Navrhovatelky podaly dne 10. 7. 1992 tehdejšímu Ústavnímu soudu České a Slovenské Federativní Republiky ústavní stížnost proti rozsudku Obvodního soudu v P., kterým byla zamítnuta žaloba proti žalovanému Č. B. na vyklizení bytu v domě stěžovatelek, a proti rozsudku Městského soudu v P., jímž byl rozsudek obvodního soudu ve věci samé potvrzen. Oba soudy odůvodnily rozsudky tak, že žalovanému a jeho manželce vzniklo v roce 1988 na základě pravomocně schválené výměny bytů právo na uzavření dohody o odevzdání a převzetí předmětného bytu, že tato dohoda byla mezi účastníky uzavřena konkludentní formou a že dnem 1. 1. 1992 se tento právní vztah transformoval na společný nájem žalovaného a jeho manželky ( § 871 odst. 1 občanského zákoníku v platném znění).

Dne 26. 8. 1993 zaslaly stěžovatelky (navrhovatelky) Ústavnímu soudu České republiky podání, jímž "rozšířily" ústavní stížnost z 10. 7. 1992 s poukazem na ustanovení § 74 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, a navrhly, aby bylo ustanovení § 871 odst. 1 občanského zákoníku zrušeno. Neústavnost tohoto ustanovení spatřují v tom, že vzhledem k jeho formulaci nelze vyloučit, že se týká i případů, kdy podle dřívějších předpisů vznikla vynucená užívací práva k bytům bez souhlasu majitelů domů. To je v rozporu s vlastnickým právem podle čl. 11 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") i s čl. 9 Listiny, neboť zákonná změna užívacího práva na nájem podle ustanovení § 871 odst. 1 občanského zákoníku nutí majitele domu poskytovat vnucenému nájemníkovi nucené práce a služby, které jsou s pronájmem bytu spojeny.

Podle § 147 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ústavní stížnosti, které byly podle předpisů o Ústavním soudu České a Slovenské Federativní Republiky k němu podány před 1․ lednem 1993 a o nichž tento Ústavní soud nerozhodl, projedná Ústavní soud a rozhodne o nich, pokud jde o zásahy orgánů veřejné moci uvedené v § 145 odst. 1. Toto ustanovení se tedy vztahuje i na ústavní stížnost stěžovatelek.

Podle § 148 cit. zákona ústavní stížnost podle § 145 až 147 cit. zákona Ústavní soud projedná a rozhodne o ní podle tohoto zákona.

Podle § 74 cit. zákona spolu s ústavní stížností může být podán návrh na zrušení zákona nebo jiného právního předpisu anebo jejich jednotlivých ustanovení, jejichž uplatněním nastala skutečnost, která je předmětem ústavní stížnosti, jestliže podle tvrzení stěžovatelek jsou v rozporu s ústavním zákonem nebo mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy, popřípadě se zákonem, jedná-li se o jiný právní předpis.

Podle § 78 cit. zákona, jestliže byl spolu s ústavní stížností podán návrh na zrušení právního předpisu podle § 74 cit. zákona, senát řízení přeruší a návrh na zrušení právního předpisu postoupí plénu k rozhodnutí podle čl. 87 odst. 1 písm. a) nebo b) Ústavy.

Senát Ústavního soudu dospěl k závěru, že podmínky ustanovení § 78 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. jsou v rozhodované věci splněny, neboť návrh na zrušení právního předpisu (ustanovení § 871 odst. 1 občanského zákoníku) ve smyslu tohoto ustanovení podán byl. Usnesením ze dne 19. 10. 1993 č.j. I.ÚS 2/93-56 proto senát řízení o ústavní stížnosti přerušil a návrh na zrušení § 871 odst. 1 občanského zákoníku postoupil plénu Ústavního soudu k rozhodnutí podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy.

