Promlčení, resp. prekluze přestupku představuje jeden ze čtyř důvodů zániku odpovědnosti (zavázanosti)¹ za přestupek, mající v procesní rovině za následek pro obviněného příznivý důsledek v podobě odložení věci² nebo zastavení přestupkového řízení.³ V praxi jde bezpochyby o nejčastější důvod zániku přestupkové odpovědnosti, o jehož naplnění se ostatně snaží někteří obvinění a jejich právní zástupci i prostřednictvím procesních obstrukcí v řízení.⁴ Současně jde o tradiční institut přestupkového práva, s nímž ve vztahu k policejním (kvazisprávním) deliktům a později přestupkům v pravém slova smyslu počítala již osnova Všeobecného zákoníku o zločinech a trestech z r. 1787,⁵ byl zakotven v zákoníku o zločinech a těžkých policejních přestupcích z r. 1803,⁶ tripartičním zákoně o zločinech, přečinech a přestupcích z r. 1852,⁷ trestním zákoně správním z r. 1950,⁸ zákoně o úkolech národních výborů při zajišťování socialistického pořádku z r. 1961⁹ i v předcházejícím přestupkovém zákoně z r. 1990.¹⁰

Již z dikce § 29 písm. a) PřesZ, podle něhož „odpovědnost za přestupek zaniká uplynutím promlčecí doby“, je patrné, že klíčovou roli pro určení, zda k prekluzi přestupku došlo, či nikoliv, hraje jasné stanovení a následné určení délky promlčecí (prekluzivní) doby a pravidel pro její běh, včetně výkladu ustanovení o jeho (případném) stavení a přerušení. Stejně tak je stanovení (optimální) délky prekluzivní doby přestupků podstatné z hlediska správně-trestní politiky státu. Postupem času totiž společenská škodlivost spáchaného přestupku slábne a může se vytrácet i důkazní síla některých důkazů. Ukládaný správní trest přitom plní výchovný účel nejlépe v okamžiku, pokud nastává bezprostředně po spáchání přestupku, a nikoliv se značným časovým odstupem od něj.¹¹ Je-li správní trest ukládán až s velkým časovým odstupem od jeho spáchání, má již trest z velké části funkci exemplární a represivní, na úkor funkce preventivní a výchovné, což je obecně považováno za nežádoucí.¹² Institut prekluze přestupku je ostatně také konkrétním projevem zásady rychlosti řízení (§ 6 odst. 1 SpŘ), když fakticky nutí správní orgán, aby vydal rozhodnutí ve věci samé nejpozději v zákonem předepsané prekluzivní době (byť u ní může dojít ke stavení nebo přerušení). Nestane-li se tak, jde tato skutečnost k „tíži“ správnímu orgánu, pročež věc musí být odložena, a v případě již zahájeného přestupkového řízení toto musí být zastaveno. Zakotvení prekluzivní doby tak alespoň do jisté míry může zamezit tomu, aby byla vedena nepřiměřeně dlouhá správní řízení, která by v konečném důsledku mohla vést k odpovědnosti státu za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem.

Předložený článek analyzuje obecné i zvláštní prekluzivní doby v českém přestupkovém právu, upozorňuje na nekoncepčnost některých zvolených řešení (a to i v komparativním srovnání) a nastiňuje možná řešení de lege ferenda. Úvodem přitom poukazuje na právně-teoretická východiska a na právní povahu promlčení (prekluze) přestupku, což je nutné pro řádný výklad dále uvedených zákonných ustanovení.

1. Promlčení, nebo prekluze?

Jak institut promlčení, tak institut prekluze úzce souvisí s faktorem plynutí času a slouží mimo jiné k posílení právní jistoty¹³ adresátů právních norem, resp. ke snížení míry entropie při uplatňování práva.¹⁴ Slovy E. Tilsche ostatně jde o „konečné právní uznání déle trvajícího faktického stavu“.¹⁵ Právní teorie přitom mezi těmito instituty rozlišuje. Zatímco v případě promlčení se právo v důsledku plynutí času toliko oslabuje, přičemž poté, co promlčení namítne některý z účastníků, nelze toto „promlčené právo“ v řízení před orgánem veřejné moci přiznat,¹⁶ v případě prekluze je situace v tomto směru odlišná. K prekluzi se na rozdíl od promlčení přihlíží vždy ex officio a tato vede bez dalšího k zániku práva¹⁷ a jeho nevymahatelnosti.

Přestupkový zákon hovoří na všech místech o „promlčení“ přestupku,¹⁸ nikoliv o jeho prekluzi. Zásadní však je, že zákon s tímto „promlčením“, resp. s uplynutím „promlčecí doby“ výslovně spojuje „zánik odpovědnosti za přestupek“ [§ 29 písm. a) PřesZ]. To má za následek nutnost již výše nastíněného odložení věci, resp. zastavení řízení, pročež správní orgán nemůže rozhodnout o vině a případném správním trestu. V souladu se zásadou oficiality¹⁹ tak musí správní orgán učinit vždy ex officio.²⁰ Lapidárně řečeno, osobě, proti níž se přestupkové řízení vedlo, zaniká povinnost podat odpověď podle pořadu pozitivního práva²¹ a správnímu orgánu zaniká právo rozhodnout o vině a správním trestu․ Právě zákonem deklarovaný zánik práva (resp. povinnosti) en bloc je pak spojen s prekluzí, nikoliv s pouhým promlčením.

