243
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem České republiky
Ústavní soud rozhodl dne 13. října 1999 v plénu o návrhu politické strany Demokratická unie podaném spolu s ústavní stížností na zrušení části § 85 třetí věty zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, která zní " , která ve volbách získala nejméně tři procenta z celkového počtu platných hlasů,",
takto:
Část § 85 třetí věty zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, která zní " , která ve volbách získala nejméně tři procenta z celkového počtu platných hlasů,", se zrušuje.
Odůvodnění
I.
Dne 16. října 1998 podal stěžovatel, tj. politická strana Demokratická unie, ústavní stížnost podle § 72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu. Důvodem ústavní stížnosti bylo rozhodnutí Ministerstva financí o nevyplacení příspěvku na úhradu volebních nákladů Demokratické unii v částce 7 778 790 Kč. Ministerstvo financí oznámilo dopisem z 19. srpna 1998 Demokratické unii své rozhodnutí s odvoláním na část ustanovení § 85 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, (dále jen "volební zákon") zavádějící pro vyplacení příspěvku hranici získaných hlasů ve výši tří procent z celkového počtu platných hlasů odevzdaných ve volbách. Ministerstvo financí je podle § 85 volebního zákona orgánem oprávněným vyplácet politickým stranám příspěvek na úhradu volebních nákladů po 90 Kč za každý platný odevzdaný hlas. S ohledem na to, že vyplacení volebního příspěvku na úhradu volebních nákladů bylo odmítnuto s poukazem na ustanovení zákona, podala Demokratická unie spolu s ústavní stížností návrh na zrušení části § 85 volebního zákona, jehož uplatněním nastala skutečnost, která je předmětem ústavní stížnosti.
Demokratická unie spatřuje v rozhodnutí Ministerstva financí porušení čl. 22 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), konkrétně zásah orgánu veřejné moci do svobodné soutěže politických sil v demokratické společnosti․ Dle ústavní stížnosti, je-li každý platný hlas odevzdaný ve volbách dotován částkou 90 Kč pro příslušnou politickou stranu, pak již jakékoli další podmínky pro vyplacení této částky znamenají zásah do svobodné soutěže politických sil, neboť se tak vytvářejí nerovné podmínky pro působení politických stran. Tato nerovnost podmínek je znásobena dále i povinností kandidujících politických stran skládat kauci ve výši 1 600 000 Kč. Jestliže se pak některým stranám ani nevrátí tato kauce ani nedostanou příspěvek na volební náklady za každý odevzdaný hlas, jde o ekonomickou diskriminaci státu vůči vznikajícím politickým stranám, jíž jsou znevýhodněny proti stranám etablovaným, což je v přímém rozporu s čl. 5 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), podle něhož je politický systém založen na volné soutěži politických stran. Dle Demokratické unie stát tímto postupem požaduje, aby nově vzniklá politická strana bez jakýchkoli státních finančních prostředků překročila již v prvních volbách po svém vzniku tříprocentní hranici, a to v konkurenci se stranami státem bohatě financovanými. Ústavní stížnost shledává kromě toho i jednoznačnou diskriminaci z pohledu občana, neboť stát rozhodl, že některý hlas bude mít hodnotu 90 Kč a jiný nikoli. Konečně pak poukazuje ústavní stížnost na to, že nelze pouze ochranu politických práv deklarovat a posléze pak ekonomickými nástroji činit pravý opak. Má-li být zachována skutečně svobodná soutěž politických sil, pak musí být tato částka také vyplácena za každý odevzdaný hlas bez dalších omezujících podmínek.
Ve vyjádření Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky jako účastníka řízení se především namítá, že podle čl. 87 odst. 1 písm. j) Ústavy a § 73 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. může politická strana podat návrh k Ústavnímu soudu jen v případě jejího rozpuštění nebo jiného rozhodnutí orgánu veřejné moci, které se dotýká její činnosti. Současná právní úprava jiný právní důvod pro aktivní legitimaci politické strany v řízení podle § 72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, nepřipouští. Demokratická unie není tedy k podání předmětného návrhu oprávněna. Poslanecká sněmovna považuje proto za bezpředmětné vyjadřovat se k návrhu na zrušení části § 85 volebního zákona a omezuje se pouze na konstatování, že volební zákon byl schválen potřebnou většinou poslanců, podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen. Zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákona je v souladu s Ústavou, ústavním pořádkem a naším právním řádem, a je na Ústavním soudu, aby podaný návrh posoudil a vydal příslušné rozhodnutí.