Plénum Ústavního soudu dospělo k názoru, že návrh na zrušení § 871 odst. 1 občanského zákoníku byl podán včas. Rozhodné je, zda navrhovatelky podaly návrh na zrušení zákona jako první procesní úkon (ve smyslu § 74 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu) ve lhůtě 60 dnů ode dne, kdy tento zákon nabyl účinnosti ( § 145 odst. 1 cit. zákona per analogiam). Tím se stěžovatelkám, jež podaly ústavní stížnost Ústavnímu soudu České a Slovenské Federativní Republiky (který o ní nerozhodl), umožňuje v souladu s § 148 odst. 1 cit. zákona, aby použily ustanovení § 74 tohoto předpisu a aby v přiměřené lhůtě podaly návrh na zrušení zákona. Zákon č. 182/1993 Sb. nabyl účinnosti dnem 1. 7. 1993 a v souzené věci byl návrh na zrušení § 871 odst. 1 občanského zákoníku podán na poštu dne 30. 8. 1993. Uvedenou 60 denní lhůtu považuje Ústavní soud za lhůtu procesní, neboť zákon č. 182/1993 Sb. - jenž ji upravuje - je procesním předpisem, který v případě opožděného podání návrhu přikazuje návrh odmítnout, zatímco v případě nedodržení lhůty hmotněprávní by bylo třeba podle obecných zásad návrh věcně zamítnout. Lhůta k podání návrhu na zrušení zákona byla tedy v souzené věci zachována.

V této otázce se Ústavní soud neopřel o argumentaci části nové odborné literatury, která se zabývá povahou lhůty 60 dnů k podání ústavní stížnosti (normované v ustanovení § 72 odst. 2 zákona o Ústavním soudu) a jež dovozuje, že jde o lhůtu hmotněprávní, neboť řízení je zahájeno dnem doručení návrhu Ústavnímu soudu ( § 27 odst. 2 zákona). Pro úplnost se poznamenává, že v souzené věci nejde o lhůtu k podání ústavní stížnosti podle § 72 odst. 2 cit. zákona, nýbrž o lhůtu k podání návrhu na zrušení zákona ve smyslu § 74 zákona č. 182/1993 Sb., a to ve zmíněném specifickém případě, kdy Ústavní soud použil ustanovení § 145 odst. 1 tohoto předpisu toliko analogicky.

Ústavní soud proto přistoupil ke zkoumání návrhu po stránce věcné.

Ustanovení § 871 odst. 1 občanského zákoníku, jehož zrušení se navrhovatelky domáhají, stanoví, že právo osobního užívání bytu a právo užívání jiných obytných místností a místností nesloužících k bydlení vzniklé podle dosavadních předpisů, které trvá ke dni nabytí účinnosti tohoto zákona, mění se dnem účinnosti tohoto zákona na nájem. Společné užívání bytu a společné užívání bytu manžely se mění na společný nájem.

Ustanovení čl. 11 Listiny, jehož porušení se navrhovatelky dovolávají, stanoví

- v odstavci 1: Každý má právo vlastnit majetek. Vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah a ochranu. Dědění se zaručuje.

- v odstavci 3: Vlastnictví zavazuje. Nesmí být zneužito na újmu práv druhých anebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy. Jeho výkon nesmí poškozovat lidské zdraví, přírodu a životní prostředí nad míru stanovenou zákonem.

- v odstavci 4: Vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva je možné ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu.

(Odstavce 2 a 5 čl. 11 Listiny se zkoumané problematiky netýkají).

Ustanovení čl. 9 Listiny, jehož porušení se navrhovatelky rovněž dovolávají, stanoví

- v odstavci 1: Nikdo nesmí být podroben nuceným pracím nebo službám.

- v odstavci 2: Ustanovení odstavce 1 se nevztahuje na:

a) práce ukládané podle zákona osobám ve výkonu trestu odnětí svobody nebo osobám vykonávajícím jiný trest nahrazující trest odnětí svobody,

b) vojenskou službu nebo jinou službu stanovenou zákonem namísto povinné vojenské služby,

c) službu vyžadovanou na základě zákona v případě živelních pohrom, nehod, nebo jiného nebezpečí, které ohrožuje životy, zdraví nebo značné majetkové hodnoty,

d) jednání uložené zákonem pro ochranu života, zdraví nebo práv druhých.

