Odůvodnění
Okresní soud v Příbrami podal návrh na zrušení části druhé (čl. II) zákona č. 229/2001 Sb., kterým se mění zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění zákona č. 492/2000 Sb., a některé další zákony, pro rozpor s Ústavou České republiky (dále jen „Ústava“).
Učinil tak v souvislosti s rozhodováním o žalobě družstva J. (dále jen „žalobce“) proti žalované České republice, zastoupené Úřadem pro zastupování státu ve věcech majetkových, se sídlem v Praze 2, Rašínovo nábřeží 42, o určení vlastnického práva ke stavební parcele č. 99 – zastavěné ploše o výměře 361 m2 v obci i k. ú. J., vedené u Okresního soudu v Příbrami pod sp. zn. 7 C 139/2001.
Podstatou uvedeného sporu je skutečnost, že žalobce jako vlastník budovy č. p. 26 (prodejny smíšeného zboží) v obci J. se cítí být zároveň vlastníkem shora označeného stavebního pozemku, který se částečně nachází pod uvedenou budovou. Jako vlastník tohoto po zemku je na listu vlastnictví č. 98, vedeném pro obec i k. ú. J., zapsána Česká republika s právem trvalého užívání ve prospěch žalobce. Žalobce se domáhá určení vlastnického práva k uvedenému pozemku, protože zastává názor, že se stal jeho vlastníkem podle zákona č. 103/2000 Sb. – konkrétně podle § 879c odst. 1 občanského zákoníku (dále též „ObčZ“). Podle tohoto ustanovení právo trvalého užívání pozemku podle § 70 hospodářského zákoníku, zastavěného budovou nebo stavbou ve vlastnictví osoby, v jejíž prospěch bylo zřízeno, které trvá ke dni nabytí účinnosti tohoto zákona (tj. k datu 1. 7. 2000), se mění uplynutím jednoho roku od účinnosti zákona na vlastnictví právnické osoby, v jejíž prospěch bylo zřízeno. Vzhledem k tomu, že žalobce požádal podle § 879c odst. 4 ObčZ ve lhůtě zde stanovené stát o změnu práva hospodaření na právo vlastnické, došlo ke změně jeho práva trvalého užívání pozemku na vlastnické právo. Na tom nic nemění ani skutečnost, že § 879c ObčZ byl zrušen částí druhou čl. II zákona č. 229/2001 Sb., protože toto ustanovení je normou retroaktivní, k níž nelze přihlížet.
Okresní soud v Příbrami (dále též „navrhovatel“) se ztotožnil s právním názorem žalobce a doplnil, že dnem 1. 7. 2000 bylo dáno subjektům uvedeným v § 879c ObčZ právo žádat o přeměnu užívacího vztahu na vlastnictví a toto právo trvalo až do 30. 6. 2001 včetně. Tím, že s účinností od 30. 6. 2001 bylo uvedené ustanovení zrušeno částí druhou čl. II zákona č. 229/2001 Sb., sice nedošlo k odejmutí vlastnického práva zmíněným subjektům (to by vzniklo až od 1․ 7. 2001), ale se zpětnou platností jim bylo odňato právo žádat o přeměnu užívacího práva na právo vlastnické. Přitom se jednalo o právo již nabyté ve smyslu ustanovení čl. 1 Ústavy. Tuto změnu zákonodárce provedl podle názoru navrhovatele ústavně nepřípustnou formou tzv. retroaktivity, což je v rozporu s čl. 1 Ústavy. Všechny subjekty splňující podmínky § 879c ObčZ byly zrušením tohoto ustanovení znevýhodněny, protože jim bylo odňato právo již jednou zákonem přiznané, tj. právo na vznik práva vlastnického. Zrušením části druhé čl. II zákona č. 229/2001 Sb. nebude upřeno právo jiných subjektů [zejména fyzických osob, na něž byly převedeny byty a nebytové prostory podle zákona č. 72/1994 Sb., kterým se upravují některé spoluvlastnické vztahy k budovám a některé vlastnické vztahy k bytům a nebytovým prostorům a doplňují některé zákony (zákon o vlastnictví bytů), ve znění pozdějších předpisů)] na vznik vlastnického práva k pozemku pod stavbou či domem v jejich vlastnictví podle § 60a a násl. zákona č. 229/2001 Sb. Naopak se obnoví pouze stav založený ustanovením § 879c ObčZ a podle § 879d a 879e téhož zákona.
Ústavní soud nejprve posoudil formální náležitosti podaného návrhu. Návrh byl podán Okresním soudem v Příbrami v souvislosti s jeho rozhodovací činnosti ve věci žalobce proti žalované České republice o určení vlastnického práva k pozemku. Při řešení věci má být použito zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění zákona č. 492/2000 Sb. a zákona č. 229/2001 Sb. Návrh byl tedy podán oprávněným navrhovatelem a splňuje podmínky čl. 95 odst. 2 Ústavy a § 64 odst. 4 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“). Návrh splňuje rovněž podmínky přípustnosti podle § 66 zákona o Ústavním soudu.