Vzhledem k námitce nedostatku aktivní legitimace politické strany v řízení podle § 72 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, byl Ústavní soud nucen nejprve se zabývat touto výhradou. Dospěl k závěru, že argumentace Poslanecké sněmovny vychází z chybného výkladu zákona, a není proto opodstatněná. Podle § 72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb. ústavní stížnost je oprávněna podat fyzická nebo právnická osoba podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy proti pravomocnému rozhodnutí, opatření nebo jinému zásahu orgánu veřejné moci porušujícím ústavně zaručená práva a svobody. Právnickou osobou je nepochybně i politická strana, která je subjektem práv a povinností.
Ustanovení o okruhu oprávněných osob pro podání ústavní stížnosti není dotčeno, ale pouze doplněno § 73 zákona č. 182/1993 Sb., který upravuje speciální případ rozpuštění politické strany anebo jiného rozhodnutí státní moci, jež se týká činnosti politické strany, např. rozhodnutí o zamítnutí registrace politické strany nebo o pozastavení její činnosti dle § 14 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, tedy věcí, o nichž rozhoduje zpravidla na návrh vlády Nejvyšší soud. V případě § 73 zákona č. 182/1993 Sb. může politická strana podat návrh podle čl. 87 odst. 1 písm. j) Ústavy, jestliže má za to, že rozhodnutí týkající se její činnosti není ve shodě s ústavními nebo jinými zákony. Tím není omezeno právo politické strany kromě návrhů podle § 73 zákona č. 182/1993 Sb. podávat i ústavní stížnosti za podmínek § 72 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů.
Pokud pak jde o § 72 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, politická strana jako právnická osoba je oprávněna podat ústavní stížnost, má-li za to, že pravomocným rozhodnutím v řízení, jehož byla účastníkem, opatřením nebo jiným zásahem orgánu veřejné moci bylo porušeno její základní právo nebo svoboda zaručené ústavním zákonem nebo mezinárodní smlouvou podle článku 10 Ústavy. Protože v daném případě ústavní stížností napadená skutečnost nastala bezprostředním působením ustanovení § 85 volebního zákona, přísluší Demokratické unii právo podat spolu s ústavní stížností návrh na zrušení toho právního předpisu, jehož uplatněním došlo k následkům, jež jsou předmětem ústavní stížnosti ( § 74 zákona č. 182/1993 Sb.).
Ústavní soud zvážil i pochybnost, zda ústavní stížnost nebyla podána někým zjevně neoprávněným podle § 43 odst. 1 písm. c) zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Ministerstvo financí ve sdělení z 19. srpna 1998 č. j. 143/61 733/1998 uvádí, že není oprávněno příspěvek na úhradu volebních nákladů Demokratické unii vyplatit, protože tato strana nesplnila zákonnou podmínku pro výplatu volebního příspěvku dle § 85 volebního zákona.
Ministerstvo financí patrně nepokládá své sdělení za rozhodnutí orgánu státní správy a odkazuje výslovně na "obvyklou cestu" proti omezení, jež Demokratická unie pokládá za protiústavní. Tyto "obvyklé cesty" mohou být dvě. První spočívá v podání návrhu na zrušení předpisu volebního zákona prostřednictvím skupiny poslanců nebo senátorů těch politických stran, jež jsou v Parlamentu již zastoupeny. Takový (imaginární) počin velkých stran ve prospěch stran malých, které jsou jejich potencionálními konkurenty, lze však stěží předpokládat.
Druhou cestou by mohla být soudní žaloba proti České republice zastoupené Ministerstvem financí o vyplacení příslušného volebního příspěvku. Avšak i tato cesta má svá úskalí. I kdyby žalobce v takovém případě navrhl obecnému soudu, aby požádal o zrušení napadeného ustanovení volebního zákona, soud by sice mohl, ale nemusel řízení přerušit a nemusel by dle čl. 95 odst. 2 Ústavy věc předložit Ústavnímu soudu. Žalobce je v takovém případě plně odkázán na názor obecného soudu, který má povinnost obrátit se na Ústavní soud pouze tehdy, jestliže sám dojde k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním zákonem.
