Podle § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu je úkolem Ústavního soudu v řízení o ústavnosti zákonů a jiných právních předpisů posuzovat, zda je obsah napadeného předpisu v souladu s ústavním pořádkem České republiky, a zjišťovat, zda byl vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
Navrhovatelé svým návrhem napadli vyhlášku Ministerstva práce a sociálních věcí č. 405/2003 Sb., podle níž došlo s účinností ode dne 1.12. 2003 ke zrušení vyhlášky Federálního ministerstva práce a sociálních věcí č. 19/1991 Sb. Vyhláška č. 19/1991 Sb. byla vydána na základě zákonných zmocnění obsažených v § 148a a § 275 odst. 1 písm. b) zákoníku práce, ve znění platném do nabytí účinnosti zákona č. 74/1994 Sb., který zákonné zmocnění k přijetí vyhlášky zrušil.
V daném případě otázka obsahu napadeného právního předpisu, jímž došlo toliko ke zrušení vyhlášky č. 19/1991 Sb., splývá z posouzením toho, zda MPSV vydalo napadenou vyhlášku v mezích své pravomoci a kompetence, resp. zda je ústavně konformní postup ministerstva, když napadenou vyhláškou zrušilo předchozí vyhlášku za situace, kdy zmocňovací zákonné ustanovení, na jehož základě byla předchozí vyhláška vydána, bylo zákonodárcem zrušeno.
Navrhovatelé totiž ve svém návrhu nastolili obecnější otázku, zda ministerstva a jiné správní úřady disponují odvozenou (sekundární) normotvornou pravomocí zrušit předchozí podzákonný právní předpis za situace, kdy je ze zákona vypuštěno zmocnění k přijetí původní podzákonné právní úpravy. Podle navrhovatelů neexistuje v současnosti v právním řádu žádný zákon, který by obsahoval zmocnění k vydání takové vyhlášky, byť by se jednalo o vyhlášku obsahující pouze zrušovací ustanovení. Platný právní předpis vydaný na základě již neexistujícího zmocnění nelze podle navrhovatelů zrušit jinak než zákonem. Navrhovatelé tak jinými slovy předkládají Ústavnímu soudu názor, podle něhož je ústavně konformní pouze postup, kdy zákonodárce zmocní exekutivu k výslovnému zrušení sekundárních právních předpisů nebo takovou úpravu formou zákona zruší sám. Jiný postup, který v tomto případě zvolilo MPSV, je podle navrhovatelů v rozporu s ústavním pořádkem České republiky.
Státní moc v České republice je založena na určitém konkrétním modelu dělby moci (č 1. 2 odst. 1 Ústavy). Vzájemné vztahy mezi jednotlivými mocemi jsou Ústavou konstruovány tak, aby vytvářely komplexní systém pojistek a vyvažování. Takový systém je v praxi realizován prostřednictvím různých způsobů legitimace státních orgánů, způsobů jejich kreování, rozsahu a obsahu pravomocí a kompetencí, jimiž jsou státní orgány nadány. Při posuzování rozsahu a obsahu pravomocí jednotlivých státních orgánů z ústavněprávních hledisek je proto třeba je vždy poměřovat právě systémem pojistek a vyvažováni, tedy v širší perspektivě principem dělby moci.
Jednou z klíčových oblastí, v nichž je princip dělby moci reflektován, je sféra rozdělení normotvorných pravomocí mezi zákonodárnou a výkonnou moc. Zatímco zákonodárná moc je nadána obecnou pravomocí k tvorbě právních norem, moc výkonná je v oblasti normotvorné Ústavou omezena toliko k tvorbě odvozených, sekundárních právních předpisů, je-li k tomu mocí zákonodárnou výslovné zmocněna, přičemž je to zákonodárce, který stanoví moci výkonné rámec a obsahové meze normotvorby.
Podle čl. 79 odst. 3 Ústavy mohou ministerstva, jiné správní úřady a orgány územní samosprávy vydávat na základě a v mezích zákona právní předpisy, jsou-li k tomu zákonem zmocněny.
