Podle ustáleného názoru Ústavního soudu je tento soud při svém rozhodování rozsahem podaného návrhu vázán a ve svém rozhodnutí z jeho hranic (ultra petitum) vykročit nemůže [viz např. rozhodnutí ve věci sp. zn. Pl. ÚS 16/94 (Sbírka rozhodnutí, svazek 2, usn. č. 14), sp. zn. Pl. ÚS 8/95 (Sbírka rozhodnutí, svazek 4, nález č. 83; vyhlášen pod č. 29/1996 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 5/01(viz výše). Z takto vymezeného rámce ústavního přezkumu nevybočil ani právním názorem vysloveným ve věci sp. zn. Pl. ÚS 15/01 (Sbírka rozhodnutí, svazek 24, nález č. 164; vyhlášen pod č. 424/2001 Sb.): „V situaci, kdy v důsledku zrušení určitého zákonného ustanovení derogačním nálezem Ústavního soudu ustanovení jiné, obsahově od předchozího odvislé, ztrácí rozumný smysl, tj. ztrácí opodstatněnost své normativní existence, je tím dán důvod pro zrušení i tohoto zákonného ustanovení, a to aniž by se jednalo o postup ultra petitum. Platnost takového ustanovení zaniká totiž na základě principu cessante ratione legis, ceesat lex ipsa, derogace provedená Ústavním soudem má proto toliko evidenční, technickou povahu.“.
Je-li navrhovatelem v řízení o kontrole norem namítáno porušení ústavním pořádkem vymezených kautel kompetence a legislativního procesu (§ 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb.), je pak petit dán okruhem všech ustanovení tvořících právní předpis, na který vytýkané deficity ústavnosti dopadají.
Jakkoli Ústavní soud opakovaně zdůraznil, že při posuzování rozporu zákona, příp. jeho jednotlivých ustanovení s ústavním pořádkem je vázán pouze petitem a nikoli jeho odůvodněním [nález sp. zn. Pl. ÚS 16/93 (Sbírka rozhodnutí, svazek 1, nález č. 25; vyhlášen pod č. 131/1994 Sb.) a další], z uvedeného neplyne závěr, dle něhož navrhovatele v řízení o kontrole norem, argumentuje-li obsahovým nesouladem zákona s ústavním pořádkem, nezatěžuje břemeno tvrzení. Jinými slovy, brojí-li navrhovatel proti obsahovému nesouladu zákona s ústavním pořádkem, pro účely ústavního přezkumu nepostačuje toliko označení ke zrušení navrhovaného zákona, příp. jeho jednotlivých ustanovení, nýbrž je nezbytné z jeho strany i uvést důvod namítané protiústavnosti. Ústavní soud pak v rámci přezkumu není tímto důvodem vázán – je vázán toliko petitem, nikoli ale rozsahem přezkumu daným důvody obsaženými v návrhu na kontrolu norem. Uvedený postup Ústavní soud uplatnil již v řízení sp. zn. Pl. ÚS 16/93 (viz výše), v němž navrhovatelé se v petitu domáhali zrušení celého zákona č. 183/1993 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších zákonů, v odůvodnění svého návrhu ale uvedli tvrzené důvody protiústavnosti toliko některých jeho ustanovení, přičemž protiústavnost zbylých spatřovali v blíže nespecifikovaných „vnitřních návaznostech“ v zákoně. Poté, co Ústavní soud tyto „vnitřní návaznosti“ neshledal, daný návrh zamítl, a to aniž by se zabýval ústavností tzv. zbylých ustanovení.
Neunese-li navrhovatel v řízení o kontrole norem břemeno tvrzení protiústavnosti, nelze než považovat takový návrh za rozporný s ustanovením § 34 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., a tedy nezpůsobilý meritorního projednání.