Je zřejmé, že při takovém postupu by stěžovateli, tj. Demokratické unii, mohla vzniknout vážná a neodvratitelná újma podle § 75 odst. 2 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb. Avšak odkaz na "obvyklou cestu" obecných soudů v tomto případě neobstojí ani z hlediska § 75 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., neboť eventuální námitku, že stěžovatel nevyčerpal všechny procesní prostředky, které mu zákon k ochraně jeho práva poskytuje, Ústavní soud nemůže akceptovat, jde-li o stížnost, která svým významem podstatně přesahuje vlastní zájmy stěžovatele - v daném případě o otázku obecného významu, jež úzce souvisí s principem rovnosti politických stran ve volební soutěži.
Bez ohledu na tuto závažnou okolnost obě cesty označené za "obvyklé" vykazují nedostatky, jež by ve svých důsledcích znamenaly restriktivní zásahy do pojmového obsahu materiálního právního státu a do práva domáhat se soudní cestou uplatnění principu rovnosti zaručeného Ústavou, Listinou, jakož i Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod (čl. 36 Listiny a čl. 6 Úmluvy). Před touto skutečností neobstojí argument, že sdělení Ministerstva financí není formálním rozhodnutím správního orgánu. Podle § 20a zákona č. 424/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, příspěvek vyplácí Ministerstvo financí na žádost politické strany nebo hnutí. V daném případě ve skutečnosti jde o odmítnutí vzneseného požadavku, tedy o zaujetí stanoviska, jež je ve sdělení z 19. srpna 1998 pod č. j. 143/61 733/1998 vyjádřeno. Dle názoru Ústavního soudu v tomto případě není tolik podstatné, zda šlo o formální věcné zamítnutí žádosti anebo prostě jen o "opatření" nebo "jiný zásah" orgánu veřejné moci.
Skutečností zůstává, že jde o negativní reakci orgánu veřejné moci na vznesený nárok, byť s odkazem, že ustanovení zákona výplatu volebního příspěvku nedovoluje. Také vzhledem k tomu je na místě ústavnost § 85 volebního zákona přezkoumat, neboť stěžovatelka odvozuje odmítnutí svých nároků právě od protiústavního charakteru tohoto ustanovení. Senát Ústavního soudu má ostatně dle § 64 odst. 1 písm. c) zákona č. 182/1993 Sb. právo "v souvislosti s rozhodováním o ústavní stížnosti" případně též sám podat návrh na zrušení právního předpisu, dojde-li při jeho přezkoumání k závěru, že odporuje ústavnímu zákonu.
Ze všech těchto důvodů Ústavní soud přistoupil k projednání návrhu na zrušení části § 85 druhé věty volebního zákona, jež zní " , která ve volbách získala nejméně tři procenta z celkového počtu platných hlasů,".
II.
Ústavní soud po zvážení všech okolností případu dospěl k závěru, že návrh na zrušení části § 85 volebního zákona, jež podmiňuje státní příspěvek na volební náklady strany získáním nejméně tří procent z celkového počtu platných hlasů, je opodstatněný.
Stanovisko Ústavního soudu vychází ze zvážení základní otázky, totiž vztahu mezi dvěma rozpornými aspekty volební soutěže politických stran. Prvním z nich je požadavek svobodné volební konkurence politických stran za rovných podmínek poskytujících politickým stranám rovnou šanci ve volební soutěži a vedoucí k takové skladbě voleného sboru, jež odpovídá nejlépe skutečné diferenciaci politické vůle voličů. Druhým požadavkem je schopnost zákonodárného sboru přijímat rozhodnutí na základě formace politické většiny, tj. být zákonodárným orgánem nejen nominálním, ale i funkčním. V zemích s poměrně roztříštěným spektrem politických stran se tak střetává princip účelné integrace s principem přirozené diferenciace, neboť také potřeba vzniku politické většiny schopné jak vytvořit vládu, tak vykonávat zákonodárnou činnost je v povaze ústavního státu.