V souladu s ustanovením § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu si Ústavní soud vyžádal vyjádření Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České republiky.
Podle vyjádření Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky bylo úmyslem zákonodárce při přijetí zákona č. 229/2001 Sb. odstranit výkladové problémy, které se v praxi vyskytovaly při aplikaci § 879c ObčZ. Jednalo se zejména o otázky, zda do vlastnictví přejde pozemek tak, jak je evidován pod parcelním číslem v katastru nemovitostí, či o nejasnosti u pozemků, k nimž 1. 1. 2001 vzniklo právo věcného břemene podle § 21 odst. 5 a 7 zákona o vlastnictví bytů. Rovněž se jednalo o otázku zvýhodnění jen některých subjektů v rámci skupiny právnických osob, které k 1. 7. 2000 užívaly pozemky ve vlastnictví státu, a nesrovnalosti spočívající v nevyloučení přechodu vlastnictví k celému pozemku, ačkoli s provozem stavby souvisí např. jen velmi malá část. Přijetím zákona č. 229/2001 Sb. bylo umožněno relativně širokému okruhu subjektů využít zvýhodňující způsob získání pozemků do vlastnictví formou obligatorního uzavření darovací smlouvy ze strany státu. Předmětem darování jsou tak jednotně ty pozemky státu, které tvoří funkční celek s vyjmenovanými objekty. Jedná se o vymezení širší než podle § 879c ObčZ. Vlastnické právo k pozemku by podle § 879c ObčZ vzniklo až dnem 1. 7. 2001, takže zrušením uvedeného ustanovení vlastnické právo odňato nebylo.
V otázce retroaktivity odkázala Poslanecká sněmovna zejména na nález Ústavního soudu ze dne 4. 2. 1997 sp. zn. Pl. ÚS 21/96, vyhlášený pod č. 63/1997 Sb. a uveřejněný ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen „Sbírka rozhodnutí“), svazek 7, nález č. 13, a nález ze dne 13. 3. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 51/2000, vyhlášený pod č. 128/2001 Sb. a uveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, svazek 21, nález č. 42. Zákonodárce byl veden snahou o spravedlivé a vyrovnané řešení poskytující vyšší míru právní jistoty širšímu okruhu subjektů. Právní účinky napadeného ustanovení lze proto charakterizovat pouze jako nepravou retroaktivitu. Ustanovení právních předpisů mající tento charakter nejsou v rozporu s principy právního státu. Zákon č. 229/2001 Sb. byl zákonodárným sborem schválen dne 14. 6. 2001 v přesvědčení, že je v souladu s ústavním pořádkem a právním řádem České republiky, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen ve Sbírce zákonů.
Senát Parlamentu České republiky ve svém vyjádření uvedl, že návrh napadeného zákona mu byl Poslaneckou sněmovnou postoupen dne 28. 5. 2001. Senát projednal návrh zákona dne 14. 6. 2001 a za přítomnosti 53 senátorů a senátorek návrh zákona schválil 29 hlasy pro, 14 hlasů bylo proti. V diskusi zazněly hlasy, že zrušení § 879c a násl. ObčZ těsně před uplynutím uvedené jednoleté lhůty může vést k polemice o právní jistotě, důvěře v právo a o retroaktivitě. Nakonec převážil názor, že vlastnické právo dosud nepřešlo a Senát se vyslovil pro schválení zákona.
Pokud jde o retroaktivitu zmíněného ustanovení, je ve vyjádření Senátu uvedeno, že ustanovení části druhé čl. II zákona č. 229/2001 Sb. nespojuje žádné právní účinky s jakoukoli právní skutečností, která nastala před jeho účinností. Ke dni účinnosti tohoto zákona, tj. k 30. 6. 2001, žádné osobě nevzniklo subjektivní právo, resp. právo vlastnické. Proto zrušením § 879c nedošlo a ani nemohlo dojít k zásahu do tzv. nabytých práv. Nabytí vlastnického práva bylo podle § 879c ObčZ podmíněno jak podáním žádosti příslušnému státnímu orgánu, tak i uplynutím času. Druhá podmínka, tj. uplynutí času, nebyla v době nabytí účinnosti zákona č. 229/2001 Sb. splněna, i když jen o jediný den. To vyplývá z ustanovení § 122 odst. 2 ObčZ, podle kterého konec lhůty určené podle let připadá na den, který se pojmenováním nebo číslem shoduje se dnem, na který připadá událost, od níž lhůta počíná, v konkrétním případě tedy na 1. 7. 2001.