V předmětné věci se skupina senátorů ve svém návrhu domáhá zrušení vyhlášky č. 487/2001 Sb. jednak z důvodů porušení čl. 79 odst. 3 Ústavy a § 23 odst. 2 zákoníku práce, tj. z důvodů porušení ústavní a zákonné úpravy legislativního procesu normotvorným orgánem, a jednak z důvodů obsahových – v ustanovení přílohy č. 2 vyhlášky č. 125/1993 Sb., ve znění vyhlášky č. 487/2001 Sb., u ekonomických činností uvedených pod kódem 10.1, 12 a 13 OKEČ namítá rozpor s principy rovnosti a proporcionality u sazeb pojistného podle převažujících činností vykonávaných zaměstnavatelem stanovených z vyměřovacího základu v promile. Navrhovatel tudíž kumuluje důvody ústavního deficitu legislativního procesu a obsahových námitek protiústavnosti. Z pohledu výše vyložených zásad týkajících se rozsahu ústavního přezkumu v řízení o kontrole norem pak pro daný případ plyne závěr, dle něhož platnost celé navrhovatelem napadené vyhlášky č. 487/2001 Sb. je Ústavním soudem posuzována toliko z důvodů namítaného porušení ústavních kautel legislativního procesu, rozsah přezkumu obsahového souladu je ale vymezen toliko těmi ustanoveními vyhlášky č. 487/2001 Sb., u nichž navrhovatel unesl břemeno tvrzení, tj. ustanoveními přílohy č. 2 vyhlášky č. 125/1993 Sb., ve znění vyhlášky č. 487/2001 Sb., ekonomickými činnostmi uvedenými pod kódem 10.1, 12 a 13 OKEč.
Namítá-li navrhovatel protiústavní nerovnost a porušení principu proporcionality předmětnou vyhláškou zavedených sazeb pojistného, účastník řízení ve svém vyjádření objasňuje tuto skutečnost tím, že výraznější zvýšení sazeb pojistného (koeficient 4,2) se ukázalo nezbytné u těch ekonomických činností, které dlouhodobě vykazují nejnepříznivější škodný průběh (v dobývání uhlí činilo v roce 2000 pojistné plnění 778,9 % zaplaceného pojistného, v dobývání uranu 509,0 % a v dobývání rud 118,6 %).
Ústavní soud se komplexně zabýval otázkou rovnosti v rozhodnutí sp. zn. Pl. ÚS 33/96, Sbírka rozhodnutí, svazek 8, nález č. 67; vyhlášen pod č. 185/1997 Sb. (z rozhodnutí dalších pak zejména nález sp. zn. Pl. ÚS 4/99, Sbírka rozhodnutí, svazek 14, nález č. 93, vyhlášen pod č. 192/1999 Sb.). Ztotožnil se [a to zejména v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 16/93 (viz výše), sp. zn. Pl. ÚS 36/93 (Sbírka rozhodnutí, svazek 1, nález č. 24; vyhlášen pod č. 132/1994 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 5/95 (Sbírka rozhodnutí, svazek 4, nález č. 74; vyhlášen pod č. 6/1996 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 9/95 (Sbírka rozhodnutí, svazek 5, nález č. 16; vyhlášen pod č. 107/1996 Sb.)] s chápáním ústavního principu rovnosti, jak byl vyjádřen Ústavním soudem ČSFR (nález sp. zn. Pl. ÚS 22/92, Sbírka usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR, nález č. 11): „Je věcí státu, aby v zájmu zabezpečení svých funkcí rozhodl, že určité skupině poskytne méně výhod než jiné. Ani zde však nemůže postupovat libovolně ... Pokud zákon určuje prospěch jedné skupiny a zároveň tím stanoví neúměrné povinnosti jiné, může se tak stát jenom na základě odvolání se na veřejné hodnoty.“.
Ústavní soud tímto odmítl absolutní chápání principu rovnosti, přičemž dále konstatoval: „rovnost občanů nelze chápat jako kategorii abstraktní, nýbrž jako rovnost relativní, jak ji mají na mysli všechny moderní ústavy“ [sp. zn. Pl. ÚS 36/93 (viz výše)]. Obsah principu rovnosti tím posunul do oblasti ústavněprávní akceptovatelnosti hledisek odlišování subjektů a práv. Hledisko první, jež lze označit termínem neakcesorické nerovnosti, vymezil tedy vyloučením libovůle (svévole) při daném odlišování.
Hledisko druhé vyplývá z právního názoru vyjádřeného v nálezu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 4/95 (Sbírka rozhodnutí, svazek 3, nález č. 29; vyhlášen pod č. 168/1995 Sb.): „nerovnost v sociálních vztazích, má-li se dotknout základních lidských práv, musí dosáhnout intenzity, zpochybňující, alespoň v určitém směru, již samu podstatu rovnosti. To se zpravidla děje tehdy, je-li s porušením rovnosti spojeno i porušení jiného základního práva ...“ [shodně sp. zn. Pl. ÚS 5/95 (viz výše)]. Hlediskem druhým při posuzování protiústavnosti právního předpisu zakládajícího nerovnost je touto nerovností založené dotčení některého ze základních práv a svobod (nerovnost akcesorická).