Podle Ústavního soudu je nutné trvat na rozlišování pravomoci a kompetence. Pravomocí státního orgánu je třeba chápat samotnou realizaci státní moci v příslušné formě (tj. ve formě normotvorby nebo individuálně rozhodovací), zatímco kompetence jsou již zcela konkrétním věcným vymezením otázek realizovaných v procesu výkonu pravomoci. Pod tímto úhlem pohledu je třeba vykládat čl. 79 odst. 3 Ústavy, a to tak, že pravomoc ministerstev a jiných správních úřadů, popřípadě orgánů územní samosprávy, vydávat odvozené sekundární právní předpisy je založena právě již čl. 79 odst. 3 Ústavy. Jedná se o právní normu, která v obecné rovině zakládá pravomoc orgánů exekutivy k tvorbě sekundárních právních norem za podmínky, že realizace této pravomoci je konkretizována v zákoně ve vztahu k určité kompetenci (k určité zákonem vymezené části výkonu státní moci). Jinými slovy, pravomoc exekutivy vydávat podzákonné právní normy je založena přímo v Ústavě, nikoliv v úpravě zákonné. Zákonné zmocnění, které odpovídá požadavkům uvedeným v čl. 79 odst. 3 Ústavy, je pak naplněním této pravomoci co do rozsahu a obsahu (kompetence).
Důvodem zakotvení této pravomoci přímo v Ústavě je skutečnost, že se jedná o klíčovou otázku dělby moci mezi mocí legislativní a exekutivní v oblasti normotvorby. Ustanovení čl. 79 odst. 3 Ústavy tak na jedné straně vytváří pravomoc exekutivy k odvozené normotvorbě a stanoví tak vlastně její limity ve vztahu k moci zákonodárné, na druhé straně je třeba toto ustanovení vnímat tak, že rovněž poskytuje ochranu moci výkonné před protiústavními zásahy ze strany moci zákonodárné. Dovedeno do důsledku, pokud by normotvorby pravomoc exekutivy byla konstituována toliko zákonem, byla by v přímé dispozici zákonodárce, čímž by moc zákonodárná sama o sobě mohla zasahovat do pravomoci orgánů moci výkonné, například tak, že by takovou pravomoc exekutivě zcela odňala. Koncepce obsažená v Ústavě však počítá s tím, že zákonodárce formou obyčejných zákonů tuto pravomoc nevytváří, naopak mu Ústava pouze svěřuje možnost exekutivu zmocnit v konkrétním případě k její realizaci v podobě konkrétní kompetence. Tuto kompetenci (ve smyslu věcného vymezení otázek realizovaných v procesu výkonu pravomoci) je pak konkrétní exekutivní orgán povinen realizovat na základě a v mezích zákona, který jej k vytvoření sekundární právní normy zmocnil.
V tomto směru lze připomenout, že Ústavní soud již ve svých dřívějších rozhodnutích (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 5/01, Sbírka rozhodnutí, svazek 24, nález č. 149; vyhlášen pod č. 410/2001 Sb., aj.) konstatoval, jakým pravidlům podléhá ústavně konformní zmocnění k odvozené normotvorbě exekutivy, nařízení musí být vydáno oprávněným subjektem, nemůže zasahovat do věcí vyhrazených zákonu, musí být zřejmá vůle zákonodárce k úpravě nad zákonný standard (musí být tedy otevřen prostor pro sféru nařízení).
Je však třeba uvést, že tyto požadavky z hlediska principu dělby moci působí ambivalentně tak, že na jedné straně stanoví jasné limity exekutivy v sekundární normotvorbě, na druhé straně rovněž určují hranice pro zákonodárce tak, že vytváří prostor, do něhož – pokud jej co do kompetencí zákonodárná moc vytvoří – nelze libovolně zasahovat.