Při zkoumání skutečné povahy a podstaty zákonného pojmu (právního institutu) tak nelze vycházet izolovaně pouze z jeho formálního označení, nýbrž je třeba reflektovat celkový kontext jazykového vyjádření i systematiku PřesZ, která slovy L. Fullera determinuje obsah použitých zákonných pojmů.²² Pro úplnost doplňme, že závěr o prekluzivní povaze dob označených přestupkovým zákonem jako „promlčecích“ dovodila, byť bez podrobného odůvodnění, již soudní judikatura ve vztahu k právní úpravě PřesZ 1990.²³ Tento závěr byl rovněž „aprobován“ i komentářovou literaturou²⁴ k současnému PřesZ, která jej zpravidla bez dalšího převzala.

Nesprávnosti pojmu promlčení v souvislosti se zánikem přestupkové odpovědnosti (zavázanosti) si byl ostatně vědom i sám normotvůrce, když v důvodové zprávě k § 30 PřesZ mimo jiné uvádí:

„terminologicky se de facto jedná o prekluzivní, a nikoli promlčecí lhůtu. Přihlíží se k ní z úřední povinnosti (tedy nikoli na základě námitky účastníka řízení) a jejím uplynutím odpovědnost za přestupek zaniká. Nicméně v souladu s běžně užívanou terminologií v trestním právu hmotném, v němž se také hovoří o promlčení trestní odpovědnosti (§ 34 a násl. TrZ), se upřednostnilo zachování tohoto pojmosloví.“²⁵

Zcela vědomě tak byl použit terminologicky nepřesný (nesprávný) výraz pro jeden z důvodů zániku odpovědnosti za přestupek, s odůvodněním jeho zaužívanosti. Nejen ze systematického výkladu²⁶ (vztažení „promlčení“ pod zánik odpovědnosti za přestupek podle § 29 PřesZ), ale i výkladu teleologického, resp. výkladu historicko-subjektivního, tak vyplývá jednoznačný závěr, že jde svou podstatou o prekluzi, nikoliv o promlčení, přestupku.

2. Lhůta, nebo doba?

Počítání času je ve správním právu procesním upraveno toliko, „pokud je provedení určitého úkonu v řízení vázáno na lhůtu“ (§ 40 odst. 1 SpŘ), přičemž jedním z pravidel počítání lhůt je mimo jiné to, že připadne-li konec lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejbližší příští pracovní den [§ 40 odst. 1 písm. c) SpŘ]. ²⁷ Naproti tomu

„dobou se rozumí časový interval, který svým uplynutím bez dalšího způsobí právní důsledky stanovené zákonem nebo dohodou stran… rozhodný je toliko faktor plynutí času“.²⁸

Přestupkový zákon v současné době užívá jednotně pojmu „promlčecí doba“.²⁹ Jedinou výjimkou, kde se zákonodárce v textu zákona nekoncepčně odchýlil od této terminologie, bylo přechodné ustanovení § 112 odst. 2 PřesZ,³⁰ zrušené postupně dvěma nálezy Ústavního soudu.³¹ V důvodové zprávě se však naproti tomu v souvislosti s promlčením objevuje pojem doba i lhůta.³² O promlčecí lhůtě (a nikoliv o době) bez jakéhokoliv vysvětlení hovoří i H. Kučerová s E. Horzinkovou v komentáři k PřesZ.³³ Mezi pojmy lhůta a doba striktně nerozlišuje P. Mates v učebnici Základy správního práva trestního, když na téže straně ve vztahu k promlčení (prekluzi) přestupku hovoří nejednotně jak o době, tak o lhůtě.³⁴ Naopak např. S. Kadečka a D. Bohadlo³⁵ nebo kolektiv autorů pod vedením K. Frumarové³⁶ používají toliko pojmu promlčecí, resp. prekluzivní doba.

Přikláním se k závěru, že jde cum grano salis o dobu vyjadřující prosté (u)plynutí času, v jehož důsledku dochází k prekluzi přestupku, a tudíž k zániku odpovědnosti za přestupek, nikoliv o lhůtu ve smyslu § 39 a násl. SpŘ. Důsledkem toho pak mimo jiné je, že připadne-li konec této prekluzivní doby (a nikoliv procesní lhůty) na sobotu, neděli nebo státní svátek, nedochází k posunutí jejího konce na nejbližší pracovní den podle § 40 odst. 1 písm. c) SpŘ. K odbornému závěru o ukončení běhu prekluzivní doby dospěl také Poradní sbor ministra vnitra ke správnímu řádu a správnímu trestání, když podle něj

