takto:
Návrh se zamítá.
Odůvodnění
(podstatná část)
Navrhovatel – stěžovatel podal ústavní stížnost proti rozsudku Městského soudu v Praze, jímž byla zamítnuta jeho žaloba se žádostí o přezkoumání rozhodnutí Magistrátu hl. m. Prahy ze dne 11. 8. 1994 č. j. MHMP 70379/OVS 1176/1994, kterým bylo zamítnuto jeho odvolání proti rozhodnutí Obvodního úřadu v Praze 2 ze dne 6. 6. 1994 č. j. 606/4-2571/94. Tímto rozhodnutím bylo určeno, že podle ustanovení § 13 písm. c) a § 17 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb., o nabývání a pozbývání státního občanství České republiky, nelze stěžovateli vydat osvědčení o státním občanství České republiky.
Současně stěžovatel podal návrh na zrušení ustanovení § 17 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb. (jehož aplikace vedla k citovanému rozhodnutí Městského soudu v Praze), podle něhož státní občan České republiky pozbývá státní občanství České republiky okamžikem, kdy na vlastní žádost nabyl cizí státní občanství s výjimkou, kdy cizí státní občanství získal v souvislosti s uzavřením manželství nebo narozením.
Stěžovatel uvedl, že podle ustanovení § 3 zákona Národní rady Slovenské republiky č. 40/1993 Z.z., o státním občanství Slovenské republiky, získal dnem 30. 6. 1993 volbou státní občanství Slovenské republiky. Poté požádal Obvodní úřad pro Prahu 2 o vystavení osvědčení o státním občanství České republiky a výslovně uvedl, že jako občan České republiky získal volbou dne 30. 6. 1993 slovenské státní občanství. Zdůraznil, že projevil vůli pouze k získání i slovenské příslušnosti, neprojevil však vůli pozbýt občanství české. Obvodní úřad v Praze 2 rozhodl, že podle § 13 písm. c) a § 17 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb. osvědčení o státním občanství České republiky nelze vydat. V odůvodnění svého rozhodnutí správní orgán uvedl, že pozbytí státního občanství České republiky je vázáno podle ustanovení § 13 písm. c) a § 17 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb. na nabytí cizího státního občanství s výjimkou v zákoně uvedených případů.
Proti tomuto rozhodnutí podal stěžovatel odvolání, které Magistrát hl. m. Prahy zamítl a rozhodnutí správního orgánu 1. stupně potvrdil z důvodů, které uvedl obvodní úřad.
Stěžovatel podal proti tomuto rozhodnutí správní žalobu podle § 247 a násl. o.s.ř. Poukázal na znění čl. 12 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“), podle něhož nikdo nemůže být proti své vůli zbaven státního občanství, a prohlásil, že on sám vůli směřující k pozbytí státního občanství České republiky nikdy neprojevil.
Rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 31․ 10. 1994 č. j. 38 Ca 4/94-13 byla žaloba zamítnuta. Městský soud považoval za nepochybné, že žalobce jako státní občan České republiky si dne 30. 6. 1993 zvolil podle § 3 zákona Národní rady Slovenské republiky č. 40/1993 Z.z. slovenské státní občanství a tímto dnem také státní občanství Slovenské republiky nabyl. V takovém případě není rozhodné, zda současně projevil vůli pozbýt státní občanství České republiky, neboť s nabytím cizího státního občanství zákon České národní rady č. 40/1993 Sb. spojuje bez dalšího pozbytí státního občanství České republiky (vyjma taxativně uvedených případů) a těchto důsledků si měl být žalobce vědom. I když cit. zákon Národní rady Slovenské republiky rozlišuje volbu státního občanství Slovenské republiky a udělení tohoto občanství na základě žádosti, je třeba vycházet z toho, že k nabytí cizího státního občanství došlo na základě vlastního projevu vůle žalobce. Za takový projev vůle nelze pokládat pouze žádost o udělení státního občanství Slovenské republiky, ale i volbu tohoto státního občanství. Je nutno vzít zřetel i na skutečnost, že možnost volby se vztahovala pouze na bývalé občany České a Slovenské Federativní Republiky, kteří nebyli k 31. 12. 1992 státními občany Slovenské republiky. Jedná se tedy o specifický způsob nabytí státního občanství Slovenské republiky a z toho, že tento způsob není výslovně uveden v ustanovení § 17 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb., nelze dovodit, že v takovém případě k pozbytí státního občanství nedochází. Z těchto důvodů měl soud za to, že ustanovení § 17 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb. není v rozporu s čl. 12 Ústavy, neboť nabytí cizího státního občanství, s výjimkou taxativně uvedených případů, je spojeno s projevem vůle, a proto nelze konstatovat, že státní občan České republiky je v takovém případě zbavován občanství České republiky proti své vůli.
Stěžovatel napadl mimo jiné závěr Městského soudu v Praze, že ustanovení § 17 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb. neodporuje čl. 12 odst. 2 Ústavy. Tento závěr soud opírá o tvrzení, že státní občanství České republiky pozbývá každý její příslušník, který na základě své žádosti získá občanství jiného státu, neboť již tímto jednáním je i srozuměn s jeho důsledky, jimiž je pozbytí státního občanství České republiky. Podle napadeného rozhodnutí není rozhodující, zda vůle pozbýt státní občanství České republiky byla explicitně projevena, „neboť je-li se samotným projevem vůle nabýt cizí státní občanství spojen jako zákonný důsledek pozbytí občanství českého, obsahuje projev vůle směřující k získání cizí státní příslušnosti vždy i projev vůle směřující ke ztrátě českého státního občanství“. Uvedená úvaha však podle názoru stěžovatele nepřihlíží ke skutečnosti, že žádný právní předpis České republiky neobsahuje princip zákazu dvojího státního občanství, které naopak výslovně připouští. Občan musí nepochybně vycházet i ze zznalosti předpisů o nabývání pozbývání státního občanství České republiky, avšak především se spoléhá na to, že jsou v souladu s Ústavou, která o pozbývání státního občanství České republiky obsahuje explicitní ustanovení, zakazující možnost zbavit státního občanství kohokoli proti jeho vůli. Pokud by byl akceptován výklad Městského soudu v Praze, který interpretuje § 17 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb. tak, že stěžovatel státní občanství České republiky pozbyl ex lege, znamenalo by to, že citované ustanovení je v příkrém rozporu s čl. 12 odst. 2 Ústavy, který zakazuje, aby kterýkoli český státní občan byl svého občanství zbaven proti své vůli.