V této souvislosti Senát poukázal na skutečnost, že ustanovení § 879c a násl. ObčZ, byť je označeno jako přechodné, je ve smyslu nálezů Ústavního soudu č. 43/2001 Sb. (nález ze dne 10. 1. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 14/2000, uveřejněn ve Sbírce rozhodnutí, svazek 21, nález č. 4) a č. 128/2001 Sb. (viz výše) ustanovením inkorporovaným do občanského zákoníku, a za takové lze považovat i jeho zrušení. Jen stěží lze proto uznat samostatnou existenci ustanovení části druhé zákona č. 229/2001 Sb., neboť zrušení § 879c a násl. ObčZ se stalo součástí občanského zákoníku. Z judikatury Ústavního soudu obecně vyplývá, že zrušením určitého ustanovení nálezem Ústavního soudu nemůže dojít k „obživnutí“ ustanovení ve znění platném v den před vyhlášením zrušeného ustanovení ve Sbírce zákonů. V této souvislosti vzniká otázka, zda z formálně procesních důvodů je možný návrh, na základě kterého by měl Ústavní soud „zrušit“ „zrušovací ustanovení“. Jde totiž o negaci negace, jejíž výsledek by mohl vést „k pozitivu“, tedy k obnově předchozí úpravy, což by však nemělo být možné s ohledem na výše uvedené.
Senát ve svém vyjádření poukázal na skutečnost, že Ústavní soud rozhoduje podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy o zrušení zákonů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem. Výsledkem jeho rozhodnutí je vakuum, resp. prostor pro eventuální rozhodování moci zákonodárné, a nikoli pozitivní právní úprava. Je vhodné vzít též v úvahu, že zákonodárce svůj záměr, jak naložit s majetkem státu po zrušení § 879c a násl. ObčZ, již vyjádřil novelou zákona o majetku státu vložením § 60a a 60b a ustanovením bodu č. 1 čl. IV zákona č. 229/2001 Sb.
Ústavní soud podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy rozhoduje o zrušení zákonů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem. V tomto řízení Ústavní soud posuzuje obsah zákona nebo jiného právního předpisu z hlediska jejich souladu s ústavními zákony a zjišťuje, zda byly přijaty a vydány v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem (§ 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu). Proto se Ústavní soud nejprve zabýval otázkou, zda zákon, ohledně jehož části navrhovatel namítá protiústavnost, byl přijat a schválen za podmínek uvedených v § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu.
Ze zprávy o průběhu 36. schůze Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky ze dne 25. 5. 2001 Ústavní soud zjistil, že Poslanecká sněmovna uvedeného dne schválila usnesení, jímž vyslovila souhlas s návrhem poslanců Zdeňky Horníkově a dalších na vydání zákona, kterým se mění zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění zákona 492/2000 Sb., a některé další zákony, podle sněmovního tisku 828, ve znění schválených pozměňovacích návrhů. V hlasování pořadové číslo 491 z přítomných 171 poslanců pro hlasovalo 168 poslanců, proti nikdo.
Ze sdělení Senátu vyplývá, že návrh zákona mu byl doručen dne 28. 5. 2001 a Senátem schválen 14. 6. 2001.
Prezidentu republiky byl zákon doručen k podepsání dne 15. 6. 2001. Prezident zákon podepsal dne 26. 6. 2001. Schválený zákon byl doručen k podpisu premiérovi dne 26. 6. 2001 a vyhlášen dne 29. 6. 2001 ve Sbírce zákonů, částce 85, pod číslem 229/1001 Sb., s účinností dnem 30. 6. 2001. Je tedy prokázáno, že napadený zákon byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
Po tomto úvodním zjištění přistoupil Ústavní soud k posouzení obsahu napadeného ustanovení části druhé čl. II zákona č. 229/2001 Sb. z hlediska jeho souladu či rozporu s ústavním pořádkem České republiky a dospěl k závěru, že návrh je důvodný.
Navrhovatelem napadené ustanovení zní takto: „V zákoně č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění zákona č. 58/1969 Sb., zákona č. 131/1982 Sb., zákona č. 94/1988 Sb., zákona č. 188/1988 Sb., zákona č. 87/1990 Sb., zákona č. 105/1990 Sb., zákona č. 116/1990 Sb., zákona č. 87/1991 Sb., zákona č. 509/1991 Sb., zákona č. 264/1992 Sb., zákona č. 267/1994 Sb., zákona č. 104/1995 Sb., zákona č. 118/1995 Sb., zákona č. 89/1996 Sb., zákona č. 94/1996 Sb., zákona č. 227/1997 Sb., zákona č. 91/1998 Sb., zákona č. 165/1998 Sb., zákona č. 159/1999 Sb., zákona č. 363/1999 Sb., zákona č. 27/2000 Sb., zákona č. 103/2000 Sb., zákona č. 227/2000 Sb. a zákona č. 367/2000 Sb., se § 879c, 879d a 879e včetně označení hlav a nadpisů zrušují.“
Ustanovení § 879c bylo do občanského zákoníku začleněno částí pátou článkem VII (změna občanského zákoníku) zákona č. 103/2000 Sb. ze dne 4. 4. 2000 a ustanovení § 879d a 879e se do občanského zákoníku dostala jeho novelou provedenou zákonem č. 367/2000 Sb. ze dne 14. 9. 2000. Ustanovení § 879c bylo součástí občanského zákoníku od 1. 7. 2000 (tj. ode dne účinnosti zákona č. 103/2000 Sb.) do 30. 6. 2001, tj. do data účinnosti zákona č. 229/2001 Sb.