„úpravu obsaženou v § 40 SpŘ přímo použít nelze, protože ta se týká procesních lhůt k provedení úkonu v řízení. Promlčecí doba podle zákona o odpovědnosti za přestupky nepředstavuje lhůtu k provedení úkonu v řízení, ale časový úsek, s jehož uplynutím je spojen hmotněprávní následek, a to zánik odpovědnosti za přestupek [§ 29 písm. a)]. Na tom nic nemění skutečnost, že s uplynutím promlčecí doby jsou spojeny i určité procesní důsledky, včetně nemožnosti provést některé procesní úkony.“³⁷

Zákonný termín „doba“ je tak použit správně. To platí tím spíše, pokud PřesZ odstranil³⁸ kategorii tzv. návrhových přestupků, s nimiž pracovala ještě právní úprava PřesZ 1990.³⁹

3. Institut hmotněprávní, nebo procesní?

Teoretickou otázkou, avšak mající významný dopad do právní praxe, je, zda prekluze přestupku představuje institut hmotněprávní, nebo naopak institut procesněprávní. Tato otázka nabývá důležitosti zejména při zkoumání, zda institut přestupkové prekluze spadá pod pojem trestnost činu, a zda se na něj vztahuje čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod („Listina“), tedy mimo jiné i ústavní příkaz použití pravé retroaktivity, je-li nová právní úprava pro osobu, proti níž se řízení vede, jako celek výhodnější.

Připustíme-li přitom členění na právo hmotné a právo procesní,⁴⁰ přičemž právo procesní vymezíme jako část objektivního práva, která upravuje postup orgánů veřejné moci vztahující (zpravidla ve správním nebo soudním řízení) hmotné právo na konkrétní skutkovou situaci,⁴¹ nelze nevidět, že řada hmotněprávních institutů má zásadní důsledky i v rovině procesního práva, resp. je procesním právem determinována. To je podle mého názoru i příklad přestupkové prekluze. ÚS ve svém historicky vůbec prvním plenárním nálezu týkajícím se posouzení ústavnosti zákona o protiprávnosti komunistického režimu⁴² dospěl fakticky k závěru, že promlčení (prekluze) trestní odpovědnosti představuje pouhý procesněprávní institut, který nespadá pod pojem „trestnost“ ve smyslu čl. 40 odst. 6 Listiny. Samotný ÚS se od tohoto chybného závěru o 26 let později při posouzení ústavnosti někdejšího § 112 odst. 2 PřesZ výslovně odchýlil,⁴³ mimo jiné s odkazem na jeden z mých příspěvků⁴⁴ kritizující výše cit. závěr ÚS.

Zkoumáme-li, zda je přestupková prekluze institutem hmotněprávním, nebo procesním, je podle mého názoru určující následující úvaha. S uplynutím promlčecí (prekluzivní) doby, k níž je nutno přihlédnout ex officio, je výslovně spojen zánik odpovědnosti (zavázanosti) za přestupek [§ 29 písm. a) PřesZ]. Osoba, jejíž jednání se prekluduje, nadto nemá ani možnost požádat, aby se i přes tuto skutečnost (uplynutí „promlčecí doby“) v řízení dále pokračovalo, např. za účelem očištění jejího jména.⁴⁵ Vede-li uplynutí prekluzivní doby bez dalšího k zániku trestnosti (zavázanosti za přestupek), resp. nejde-li o pouhou procesní překážku řízení, je patrné, že se i prostřednictvím tohoto institutu vymezuje trestnost určitého činu (přestupku) z hlediska časového, pročež musí jít o institut hmotněprávní.

Hmotněprávní povaze institutu promlčení (prekluze) přestupku podle současné právní úpravy svědčí i systematický výklad, když její právní úprava (§ 29 až 32 PřesZ) je obsažena v části druhé zákona obsahující úpravu hmotněprávní, a nikoliv v části třetí nesoucí označení „Řízení o přestupcích“.⁴⁶ Takto byl tento institut pojímán i prvorepublikovou právní naukou. Kupř. J. Hoetzel ve svém Československém právu správním pojednával o promlčení (prekluzi) v subkapitole nazvané „Správní trestní právo hmotné“.⁴⁷ Ostatně i samotný hmotněprávní pojem trestnosti ve smyslu čl. 40 odst. 6 Listiny

„představuje souhrn všech podmínek, které jsou… relevantní pro závěr o vině… (včetně podmínek případně vylučujících trestnost činu či způsobujících zánik trestnosti)…“,⁴⁸

stejně tak i podmínek majících vliv na ukládání druhu a výše trestů. To platí bez dalšího i ve správním právu trestním,⁴⁹ jak ve svých nálezech zrušujících § 112 odst. 2 PřesZ potvrdil i ÚS.

Obecné základní prekluzivní doby, které se aplikují na všechny přestupky, není-li zvláštním zákonem stanovena doba odlišná, jsou upraveny v § 30 PřesZ. Z terminologického hlediska je vhodné předeslat, že toliko právě prekluzivní doby uvedené v § 30 PřesZ budu označovat též jako „základní“. Naproti tomu pojem „mezní“ prekluzivní doby budu používat pro doby uvedené v § 32 odst. 3 PřesZ mající své uplatnění pouze v případě přerušení (nikoliv však stavení) běhu doby základní.