„Zbavením“ státního občanství ve smyslu citovaného ústavního předpisu se proto nepochybně rozumí zbavení jakýmkoli způsobem, tedy jak ex lege, tak rozhodnutím státního orgánu.
Podle názoru stěžovatele je tedy ustanovení § 17 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb. v rozporu s čl. 12 odst. 2 Ústavy, protože toto ustanovení spojuje pozbytí státního občanství České republiky pouze s nabytím cizího státního občanství, aniž by uvedený následek podmiňoval nepochybným zjištěním, že pozbytí státního občanství není v rozporu s vůlí státního občana. Napadená rozhodnutí dále představují potencionální ohrožení svobody stěžovatele, a to pokud jde o právo nebýt nucen k opuštění své vlasti (vlastní země) a právo na svobodný návrat do ní, tedy práv a svobod, která jsou zaručena:
– v čl. 14 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“),
– v čl. 3 protokolu č. 4 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod,
– v čl. 12 odst. 4 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech.
V tomto smyslu jsou podle mínění stěžovatele napadené rozhodnutí i ustanovení § 17 cit. zákona v rozporu s ústavním pořádkem České republiky.
Stěžovatel konečně uvádí, že aplikace ustanovení § 17 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb., obsažená v napadeném rozsudku konstatujícím pozbytí jeho státní příslušnosti k České republice ex lege, představuje porušení zásady rovnosti před zákonem, tedy základního práva stěžovatele vyjádřeného v čl. 3 odst. 1 Listiny, v čl. 14 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a v čl. 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech.
Podle § 74 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, může být spolu s ústavní stížností podán návrh na zrušení zákona nebo jiného právního předpisu anebo jejich jednotlivých ustanovení, jejichž uplatněním nastala skutečnost, která je předmětem ústavní stížnosti, jestliže podle tvrzení stěžovatele jsou v rozporu s ústavním zákonem nebo mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy, popřípadě se zákonem, jedná-li se o jiný právní předpis.
Podle § 78 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., jestliže byl spolu s ústavní stížností podán návrh na zrušení právního předpisu podle § 74, senát řízení přeruší a návrh na zrušení právního předpisu postoupí plénu k rozhodnutí podle čl. 87 odst. 1 písm. a) nebo b) Ústavy.
Senát Ústavního soudu se v prvé řadě zabýval otázkou, zda jsou podmínky tohoto zákonného ustanovení splněny. Dospěl k závěru, že návrh na zrušení právního předpisu (ustanovení § 17 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb.) byl podán (spolu s ústavní stížností) v souladu s uvedeným ustanovením, neboť jeho aplikace vedla k rozhodnutí Městského soudu v Praze touto stížností napadeného. Proto usnesením ze dne 25. 1. 1995 sp. zn. I. ÚS 2/95 senát řízení o ústavní stížnosti přerušil a návrh na zrušení ustanovení § 17 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb. postoupil plénu Ústavního soudu k rozhodnutí podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy.
V rámci posuzování uvedeného návrhu, o němž rozhoduje plénum Ústavního soudu, se soudce zpravodaj ztotožnil s výše uvedenými právními názory senátu Ústavního soudu. Důvody k odmítnutí návrhu podle § 43 zákona č. 182/1993 Sb. neshledal.
Poslanecká sněmovna Parlamentu (předseda sněmovny Dr. Milan Uhde) poukázala na to, že zákon České národní rady č. 40/1993 Sb. byl schválen potřebnou většinou poslanců dne 29. 12. 1992, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen. Podle důvodové zprávy se jedná o nový způsob pozbytí státního občanství České republiky v případě, kdy státní občan České republiky nabude na vlastní žádost cizí státní občanství. Toto ustanovení vychází ze zásady, podle níž by každá fyzická osoba měla mít pouze jedno státní občanství. Obdobná právní úprava platí v řadě jiných zemí.
Poslanecká sněmovna dále uvedla, že ustanovení § 17 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb. vychází z předpokladu, že státní občan může požádat o nabytí cizího státního občanství, přičemž okamžikem jeho nabytí ztrácí státní občanství České republiky. Podání žádosti státního občana o nabytí cizího státního občanství je přitom nepochybně dobrovolným a svobodným projevem vůle tohoto občana. Se zmíněným projevem vůle pak ustanovení § 17 cit. zákona spojuje stanovené právní důsledky, tj. pozbytí státního občanství České republiky. S přihlédnutím k tomu je ustanovení § 17 cit. zákona zcela v souladu s čl. 12 odst. 2 Ústavy neboť podáním žádosti o nabytí cizího státního občanství projevuje žadatel nepochybně svoji vůli, a to zcela v souladu se smyslem citovaného článku Ústavy České republiky. Zůstává však otázkou, zda volbu cizího státního občanství lze považovat v širším smyslu též za „žádost“ o nabytí cizího státního občanství ve smyslu § 17 cit. zákona.