Oba tyto požadavky je třeba citlivě a vyváženě respektovat v celkové právní úpravě všech prvků volebního procesu i při úpravě postavení politických stran. Proto je z hlediska reprezentativní demokracie přípustné začlenit do právní úpravy integrační stimuly tam - a pouze tam - kde pro to existují závažné důvody, zejména za předpokladu, že by roztříštěním hlasů mezi velký počet politických stran došlo k bezbřehému "přemnožení" politických stran, a tím k ohrožení funkčnosti a akceschopnosti, jakož i kontinuity parlamentního systému. Po špatných zkušenostech s přílišnou roztříštěností parlamentního spektra přistupily evropské státy aplikující systém poměrného zastoupení ve volbách také vesměs k zavedení integračních stimulů, zvláště pak omezovací klauzule, většinou pětiprocentní. Takové integrační zásahy zákonodárce jsou obecně pokládány za ústavně legitimní, pokud se uskutečňují v míře nezbytně nutné pro formaci politické vůle lidu potřebné pro přijímání rozhodnutí ve voleném sboru a pokud tyto úpravy ve svém celku příliš nenarušují skutečný obraz politické vůle voličů vyjádřený jejich hlasováním, neboť v konfrontaci obou těchto požadavků požívá vyšší ústavní ochrany právě princip volné soutěže politických stran (čl. 5 Ústavy, čl. 22 Listiny).
Ústavní soud se integračními stimuly již zabýval, a to zejména ve dvou případech. První (Pl. ÚS 25/96 - č. 88/1997 Sb.) se týkal pětiprocentní omezovací klauzule. Ústavní soud tehdy prohlásil tuto klauzuli za ústavně konformní a shledal, že jisté omezení diferenciace při rozdělování mandátů je přípustné, jde-li o minimální zásah umožňující vznik sněmovny schopné plnit své ústavní funkce.
Druhým případem byl návrh na zrušení volebních kaucí (Pl. ÚS 3/96 - č. 161/1996 Sb.), který získal sice podporu většiny soudců Ústavního soudu, nikoli však většiny kvalifikované, takže byl zamítnut. V tomto případě šlo u Poslanecké sněmovny o zrušení povinnosti každé ze stran či koalicí složit kauci 200 000 Kč v každém volebním obvodu, v němž se účastní voleb, přičemž vrácení této částky je vázáno na získání alespoň pěti procent hlasů ve volbách. V důsledku toho zůstal v platnosti i tento integrační stimul, který staví i malé strany před povinnost složit 1 600 000 Kč jako kauci pro svou volební účast ve všech obvodech s rizikem, že tuto částku ztratí, nezískají-li nejméně pět procent hlasů ve volbách ( § 35 odst. 4 volebního zákona).
Jak pětiprocentní omezovací klauzule, tak i toto opatření jsou odůvodňovány potřebou čelit přílišné diferenciaci politického spektra a existenci četných drobných politických stran. V podstatě o stejné důvody se opírá i § 85 volebního zákona, který váže výplatu volebního příspěvku ve výši 90 Kč za každý hlas odevzdaný pro stranu či koalici na podmínku získání nejméně tří procent z celkového počtu platných hlasů.
Jako další důvod těchto omezení se uvádí obava z opakující se samoúčelné aktivity stran směřující primárně k získání státních prostředků, jakož i zviditelnění svých kandidátů z jiných než právě volebních důvodů (např. z důvodu získání osobní popularity, z důvodů firemních, resp. obchodních aktivit, z recese aj.).
Příspěvek na úhradu volebních nákladů, tak jak je upraven v § 85 volebního zákona, není sám o sobě v zemích Evropské unie ničím zcela výjimečným. Mírnější podmínky pro vyplacení volebního příspěvku platí v Německu, Francii, Itálii a Dánsku. Belgie a Španělsko váží výplatu na získání parlamentního mandátu, Řecko na volební zisk tří procent hlasů a na kandidaturu strany alespoň ve dvou třetinách obvodů, Lucembursko na získání alespoň pěti procent v příslušném obvodu, Velká Británie, Irsko, Nizozemsko a Portugalsko neznají přímé financování politických stran státem vůbec. Z tohoto pohledu se řešení českého volebního zákona nevymyká evropskému průměru.
Ústavní soud však soudí, že objektivní posouzení návrhu Demokratické unie vyžaduje nikoli pouze izolované zvážení samotného příspěvku na úhradu volebních nákladů, ale jeho hodnocení v souhrnu výsledného efektu všech těchto faktorů v našem volebním systému.