Základní prekluzivní doby, jejichž běh může být nejen staven, ale i přerušen (§ 32 PřesZ), jsou konkrétně představovány dobou roční [§ 30 písm. a) PřesZ] a dobou tříletou [§ 30 písm. b) PřesZ], přičemž diferenciačním kritériem mezi nimi je horní hranice sazby správního trestu pokuty, kterou lze za přestupek, kvůli němuž se řízení vede, uložit. Platí, že jde-li o přestupek, za který zákon stanoví sazbu správního trestu pokuty, jejíž horní hranice je alespoň 100 000 Kč, základní prekluzivní doba činí 3 roky [§ 30 písm. b) PřesZ]. Ve všech ostatních případech, nevyplývá-li ze zvláštního zákona něco jiného, činí základní prekluzivní doba 1 rok [§ 30 písm. a) ve spojení s písm. b) a contrario PřesZ].

Důvodová zpráva k PřesZ výše uvedené řešení obhajuje tím, že

„délka promlčecí doby je odstupňována na základě kritéria, kterým je horní hranice sazby pokuty, jež má vypovídat o vyšší typové závažnosti takového přestupku, jehož trestnost by na základě toho měla zaniknout za delší dobu než v případě ‚běžného‘ přestupku. Vychází se z toho, že výše sazby pokuty má odrážet typovou závažnost protiprávního jednání označeného za přestupek. Je-li v zákoně stanovena horní hranice sazby pokuty alespoň 100 tisíc, pak se musí jednat o typově závažnější přestupek, než např. v případě pokuty, jejíž horní hranice je 10 tisíc, z čehož lze usuzovat, že se bude jednat o přestupek spíše bagatelní.“⁵⁰

Zřetelnou inspirací pro zákonodárce byl trestní zákoník, který v § 34 – zjednodušeně vyjádřeno – diferencuje délku promlčecí (prekluzivní) doby podle horní hranice trestní sazby odnětí svobody, přičemž tato doba činí 3 až 20 let. Obdobně lze zmínit německý přestupkový zákon („OWiG“),⁵¹ který v § 31 odst. 2 zakotvuje hned čtyři různé základní prekluzivní doby v návaznosti na výši správní pokuty. V případě pokuty s horní hranicí do 1 000 EUR je základní prekluzivní doba „jen“ 6 měsíců, u přestupků s horní hranicí pokuty vyšší než 1 000 EUR a zároveň do 2 500 EUR pak 1 rok, u přestupků s horní hranicí pokuty nad 2 500 EUR a maximální výší pokuty 15 000 EUR činí 2 roky, a konečně prekluzivní doba v délce 3 let je stanovena u přestupků s horní hranicí pokuty vyšší než 15 000 EUR.⁵² Naproti tomu např. pro slovenský přestupkový zákon (§ 20 PriesZ)⁵³ nebo pro přestupkový zákon rakouský (§ 31 odst. 2 VStG)⁵⁴ je diferenciace délky obecné prekluzivní doby v návaznosti na výši správního trestu pokuty věcí neznámou.⁵⁵

V české právní úpravě výše uvedených základních prekluzivních dob lze však shledat několik problematických bodů, resp. vznést k ní několik úvah de lege ferenda. Zaprvé, přistoupil-li již zákonodárce k diferenciaci délky prekluzivní doby v návaznosti na horní hranici sazby správního trestu pokuty, je namístě se ptát, zda rozčlenění pouze na dvě obecné základní prekluzivní doby můžeme považovat za dostatečné a účelné. Ostatně prekluzivní doba bude v důsledku této právní úpravy stejná např. u relativně „banálních“ přestupků spočívajících v porušení povinností dle obecně závazné vyhlášky [§ 4 odst. 2 PřesNěkt], u nichž zákon o některých přestupcích stanoví horní hranici pokuty 100 000 Kč [§ 4 odst. 3 PřesNěkt], a u typově mimořádně závažných přestupků s horní hranicí pokuty ve výši desítek nebo stovek mil. korun, pokud u nich zvláštní zákon výslovně nestanoví odlišnou prekluzivní dobu. Byť je diferenciace na dvě základní prekluzivní doby (1 rok a 3 roky), rozdělené horní sazbou pokuty ve výši 100 000 Kč, nejspíše lepší než žádná, jako přiléhavější by se mi jevila diferenciace větší. Ostatně např. německý OWiG zná hned čtyři základní prekluzivní doby (6 měsíců, 1 rok, 2 roky a 3 roky), odstupňované podle výše hrozícího správního trestu pokuty (viz výše). Lze se tak ve výsledku ztotožnit s názorem S. Kadečky a D. Bohadla, že českým zákonodárcem zvolené řešení je

„žel poněkud formální a hrubé“,⁵⁶ když mimo jiné „též mezi přestupky, za které zákon stanoví sazbu pokuty, jejíž horní hranice je alespoň 100 000 Kč, existují vskutku citelné rozdíly v oné horní hranici sazby pokuty, v logice zákona tudíž i v oné typové společenské škodlivosti, resp. závažnosti, což však jíž tímto zákonem stanovená délka promlčecí doby nikterak nezohledňuje“.⁵⁷

