zaniká. Nicméně v souladu s běžně užívanou terminologií v trestním právu hmotném, v němž se také hovoří o promlčení trestní odpovědnosti (§ 34 a násl. TrZ), se upřednostnilo zachování tohoto pojmosloví.“
Zcela vědomě tak byl použit terminologicky nepřesný (nesprávný) výraz pro jeden z důvodů zániku odpovědnosti za přestupek, s odůvodněním jeho zaužívanosti. Nejen ze systematického výkladu (vztažení „promlčení“ pod zánik odpovědnosti za přestupek podle § 29 PřesZ), ale i výkladu teleologického, resp. výkladu historicko-subjektivního, tak vyplývá jednoznačný závěr, že jde svou podstatou o prekluzi, nikoliv o promlčení, přestupku.
2. Lhůta, nebo doba?
Počítání času je ve správním právu procesním upraveno toliko, „pokud je provedení určitého úkonu v řízení vázáno na lhůtu“ (§ 40 odst. 1 SpŘ), přičemž jedním z pravidel počítání lhůt je mimo jiné to, že připadne-li konec lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejbližší příští pracovní den [§ 40 odst. 1 písm. c) SpŘ]. Naproti tomu
„dobou se rozumí časový interval, který svým uplynutím bez dalšího způsobí právní důsledky stanovené zákonem nebo dohodou stran… rozhodný je toliko faktor plynutí času“.
Přestupkový zákon v současné době užívá jednotně pojmu „promlčecí doba“. Jedinou výjimkou, kde se zákonodárce v textu zákona nekoncepčně odchýlil od této terminologie, bylo přechodné ustanovení § 112 odst. 2 PřesZ, zrušené postupně dvěma nálezy Ústavního soudu. V důvodové zprávě se však naproti tomu v souvislosti s promlčením objevuje pojem doba i lhůta. O promlčecí lhůtě (a nikoliv o době) bez jakéhokoliv vysvětlení hovoří i H. Kučerová s E. Horzinkovou v komentáři k PřesZ. Mezi pojmy lhůta a doba striktně nerozlišuje P. Mates v učebnici Základy správního práva trestního, když na téže straně ve vztahu k promlčení (prekluzi) přestupku hovoří nejednotně jak o době, tak o lhůtě. Naopak např. S. Kadečka a D. Bohadlo nebo kolektiv autorů pod vedením K. Frumarové používají toliko pojmu promlčecí, resp. prekluzivní doba.
Přikláním se k závěru, že jde cum grano salis o dobu vyjadřující prosté (u)plynutí času, v jehož důsledku dochází k prekluzi přestupku, a tudíž k zániku odpovědnosti za přestupek, nikoliv o lhůtu ve smyslu § 39 a násl. SpŘ. Důsledkem toho pak mimo jiné je, že připadne-li konec této prekluzivní doby (a nikoliv procesní lhůty) na sobotu, neděli nebo státní svátek, nedochází k posunutí jejího konce na nejbližší pracovní den podle § 40 odst. 1 písm. c) SpŘ. K odbornému závěru o ukončení běhu prekluzivní doby dospěl také Poradní sbor ministra vnitra ke správnímu řádu a správnímu trestání, když podle něj
„úpravu obsaženou v § 40 SpŘ přímo použít nelze, protože ta se týká procesních lhůt k provedení úkonu v řízení. Promlčecí doba podle zákona o odpovědnosti za přestupky nepředstavuje lhůtu k provedení úkonu v řízení, ale časový úsek, s jehož uplynutím je spojen hmotněprávní následek, a to zánik odpovědnosti za přestupek [§ 29 písm. a)]. Na tom nic nemění skutečnost, že s uplynutím promlčecí doby jsou spojeny i určité procesní důsledky, včetně nemožnosti provést některé procesní úkony.“
Zákonný termín „doba“ je tak použit správně. To platí tím spíše, pokud PřesZ odstranil kategorii tzv. návrhových přestupků, s nimiž pracovala ještě právní úprava PřesZ 1990.