Toto ustanovení tak na jedné straně limituje exekutivu ve vztahu k moci zákonodárné (je vlastně výrazem ústavního principu legitimační funkce demokracie – lidu – a principu dělby moci podle čl. 2 odst. 1 Ústavy), na druhé straně ovšem poskytuje také ochranu moci výkonné před protiústavními zásahy zákonodárce. Jinými slovy, také zákonodárce je ve vztahu k sekundární normotvorbě exekutivy povinen držet se ústavněprávních limitů.
Zmocní-li zákonodárce v konkrétním případě exekutivu k provedení zákona, je nepřípustné z hlediska dělby moci, aby pak sám takovou právní úpravu měnil s výhradou změny nebo odejmutí kompetenčního příkazu a přijetí nové úpravy ve formě primární normotvorby. Zákonodárce je jinak, jak řečeno shora, oprávněn toliko stanovovat exekutivě meze, pro realizaci sekundární normotvorby.
Principu dělby moci totiž odpovídá, že takové rozhraničení pravomoci stanoví limity jak orgánům moci výkonné, tak moci zákonodárné. Ústavní soud k tomu již v minulosti judikoval, že „Parlament České republiky tvořený Poslaneckou sněmovnou a Senátem má jen moc zákonodárnou, a jakoukoli výkonnou, příp. soudní pravomoc postrádá. Jediná výkonná pravomoc Poslanecké sněmovny spočívá v možnosti disciplinárně stíhat své členy a rozhodovat o souhlasu s jejich trestním stíháním; dále ještě vykonává nezákonodárné funkce spočívající v možnosti zřídit vyšetřovací komisi pro vyšetřování věcí veřejného zájmu a možnosti interpelovat vládu a její členy. Nesmí tedy Poslanecká sněmovna jakkoli do moci výkonné a do samosprávy zasahovat, s výjimkou podnětu, resp. doporučení apod.“ (srov. sp. zn. Pl. ÚS 1/2000, Sbírka rozhodnutí, svazek 18, nález č. 51; vyhlášen pod č. 107/2000 Sb.).
Terminologické označení odvozených právních předpisů je pouze věcí formální, která nemá vypovídací schopnost o legislativní pravomoci a kompetenci. To, že předpisy vydávané ministerstvy a jinými správními úřady podle čl. 79 odst. 3 Ústavy nesou označení „vyhláška“ (§ 1 odst. 2 zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv), je z hlediska rozsahu a obsahu normotvorných pravomoci a kompetenci irelevantní.
Samotná otázka „normativního života“ prováděcího právního předpisu po zrušení zmocňovacího ustanovení v příslušném zákoně není v teorii ani praxi nazírána jednoznačně. Podle jednoho přístupu působí derogace zákona implicite i zrušení všech právních předpisů vydaných na jeho základě a k jeho provedení (srov. Knapp, V. – Grospič, J. – Šín, Z.: Ústavní základy tvorby práva. Praha 1990, str. 184). Jiný přístup vychází z teze, že sám tvůrce je povinen nařízení vždy zrušit nebo změnit v případě, kdy se dostane do rozporu s nově vydaným předpisem vyšší právní síly (viz Hendrych, D.: Správní právo, obecná část. Praha 1994, str. 33). A konečně existuje v teorii názor, že v důsledku zrušení zdroje právní síly vyhlášky ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy, tj. zmocňujícího zákona, by měly zanikat i předpisy prováděcí (Filip, J.: Ústavní právo České republiky 1. Základní pojmy a instituty. Ustavní základy ČR. MU – Doplněk, Brno 1999, str. 254.). Na druhé straně stojí v teorii názor, podle něhož prostým zrušením zákonného zmocnění nekončí právní život předpisů vydaných na základě tohoto zmocnění (Koudelka, Z.: Obecně závazné vyhlášky. MU Brno 1998, str. 83).
Také praxe zákonodárce a exekutivy a zejména judikatura soudů nedává na tuto otázku zcela jednoznačnou odpověď. Ústavní soud k této problematice již sám v minulosti judikoval, že „Vypuštěním zmocňujícího zákonného ustanovení nemůže dojít k automatickému zrušení vyhlášky vydané na základě tohoto zmocnění, není-li tak v zákoně výslovně uvedeno, takže napadená vyhláška zůstává platnou součástí českého právního řádu ....“ (sp. zn. Pl. ÚS 3/2000, Sbírka rozhodnutí, svazek 18, nález č. 93; vyhlášen pod č. 231/2000 Sb. ve znění sdělení Ústavního soudu č. 130/2001 Sb.).