Za tohoto stavu věci vyjádřila Poslanecká sněmovna stanovisko, že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou, ústavním pořádkem České republiky a naším právním řádem.
Ústavní soud si rovněž vyžádal vyjádření Ministerstva vnitra České republiky, které je příslušným resortním orgánem ve věcech státního občanství České republiky (§ 49 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb.).
Ministerstvo vnitra uvedlo, že pozbytí státního občanství podle § 17 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb. nelze považovat za zbavení občanství proti vůli občana. O zbavení (odnětí) občanství v tomto případě správní orgány nerozhodují, nýbrž pouze registrují, že občan České republiky na vlastní žádost nabyl cizí státní občanství a tím pozbyl občanství České republiky. Podle názoru Ministerstva vnitra se občan může sám rozhodnout, zda požádá o cizí státní občanství a tím je srozuměn s právními důsledky, které tento projev vůle bude mít na jeho státní občanství České republiky.
Námitku, že ztráta občanství České republiky podle § 17 cit. zákona nenastane v případě, kdy občan nabyl cizí státní občanství tzv. volbou občanství, nepovažuje Ministerstvo vnitra za významnou. Není rozhodující forma nabytí státního občanství, ale podstatné je, že nabytí cizího občanství bylo spojeno s podáním žádosti občana, tedy s projevem jeho vůle, který lze po formální stránce označit jako žádost, prohlášení, sdělení apod.
Ministerstvo vnitra se dále vyjádřilo i k důsledkům nabytí cizího státního občanství v právních řádech jiných států. Jedná se např. o tyto státy:
Rakousko
Rakouské občanství se pozbývá:
1. získáním cizí státní příslušnosti
Švédsko
Švédské občanství se ztrácí:
1. když osoba, která nabývá cizí státní občanství, o toto občanství požádala nebo výslovně souhlasila s jeho udělením
Obdobně je situace ohledně pozbývání státního občanství řešena například i v Dánsku, Norsku, Nizozemí, Austrálii, Bolívii a Mexiku.
Ministerstvo vnitra dále sdělilo, že se připravuje nová Evropská úmluva o státním občanství a vojenské povinnosti v případě víceronásobného státního občanství. Tento návrh je však dosud projednáván na expertních jednáních Rady Evropy a je obtížné určit, kdy bude konečné znění dopracováno.
Vlastní rozbor problematiky
I. Ústavní soud se v prvé řadě zabýval formální stránkou přijetí zákona České národní rady č. 40/1993 Sb. Z vyjádření Poslanecké sněmovny Parlamentu a ze sněmovních tisků 208 a 209 (obsahujících těsnopiseckou zprávu o 19. schůzi České národní rady ze dne 29. 12. 1992) bylo prokázáno, že uvedený zákon byl projednáván a přijat Českou národní radou dne 29. 12. 1992, hlasovalo pro něj 155 poslanců a proti němu hlasovalo 13 poslanců. Zákon byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a řadně vyhlášen ve Sbírce zákonů České republiky v částce 12/1993. Proto Ústavní soud dovodil, že uvedený zákon byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem (§ 68 odst. 2 in fine zákona č. 182/1993 Sb.).
II. Pro pochopení širších souvislostí zkoumané věci se Ústavní soud dále zabýval důvody, které zákonodárce k vydání zákona o nabývání a pozbývání státního občanství České repubiky vedly. V citovaných sněmovních tiscích se zdůrazňuje, že základním principem uplatněným v navrženém zákoně je zásada, podle které by každý občan měl mít pokud možno pouze jedno státní občanství. Vychází se přitom ze snahy předejít problémům, které jsou s dvojím občanstvím spojeny jak pro fyzickou osobu, tak pro stát. Z obdobných důvodů preferují tuto zásadu i některé jiné státy. Zpravidla přímo ve vlastních zákonech o státním občanství stanoví, že pokud jejich státní občan získá na vlastní žádost cizí státní občanství, pozbývá občanství původní. Při přípravě návrhu zákona byla respektována zásada stanovená ústavním zákonem č. 23/1991 Sb., že nikdo nemůže být proti své vůli zbaven státního občanství. Stejně tak je třeba chápat i pozbytí státního občanství České republiky v důsledku nabytí státního občanství cizího státu na vlastní žádost.
Sama důvodová zpráva k vládnímu návrhu zákona o nabývání a pozbývání státního občanství České republiky uvádí, že dosavadní právní úprava je kusá a nestanoví zásadní podmínky pro nabývání a pozbývání státního občanství. Z těchto důvodů, i vzhledem ke vzniku samostatného státu – České republiky – je třeba institut státního občanství nově upravit. Vychází se přitom ze zásady, že fyzické osoby by měly mít možnost, při dodržení zákonem stanovených podmínek, nabýt nebo pozbýt státní občanství České republiky. Důraz je v maximální míře kladen na zachování pouze jednoho státního občanství.