K otázce možné kvalifikace úpravy zákonem stanoveného povinného pojištění ve smyslu vyvlastnění, příp. omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), se Ústavní soud vyslovil v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 12/94 (Sbírka rozhodnutí, svazek 3, nález č. 20; vyhlášen pod č. 92/1995 Sb.). Konstatoval, že právní úprava placení pojistného nezakládá vyvlastnění, jelikož „čl. 11 odst. 4 Listiny má na mysli věcná práva“, přičemž „mezi taková nepatří příjem z výdělečné činnosti“.
Ve věci sp. zn. Pl, ÚS 3/02 (Sbírka rozhodnutí, svazek 27, nález č. 105; vyhlášen pod č. 405/2002 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 12/03 (Sbírka rozhodnutí, svazek 32, nález č. 37; vyhlášen pod č. 300/2004 Sb.) Ústavní soud posuzoval otázku ústavnosti jiné zákonem stanovené povinné peněžité platby, a to výše pokuty ve stavebním řízení. Konstatoval, že „zákonem stanovená minimální výše pokuty musí být nastavena tak, aby umožňovala alespoň do určité míry zohlednit majetkové a osobní poměry delikventa, v daném případě tak, aby uložení pokuty, byť i v minimální výši, nemělo pro delikventa likvidační účinek, případně aby nezpůsobovalo, že podnikatelská činnost po značné (několikaleté) časové období ztratí jakýkoliv smysl“. Není-li respektována tato zásada, jedná se pak dle přesvědčení Ústavního soudu o takový zásah do majetkových práv jednotlivce, jenž vzhledem ke své intenzitě představuje porušení čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“).
Evropský soud pro lidská práva ve své judikatuře považuje zdanění dle rozdílných majetkových a příjmových kritérií za věcně odůvodněné a nezakládající dotčení v právech plynoucích z čl. 14 Úmluvy (viz J. A. Frowein, W. Peukert, Europäische Menschenrechtskonvention. EMRK-Kommentar, 2. Aufl., Kehl-Straßburg-Arlington 1996, s. 476). Jakkoli oprávnění státu ke stanovování daní a jiných poplatků, jakož i pokut plyne z čl. l Dodatkového protokolu k Úmluvě, nicméně z judikatury Soudu a Komise plyne, že tímto není úplně odstraněna ochrana vlastnictví v oblasti daní, poplatků a peněžních sankcí. Zůstává totiž zachována možnost přezkoumávat, zdali daně, poplatky a peněžní sankce nejsou zneužívány anebo nejsou neproporcionální. Příkladem takto posuzovaných jsou daně s konfiskačními dopady, jež lze uhradit plátcem daně toliko z podstaty majetku. (Viz J. A. Frowein, W. Peukert, Europäische Menschenrechtskonvention. EMRK-Kommentar, 2. Aufl., Kehl-Straßburg-Arlington 1996, s. 824.)
Ilustrací obsahově obdobnou z okruhu evropských ústavních soudů je i judikatura Spolkového ústavního soudu SRN (BVerfGE, 93, 121 a násl.; 97, 350; k interpretaci uvedené judikatury viz kupř. J.-R. Sieckmann, Grundrechtliche Abwägung als Rechtsanwendung – das Problem der Begrenzung der Besteuerung. Der Staat, 41. Band, 2002, Heft 3, s. 385 – 405; Berliner Kommentar zum Grundgesetz, Hrsg. K. H. Friauf, W. Höfling, Berlin 2003, C Art. 14).
Z výše naznačených východisek lze nastínit pro přezkum ústavnosti zákonné úpravy daně, poplatku, příp. jiné obdobné zákonem stanovené povinné dávky (v tom rámci i zákonem stanoveného povinného pojištění), jakož i peněžních sankcí, následující kautely:
Z ústavního principu dělby moci (čl. 2 odst. 1 Ústavy), jakož i z ústavního vymezení zákonodárné moci (čl. 15 odst. 1 Ústavy) plyne pro zákonodárce široký prostor pro rozhodování o předmětu, míře a rozsahu daní, poplatků a peněžních sankcí. Zákonodárce přitom nese za důsledky tohoto rozhodování politickou odpovědnost.