Podstatně problematičtější je však skutečnost, že zákonodárce při koncipování diferenciačního kritéria poněkud opomenul, že v případě některých přestupků, obzvláště typově společensky škodlivějších, je výše správního trestu pokuty stanovena kupř. percentuálně, nikoliv fixní horní hranicí sazby. Příkladem může být zákon o podnikání na kapitálovém trhu⁵⁸ nebo zákon o účetnictví, který za některé přestupky stanoví správní trest pokuty do výše 3 % nebo dokonce 6 % celkových aktiv.⁵⁹ Byť v konečném důsledku může být pachateli takového přestupku uložena pokuta i ve výši mnoha mil. Kč, není zde horní hranice pokuty stanovena v částce alespoň 100 000 Kč, pročež nelze uplatnit prekluzivní dobu tříletou, neboť nebude naplněna hypotéza § 30 písm. b) PřesZ. Ke shodnému závěru dospěl v nedávné době i Nejvyšší správní soud, který nadto zdůraznil, že

„za situace, kdy je sazba pokuty stanovena pouze procentem z aktiv, tak ani účastník, ani správní orgán dopředu nevědí, jaká maximální výše pokuty vlastně přichází do úvahy. Aby již na počátku řízení bylo jasné, jak dlouhá promlčecí doba se na věc aplikuje, musely by správní orgány již při oznámení o zahájení řízení provádět výpočet horní hranice sazby pokuty dle výše aktiv podezřelého… Tato otázka by mohla být i relativně dlouho sporná, hypoteticky vzato, mohla by být i předmětem komplikovaného dokazování, od něhož by se zpětně dovozovala tak důležitá věc, jako je délka promlčecí doby (nota bene v tomto případě, kdy je stěžovatelka ve své podstatě pokutována právě za neřádné vedení účetnictví).“⁶⁰

Podle mého názoru si byl přitom NSS správně vědom toho, že

„shora podaný výklad vede ke kratši prekluzivní době u řady přestupků, které jsou svou povahou vysoce komplikované… V očích Nejvyššího správního soudu se proto nejspíše jedná o určitou nerozumnost stávající úpravy přestupkového práva, kterou však soud nemůže korigovat (a zákon v rozporu s jeho jasným textem přepisovat) v neprospěch přestupců.“⁶¹

Pokud však bude sazba pokuty stanovena alternativně (horní hranicí trestní sazby anebo procentem) a první z těchto alternativ bude umožňovat uložit pokutu s horní hranicí alespoň 100 000 Kč, bude podle výše uvedené judikatury⁶² i právní nauky⁶³ činit prekluzivní doba 3 roky podle § 30 písm. b) PřesZ, neboť je hypotéza tohoto ustanovení (přinejmenším „alternativně“) naplněna. Příkladem může být § 91 odst. 15 písm. a) EnerZ,⁶⁴ který za tam vypočtené přestupky umožňuje uložit správní trest pokuty

„do 100 000 000 Kč nebo 10 % z čistého obratu dosaženého provozovatelem přenosové soustavy nebo provozovatelem přepravní soustavy za poslední ukončené účetní období“.

Dalším příkladem zákona obsahujícího dokonce hned tři alternativy, je ZPKT, resp. přestupek podle § 176 odst. 1 ZPKT, za který může být uložen správní trest pokuty do výše a) 550 000 000 Kč, b) 10 % celkového ročního obratu právnické osoby podle její poslední řádné účetní závěrky nebo konsolidované účetní závěrky, nebo c) dvojnásobku neoprávněného prospěchu získaného spácháním přestupku, je-li možné výši neoprávněného prospěchu zjistit.

Jak již bylo nastíněno výše, prekluzivní doby v délce 1 roku a 3 let u přestupků s horní hranicí sazby pokuty nejméně 100 000 Kč jsou „základními“ prekluzivními dobami, jejichž běh může být staven (§ 32 odst. 1 PřesZ) i přerušen (§ 32 odst. 2 PřesZ), o čemž bude podrobně pojednáno v připravované druhé části článku. V případě přerušení (přetržení)⁶⁵ běhu této základní prekluzivní doby však podle § 32 odst. 2 in fine PřesZ počíná běžet prekluzivní doba nová. Aby přitom nedocházelo k neúměrnému řetězení „nových“ prekluzivních dob a k neúměrnému prodlužování doby vedoucí k zániku přestupkové zavázanosti, došlo k zakotvení tzv. mezních prekluzivních dob upravených v § 32 odst. 3 PřesZ.

Platí, že v případě přerušení (přetržení) běhu základní prekluzivní doby zaniká odpovědnost za přestupek nejpozději 3 roky od jeho spáchání, a u přestupků, u nichž zákon stanoví horní hranici pokuty alespoň 100 000 Kč, pak tato odpovědnost zaniká nejpozději 5 let od jejich spáchání. Tyto mezní prekluzivní doby tak představují v případě přerušení běhu základní prekluzivní doby nepřekročitelnou hranici (mez), po jejímž uplynutí dochází, slovy zákona, k „zániku odpovědnosti za přestupek“. Do této mezní prekluzivní doby se však nezapočítává doba, po kterou trvala některá ze skutečností majících za následek stavení základní prekluzivní doby (nově výslovně i § 32 odst. 3 in fine PřesZ). V takovém případě tedy tyto mezní prekluzivní doby ve skutečnosti nejsou „nepřekročitelnými“. Jinými slovy vyjádřeno, v důsledku stavení základní prekluzivní doby (§ 32 odst. 1 PřesZ) může dojít k zániku odpovědnosti za přestupek i později než 3 roky, resp. 5 let od spáchání přestupku.