Stručně vyjádřeno, z textu občanského zákoníku byla tímto odstraněna ustanovení § 879c, 879d a 879e. Pro lepší pochopení problému se jeví jako žádoucí ocitovat přesná znění zrušených § 879c až 879e ObčZ, od kterých se problém odvíjí:
§ 879c
(1) Právo trvalého užívání pozemku podle § 70 zákona č. 109/1964 Sb., hospodářský zákoník, zastavěného budovou nebo stavbou ve vlastnictví osoby, v jejíž prospěch bylo právo trvalého užívání zřízeno, a pozemku na něj navazujícího, jestliže takový pozemek souvisí s provozem této budovy nebo stavby, které trvá ke dni nabytí účinnosti tohoto zákona, se mění uplynutím jednoho roku ode dne účinnosti tohoto zákona na vlastnictví právnické osoby, v jejíž prospěch bylo toto právo zřízeno.
(2) Ustanovení odstavce 1 se vztahuje obdobně i na právo výpůjčky nebo nájmu, kterými bylo nahrazeno právo trvalého užívání pozemku, pokud bylo zřízeno ve prospěch bytového družstva nebo ve prospěch toho, komu byl převeden byt nebo nebytový prostor do vlastnictví podle § 23 zákona o vlastnictví bytů.
(3) Bylo-li právo trvalého užívání zřízeno k jednomu pozemku společně více osobám, stávají se podle odstavce 1 tyto osoby spoluvlastníky se stejnými podíly.
(4) Pokud právnická osoba, v jejíž prospěch bylo toto právo zřízeno, nepožádá stát o změnu tohoto práva na vlastnictví ve lhůtě jednoho roku ode dne účinnosti tohoto zákona, ke změně práva podle odstavce 1 nebo 2 na vlastnictví nedojde a právo trvalého užívání zaniká uplynutím lhůty jednoho roku ode dne účinnosti tohoto zákona.
§ 879d
Osobou, v jejíž prospěch bylo právo trvalého užívání zřízeno, se pro účely § 879c rozumí i bytové družstvo občanů nebo sdružení občanů, které vzniklo anebo se považuje za vzniklé podle zákona č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, ve znění pozdějších předpisů, pokud na takovéto bytové družstvo, popřípadě sdružení občanů přešlo právo trvalého užívání uvedené v § 879c odst. 1.
§ 879e
Ustanovení § 879c odst. 1 se vztahuje obdobně i na právo výpůjčky nebo nájmu podle § 879c odst. 2 zřízené nejpozději do 31. prosince 2000 ve prospěch toho, komu byl převeden byt nebo nebytový prostor do vlastnictví podle § 23 zákona o vlastnictví bytů. Změna takového práva výpůjčky nebo nájmu na vlastnictví nastává dnem 1. července 2001.
Argumentace navrhovatele spočívá v tom, že ustanovení § 879c ObčZ přiznalo subjektům zde uvedeným právo žádat o přeměnu užívacího vztahu na právo vlastnické a toto právo jako již nabyté jim bylo napadeným ustanovením zákona č. 229/2001 Sb. odňato. Stalo se tak podle navrhovatele nepřípustnou formou retroaktivity, což je v rozporu s čl. 1 Ústavy.
Otázkami retroaktivity se Ústavní soud zabýval v celé řadě svých nálezů. Snad nejobsáhleji se touto problematikou zabýval v nálezu č. 63/1997 Sb. (viz výše), na jehož odůvodnění lze v této souvislosti odkázat. Ústavní soud zde mj. vyjádřil postulát, že k základním principům vymezujícím kategorii právního státu patří princip ochrany důvěry občanů v právo a s tím související princip zákazu zpětné účinnosti právních norem. Zákaz retroaktivity právních norem pro oblast práva trestního je výslovně upraven v čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod, jeho působení pro další odvětvi práva nutno dovodit z čl. 1 Ústavy. Právní normu lze považovat za retroaktivní tehdy, jestliže stanoví právní následky pro takové skutkové podmínky, k jejichž vzniku došlo ještě před datem účinnosti této normy.