Ústavní soud proto zkoumal, zda je napadené ustanovení § 871 odst. 1 občanského zákoníku s citovanými články Listiny v rozporu.

Vzniká otázka, jaký postoj zaujme Ústavní soud k právním vztahům, které vznikly před listopadem 1989 na základě tehdy platných právních předpisů, jež byly později zrušeny, zejména pro rozpor s principy základních lidských práv a svobod, event. i pro rozpor s principy tržní ekonomiky. V podstatě jde o to, zda recepce minulého právního stavu není v rozporu zejména s čl. 11 Listiny, jestliže právo osobního užívání bytu rezultovalo z administrativního rozhodnutí příslušných orgánů o přidělení bytu často bez souhlasu vlastníka domu. Takové rozhodnutí se opíralo o tehdy platné, leč nedemokratické právní normy. Je však třeba vidět, že předpisy o přidělovacím právu k bytům platily na území státu po více než 40 let a na základě nich se realizovalo bydlení převážné části občanů, kteří nebydleli ve vlastních domech. Značný počet těchto občanů bydlel a bydlí v domech činžovních či rodinných, jež byly a jsou vlastnictvím občanů jiných. Uživatelé bytů neměli jinou možnost bydlení, než tu, kterou jim poskytovaly předpisy o hospodaření s byty, jež vlastníka domu vylučovaly z rozhodování o tom, kdo se stane uživatelem bytu v domě. Za této situace zákonitě dochází ke konfliktu zájmů vlastníků domů na dispozici s byty podle vlastní vůle a zájmů nájemníků na ochraně práv, jež nabyli jediným možným způsobem, jejž právo v době totality připouštělo. V oblasti lidských práv je konflikt práv dvou či více subjektů kategorií nikoliv neobvyklou a je věcí úvahy soudu, které právo je in concreto silnější.

Ústavní soud se v prvé řadě zabýval otázkou, zda ustanovení § 871 odst. 1 občanského zákoníku není v rozporu s čl. 11 odst. 1 druhou větou Listiny, podle níž vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah a ochranu. Soud došel k závěru zápornému. Ustanovení § 871 odst. 1 občanského zákoníku je předpisem transformační povahy; v důvodové zprávě k zákonu č. 509/1991 Sb. se praví, že přímo ze zákona dojde ke změně práva osobního užívání na chráněný nájem. Účelem tohoto ustanovení je zajistit ochranu všech dosavadních uživatelů bytů a vytvořit pro dosavadní užívací vztahy stav dostatečné právní jistoty. To je v plném souladu s čl. 1 Ústavy České republiky, podle něhož Česká republika je svrchovaným, jednotným a demokratickým právním státem založeným na úctě k právům a svobodám člověka a občana. Již z tohoto hlediska nelze napadené ustanovení kvalifikovat jako předpis protiústavní.

Vznikla rovněž pochybnost, zda napadené ustanovení neznevýhodnilo vlastníky soukromých domů, u nichž v době řízeného hospodaření s byty rovněž nebylo rozhodnutí o přidělení bytu vázáno na souhlas vlastníka domu, který pak byl povinen uzavřít s občanem, jemuž byl byt přidělen, dohodu o odevzdání a převzetí bytu (srov. § 154 odst. 1, § 390 odst. 2 a § 493 odst. 1 občanského zákoníku, ve znění před 1. 1. 1992), takže princip svobodně uzavřené smlouvy byl porušen (srov. ustanovení § 37 občanského zákoníku). Oproti tomu u bytů v domech ve státním či v družstevním vlastnictví prý tento princip dotčen nebyl, neboť rozhodnutí o přidělení bytu prakticky vydával týž subjekt (stát, družstvo), který pak uzavíral dohodu o odevzdání a převzetí bytu. Za této situace je tedy prý napadené ustanovení zřejmě v rozporu se zásadou rovné ochrany vlastnického práva všech vlastníků, kterou čl. 11 odst. 1 Listiny zaručuje.