III. Stěžovatel se v prvé řadě dovolává čl. 12 odst. 2 Ústavy, který stanoví, že nikdo nemůže být proti své vůli zbaven státního občanství. Tento článek však reaguje zejména na instituci odnětí státního občanství z doby před listopadem 1989 a snaží se ústavně právní úpravou takovému zásahu do práv občana zabránit. Účelem ústavního příkazu zakotveného v čl. 12 odst. 2 Ústavy tedy bylo a je vyloučení možnosti, aby zákonodárce vytvořil takovou právní úpravu, která by zbavení státního občanství koncipovala jako sankci za eventuální protiprávní jednání občana. V souzené věci však napadený § 17 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb. sleduje jiný cíl, jestliže předpokládá, že občan vyvinul vlastní iniciativu cizí státní občanství získat. Z tohoto hlediska nejde u občana o zbavení státního občanství, nýbrž o ztrátu státního občanství získáním občanství jiného státu. Z toho je patrno, že smysl čl. 12 odst. 2 Ústavy je zcela jiný, než dovozuje stěžovatel. Pokud by byla stěžovatelova interpretace čl. 12 odst. 2 Ústavy – v porovnání s § 17 cit. zákona – správná, znamenalo by to ve svých důsledcích, že Ústava zakazuje zákonodárci, aby (byť pro futuro) vyloučil existenci dvojího či několikerého státního občanství. Takový zákaz by ovšem byl zcela absurdní, neboť by omezoval právo suverénního státu čelit bipolitismu a byl by v rozporu – jak je uvedeno na jiném místě tohoto nálezu – s platnými i s připravovanými mezinárodními smlouvami v současné demokratické Evropě. Ústavní soud proto nesdílí názor stěžovatele, že při zkoumání ústavnosti § 17 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb. je čl. 12 odst. 2 Ústavy relevantní.
Ústavní soud považuje za podstatné, že k nabytí cizího státního občanství podle § 17 cit. zákona dochází vlastním projevem vůle občana (žadatele) a že zákonným následkem takového projevu vůle je ztráta státního občanství České republiky. Ustanovení zákona České národní rady č. 40/1993 Sb. byla řádně publikována ve Sbírce zákonů a vešla v obecnou známost. Každý občan je povinen znát právní řád republiky, což lze důvodně předpokládat zejména u těch, kteří v souvislosti se státním občanstvím mínili či míní učinit ten či onen právní úkon. Jestliže tedy občan projevil (projeví) vůli nabýt na vlastní žádost cizí státní občanství, musel (musí) si být vzhledem k jasnému a kategorickému znění napadeného zákonného ustanovení – tedy předpisu obecně závazného – vědom toho, že de lege lata pozbývá státní občanství České republiky, jakmile získá státní občanství cizího státu. Pokud vzdor tomu takový úkon učinil (učiní), je povinen snášet právní následky, které s tímto úkonem platné právo spojuje.
Názor, že z hlediska ústavnosti § 17 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb. je čl. 12 odst. 2 Ústavy irelevantní, lze podepřít i argumenty, které vycházejí z gramatického výkladu obou předpisů.
Čl. 12 odst. 2 Ústavy na straně jedné a čl. 12 odst. 1 Ústavy a § 17 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb. na straně druhé používají odlišných termínů („zbavení“ státního občanství, „pozbytí“ státního občanství). Tento terminologický rozdíl naznačuje úmysl zákonodárce odlišit dvě kvalitativně různé situace. Uvedený záměr lze dovodit zejména porovnáním obou odstavců čl. 12 Ústavy. (Čl. 12 odst. 1 praví, že nabývání a pozbývání státního občanství České republiky stanoví zákon. Čl. 12 odst. 2 stanoví, že nikdo nemůže být proti své vůli zbaven státního občanství.) Je totiž stěží myslitelné, že by ústavodárce v jediném ustanovení použil dva různé termíny, pokud by tím nechtěl vyvolat odlišné právní následky a řešit tak situace nikoli stejné, nýbrž různé. O to také jde v souzené věci.
Pokud se týká skutečnosti, že obecný termín „zbavení“ má z hlediska současné češtiny jiný význam než termín „pozbytí“, lze odkázat zejména na odbornou literaturu jazykovědnou (srov. Slovník spisovného jazyka českého, 1989, ČSAV – Ústav pro jazyk český, svazek IV., str. 367, svazek VIII., str. 238). Výraz „zbaviti“ má podle cit. slovníku význam zejména: nějakým zásahem odstranit působení, vliv někoho či něčeho, odejmout někomu něco, připravit někoho o něco (zbavit někoho vedoucího místa). V právní terminologii je znám např. pojem „zbavení způsobilosti k právním úkonům“, „zbavení rodičovských práv“. Gramatický význam tohoto hesla i jeho porovnání se známými právními instituty zřetelně nasvědčují tomu, že pojem „zbavení“ předpokládá vnější (zpravidla mocenský) zásah extranea. Oproti tomu výraz „pozbytí“ má podle uvedeného slovníku význam zejména „ztratit“ (co, koho), „přijít“ (o co), tedy opak pojmu „nabýt“: např. pozbýt peníze, majetek. „Pozbýt něco“, na rozdíl od pojmu „být zbaven něčeho“, tedy zřejmě nepředpokládá vnější zásah třetí osoby. Je tedy patrné, že i z hlediska gramatické interpretace porovnávaných textů míří ochrana zakotvená v čl. 12 odst. 2 Ústavy na takové případy, kdy dochází k zbavení (odnětí) státního občanství mocenským zásahem třetí osoby (státu). Takovým případem tedy není pozbytí státního občanství, které je upraveno v ustanoveních § 13 až 17 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb.
Ústavní soud proto dospívá k závěru, že ustanovení § 17 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb. čl. 12 odst. 2 Ústavy neporušuje.
Ústavní soud se dále zabýval ustanoveními Listiny a mezinárodních smluv, jichž se stěžovatel v ústavní stížnosti dovolává.