V této souvislosti lze poukázat také na novější judikaturu Nejvyššího správního soudu, který navázal na citovaný nález Ústavního soudu s tím, že není možno dospět k věcně podloženému přesvědčení o neplatnosti předpisu toliko z důvodů legislativně-technických, tedy jen proto, že původní zákonné zmocnění bylo derogováno a „přesunuto“ do zákona jiného. Základním materiálním imperativem proto vždy musí být zcela konkrétní a zřetelně vyjádřený projev vůle zákonodárce. Pro právní účinky právního předpisu je proto rozhodující jeho zmíněný materiální vztah k projevené vůli zákonodárce (srov. rozsudek NSS sp. zn. 5 A 75/2002).
V tomto kontextu je pak částí teorie a praxe posuzována také otázka nastolená navrhovateli, a to tak, že „nebyl-li prováděcí předpis novým zákonem zrušen, nadále platí. Protože po zrušení zákona zaniká zmocnění prováděcí předpis vydat, zaniká i možnost takový předpis zrušit.“ (viz Zářecký, P.: K normotvorné činnosti ministerstev a jiných správních úřadů. Správní právo č. 3/96, str. 140).
Ze shora uvedeného vyplývá, že otázku pravomoci MPSV k vydání napadené vyhlášky je třeba sledovat především pod zorným úhlem ústavního principu dělby moci. Ostatně tento princip je z ústavněprávních hledisek určujícím a primárním ve srovnání se strukturou a hierarchií právního řádu, která je odvozená od postavení a funkcí jednotlivých mocí a státních orgánů či orgánů územní samosprávy a od pravomoci, jimiž jsou jednotlivé moci Ústavou nadány. Hierarchie právního řádu a právní síla jednotlivých právních předpisů je pouze odrazem jednotlivých ústavních principů, jako je princip demokratické legitimity státní moci a legitimační funkce lidu, princip dělby moci aj.
Zrušení příslušných zmocňovacích ustanovení obsažených v § 148a a § 275 odst. 1 písm. b) zákoníku práce nemělo za následek automatickou derogaci vyhlášky č. 19/1991 Sb., která tak i po 31. 5.1994 nadále tvořila platnou, z druhé strany však stěží bez dalšího aplikovatelnou, tj. účinnou, součást právního řádu. Je však nepochybné, že tehdejší vůle zákonodárce vyjadřovala snahu, aby předmět úpravy obsažený ve vyhlášce byl napříště integrován do textu zákona (srov.důvodovou zprávu k návrhu zákona č. 74/1994 Sb., tisk č. 548/93). Jinými slovy, z hlediska konstrukce textu zákona, který je v daném případě nutno vyložit i z vůle zákonodárce projevené v důvodové zprávě, šlo o implicitní příkaz exekutivě, aby příslušná podzákonná prováděcí právní úprava byla formálněprávně zrušena.
Pokud zákonodárce zruší příslušné zmocňovací ustanovení zákona, nelze totiž sice hovořit o tom, že taková derogace rovněž bez dalšího vyvolává formální derogaci prováděcích právních předpisů, je však třeba v takové situaci vždy zkoumat materiální předpoklady existence a působení (účinnosti) takového odvozeného právního předpisu. Takový právní předpis – dokud nebude formálněprávně zrušen jiným normativním právním aktem – sice zůstává platným právním předpisem, při jeho aplikaci je však třeba přihlížet ke skutečnosti, že zde chybí materiální předpoklad působení takového předpisu, tedy konkrétní zákonné zmocnění. Jen na okraj k tomu Ústavní soud poznamenává, že pokud je pak v takové situaci soudní moc konfrontována s otázkou, zda příslušný právní předpis aplikovat, musí se nutně vypořádat právě s absencí materiálních předpokladů působení takového právního předpisu, tj. jeho účinnosti, a takovému předpisu odepřít aplikaci (čl. 95 odst. 1 Ústavy).