Jakkoli je daň, poplatek, příp. peněžitá sankce veřejnoprávním povinným peněžitým plněním státu, a tedy zásahem do majetkového substrátu, a tudíž i vlastnického práva povinného subjektu, bez naplnění dalších podmínek nepředstavuje dotčení v ústavním pořádkem chráněné vlastnické pozici (čl. 11 Listiny, čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě.
Ústavní přezkum daně, poplatku a peněžité sankce zahrnuje posouzení z pohledu dodržení kautel plynoucích z ústavního principu rovnosti, a to jak neakcesorické (čl. 1 Listiny), tj. plynoucí z požadavku vyloučení svévole při odlišování subjektů a práv, tak i akcesorické v rozsahu vymezeném v čl. 3 odst. 1 Listiny (hypotetickou ilustrací porušení kautel akcesorické nerovnosti by byla úprava odlišující výši daní s ohledem na náboženské vyznání, jež by ve smyslu čl. 3 odst. 1 Listiny byla diskriminační a zároveň by zasáhla do základního práva plynoucího z čl.15 odst. 1).
Je-li předmětem posouzení ústavnost akcesorické nerovnosti vzhledem k vyloučení majetkové diskriminace, případně toliko posouzení skutečnosti, nepředstavuje-li daň, poplatek, příp. peněžitá sankce případné dotčení v právu vlastnickém (čl. 11 Listiny, čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě), je takový přezkum omezen na případy, v nichž hranice veřejnoprávního povinného peněžitého plnění jednotlivcem státu vůči majetkovému substrátu jednotlivce nabývá škrtícího (rdousícího) působení; jinými slovy vyjádřeno, má-li posuzovaná daň, poplatek, příp. peněžní sankce ve svých důsledcích konfiskační dopady ve vztahu k majetkové podstatě jednotlivce.
Z pohledu takto vyložené struktury přezkumu ústavnosti zákonné úpravy daně, poplatku, příp. jiné obdobné zákonem stanovené povinné dávky (v tom rámci i zákonem stanoveného povinného pojištění), jakož i peněžních sankcí, lze argumentaci navrhovatele podřadit pod kategorii neakcesorické nerovnosti. Pro ústavní konformitu posuzované právní úpravy z hlediska neakcesorické nerovnosti postačuje, nachází-li se hodnocená klasifikace v nějakém racionálním vztahu k účelu zákona, tj., může-li nějakým způsobem dosažení tohoto účelu ovlivnit.
Je-li účelem odlišení sazeb pojistného zajistit jeho plnění v závislosti od struktury pojistných událostí a jestliže z údajů obsažených ve vyjádření účastníka řízení plyne nejnepříznivější škodný průběh v oboru důlního a těžařského průmyslu, nelze než rozdíl v sazbách pojistného upravených v příloze č. 2 vyhlášky č. 125/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, označit jako korespondující s účastníkem řízení naznačeným účelem předmětné právní úpravy. Pro uvedené okolnosti nelze přisvědčit námitce navrhovatele týkající se protiústavní nerovnosti napadené právní regulace.
V předmětné věci Ústavní soud dále neshledal, že by v bodech 10.1, 12 a 13 přílohy č. 2 vyhlášky č. 125/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, stanovené sazby zákonného pojištěni odpovědnosti za škodu při pracovním úrazu nebo nemoci z povolání měly vůči zaměstnavatelům konfiskační dopady ve vztahu k jejich majetkové podstatě, a tudíž neshledal důvodnost případné námitky dotčeni práva vlastnického podle čl. 11 Listiny, příp. čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě.
Na základě takto vyložených důvodů Ústavní soud návrh skupiny senátorů Senátu Parlamentu České republiky na zrušení vyhlášky Ministerstva financí č. 487/2001 Sb., kterou se mění vyhláška Ministerstva financí č. 125/1993 Sb., kterou se stanoví podmínky a sazby zákonného pojištění odpovědnosti zaměstnavatele za škodu při pracovním úrazu nebo nemoci z povolání, ve znění pozdějších předpisů, zamítl.