V daném případě lze za tyto skutkové podmínky považovat ty, které § 879c ObčZ stanovil pro přechod vlastnického práva k 1. 7. 2001. Nabytí vlastnického práva podle § 879c ObčZ bylo vázáno na splnění dvou podmínek (§ 879c odst. 1 a 4). První podmínkou bylo podání žádosti k příslušnému státnímu orgánu a druhou bylo uplynutí času, tj. lhůty jednoho roku ode dne účinnosti zákona č. 103/2000 Sb., tj. od 1. 7. 2000. Tato lhůta by se naplnila dne 1. 7. 2001. K tomu však nedošlo, protože splnění této druhé podmínky bylo vyloučeno částí druhou čl. II zákona č. 229/2001 Sb. vyhlášeného dne 29. 6. 2001 ve Sbírce zákonů, v částce 85, s účinností dnem 30. 6. 2001, rušící mj. i celý § 879c ObčZ. Zákonodárce tedy stihl vyloučit právní následky předvídané v § 879c ObčZ pro případ doběhnutí lhůty jednoho roku ještě před koncem této lhůty. Jednalo se o postup, který však žádnému ze subjektů, kterému svědčilo dobrodiní § 879c ObčZ, vlastnické právo neodejmul, protože k jeho vzniku nedošlo. Právo na vydání pozemku do vlastnictví, které bylo založeno ustanovením § 879c a násl. ObčZ dnem 1. 7. 2000, by vzniklo až dnem 1. 7. 2001. Zrušením uvedených ustanovení občanského zákoníku napadenou částí druhou zákona č. 229/2001 Sb. tedy vlastnické právo odňato nebylo.
Ve sporu, který řeší Okresní soud v Příbrami, bylo zjištěno, že žalobce příslušnou žádost podal. Splnil tedy první podmínku, ale nebylo mu dopřáno splnit podmínku druhou, protože zákon č. 229/2001 Sb. mu částí druhou čl. II účinnou od 30. 6. 2001 její splnění neumožnil. V tomto kontextu je nutno uzavřít, že vlastní podání žádosti podle § 879c odst. 4 ObčZ ve lhůtě zde stanovené žalobci vlastnické právo nezaložilo. Ústavní soud tedy napadené ustanovení zákona za retroaktivní nepovažuje.
Ze skutečností uvedených shora ovšem vyplývá, že v době od účinnosti zákona č. 103/2000 Sb. (tj. od 1. 7. 2000) vzniklo všem subjektům, které splňovaly podmínky § 879c, který byl uvedeným zákonem včleněn do občanského zákoníku, a postupovaly v souladu s ním, legitimní očekávání spočívající v tom, že se uplynutím jednoho roku, tj. od 1. 7. 2001, stanou vlastníky pozemků spadajících do režimu § 879c až 879e ObčZ. Zmíněný postup zákonodárce do tohoto legitimního očekávání zasáhl pouhý jeden den před uplynutím lhůty, ve které by k nabytí vlastnického práva došlo. Znamená to, že subjekty, které jednaly v důvěře v podmínky státem předem stanovené, byly pouhý den před uplynutím zmíněné lhůty konfrontovány s naprosto rozdílným postupem státu.
V této souvislosti Ústavní soud odkazuje na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva ve Štrasburku (dále též ESLP) týkající se aplikace čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Dodatkový protokol“). Podle tohoto článku „Každá fyzická nebo právnická osoba má právo pokojně užívat svůj majetek. Nikdo nemůže být zbaven svého majetku, s výjimkou veřejného zájmu a za podmínek, které stanoví zákon a obecné zásady mezinárodního práva. Předchozí ustanovení nebrání právu států přijímat zákony, které považují za nezbytné, aby upravily užívání majetku v souladu s obecným zájmem a zajistily placení daní a jiných poplatků nebo pokut.“.
Pojem „majetek“ obsažený v první části čl. 1 Dodatkového protokolu má autonomní rozsah, který není omezen na vlastnictví hmotného jmění a nezávisí na formální kvalifikaci vnitrostátního práva (viz rozhodnutí ESLP ve věci J. Broniowski proti Polsku z r. 2002). Může zahrnovat jak „existující majetek“, tak majetkové hodnoty včetně pohledávek, na jejichž základě stěžovatel může tvrdit, že má přinejmenším „legitimní očekávání“ (ésperance légitime/legitimate expectation) dosáhnout účinného užívání vlastnického práva (viz věc Gratzinger a Gratzingerová proti České republice z r. 2002 nebo věc Zvolský a Zvolská proti České republice z r. 2001).
Předmětem ochrany podle zmíněného článku je tedy nejen nabytý, tj. existující majetek, ale také legitimní očekávání nabytí takového majetku. Je nesporné, že v takovémto legitimním očekávání byly všechny subjekty řídící se režimem § 879c ObčZ až do 30. 6. 2001. K nabytí majetku nedošlo jen v důsledku svévolného postupu zákonodárce, který změnil pravidla den před uplynutím zmíněné jednoroční lhůty.
Zde se jeví užitečné poukázat na specifika vývoje vlastnického práva k pozemkům v bývalém Československu po roce 1948. Stát ve snaze dosáhnout zespolečenštění půdy postupně vytvářel různé „užívací instituty“ k pozemkům, které měly vytěsnit soukromé vlastnictví, ideologicky považované za historicky překonané. U pozemků ve vlastnictví státu byly těmito užívacími instituty zejména „prozatímní správa národního majetku“, „právo hospodaření s národním majetkem“, označované také jako „správa národního majetku“, „právo trvalého užívání nemovitého národního majetku“ či „právo osobního užívání pozemku“.