Dodejme, že jak prekluzivní doba základní, tak mezní, jsou již z podstaty věci dobami objektivními,⁶⁶ plynoucími bez ohledu na vědomí a vůli subjektů práva. Není proto správné hovořit o základní prekluzivní době jako o subjektivní, a o mezní prekluzivní době jako o objektivní.

Výše uvedené obecné prekluzivní doby se uplatní pouze tehdy, nestanoví-li zvláštní zákon prekluzivní doby odlišně. V případě jejich úpravy ve zvláštním zákoně se pak v příslušném rozsahu uplatní aplikační zásada lex specialis derogat legi generali. Je však třeba si uvědomit, že některé zvláštní zákony mohou upravovat pouze základní nebo naopak pouze mezní prekluzivní doby, a některé dokonce i zvláštní výčet okolností vedoucích ke stavení nebo přerušení běhu základní prekluzivní doby. Pokud by tedy zvláštní zákon např. stanovil toliko délku základní prekluzivní doby a ponechal problematiku jejího stavení a přerušení (přetržení), popř. též mezní prekluzivní dobu, neupravenou, použijí se subsidiárně obecná pravidla pro běh doby, její stavení a přerušení, a na to navazující mezní prekluzivní doby upravené PřesZ, představujícím lex generalis.

Zvláštní prekluzivní doby jsou v tuzemském právním řádu žel obsaženy ve více než dvou desítkách zákonů, jejichž výčet je shrnut v níže uvedené tabulce. Podstatné přitom je, že sám zákonodárce již v r. 2017 zčásti fakticky desavuoval záměr věty první § 112 odst. 2 PřesZ (posléze derogované ÚS), která počítala s neaplikovatelností zvláštních prekluzivních dob od účinnosti nového PřesZ. Tzv. změnovým zákonem k PřesZ⁶⁷ však zákonodárce novelizoval ustanovení o promlčení (prekluzi) přestupků ve zvláštních zákonech, čímž tyto zvláštní prekluzivní doby v souladu s pravidly lex posterior derogat legi priori a lex specialis derogat legi generali znovu „vtáhl do hry“, a to ještě před vykonatelností derogačního nálezu ÚS, s odůvodněním, že

„tato odchylka oproti obecné úpravě je akceptovatelná, je-li to odůvodněno závažností přestupku“.⁶⁸

V návaznosti na právní úpravu obecné mezní prekluzivní doby podle § 32 odst. 3 PřesZ došlo změnovým zákonem mimo jiné k úpravě mezních prekluzivních dob ve zvláštních zákonech obsahujících v té době prekluzivní doby zvláštní. V opačném případě by totiž mohla nastat absurdní situace, kdy by zvláštní zákon sice stanovoval základní prekluzivní dobu např. v délce 7 let, v důsledku neupravení doby mezní by se však vycházelo z obecné 3leté, případně 5leté mezní prekluzivní doby podle § 32 odst. 3 PřesZ. Bylo by ostatně zjevně proti smyslu a účelu mezních prekluzivních dob, aby byly kratší než prekluzivní doby základní. Zákonodárce proto v některých zvláštních zákonech dotčených změnovým zákonem přistoupil k úpravě mezních dob, a to podle důvodové zprávy tak, že v případě 3leté základní prekluzivní doby má být mezní prekluzivní doba stanovena v délce 5 let (čímž se neodchyluje od právní úpravy obecné), u základní prekluzivní doby v délce 4, 5 nebo 6 let pak vždy o 3 roky delší (tedy mezní doba v délce 7, 8 nebo 9 let), a konečně v případě 10leté základní prekluzivní doby, mající své uplatnění např. u některých přestupků podle zákona o ochraně hospodářské soutěže (viz níže), má být mezní prekluzivní doba stanovena dokonce v délce 14 let.

Tato obecná proklamace obsažená v důvodové zprávě se však neodrazila v normativním textu všech ustanovení změnového zákona, když např. u přestupků podle zákona o zadávání veřejných zakázek činí základní prekluzivní doba 5 let a mezní prekluzivní doba nikoliv 8 let, nýbrž rovných 10 let,⁶⁹ a to s nepříliš přesvědčivým odůvodněním, že tato délka je ověřena dlouhodobou praxí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže a

„odpovídá společenskému zájmu na zvyšování právního vědomí zadavatelů v oblasti zadávání veřejných zakázek“.⁷⁰

Dalším příkladem mohou být přestupky podle celního zákona⁷¹ nebo zákona o nakládání se surovými diamanty,⁷² u nichž je stanovena základní prekluzivní doba v délce 6 let a mezní prekluzivní doba pak v délce 10 let, nikoliv tedy 9 let, jak by odpovídalo obecnému východisku podle důvodové zprávy. Naproti tomu např. nový zákon o znalcích, přijatý až po rekodifikaci správního práva trestního, zakotvuje 5letou základní prekluzivní dobu a 7letou (nikoliv 8letou) mezní prekluzivní dobu.⁷³