Vyhláška č. 19/1991 Sb. proto byla až do formálního zrušení provedeného vyhláškou č. 405/2003 Sb. sice platným právním předpisem, ovšem předpisem, který vzhledem k absenci materiálních podmínek dalšího normativního působení (absence zákonného zmocnění, materie upravená nad zákonný rozsah atd.) nebyl předpisem účinným a aplikovatelným, tj. takovým, který by byl způsobilý vyvolávat v realitě právní účinky.
Pokud jde o otázku pravomoci MPSV k jejímu zrušení, je třeba vyjít ze skutečností konstatovaných shora, a to zejména z působení principu dělby moci. Ze shora uvedeného vyplývá, že MPSV, do jehož kompetence spadá také úprava obsažená ve zrušené vyhlášce (§ 9 kompetenčního zákona), pravomocí ke zrušení původní vyhlášky č. 19/1991 Sb. disponovalo, aniž by k takovému aktu bylo třeba výslovného zákonného zmocnění.
Pravomoc vydávat právní předpisy totiž nebyla založena zrušeným zmocňovacím ustanovením obsaženým v zákoníku práce, jak se domnívali navrhovatelé, nýbrž již samotným čl. 79 odst. 3 Ústavy, ve kterém se odráží ústavní princip dělby moci. Jinými slovy, po celou dobu existence prováděcího právního předpisu disponuje příslušný exekutivní orgán pravomocí k jeho změně – pokud tato změna respektuje požadavek obsažený v čl. 79 odst. 3 Ústavy – i k jeho zrušení. Také po zrušení zákonného zmocnění k vydání prováděcího právního předpisu příslušný exekutivní orgán disponuje normotvomou pravomocí, nicméně pouze pravomocí takovou úpravu derogovat, a protože šlo o zrušující akt – tj. akt bez věcného obsahu – nepotřeboval zákonné; kompetenční vymezení, jež se dotýká, jak uvedeno shora, toliko rozsahu a obsahu takového aktu. Ve skutečnosti zákonodárce nemůže vydat zmocnění k zrušení podzákonného předpisu, protože jde o svébytnou mocenskou sféru exekutivy, která není v takovém případě vázána na zákonodárce, neboť vydává na základě čl. 79 odst. 3 Ústavy akt bez věcného obsahu, který by mohl ovlivnit zákonodárce prostým zákonem. A naopak by bylo porušením principu dělby moci, kdyby příslušnou právní úpravu obsaženou v prováděcím právním předpisu měnil přímo zákonodárce.
V projednávaném případě je tento závěr podporován i faktem, že samotný zákonodárce v souvislosti s rušením zákonných zmocnění obsažených v zákoníku práce deklaroval, že úprava obsažená ve vyhlášce má být součástí zákona, nikoliv podzákonného prováděcího právního předpisu (viz důvodová zpráva k návrhu zákona č. 74/1994 Sb.), čímž dal MPSV implicitní pokyn, aby příslušná vyhláška byla zrušena.
Nelze proto akceptovat názor navrhovatelů, že je to pouze moc zákonodárná, která byla oprávněna původní vyhlášku zrušit, eventuelně k jejímu zrušení exekutivu zmocnit. Naopak je však třeba trvat na tom, že pokud by zákonodárce dále považoval za vhodné a účelné právní úpravu obsaženou ve vyhlášce č. 19/1991 Sb. prolongovat, musel by ji nyní včlenit přímo do textu zákona.
Pokud navrhovatelé při ústním jednání poukázali na princip ochrany nabytých práv, pak Ústavní soud dodává, že otázka nabytých práv k předmětným nárokům bude případně řešena v individuálních sporech před obecnými soudy.
S ohledem na shora uvedené skutečností Ústavní soud dospěl k závěru, že zde nejsou dány důvody ke zrušení napadeného právního předpisu, a proto návrh podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu nálezem zamítl.