Čl. 14 odst. 1 Listiny stanoví, že svoboda pohybu a pobytu je zaručena. Tato svoboda se týká každého člověka, neboť jde o základní právo a svobodu, které Listina přiznává bez ohledu na státní občanství. Již sama univerzální koncepce této svobody tedy zřejmě vylučuje protiústavnost ustanovení § 17 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb. – na niž stěžovatel v souvislosti s čl. 14 odst. 1 Listiny poukazuje – neboť ustanovení § 17 se týká toliko pozbytí českého státního občanství nabytím státního občanství cizího, takže má povahu nikoli obecnou, nýbrž zcela specifickou. Je tedy patrné, že ochrana svobody pohybu a pobytu ve smyslu čl. 14 odst. 1 Listiny míří na případy zcela jiné. Tento článek je zařazen do prvého oddílu druhé hlavy Listiny, který je nadepsán „Základní lidská práva a svobody“. Tato práva zaručují mimo jiné svobodu pohybu a pobytu, tedy právo každé osoby, aby se mohla volně pohybovat kdekoli a aby si svobodně mohla zvolit místo svého pobytu. Ostatně, sám text i smysl napadeného ustanovení § 17 cit. zákona zřetelně nasvědčují tomu, že tento předpis nikomu – ani cizinci oprávněně se zdržujícímu na území České republiky – ve svobodě pohybu a pobytu nebrání.
Čl. 3 Protokolu č. 4 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod stanoví, že nikdo nebude, ať individuálně nebo hromadně, vyhoštěn z území státu, jehož je státním občanem (bod 1) a že nikdo nebude zbaven práva vstoupit na území státu, jehož je státním občanem (bod 2). Čl. 12 odst. 4 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech určuje, že nikdo nesmí být svévolně zbaven práva vstoupit do své vlastní země. Oba tyto články, jichž se stěžovatel dovolává, se týkají toliko státních občanů příslušného státu a zjevně míří na zcela jiné případy, jichž se napadené ustanovení § 17 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb. netýká.
Ústavní soud proto dospívá k závěru, že ustanovení § 17 cit. zákona není v rozporu ani s čl. 14 odst. 1 Listiny ani s čl. 3 Protokolu č. 4 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod a s čl. 12 odst. 4 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech.
Stěžovatel konečně poukazuje na to, že napadený rozsudek představuje při „použité aplikaci“ ustanovení § 17 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb. porušení zásady rovnosti před zákonem, tedy jeho základního práva vyjádřeného v čl. 3 odst. 1 Listiny, v čl. 14 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a v čl. 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech. Uvedená formulace sice na první pohled nasvědčuje tomu, že stěžovatel brojí pouze proti nezákonnému použití § 17 cit. zákona, avšak z celkového kontextu jeho podání lze dospět k širšímu výkladu a dovodit, že ve svých důsledcích je napadeno i samo ustanovení § 17 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb. pro rozpor s čl. 3 Listiny a s výše uvedenými články mezinárodních smluv. Ostatně, sám stěžovatel zdůraznil, že rozsudek Městského soudu v Praze konstatoval ztrátu jeho státní příslušnosti ex lege (§ 17 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb.), a zejména tento právní následek považuje za protiústavní, poněvadž ignoruje Ústavou (čl. 12 odst. 2) požadovaný projev vůle občana směřující k zániku státního občanství České republiky. Tato právní skutečnost, tj. ztráta státního občanství ze zákona, má podle názoru stěžovatele diskriminující povahu, porušující princip rovnosti, takže – jak Ústavní soud usuzuje – i z této argumentace je zřejmé, že stěžovatel napadá ustanovení § 17 cit. zákona i pro porušení čl. 3 Listiny a mezinárodních smluv, které jsou v tomto odstavci uvedeny.
Čl. 3 odst. 1 Listiny stanoví, že základní práva a svobody se zaručují všem bez rozdílu pohlaví, rasy, barvy pleti, jazyka, víry a náboženství, politického či jiného smýšlení, národního nebo sociálního původu, příslušenství k národnostní nebo etnické menšině, majetku, rodu nebo jiného postavení.
Čl. 14 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod uvádí, že užívání práv a svobod přiznaných touto úmluvou musí být zajištěno bez diskriminace založené na jakémkoli důvodu, jako je pohlaví, rasa, barva pleti, jazyk, náboženství, politické nebo jiné smýšlení, národnostní nebo sociální původ, příslušnost k národnostní menšině, majetek, rod nebo jiné postavení.
Ustanovení čl. 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech praví, že všechny osoby jsou si před zákonem rovny a mají právo bez jakékoli diskriminace na stejnou zákonnou ochranu. Zákon zakáže jakoukoli diskriminaci a zaručí všem osobám stejnou a účinnou ochranu proti diskriminaci z jakýchkoli důvodů, např. podle rasy, barvy, pohlaví, jazyka, náboženství, politického nebo jiného přesvědčení, národnostního nebo sociálního původu, majetku a rodu.
Tato právní ustanovení zakotvují jednak princip zákazu diskriminace (z jakéhokoli důvodu), jednak princip rovnosti všech lidí před zákonem. Je však třeba uvážit, zda a kdy požívají tyto principy v právní praxi ochrany.
V mezinárodním i v domácím právu se postupně prosadil výklad, podle něhož principy zákazu diskriminace a rovnosti lidí v zásadě nejsou chráněny samy o sobě, ale toliko v souvislosti s porušením jiného základního práva nebo svobody, které zaručuje ústavní zákon či mezinárodní smlouva ve smyslu čl. 10 Ústavy. Ochrana normovaná v čl. 3 Listiny a v citovaných článcích obou mezinárodních smluv není tedy autonomní, ale má vůči ostatním právům (zaručeným ústavním zákonem či uvedenou mezinárodní smlouvou) povahu akcesorickou. V podstatě shodně již judikoval i Ústavní soud České republiky. V obsáhlém rozboru kategorie rovnosti konstatuje, že nerovnost, má-li se dotknout základních lidských práv, musí dosáhnout intenzity zpochybňující již samu podstatu rovnosti, což se zpravidla děje tehdy, je-li s porušením rovnosti spojeno i porušení jiného základního práva, např. práva vlastnit majetek, některého z politických práv, práv národnostních a etnických menšin a podobně. Rovnost tedy zpravidla vyžaduje relaci k jiné sociální hodnotě. Porušení principu rovnosti tedy předpokládá vztah k jiným základním právům a tím i intenzitu, která je do roviny základních lidských práv posunuje (nález Ústavního soudu ze dne 7. 6. 1995 sp. zn. Pl. ÚS 4/95). Taková situace však v souzené věci nenastala, neboť Ústavní soud nedospěl k závěru, že by napadené ustanovení § 17 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb. porušovalo i jiná základní práva a svobody, zejména ta, na která stěžovatel poukazoval.