Vůbec nejdelší základní i mezní přestupkové prekluzivní doby jsou obsaženy v zákoně o ochraně hospodářské soutěže a v zákoně o významné tržní síle, které ve vztahu k určitým přestupkům zakotvují nebývale dlouhou 10letou základní prekluzivní dobu, jež je v případě přerušení svého běhu doplněna mezní prekluzivní dobou dokonce v délce 14 let. Jak přitom upozorním níže, obzvláště mezní prekluzivní doba v délce 14 let je raritní i ve srovnání s jinými středoevropskými státy.

Zcela specifickou právní úpravu představuje zákon, jímž se provádí režim Evropských společenství pro kontrolu vývozu zboží a technologií dvojího užití, který zakotvuje pouze prekluzivní dobu mezní v délce 10 let.⁷⁴ Ve vztahu k prekluzivní době základní je tak třeba subsidiárně uplatnit právní úpravu obecného přestupkového zákona, přičemž s ohledem na výši horní hranice pokuty podle tohoto zvláštního zákona bude základní prekluzivní doba činit 3 roky [§ 30 písm. b) PřesZ]. Příkladem zvláštního zákona, který naproti tomu výslovně zakotvuje pouze základní prekluzivní dobu, nikoliv však prekluzivní dobu mezní, je pak zákon o evidenci skutečných majitelů.⁷⁵ Přehled dalších zákonů obsahujících zvláštní prekluzivní doby je uveden v následující tabulce.

Tabulka: Délka zvláštních prekluzivních dob

Jak je patrné z výše uvedené tabulky, zvláštní prekluzivní doby jsou obsaženy ve více než dvou desítkách zákonů, tj. zhruba v 10 % všech zákonů obsahujících skutkové podstaty přestupků.⁷⁶ Již tento fakt sám o sobě jistě nepřispívá právnímu vědomí adresátů a přehlednosti právní úpravy. De lege ferenda by bylo podle mého názoru vhodnější, např. po vzoru německé právní úpravy (viz výše), podrobněji diferencovat délku obecných prekluzivních dob, a to způsobem, který by umožňoval reflektovat také specifika složitých přestupkových řízení, v nichž mohou být ukládány mnohamilionové pokuty. Pouze zcela výjimečně, např. u přestupků na úseku ochrany hospodářské soutěže, by pak byl důvod upravit prekluzivní doby odlišně, resp. ještě přísněji.

Nelze rovněž nevidět, že současná právní úprava zvláštních prekluzivních dob je poněkud nahodilá a odchylky od právní úpravy obecné často nejsou dostatečně odůvodněné. V řadě případů pak délka prekluzivní doby neodráží ani závažnost přestupku, resp. výši správního trestu pokuty, kterou je možnou za něj uložit. V kontextu výše uvedeného dlouhého výčtu zákonů obsahujících zvláštní prekluzivní doby působí jako stěží pochopitelné, že např. zákon o podnikání na kapitálovém trhu, který namátkou za přestupek podle § 176 odst. 1 umožňuje uložit „astronomickou“ pokutu až 550 mil. Kč, žádné zvláštní prekluzivní doby (základní ani mezní) neobsahuje. V řízení o tomto přestupku se uplatní jen obecná 3letá prekluzivní doba podle § 30 písm. b) PřesZ, neboť jde o přestupek s horní hranicí sazby pokuty nad 100 000 Kč (mezní doba při přerušení běhu doby základní činí podle § 32 odst. 3 PřesZ 5 let). Jde o citelný nepoměr, např. při porovnání s některými podstatně mírněji sankcionovanými přestupky podle celního zákona, kde je základní i mezní prekluzivní doba dvojnásobná (viz tabulku výše). Přitom u řady přestupků podle zákona o podnikání na kapitálovém trhu jde o přestupková řízení velmi složitá v rovině zjišťování skutkového stavu (vyžadující mnohdy i zpracování znaleckých posudků) i právního hodnocení.⁷⁷

Jelikož problematika prekluzivních dob u přestupků (správních deliktů obecně) v zásadě není harmonizována unijním právem,⁷⁸ jsou i ve středoevropském prostoru, resp. ve sledovaných zemích (Slovensko, Německo, Rakousko, Švýcarsko), koncepce právní úpravy i délka jednotlivých prekluzivních dob značně odlišné. Společným jmenovatelem však je, že rovněž právní řády zmíněných států obsahují kromě prekluzivních dob zakotvených v „obecném“ přestupkovém zákoně v různé míře také zvláštní prekluzivní doby. Ve všech sledovaných zemích je přitom zvláštní prekluzivní doba upravena u přestupků na úseku práva hospodářské soutěže. Nabízí se proto provést srovnání obecných prekluzivních dob a právě zvláštních prekluzivních dob zakotvených v zákonech na ochranu hospodářské soutěže.