3. Institut hmotněprávní, nebo procesní?
Teoretickou otázkou, avšak mající významný dopad do právní praxe, je, zda prekluze přestupku představuje institut hmotněprávní, nebo naopak institut procesněprávní. Tato otázka nabývá důležitosti zejména při zkoumání, zda institut přestupkové prekluze spadá pod pojem trestnost činu, a zda se na něj vztahuje čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod („Listina“), tedy mimo jiné i ústavní příkaz použití pravé retroaktivity, je-li nová právní úprava pro osobu, proti níž se řízení vede, jako celek výhodnější.
Připustíme-li přitom členění na právo hmotné a právo procesní, přičemž právo procesní vymezíme jako část objektivního práva, která upravuje postup orgánů veřejné moci vztahující (zpravidla ve správním nebo soudním řízení) hmotné právo na konkrétní skutkovou situaci, nelze nevidět, že řada hmotněprávních institutů má zásadní důsledky i v rovině procesního práva, resp. je procesním právem determinována. To je podle mého názoru i příklad přestupkové prekluze. ÚS ve svém historicky vůbec prvním plenárním nálezu týkajícím se posouzení ústavnosti zákona o protiprávnosti komunistického režimu dospěl fakticky k závěru, že promlčení (prekluze) trestní odpovědnosti představuje pouhý procesněprávní institut, který nespadá pod pojem „trestnost“ ve smyslu čl. 40 odst. 6 Listiny. Samotný ÚS se od tohoto chybného závěru o 26 let později při posouzení ústavnosti někdejšího § 112 odst. 2 PřesZ výslovně odchýlil, mimo jiné s odkazem na jeden z mých příspěvků kritizující výše cit. závěr ÚS.
Zkoumáme-li, zda je přestupková prekluze institutem hmotněprávním, nebo procesním, je podle mého názoru určující následující úvaha. S uplynutím promlčecí (prekluzivní) doby, k níž je nutno přihlédnout ex officio, je výslovně spojen zánik odpovědnosti (zavázanosti) za přestupek [§ 29 písm. a) PřesZ]. Osoba, jejíž jednání se prekluduje, nadto nemá ani možnost požádat, aby se i přes tuto skutečnost (uplynutí „promlčecí doby“) v řízení dále pokračovalo, např. za účelem očištění jejího jména. Vede-li uplynutí prekluzivní doby bez dalšího k zániku trestnosti (zavázanosti za přestupek), resp. nejde-li o pouhou procesní překážku řízení, je patrné, že se i prostřednictvím tohoto institutu vymezuje trestnost určitého činu (přestupku) z hlediska časového, pročež musí jít o institut hmotněprávní.
Hmotněprávní povaze institutu promlčení (prekluze) přestupku podle současné právní úpravy svědčí i systematický výklad, když její právní úprava (§ 29 až 32 PřesZ) je obsažena v části druhé zákona obsahující úpravu hmotněprávní, a nikoliv v části třetí nesoucí označení „Řízení o přestupcích“. Takto byl tento institut pojímán i prvorepublikovou právní naukou. Kupř. J. Hoetzel ve svém Československém právu správním pojednával o promlčení (prekluzi) v subkapitole nazvané „Správní trestní právo hmotné“. Ostatně i samotný hmotněprávní pojem trestnosti ve smyslu čl. 40 odst. 6 Listiny
„představuje souhrn všech podmínek, které jsou… relevantní pro závěr o vině… (včetně podmínek případně vylučujících trestnost činu či způsobujících zánik trestnosti)…“,
stejně tak i podmínek majících vliv na ukládání druhu a výše trestů. To platí bez dalšího i ve správním právu trestním, jak ve svých nálezech zrušujících § 112 odst. 2 PřesZ potvrdil i ÚS.