Podle přesvědčení Ústavního soudu by však uvedené principy zákazu diskriminace a rovnosti (ve smyslu citovaných právních ustanovení) nebyly napadeným ustanovením § 17 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb. porušeny ani tehdy, kdyby byly chápány izolovaně.
Stěžovatelovo pojetí těchto ústavních principů je z hlediska judikatury Ústavního soudu stěží přijatelné. Rovnost jako ústavněprávní instituce vždy byla a je kategorií nikoli abstraktní (absolutní), ale toliko relativní a nelze ji chápat mechanicky a egalitářsky. To vyslovil v rozhodnutí č. 11/1992 Sbírky usnesení a nálezů již Ústavní soud České a Slovenské Federativní Republiky. Uvedl, že „je věcí státu, aby v zájmu zajištění svých funkcí rozhodl, že určité skupině poskytne méně výhod než jiné. Ani zde však nesmí postupovat libovolně . . .“. (Tuto myšlenku převzal Ústavní soud České republiky do nálezu publikovaného pod sp. zn. Pl. ÚS 16/93 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu ČR.) V souzené věci však zakotvením napadeného ustanovení § 17 do zákona České národní rady č. 40/1993 Sb. k libovolnému postupu nedošlo. Český právní řád právem rozlišuje mezi státními občany České republiky a mezi občany dřívějšími, kteří projevili vůli stát se občany jiného státu, byť podle platného zákona České republiky věděli, že nabytím cizího státního občanství na vlastní žádost pozbývají státní občanství České republiky. V těchto případech šlo o uvědomělé jednání dosavadních občanů republiky, a pokud platné právo v některých aspektech (např. přiznání volebního práva apod.) činí rozdíl mezi právním postavením občana České republiky a občana jiného státu (bývalého občana České republiky), pak jde o nerovnost akceptovatelnou a o právní stav, který nemá diskriminační povahu. Tento závěr je v souladu i s názory právní nauky a evropské judikatury, která pod pojem „diskriminace“ zahrnuje případy, kdy se s osobou nebo skupinou osob bez odpovídajícího odůvodnění zachází hůře než s osobami jinými. Podobně se uvádí, že ne každý rozdíl v zacházení nezbytně vede k neoprávněné diskriminaci ve smyslu Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod; k diskriminaci dojde jen tehdy, pokud rozlišování postrádá objektivní a rozumné odůvodnění (srov. Duffy: „Policie a Evropská úmluva o lidských právech“, Evropské a mezinárodní právo 2/94-25). O takový případ se však z výše uvedených důvodů v souzené věci nejedná.
Ústavní soud proto dospívá k závěru, že ustanovení § 17 cit. zákona není v rozporu ani s čl. 3 odst. 1 Listiny, s čl. 14 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a s čl. 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech.
IV. Naše současná právní úprava vychází ze zásady jediného výlučného státního občanství. To zdůrazňuje sama důvodová zpráva k vládnímu návrhu zákona o nabývání a pozbývání státního občanství České republiky. V této souvislosti je třeba poukázat i na nález Ústavního soudu ze dne 13. 9. 1994 sp. zn. Pl. ÚS 9/94, který se týká některých otázek státního občanství České republiky. V tomto nálezu je mimo jiné uvedeno, že Česká republika řešila otázku nabývání státního občanství České republiky vnitrostátním předpisem, kterým je zákon České národní rady č. 40/1993 Sb., ve znění zákona č. 272/1993 Sb., jenž obsahuje zásadu předcházení dvojímu státnímu občanství a zamezení vzniku bezdomovectví. (Takto bylo navázáno na právní úpravu platnou na území České a Slovenské Federativní Republiky a vycházelo se ze skutečnosti, že obdobné zásady jsou uplatněny i v právních řádech jiných evropských států.) Stěží lze proto akceptovat kategorické a obecně formulované tvrzení stěžovatele, že žádný právní předpis České republiky ani její ústavní pořádek neobsahují princip zákazu dvojího státního občanství, které prý naopak výslovně připouštějí.
Pro posouzení zkoumané otázky nelze abstrahovat ani od právního stavu v oblasti mezinárodněprávní.
1. Na této půdě je bipolitismus obecně považován za jev nežádoucí. Na jedné straně může vést k mezistátním sporům, zejména v otázkách diplomatické ochrany, protože bipolita může být pokládán za státního občana více státy. Na druhé straně působí bipolitismus vážné obtíže i bipolitům samým, zejména co do závazků k věrnosti státu a k výkonu vojenské služby, jejichž plnění mohou vůči bipolitům vyžadovat dva nebo i více států. Třetí státy mohou bipolitu považovat podle volby za občana kteréhokoliv z konkurujících států, bez ohledu na vůli a zájem bipolity samého.