Tu je třeba především pojmově odlišit působení pětiprocentní omezovací klauzule od volebních kaucí a příspěvku na úhradu volebních nákladů. Omezovací pětiprocentní klauzule působí přímo a primárně až v systému rozdělování mandátů mezi jednotlivé politické strany, tedy teprve po ukončení hlasování voličů, a její vliv na vstup politických stran do volební soutěže a na jejich účast ve volbách je pouze nepřímý, totiž zprostředkovaný úvahou, zda šance získat parlamentní zastoupení pro stranu je, či není reálná. Tato úvaha může sice některé strany odradit od účasti ve volbách, jejich volnost účastnit se voleb a konkurovat ostatním ve volební soutěži však tím není přímo omezena.
Naproti tomu volební kauce představují zásah primárně nikoli do rozdělování mandátů, ale přímo jaksi "předem" do svobody vstupu do volební soutěže a účasti ve volbách a zřetelně působí a priori na rovnost volebních šancí tím, že váží úhradu 1 600 000 Kč, které strany předem pro svou plnou účast ve volbách skládají, na získání nejméně pěti procent hlasů v celostátním měřítku.
K tomuto "apriornímu nástroji integrace" se v České republice přímo řadí i omezení příspěvku na úhradu volebních nákladů, které svou povahou omezuje malé politické strany rovněž dalším, a to dodatečným finančním zvýhodněním, ve srovnání se stranami parlamentně zastoupenými. V České republice tak dochází k takové kumulaci ekonomických překážek pro samotnou účast malých stran ve volební soutěži, jež nemá obdoby v žádném ze států Evropské unie s volebním systémem poměrného zastoupení. V těch totiž neexistují ani v náznaku volební kauce. Přestože neexistují volební kauce, je i sama hranice pro poskytnutí příspěvku na úhradu volebních nákladů posuzována kriticky. Tak např. v Německu byla výše 2,5 % získaných hlasů shledána Spolkovým ústavním soudem protiústavní a novou úpravou § 18 zákona o politických stranách byla snížena na 0,5 % pro spolkové a 1 % hlasů pro zemské volby. Spolkový ústavní soud ve svém rozhodnutí (Entscheidungen sv. 24, s. 300, 339 n.) prohlásil, že zákonodárce sice smí výplatu volebního příspěvku učinit odvislou od získání jistého minimálního počtu hlasů, avšak hranici 2,5 % označil za protiústavní, neboť je v rozporu s principem rovných volebních šancí politických stran. Demokracie je ve své podstatě zaměřena proti privilegiím, proto v roce 1975 v jiné souvislosti týž ústavní soud shledal, že "každý má vykonávat svá státoobčanská práva co do formy a způsobu s maximální mírou rovnosti" a že "každý musí mít bez ohledu na sociální rozdíly, zvláště pak na svůj původ, národnost, vzdělání nebo majetek, stejnou šanci stát se členem parlamentu" (tamtéž, sv. 40, s. 317 - 318).
Princip volné soutěže politických stran zahrnuje pojmově povinnost státu respektovat rovnost šancí těchto stran z hlediska právní úpravy podmínek této soutěže a úpravy nároků pro její účastníky, neboť jde v podstatě o aplikaci obecné zásady rovnosti garantované jak ústavními, tak i mezinárodními akty. Jakýkoli zásah zákonodárce do těchto podmínek je zásahem státu a měl by se řídit obecným zájmem. Procentuální omezení pro výplatu příspěvku na úhradu volebních nákladů politických stran nesmí být produktem libovůle anebo vhodnosti posuzované pouze z hlediska zájmů etablovaných stran.