Podle přesvědčení Ústavního soudu ani tyto důvody neobstojí. Již Ústavní soud České a Slovenské Federativní Republiky se zabýval pojmem rovnosti občanů před zákonem, kterou chápal nikoli jako abstraktní kategorii, nýbrž jako rovnost relativní, která - jak ji mají na mysli všechny moderní ústavy - požaduje pouze odstranění neodůvodněných rozdílů. Je věcí státu, aby rozhodl, že určité skupině poskytne méně výhod než jiné, avšak musí prokázat, že tak činí ve veřejném zájmu a pro veřejné blaho (srov. rozhodnutí č. 11/1992 Sbírky usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR). Tento právní názor sdílí i Ústavní soud České republiky. I kdyby byli vlastníci soukromých domů oproti vlastníkům domů ostatních ustanovením § 871 odst. 1 občanského zákoníku skutečně znevýhodněni, bylo by toto znevýhodnění vyváženo veřejným zájmem na transformaci někdejších uživatelských vztahů k bytům v instituci chráněných nájmů, která vytvořila přijatelný stav právní jistoty pro všechny dosavadní právní vztahy k bytům, jež byly založeny na existenci práva osobního užívání bytu. Nešlo by tedy pouze o nájemní právní vztahy mezi nájemníky a majiteli domů v soukromém vlastnictví.

Ostatně Ústavní soud nesdílí kategorický názor, že oproti vlastníkům soukromých domů byli ostatní vlastníci zvýhodněni, neboť prý rozhodnutí o přidělení bytu vydával a dohodu o odevzdání a převzetí bytu uzavíral na straně organizace vždy týž subjekt. Takto obecně formulované tvrzení nemá oporu v právním řádu, který platil v České republice před vydáním zákona č. 509/1991 Sb. Podle tehdy platných předpisů existoval striktní přidělovací systém, který se týkal prakticky všech bytů. Státní byty, byty Ministerstva vnitra a byty v domech lidových bytových družstev přiděloval vždy národní výbor ( § 24 zákona č. 41/1964 Sb., o hospodaření s byty). (Pouze u posledních tří typů byla integrace národního výboru zeslabena tím, že byt byl přidělován na návrh organizace.) Oproti tomu dohodu o odevzdání a převzetí bytu, jíž vzniklo právo byt užívat, sjednávala s občanem příslušná organizace, která dům spravovala. Obdobně tomu bylo u bytů podnikových, bytů Ministerstva vnitra a bytů lidových bytových družstev. Šlo tedy o jiný subjekt, odlišný od státního orgánu, který byt přiděloval. I v těchto případech docházelo k tomu, že příslušná organizace s přidělením bytu nesouhlasila. O tom svědčí sama existence ustanovení § 28 odst. 1 zákona č. 41/1964 Sb., podle něhož proti rozhodnutí místního národního výboru o přidělení podnikového bytu, bytu Ministerstva vnitra nebo bytu v domě lidového bytového družstva se mohou odvolat organizace hospodařící s podnikovými byty, orgán Ministerstva vnitra nebo lidové bytové družstvo. I z toho je zřejmé, že tvrzený nedostatek smluvní svobody v této oblasti se netýkal toliko vlastníků domů soukromých, nýbrž i domů ostatních.

Poněkud jiná situace byla u bytů stavebních bytových družstev, které přidělovalo představenstvo družstva, a dohodu o odevzdání a převzetí bytu rovněž sjednávalo družstvo (srov. čl. 9 odst. 1 směrnic Českého svazu bytových družstev č. 5/1984, § 155 občanského zákoníku, ve znění před 1. 1. 1992, čl. 32 odst. 1 Vzorových stanov stavebních bytových družstev). Tento odchylný právní režim lze však rozumně odůvodnit specifickou povahou družstevního bytového vlastnictví a veřejným zájmem na rozšiřování této formy bytové výstavby, jež znamenala výrazný pokrok v postupném uspokojování rostoucích bytových potřeb občanů. Přidělovací právo státu u bytů stavebních bytových družstev (na rozdíl od ostatních uvedených bytů) bylo proto vyloučeno.