2. Obecnou praxi států lze charakterizovat takto:
a) osoba s několikerým státním občanstvím se nemůže odvolávat na své jiné státní občanství v poměru ke státu, jehož je rovněž občanem;
b) třetí stát má osobu s několikerým státním občanstvím pokládat za občana pouze jednoho státu, a to podle vlastní volby, nikoli podle volby bipolity samého nebo některého ze států, jichž je občanem. Při této volbě se státy většinou řídí zásadou efektivity, tj. pokládají cizince za občana toho státu, k němuž ho pojí nejužší faktický vztah. V Československu rozhodovala státní příslušnost, která byla nabyta naposled (§ 33 odst. 2 zákona č. 97/1963 Sb., o mezinárodním právu soukromém a procesním). Stejná právní situace platí i v dnešní České republice (čl. 1 ústavního zákona České národní rady č. 4/1993 Sb., o opatřeních souvisejících se zánikem České a Slovenské Federativní Republiky).
3. Snaha o vyloučení bipolitismu je zřejmá i z dvoustranných úmluv, jež v minulosti uzavřela Československá republika (popř. někdejší Československá socialistická republika) s některými sousedními státy, konkrétně se SSSR, Maďarskem a Polskem. Tyto úmluvy stojí na zásadě, že
a) osoby, které mají současně státní občanství obou smluvních stran, mohou zvolit státní občanství té strany, které si přejí zachovat (čl. 1 Úmluvy mezi Československou republikou a Svazem sovětských socialistických republik o úpravě státního občanství osob s dvojím občanstvím uveřejněné pod č. 47/1958 Sb., čl. 1 Úmluvy mezi Československou socialistickou republikou a Maďarskou lidovou republikou o úpravě některých otázek státního občanství uveřejněné pod č. 37/1961 Sb., čl. 1 Úmluvy mezi Československou socialistickou republikou a Polskou lidovou republikou o úpravě otázek týkajících se dvojího státního občanství uveřejněné pod č. 71/1966 Sb.),
b) osoby, na něž se úmluva vztahuje, budou považovány výhradně za státní občany té smluvní strany, jejíž občanství si zvolily (čl. 7 Úmluvy ČSR – SSSR, čl. 6 odst. 1 Úmluvy ČSSR – MLR),
c) osoby, které prohlášení o zvolení státního občanství během lhůty (stanovené úmluvou) nepodají, budou považovány výhradně za občany smluvní strany, na jejímž území žijí (čl. 7 Úmluvy ČSR – SSSR, čl. 6 odst. 3 Úmluvy ČSSR – MLR, čl. 6 Úmluvy ČSSR – PLR).
4. Lze konstatovat, že právní úprava zániku státního občanství České republiky je v plném souladu s tendencí současné moderní demokratické Evropy. V tomto směru je významná zejména Dohoda o omezení případů několikanásobné státní příslušnosti a o službě v ozbrojených silách v případě několikanásobné státní příslušnosti ze dne 6. května 1963. Ta stanoví v čl. 1 odst. 1, že zletilé osoby, mající státní příslušnost smluvní strany, které získají projevem vlastní svobodné vůle, naturalizací, opcí nebo znovunabytím státní příslušnost jiné strany, ztratí svoji dřívější státní příslušnost. Nejsou oprávněny ponechat si svoji dřívější státní příslušnost. Obdobná úprava se týká i osob nezletilých. Myšlenku posílit instituci výlučného (jediného) státního občanství pak sleduje čl. 4 této dohody, jenž uvádí, že žádná ustanovení Dohody nebrání aplikaci jakýchkoli ustanovení, která by mohla ještě více omezovat vznik několikanásobné státní příslušnosti, ať by již byla včleněna nebo následně zavedena v právním řádu té které smluvní strany nebo v jakékoli dohodě, konvenci nebo smlouvě uzavřené mezi dvěma nebo více smluvními stranami.
Česká republika sice dosud signatářem této dohody není, leč sama její existence zřetelně naznačuje tendenci členských států Rady Evropy. Ke dni 2. ledna 1995 tuto Dohodu ratifikovalo 13 států (Rakousko, Belgie, Dánsko, Francie, Německo, Irsko, Itálie, Lucembursko, Nizozemí, Norsko, Španělsko, Švédsko, Spojené království Velké Británie a Severního Irska) a jeden stát ji signoval (Portugalsko). Vesměs všechny státy, které Dohodu ratifikovaly, jsou významnými a tradičně demokratickými zeměmi.
5. Ani připravovaná Evropská úmluva o státním občanství a vojenské povinnosti v případě vícenásobného státního občanství neznamená průlom do principů dosud platné – byť nikoli pro Českou republiku – Dohody z 6. 5. 1963. Návrh Evropské úmluvy již v preambuli uznává právo každého státu rozhodnout, zda dovolí svým státním občanům mít jedno nebo více státních občanství. V čl. 4 se sice praví, že vnitřní zákony .... každého účastnického státu budou založeny na následujících obecných zásadách: 3. – nikdo nebude svévolně zbaven svého státního občanství; v čl. 6 odst. 1 se však toto obecné pravidlo blíže rozvádí tak, že účastnický stát nesmí zakotvit ve svých vnitřních zákonech .... ztrátu státního občanství ze zákona nebo z iniciativy tohoto účastnického státu, s výjimkou následujících případů: a) dobrovolné nabytí jiného státního občanství. V čl. 9 odst. 2 se dále uvádí, že v závislosti na jakékoli ... mezinárodní dohodě upravující problematiku státního občanství – a) každý účastnický stát udělí své státní občanství osobám, které:
i) byly státními občany a měly trvalý pobyt de iure a de facto na území státu, jenž přestal existovat ... a
ii) mají nadále trvalý pobyt de iure a de facto na tomto území, jež se stalo součástí území tohoto účastnického státu.