Jde-li o obecnou prekluzivní dobu, pouze právní úpravy česká, německá a částečně švýcarská diferencují její délku podle závažnosti přestupku, resp. sazby správního trestu pokuty či jiného kritéria. Naproti tomu např. pro slovenský přestupkový zákon nebo pro přestupkový zákon rakouský je diferenciace délky obecné prekluzivní doby v návaznosti na výši správního trestu pokuty věcí neznámou. Jak bylo podrobně uvedeno již výše, německý OWiG zakotvuje v § 31 odst. 2 hned čtyři různé základní prekluzivní doby v návaznosti na výši správní pokuty, a to v délce od 6 měsíců po 3 roky. Tato diferenciace je oproti české právní úpravě podstatně propracovanější a lépe umožňuje reflektovat závažnost přestupku, aniž by bylo nutné v takové míře užívat zvláštních prekluzivních dob (viz výše). Německý OWiG obsahuje rovněž úpravu obecných mezních dob v návaznosti na přerušení (přetržení) běhu doby základní. Mezní prekluzivní doba (německá nauka hovoří o tzv. „absolutním promlčení“)⁷⁹ činí dvojnásobek základní prekluzivní doby, nejméně však 2 roky (§ 33 odst. 3 OWiG).

Švýcarská právní úprava zákona o správním právu trestním („VStrR“)⁸⁰ zakotvuje pouze základní prekluzivní dobu 2 roky a dále základní prekluzivní dobu 3 roky u vybraných daňových deliktů (čl. 11 odst. 2 VStrR). Slovenský přestupkový zákon obsahuje jedinou prekluzivní dobu, a to v délce 2 let (§ 20 PriesZ), bez úpravy jejího přerušení (přetržení) a návazné mezní prekluzivní doby. V Rakousku musí dojít k zahájení úkonů vůči obviněnému do 1 roku od spáchání přestupku (§ 31 odst. 1 VstG),⁸¹ přičemž odpovědnost za přestupek zaniká za 3 roky od jeho spáchání (§ 31 odst. 2 VstG); do této doby se přitom podobně jako v případě české právní úpravy nezapočítává doba stavení prekluzivní doby.⁸² Z výše uvedeného je patrné, že v rámci srovnávaných zemí se česká právní úprava vyznačuje spíše nadprůměrnou délkou obecné základní i mezní prekluzivní doby, což platí obzvláště u 3leté (resp. 5leté) mezní prekluzivní doby.

V podstatě totožná situace nastává i v případě zvláštních prekluzivních dob ve vztahu k přestupkům na úseku ochrany hospodářské soutěže, kde se česká právní úprava (zejména 14leté mezní prekluzivní doby) v mezinárodním srovnání s Německem, Rakouskem a Švýcarskem zcela vymyká. Pomineme-li relativně „bagatelní“ přestupky podle § 23 odst. 2 OHS, je základní prekluzivní doba u přestupků podle zákona o ochraně hospodářské soutěže 10 let (§ 23 odst. 1 OHS). U německého GWB⁸³ jde o pouhých 5 let (a to pouze u vybraných, nejzávažnějších přestupků),⁸⁴ v případě rakouského kartelového zákona („KartG“)⁸⁵ rovněž o 5 let, švýcarská právní úprava zakotvuje ve vazbě na výši správního trestu pokuty prekluzivní dobu buď 2 roky, nebo 5 let (čl. 56 KG).⁸⁶ Srovnatelnou základní prekluzivní dobu obsahuje pouze slovenský zákon ochrane hospodárskej súťaže,⁸⁷ který však již nepočítá s jejím přerušením, pročež neupravuje ani mezní dobu. Mezní prekluzivní doba v délce 14 let (§ 23 odst. 6 OHS) je z mého pohledu, a to i při zohlednění specifik řízení o přestupcích podle tohoto zákona, i v mezinárodním srovnání přinejmenším značně vybočující.

Prekluzivní doby jsou v českém přestupkovém právu upraveny poněkud nekoncepčně až chaoticky. Právní úpravě lze vyčíst poměrně malou diferencianci prekluzivních dob v obecném přestupkovém zákoně, a s tím související značné množství zvláštních zákonů obsahujících zvláštní prekluzivní doby. Přestupkový zákon navíc nepamatuje na to, že za některé přestupky se ukládá správní trest pokuty nikoliv s fixně určenou horní hranicí sazby, nýbrž např. procentem z celkových aktiv nebo obratu.

Přestože by zahraniční právní úpravy neměly být bez dalšího referenčním kritériem při tvorbě vnitrostátních právních předpisů, nelze odhlédnout od skutečnosti, že v některých případech jsou prekluzivní doby u některých přestupků i několikanásobně delší než u srovnatelných přestupků v jiných středoevropských zemích. V obecné rovině lze přitom konstatovat, že nedůvodně dlouhé prekluzivní doby (obzvláště pak mezní) dostatečně „nemotivují“ správní orgán k projednání věci bez zbytečného odkladu a nevedou v dostatečné míře k naplnění zásady rychlosti řízení podle § 6 odst. 1 SpŘ (byť její naplnění samozřejmě nemá být na úkor zásady materiální pravdy).⁸⁸