Prozatímní správa národního majetku se řídila vyhláškou č. 61/1986 Sb., o prozatímní správě národního majetku, ve znění pozdějších předpisů. Právo hospodaření s národním majetkem či jeho správu upravovala ustanovení § 63 a násl. zákona č. 109/1964 Sb., hospodářský zákoník, a prováděcí vyhláška k tomuto zákonu č. 119/1988 Sb., o hospodaření s národním majetkem, ve znění pozdějších předpisů.
Právo trvalého užívání nemovitého národního majetku upravoval rovněž hospodářský zákoník v § 70 odst. 1, podle kterého mohly být části národního majetku bezplatně odevzdány do trvalého užívání jiným organizacím než státním, zejména družstevním nebo občanským sdružením. Právo osobního užívání pozemků bylo upraveno v § 198 a násl. zákona č. 40/1964 Sb., tj. ObčZ.
Přesto, že se tyto instituty nazývaly užívacími, v podstatě se jednalo o instituty odpovídající vlastnickému právu či vlastnické právo nahrazující. To platí zejména o „právu trvalého užívání nemovitého národního majetku“ a o „právu osobního užívání pozemku“. Toho si byl vědom i zákonodárce, protože jedním z jeho prvních kroků při obnově klasických vlastnických institutů byla novelizace občanského zákoníku provedená zákonem č. 509/1991 Sb., jíž dosavadní právo osobního užívání pozemku bylo transformováno na vlastnictví fyzické osoby (§ 872 ObčZ).
V oblasti práva trvalého užívání nemovitého národního majetku podle § 70 hospodářského zákoníku byl vývoj poněkud složitější a trval podstatně déle. Ohledně tohoto majetku stanovil § 876 odst. 1 ObčZ, který přinesla rovněž jeho novela provedená zákonem č. 509/1991 Sb., že vztahy trvalého užívání podle § 70 zákona č. 109/1964 Sb., hospodářský zákoník, se posuzují podle dosavadních předpisů až do doby vydání zvláštního zákona.
I zde zákonodárce přinesl možnost transformace tohoto práva na právo vlastnické zákonem č. 103/2000 Sb. v části páté, jíž změnil občanský zákoník tím, že do něj včlenil i ustanovení § 879c. K dalšímu upřesnění pak přispěl zákon č. 367/2000 Sb., který včlenil do občanského zákoníku dvě nová ustanovení, tj. § 879d a 879e, s účinností od 1. 1. 2001.
Jak už bylo výše konstatováno, právo na vydání pozemku do vlastnictví, které bylo založeno ustanovením § 879c a násl. ObčZ, by vzniklo až od 1. 7. 2001. Zrušením uvedených ustanovení občanského zákoníku napadenou částí druhou zákona č. 229/2001 Sb. vlastnické právo odňato nebylo, o zbavení majetku se tedy nejednalo. Na druhé straně subjekty, kterým svědčilo dobrodiní § 879c ObčZ, žily až do 30. 6. 2001 v legitimním očekávání, že se následující den stanou bezúplatně vlastníky dotčených pozemků. Toto očekávání bylo tedy reálné, zcela legitimní a velmi silné, což mj. podporuje i výše uvedený přehled o transformaci některých užívacích vztahů k pozemkům na vztahy vlastnické.
Na základě shora uvedených úvah Ústavní soud uzavírá, že zmíněný postup zákonodárce byl zásahem do legitimního očekávání shora uvedených subjektů ve smyslu čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod.
Za této podmínky, tj. došlo-li k zásahu, je nutno zkoumat, zdali byl tento zásah podmíněn existencí veřejného zájmu. Jakékoli zasahování do užívání práva nebo svobody přiznaných Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod musí totiž sledovat legitimní cíl. Princip spravedlivé rovnováhy, který je čl. 1 Dodatkového protokolu vlastní, předpokládá existenci obecného zájmu (viz věc Beyler proti Itálii z r. 2000).
Podle vyjádření Poslanecké sněmovny bylo cílem přijetí zákona č. 229/2001 Sb. odstranit výkladové problémy, které se v praxi vyskytovaly při aplikaci § 879c ObčZ. Jednalo se zejména o otázky, zda do vlastnictví přejde pozemek tak, jak je evidován pod parcelním číslem v katastru nemovitostí, či o nejasnosti u pozemků, k nimž 1. 1. 2001 vzniklo právo věcného břemene podle § 21 odst. 5 a 7 zákona o vlastnictví bytů. Rovněž se jednalo o zvýhodnění některých subjektů v rámci skupiny právnických osob, které k 1. 7. 2000 užívaly pozemky ve vlastnictví státu, a nesrovnalosti spočívající v nevyloučení přechodu vlastnictví k celému pozemku, ačkoli s provozem stavby souvisí např. jen velmi malá část. V průběhu zmíněné roční lhůty si zákonodárce uvědomil některé problémy spojené s převodem pozemků podle § 879c ObčZ a celé řešení problematiky transformace pozemků v trvalém užívání právnickými osobami včlenil do zákona o majetku České republiky jeho novelou provedenou zákonem č. 229/2001 Sb. To také vyplývá z důvodové zprávy k části druhé (změna občanského zákoníku) zákona č. 229/2001 Sb., podle níž bylo cílem dosavadní úpravu, jejíž účinky nastanou až dnem 1. 7. 2001, zrušit a bezplatný převod pozemků řešit komplexně v novele zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů.