Je zřejmé, že citovaný článek na řešený případ výslovně nedopadá, neboť žádná mezinárodní smlouva ve věci státního občanství v souvislosti s ukončením existence České a Slovenské Federativní Republiky uzavřena nebyla. I kdyby však byla taková situace nastala, lze poukázat na závěr citovaného čl. 9 odst. 2 sub a), podle něhož při udělování státního občanství lze vyžadovat od dotčených osob, aby se zřekly jakéhokoli státního občanství jiného.
Na stejném principu je budována i úprava čl. 9 odst. 2 sub b) připravované evropské úmluvy, která se sice rovněž přímo netýká řešené věci, ale v hlavní myšlence je s ní srovnatelná. Stanoví, že v případě převodu svrchované moci nad územím umožní každý účastnický stát svým státním občanům, kteří v důsledku tohoto převodu mohli ztratit „jeho“ státní občanství ..., ii) ponechat si své státní občanství, pokud výslovně vyjádří svůj úmysl ponechat si je, mají-li trvalý pobyt de iure a de facto na území účastnického státu. I zde však platí, že vnitřní zákony účastnického státu mohou stanovit lhůtu, v níž mají dotčené osoby provést volbu, nebo od nich vyžadovat zřeknutí se jakéhokoli jiného státního občanství.
Z uvedeného textu vyplývá, že nová navržená úprava (která ovšem nemusí být v tomto znění přijata) není v rozporu s textem a smyslem stávající mezinárodněprávní úpravy. Proto napadené ustanovení § 17 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb. není ani v tomto směru v rozporu s dalším předpokládaným trendem mezinárodního smluvního práva v složité oblasti, která se týká instituce státního občanství.
6. Úpravu srovnatelnou s ustanovením § 17 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb. lze ostatně nalézt i v řadě jiných zemí Evropy. Jde např. o tyto státy:
Rakousko – Zákon o státním občanství (Bundesgesetzt über die österreichische Staatsbürgerschaft 1965, BGBl Nr. 250) znovu uveřejněný pod č. 311 BGBl 1985 – StbG oddíl III – Ztráta státního občanství
§ 26 – Státní občanství se pozbývá
1. získáním cizí státní příslušnosti
§ 27 odst. 1 – Státní občanství ztrácí, kdo na základě své žádosti, svého prohlášení nebo svého výslovného souhlasu získá cizí státní občanství, pokud mu předtím ponechání státního občanství nebylo povoleno.
Finsko – Zákon o státním občanství č. 401/1968 (The Finnish Nationality Act)
oddíl 8 (10. 8. 84/584) – Osoba ztrácí své finské státní občanství
1. jestliže nabývá občanství jiné země na základě žádosti nebo prohlášením nebo jestliže k tomu dala souhlas z vlastní svobodné vůle.
Švédsko – Zákon o státním občanství č. 382/1950 (Swedish Citizenship Act)
oddíl 7 – Švédské občanství ztrácí
1. každá osoba, která nabývá cizí občanství poté, co o takové občanství požádala nebo výslovně souhlasila s jeho udělením.
Norsko – Zákon o státní příslušnosti č. 3 z 8. 12. 1950 (The Norwegian Nationality Act)
§ 7 – Norskou státní příslušnost ztrácí
1. osoba, která nabývá státní příslušnosti jiného státu na základě žádosti nebo vyjádřením souhlasu.
Dánsko – Sjednocovací zákon č. 457 ze dne 17. 6. 1991 (Consolidation Act)
Statutární vyhláška (oznámení) o zákonu o nabývání dánského občanství (sjednocujícím dánský zákon č. 252 ze dne 27. května 1950 o nabývání dánského státního občanství, prováděcí nařízení č. 155 ze dne 6. 4. 1978, jakož i dodatek vyplývající z oddílu 2 zákona č. 326 ze dne 4. června 1986 a dánský zákon č. 159 ze dne 18. března 1991). bod 7 – Dánské občanství ztrácí
1. osoba, která nabývá cizí státní příslušnost na základě žádosti nebo výslovného souhlasu.
Nizozemí – Královský zákon o státní příslušnosti ze dne 19. 12. 1984 – Netherlands Nationality Act (Bulletin zákonů, nařízení a dekretů 628) známý jako nizozemský zákon o státním občanství
oddíl 15 – osoba, která je plnoletá, ztrácí svou nizozemskou státní příslušnost:
a) nabytím jiné státní příslušnosti z vlastní svobodné vůle.
Je tedy zřejmé, že základní myšlenku, na níž je budováno ustanovení § 17 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb., lze nalézti v jiných evropských zemích, které rovněž stojí na principu předcházení vzniku dvojího státního občanství.
V závěru řízení stěžovatel poukázal na to, že Ústavní soud je vázán pouze ústavními zákony a mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy, takže by neměl přihlížet k zákonům upravujícím nabývání a pozbývání státního občanství, které platí v jiných zemích. Je samozřejmé, že Ústavní soud není vázán právními řády těchto států. Nicméně obsah v nálezu citovaného cizího práva zřetelně svědčí o tom, jaký je legislativní stav současných států moderní demokratické Evropy. Proto Ústavní soud nemíní ignorovat komparatistický pohled na zkoumanou problematiku, tedy existenci a obsah jiných srovnatelných evropských právních řádů. To ostatně souvisí s obecně uznávanou snahou přibližovat právní řád České republiky právním řádům jiných demokratických zemí našeho kontinentu.
Na základě těchto úvah Ústavní soud neshledal v ustanovení § 17 zákona České národní rady č. 40/1993 Sb. porušení čl. 12 odst. 2 Ústavy ani dalších stěžovatelem uváděných ústavních zákonů či mezinárodních smluv o lidských právech a základních svobodách.