I pro Českou republiku proto platí, že zákonodárce musí při úpravách v oblasti tvorby politické vůle respektovat, že mu jsou na tomto poli vytyčeny zvláště úzké meze a že je mu odepřeno každé diferencované zacházení se stranami, jehož podkladem není důvod mimořádné závažnosti. V této souvislosti lze poukázat na závěr Spolkového ústavního soudu SRN, že "při úhradě nákladů na volební boj, při níž musí být zohledněny zásadně všechny strany, které se účastnily volebního boje, nemůže být stanovení minimálního podílu hlasů oprávněno poukazem na to, že volby mají vytvářet funkceschopné parlamenty" (Entscheidungen, sv. 24, str. 341). Také v České republice kritérium pro tuto úpravu musí být jiné. Nejde o nástroj další integrace, ale prostě o zjišťování, zda návrhy a programy předložené k volbě jsou vážně míněny, zda se orientují výhradně na volební úspěch a nikoli na jiné cíle. Smyslem volebního příspěvku nesmí být omezení volnosti volební soutěže, ale zajištění její vážnosti. Spolkový ústavní soud SRN např. výslovně konstatoval, že podíl 0,5 % hlasů jako důkaz vážnosti snah ve volebním boji postačí a činí zbytečným ověřování podle jiných kritérií. Čím nižší je práh volebního úspěchu, tím je pravděpodobnější, že volební úspěch se kryje s politickým významem strany.
Jestliže moderní reprezentativní demokracie bere zřetel na funkčnost parlamentního systému a přijímá v omezené míře integrační stimul do systému rozdělování mandátů, neznamená to, že integrační hlediska smějí mít přednost před principem volné a v zásadě neomezené soutěže volebních stran. Jejich volná soutěž je přímým výrazem pluralistické povahy demokratické společnosti a právě ochrana pluralismu v politickém životě má primární význam pro samu existenci demokratické společnosti. Proto je výrazně chráněna čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny. Jakékoli přímé nebo nepřímé omezování rovnosti stran ve volební soutěži nesmí jednotlivě ani v kumulaci opatření, jež diferencovaně postihují nebo zvýhodňují určité strany, potlačovat apriorně již samotnou účast politických stran ve volební soutěži. Kumulace finančních podpor pouze pro některé strany je ve svých důsledcích současně kumulací faktických finančních sankcí pro strany jiné. Proto je třeba pečlivě zvažovat, zda není překročen účel takových opatření. Tímto účelem musí být pouze vážnost úsilí soupeřících stran, jež není zaměřeno k jiným cílům než k účasti na politické reprezentaci a prosazování vlastního programu v ní. Integrační stimuly jsou v reprezentativní demokracii v omezené míře přípustné až po ukončení procesu svobodné soutěže právně rovných politických stran, tedy po sečtení hlasů pro strany, a to určitou diferenciací při rozdělování mandátů, nikoli však apriorně finanční stimulací některých a znevýhodněním jiných stran, neboť tím by docházelo k modifikaci a stylizaci již i v počtu hlasů pro politické strany odevzdaných.
Také francouzský Conseil Constitutionnel v roce 1990 (rozhodnutí č. 89 - 271 DC) vazbu volebního příspěvku na získání více než pěti procent hlasů v jednotlivých obvodech prohlásil za protiústavní a odporující principu rovnosti, takže v současné době se sice polovina úhrnné sumy volebních příspěvků rozděluje proporcionálně mezi strany podle počtu členů parlamentu, avšak druhá polovina se rozděluje všem stranám, jež se účastnily voleb, proporcionálně podle počtu získaných hlasů, aniž by byla stanovena procentuální hranice. V Dánsku stačí pro získání příspěvku 1 tisíc odevzdaných hlasů při posledních parlamentních volbách.
Ústavní soud již ve svém nálezu o financování politických stran (Pl. ÚS 26/94 - č. 296/1995 Sb.) uznal přípustnost státního finančního příspěvku politickým stranám, a to vzhledem k jejich nezastupitelným funkcím v ústavní formě vlády reprezentativní demokracie. Ústava v čl. 5 vychází z toho, že tvorba politické vůle a formace státní moci je výsledkem volné soutěže politických stran v rámci demokratického právního státu. Výsledkem této soutěže je určitý politický profil volených orgánů státní moci. Proto zásahy státních orgánů zpět do života politických stran jsou nežádoucí tam, kde by mohly volný a svobodný průběh soutěže stran omezit. Rovněž čl. 22 Listiny stanoví, že zákonná úprava všech politických práv a svobod a její výklad a používání musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických stran v demokratické společnosti.