Zákon č. 229/2001 Sb. však „komplexně bezplatný převod pozemků“ řešil tak, že jedné skupině vybraných subjektů bezúplatné získání pozemků umožnil, jiným skupinám toto získání podstatně ztížil. Tento zákon je podle svého označení novelou zákona o majetku České republiky č. 219/2000 Sb. Ve skutečnosti upravuje především získávání pozemků z vlastnictví státu do vlastnictví bytových družstev, vlastníků rodinných domů, vlastníků bytů, garáží a nebytových prostor v domech, stojí-li tyto objekty na státních pozemcích.
Zatímco ustanovení § 879c ObčZ umožňovalo nabytí vlastnického práva všem nestátním právnickým osobám, které měly státní pozemky v trvalém užívání podle § 70 hospodářského zákoníku, zákonem č. 229/2001 Sb. bylo toto nabytí zachováno jen subjektům uvedeným v předchozím odstavci shora. Zbývající subjekty, tj. zejména spotřební či výrobní družstva a občanská sdružení, zrušením § 879c ObčZ tuto možnost ztratily a jejich právní postavení ve vztahu k jimi užívaným pozemkům bylo značně oslabeno. Zatímco za účinnosti § 879c byly všechny subjekty užívající pozemky v režimu § 70 hospodářského zákoníku v rovném postavení, změna, kterou přinesl zákon č. 229/2001 Sb., způsobila jejich zásadní nerovnost.
Zákon č. 229/2001 Sb. totiž v části čtvrté (přechodná ustanovení) v čl. IV bodu 1 a 2 stanovil, že dosavadní vztahy trvalého užívání podle § 70 hospodářského zákoníku, které se nezměnily na výpůjčku podle § 59 odst. 1 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, se dnem nabytí účinnosti tohoto zákona mění na výpůjčku na dobu určitou v trvání do 1. 1. 2004 včetně.
Tato výpůjčka je sice podle úpravy smlouvy o výpůjčce v § 659 a násl. ObčZ bezplatná, ale jen na časově vymezenou dobu, tj. do 1. 1. 2004, jak uvedeno shora. Možnost získat pozemek bezplatně do vlastnictví mají tyto subjekty postupem podle § 59 odst. 2 zákona č. 219/2000 Sb., ale jen tehdy, pokud budou splněny podmínky § 22 odst. 2 téhož zákona, podle kterého bezúplatně lze převést věc pouze ve veřejném zájmu nebo je-li bezúplatný převod hospodárnější než jiný způsob naložení s věcí nebo stanoví-li tak zvláštní předpis.
Přijetím zákona č. 229/2001 Sb. se tedy podstatně zhoršilo postavení subjektů nacházejících se v legitimním očekávání podle § 879c ObčZ, jak poukázáno shora. Nejenže vlastnické právo nezískaly, ale z režimu trvalého užívání se dostaly do režimu dočasné výpůjčky a možnost bezúplatného získání pozemku se jim podstatně ztížila tím, že je vázána zejména na veřejný zájem, který však není dostatečně definován.
Z konstantní judikatury Ústavního soudu sice vyplývá, že je věcí státu, aby rozhodl, že jedné skupině poskytne méně výhod než jiné, nesmí však postupovat libovolně a z jeho rozhodnutí musí vyplývat, že tak činí ve veřejném zájmu, a nikoli např. proto, aby zakryl nedostatky ve správě věcí veřejných (viz nález ze dne 1. 12. 1999 sp. zn. Pl. ÚS 17/99, vyhlášený pod č. 3/2000 Sb. a uveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, svazek 16, nález č. 174). Nakonec i samo vyjádření Poslanecké sněmovny potvrzuje, že cílem novely bylo mj. řešení výkladových problémů souvisejících s budoucí aplikací § 879c ObčZ, přijatého tehdy před necelým rokem.
Napadená novela tedy změnila rovnost dotčených subjektů, která trvala až do 30. 6. 2001, v nerovnost mezi jednotlivými skupinami těchto subjektů. Tato nerovnost neodpovídá podle závěru Ústavního soudu žádnému veřejnému zájmu. Zájem na zvýhodnění jedné skupiny subjektů a současné znevýhodnění skupiny druhé za situace, kdy všechny subjekty stály na stejné startovací čáře stanovené ustanovením § 879c ObčZ, takovýmto veřejným zájmem být nemůže. Takto zaváděnou nerovnost, o níž nelze konstatovat, že by odpovídala veřejnému zájmu, hodnotí Ústavní soud jako porušení čl. 1 Listiny základních práv a svobod, vyjadřujícího zásadu rovnosti v právech.