Zčásti obdobný právní stav (jaký vyplývá z ustanovení § 871 odst. 1 občanského zákoníku) existoval i v první republice, kdy byla vydána řada předpisů, jež srovnatelným způsobem vlastníky domů omezovaly. Ustanovení § 5 zákona č. 118/1928 Sb. z. a n., o mimořádných opatřeních bytové péče, ukládalo, např. vlastníku domu, povinnost nepronajaté a neobydlené místnosti, které nepotřebuje pro sebe nebo pro své zaměstnance, na příkaz okresního úřadu pronajmout za byt. Tak přísný předpis současný právní řád ani nezná. Ustanovení § 871 odst. 1 občanského zákoníku se pak obsahově blíží ustanovení § 18 odst. 2 cit. zákona, podle něhož od 1. 1. 1931 jest o všech bytech zabraných (viz nařízení vlády č. 38/1919 Sb. z. a n.) a o bytech, jejichž správa přešla na stát ze společných bytových úřadů, míti za to, že byla u nich mezi uživatelem a vlastníkem domu učiněna nájemní smlouva. Ještě výraznější omezení vlastníků volných bytů pak obsahovalo opatření Stálého výboru Národního shromáždění republiky Československé č. 288/1938 Sb. z. a n., o mimořádných opatřeních bytové péče, podle něhož byl vlastník povinen neobydlené místnosti způsobilé k obývání pronajmout na příkaz okresního úřadu určeným osobám. I toto historické srovnání tedy nasvědčuje tomu, že změnu práva osobního užívání bytů na nájem, sankcionovanou ustanovením § 871 občanského zákoníku, nelze považovat za krok protiústavní.

Na podporu tohoto názoru lze dodat, že bývalé Federální shromáždění České a Slovenské Federativní Republiky při nápravě křivd minulého režimu přijalo řadu zákonů, zejména např. zákon č. 119/1990 Sb., zákon č. 403/1990 Sb., zákon č. 87/1991 Sb. a další. Všechny tyto zákony stojí na zásadě ochrany nabytých práv nových vlastníků v minulosti odňatého majetku, s výjimkou případů, kdy fyzické osoby nabyly věc v rozporu s tehdy platnými předpisy nebo na základě protiprávního zvýhodnění osoby nabyvatele, a dále s výjimkou osob blízkých těmto osobám, které na ně odňaté věci převedly ( § 4 odst. 2 zákona č. 87/1991 Sb.). Důvodová zpráva k cit. zákonu praví, že uplynutím několika desítek let byl mnohde vytvořen nový režim právních vztahů a úplná restituce nároků, zejména vrácení nemovitostí, by byla možná jen za cenu nových křivd nebo jednání, která by dotčené osoby jako křivdy mohly právem pociťovat. Lze usuzovat, že smysl zařazení ustanovení § 871 občanského zákoníku do jeho novely byl podobný, byť to důvodová zpráva k této novele výslovně neuvádí. I se zřetelem k těmto důvodům je třeba posuzovat otázku souladu ustanovení § 871 odst. 1 občanského zákoníku, ve znění novely, s ustanovením čl. 11 Listiny.

Z uvedeného rozboru je zřejmé, že napadeným ustanovením § 871 odst. 1 občanského zákoníku není právo vlastnit majetek ve smyslu čl. 11 odst. 1 Listiny porušeno. Toto ustanovení občanského zákoníku, jež toliko transformuje zanikající instituci práva osobního užívání bytu v nájem, nelze kvalifikovat ani jako vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva ve smyslu čl. 11 odst. 4 Listiny. Vzhledem k nastalé historické situaci je naopak třeba zdůraznit znění a smysl odstavce 3 čl. 11 Listiny, z něhož plyne, že vlastnictví nesmí být zneužito na újmu práv druhých anebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy. Toto ustanovení Listiny tvoří jedno z podstatných vodítek posuzování ústavnosti napadeného ustanovení § 871 odst. 1 občanského zákoníku a plně koresponduje úvahám, které již Ústavní soud na jiném místě vyslovil.