V současné době existují pro volby do Poslanecké sněmovny materiální stimuly podněcující volební abstenci malých stran, jež musí cestou nevratných volebních kaucí státu "zaplatit" za to, že nedosáhly hranice stanovené na pět procent platných hlasů, a tím i uhradit jakousi "pokutu" ve výši 1 600 000 Kč za svou prostou účast ve volební soutěži. Kromě toho však existuje i řada omezení, jež finanční nároky v opačném směru, totiž nároky politických stran vůči státu, v případě malých stran zcela eliminují, a to přesto, že tyto strany uplatňují svou roli ve volební soutěži v obecném zájmu stejně jako strany parlamentně etablované. Ty navíc kromě příspěvku na úhradu volebních nákladů požívají řadu dalších materiálních výhod; mají nárok na stálý příspěvek politické straně nebo hnutí minimálně ve výši 3 000 000 Kč každým rokem, jestliže získaly nejméně tři procenta hlasů ( § 20 odst. 4 a odst. 6 zákona č. 424/1991 Sb.). Tato částka se zvyšuje za každou další i započatou desetinu procenta hlasů ročně o 100 000 Kč. Dále pak mají nárok na příspěvek na každý jednotlivý mandát dle § 20 odst. 7 zákona č. 424/1991 Sb. ve výši 500 000 Kč za mandát a konečně pak dostávají finanční úhrady od státu v souvislosti s výkonem parlamentních funkcí a činností parlamentního klubu. V SRN např. naproti tomu existuje pouze volební příspěvek vyplácený všem stranám, které získaly alespoň 0,5 % hlasů.
Kumulace řady finančních postihů malých stran (a tím finančních výhod pro větší strany) je v současné úpravě tak rozsáhlá, že dochází apriorně k "dušení" těch malých stran, které nemají dosti finančních prostředků pro vedení volební kampaně a placení kaucí. U vědomí toho potenciální voliči takových stran již při hlasování samém uhýbají svými hlasy jinam, jestliže "jejich strana nemá dost prostředků, aby se zviditelnila v soutěži s ostatními". Čím vyšší je limit pro malé strany, tím méně bude počet hlasů pro ně odevzdaných vyjadřovat jejich skutečný význam a tím slabší bude také věrohodnost volebních výsledků. Hlasování voličů má však být výrazem svobodného rozhodnutí ve volné soutěži stran a integrační faktor má působit až po ukončení svobodné volební soutěže.
Neúměrná kumulace materiálních sankcí je ve svých důsledcích kontraproduktivní, neboť postihuje právě jen ty demokratické politické strany, které nedisponují množstvím vydatných sponzorských darů a jimž nahromadění finančních sankcí znemožňuje vést přiměřenou volební kampaň, resp. vůbec vstoupit do volební soutěže. Na druhé straně pak mohou jiné, rovněž malé, politické strany disponovat dostatkem finančních prostředků od vlivných sponzorů, kteří s nimi spojují politické prosazování vlastních zájmů.
Vzhledem ke všem těmto okolnostem dospěl Ústavní soud k závěru, že vazba příspěvku na úhradu volebních nákladů na získání nejméně tří procent z celkového počtu platných hlasů ve volbách do Poslanecké sněmovny svým rozsahem a zejména také s přihlédnutím k dalším omezením, jimiž jsou postihovány politické strany, které získaly méně než pět, resp. tři procenta hlasů, přesahuje nezbytnou míru potřebnou ke zjištění vážnosti volebních úmyslů stran a zasahuje do rovnosti šancí politických stran ve volební soutěži. V tomto souhrnu finančních postihů se pro některé z nich stává účast ve volbách finančně neúnosným luxusem.
Ústavní soud proto příslušné ustanovení volebního zákona s účinností od vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů zrušil pro jeho rozpor s čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny. Je věcí úvahy Parlamentu České republiky, zda má být pro volby do Poslanecké sněmovny při existenci volebních kaucí ponechána též i určitá hranice - řekněme kolem 1 % - získaných hlasů jako důkaz vážnosti volebních úmyslů stran, a tím i podmínka pro výplatu příspěvku na úhradu volebních nákladů.
O ústavní stížnosti spočívající v požadavku Demokratické unie na výplatu příspěvku na úhradu volebních nákladů ve výši 7 778 790 Kč vzneseném v souvislosti s minulými volbami do Poslanecké sněmovny, jež se konaly v roce 1998, rozhodne I. senát Ústavního soudu, jakmile tento nález pléna Ústavního soudu bude vykonatelný.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Kessler v. r.