Ve věci Beyler proti Itálii z r. 2000 ESLP u zasahování do práva na pokojné užívání majetku podle čl. 1 Dodatkového protokolu mj. vyslovil, že »Aby bylo slučitelné se všeobecnou normou uvedenou v první větě čl. 1, musí takové zasahování zajistit „spravedlivou rovnováhu“ mezi požadavky obecného zájmu společenství a imperativy ochrany základních práv jednotlivce. Navíc nutnost posoudit otázky spravedlivé rovnováhy nastupuje pouze tehdy, když se ukáže, že inkriminované zasahování respektovalo princip zákonnosti a nebylo svévolné.«.
V téže věci ESLP připomněl, že zákonnost představuje základní podmínku slučitelnosti opatření, kterým dochází k zasahování, s čl. 1 Dodatkového protokolu. Ten totiž požaduje, aby zasahování státního orgánu do práva na užívání majetku bylo zákonné. Princip zákonnosti také znamená existenci dostatečně přístupných, přesných a předvídatelných norem vnitrostátního práva (viz věc Heinrich proti Francii z r. 1994).
Ve světle shora uvedených principů, jimiž se řídí judikatura ESLP, dospěl Ústavní soud k přesvědčení, že ustanovení zákona č. 229/2001 Sb., která jsou navržena ke zrušení, neodpovídají shora uvedeným kritériím zákonnosti, zejména principu předvídatelnosti. Zásah zákonodárce vykazuje silné znaky svévole. Takový postup narušuje důvěru v právo, která je jedním ze základních atributů právního státu. Postup zákonodárce neodpovídal základním principům právního státu, mezi které patří zásada předvídatelnosti zákona, jeho srozumitelnosti a zásada jeho vnitřní bezrozpornosti.
Podle závěru Ústavního soudu tedy došlo shora popsaným postupem zákonodárce k porušení čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. Dotčené subjekty totiž v souladu s právní úpravou zakotvenou v § 879c ObčZ od 1. 7. 2000 až do 30. 6. 2001 předpokládaly, že jim nazítří, tj. 1. 7. 2001, vznikne vlastnické právo k pozemkům, které až dosud trvale užívaly. Den před uplynutím zmíněné roční doby však novela zákona přinesla zcela odlišné řešení, jak poukázáno shora.
Novela občanského zákoníku provedená částí druhou čl. II zákona č. 229/2001 Sb., jak je popsáno shora, porušila rovněž jeden ze základních principů právního státu, a to princip právní jistoty a důvěry v právo, jak vyplývá z čl. 1 odst. 1 Ústavy. Tím, že zákonodárce změnil pravidla prakticky den před uplynutím lhůty stanovené pro nabytí práva, rezignoval na svou morální povinnost jít příkladem v respektování práva.
Po zvážení všech uvedených důvodů Ústavní soud návrhu vyhověl a napadené zákonné ustanovení zrušil podle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu pro rozpor s čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, s čl. 1 odst. 1 Ústavy a s čl. 1 Listiny základních práv a svobod.
V řízení o kontrole norem vystupuje Ústavní soud jako tzv. negativní zákonodárce, oprávněný v případě vyhovění návrhu napadený právní předpis toliko derogovat (viz nález ze dne 12. 2. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 21/01, vyhlášený pod č. 95/2002 Sb. a uveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, svazek 25, nález č. 14). Proto také zrušením napadeného předpisu může dojít výhradně k jeho „vyřazení“ z právního řádu České republiky, a nikoliv k faktickému konstituování nové úpravy formou „ožívání“ předpisu již dříve zrušeného.
V konkrétním případě se ovšem jedná o zrušení derogačního ustanovení zákona č. 229/2001 Sb. V této souvislosti Ústavní soud poukazuje na svůj nález ze dne 30. 11. 1994 sp. zn. Pl. ÚS 5/94, vyhlášený pod č. 8/1995 Sb. a uveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, svazek 2, nález č. 59. V uvedeném nálezu Ústavní soud zrušil bod 198 zákona č. 292/1993 Sb., kterým byl změněn a doplněn zákon č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád). Bod 198 uvedeného zákona vypustil z trestního řádu ustanovení § 324, který upravoval rozhodování o změně způsobu výkonu trestu. Zmíněná derogace derogačního ustanovení bodu 198 zákona č. 292/1993 Sb. měla za následek „rehabilitaci“ ustanovení § 324 trestního řádu, které je jeho součástí až do těchto dnů. Lze tedy přisvědčit názoru navrhovatele, že zrušením části druhé čl. II zákona č. 229/2001 Sb. se obnoví stav založený ustanoveními § 879c, 879d a 879e ObčZ.
Tato skutečnost by ovšem měla za následek vznik značné právní nejistoty nejenom v právech subjektů, na které se vztahoval režim § 879c až 879e ObčZ, ale i u práv třetích osob. Proto Ústavní soud odložil účinnost zrušení napadeného ustanovení zákona č. 229/2001 Sb. do 31. prosince 2004, aby tak poskytl Parlamentu České republiky dostatečně dlouhou dobu k přijetí přiměřené právní úpravy.