Proto Ústavní soud dospěl k závěru, že ustanovení § 871 odst. 1 občanského zákoníku s čl. 11 Listiny není v rozporu.

Ústavní soud dále zkoumal tvrzený nesoulad napadeného ustanovení § 871 odst. 1 občanského zákoníku s čl. 9 Listiny.

Tvrzení navrhovatelek, že napadený transformační předpis porušuje zákaz podrobit se nuceným pracím a službám ve smyslu čl. 9 Listiny, lze stěží akceptovat. Při interpretaci tohoto článku je jako pomocné hledisko použitelné již citované ustanovení odstavce 2 tohoto článku, podle něhož se ustanovení odstavce 1 nevztahuje na:

a) práce ukládané podle zákona osobám ve výkonu trestu odnětí svobody nebo osobám vykonávajícím jiný trest nahrazující trest odnětí svobody,

b) vojenskou službu nebo jinou službu stanovenou zákonem namísto povinné vojenské služby,

c) službu vyžadovanou na základě zákona v případě živelních pohrom, nehod, nebo jiného nebezpečí, které ohrožuje životy, zdraví nebo značné majetkové hodnoty,

d) jednání uložené zákonem pro ochranu života, zdraví nebo práv druhých.

Jde o případy prací sice vynucených, které však tvoří výjimku ze

zákonné zásady zákazu nucených prací nebo služeb. Za nucené práce nebo služby lze považovat např. takové, jež jsou svou povahou srovnatelné s pracemi a službami uvedenými v čl. 9 odst. 2 Listiny, i když se tím nucené práce a služby nevyčerpávají. Jde zpravidla o práce a služby, jež velmi výrazně a omezujícím způsobem zasahují do osobních práv a svobod občana a jejichž nucený výkon představuje donucení administrativní povahy. Za nucené práce a služby proto v zásadě nelze považovat ty, jež vyplývají z občanskoprávních závazků upravených občanským zákoníkem a dalšími soukromoprávními předpisy. Právě takovým občanskosprávním závazkem je i navrhovatelkami namítaný závazek poskytovat třetí osobě práce a služby spojené s užíváním bytu.

Uvedené názory lze opřít i o ustanovení mezinárodních smluv. Čl. 2 Úmluvy Mezinárodní organizace práce č. 29 (vyhláška č. 506/1990 Sb.) o nucené nebo povinné práci definuje nucenou práci jako "každou práci nebo službu, která se na nějaké osobě vymáhá pod pohrůžkou jakéhokoli trestu a ke které se tato osoba nenabídla dobrovolně". I tato norma nasvědčuje tomu, že by mělo jít o veřejnoprávní vztah s pohrůžkou sankce vyplývající z poměru nadřízenosti a podřízenosti příslušných subjektů. Definice toho, co se za nucenou nebo povinnou práci nepovažuje, je pak v čl. 2 bodu 2 cit. Úmluvy dokonce ještě širší, než stanoví výše cit. čl. 9 odst. 2 Listiny.

Z těchto důvodů nelze ustanovení § 871 odst. 1 občanského zákoníku kvalifikovat jako porušení zákazu být podroben nuceným pracím nebo službám ve smyslu čl. 9 Listiny.

Proto Ústavní soud dospěl k závěru, že napadené ustanovení s čl. 9 Listiny není v rozporu.

Ze všech těchto příčin byl návrh navrhovatelek na zrušení ustanovení § 871 odst. 1 občanského zákoníku v celém rozsahu zamítnut, neboť Ústavní soud po provedeném řízení došel k závěru, že důvody ke zrušení tohoto ustanovení nejsou dány.