Ustanovení § 36 odst. 1 a 2 zákona o veřejných dražbách kategorizují věřitele pohledávek zajištěných zástavními právy do dvou skupin․ Do první skupiny patří věřitelé, kteří ke svému uspokojení a realizaci zástavního práva nepotřebují standardní exekuční titul (§ 36 odst. 2 citovaného zákona). Do druhé skupiny patří ti věřitelé, kteří musí absolvovat zdlouhavý a náročný soudní proces, který povede k získání exekučního titulu (§ 36 odst. 1 citovaného zákona). Rozdíl v realizaci práva těchto dvou skupin věřitelů, uvádí navrhovatel, je více než zřejmý, neboť ti „šťastnější“ věřitelé, jejichž zástavní právo vzniklo přede dnem účinnosti zákona, se svého práva domůžou mnohem snadněji a rychleji. Citované ustanovení tak do našeho právního řádu vnáší podle navrhovatele nerovnost v právech, která by mohla odporovat zásadám právního státu. Je zde tedy podle navrhovatele možný rozpor s čl. 1 Listiny.

V posuzovaném případě se nárok žalovaného jako zástavního věřitele odvíjí od zástavní smlouvy, kterou účastníci uzavřeli dne 3. 7. 1996, tedy ještě před účinností zákona o veřejných dražbách. Smlouva byla uzavřena podle tehdy platného ustanovení § 299 odst. 2 obchodního zákoníku, které umožňovalo zástavnímu věřiteli při výkonu jeho zástavního práva prodat ve veřejné dražbě zastavenou nemovitost. V té době však žádný jiný právní předpis neupravoval způsob provedení této dražby (výjimku tvořil v té době ještě platný zákon č. 174/1950 Sb., o dražbách mimo exekuci, jehož působnost však byla omezena jen na movité věci a jehož realizace byla prakticky nemožná). Převažující odborná právnická veřejnost tak ustanovení § 299 odst. 2 obchodního zákoníku ve znění účinném do 30. 4. 2000 považuje za tzv. legislativní zmetek. Z výše uvedeného tak podle navrhovatele vyplývá, že v době, kdy žalobci uzavřeli zástavní smlouvu, neexistoval způsob, jak jejich zástavu prodat ve veřejné dražbě. Pokud takový způsob byl včleněn do právního řádu až zákonem o veřejných dražbách, naskýtá se podle navrhovatele otázka, zda se nejedná o pravou zpětnou účinnost (retroaktivitu), která je nepřípustná. K definičním znakům právního státu patří princip právní jistoty a ochrany důvěry účastníků právních vztahů v právo. Součástí právní jistoty je podle navrhovatele také zákaz pravé zpětné účinnosti právních předpisů, který lze dovodit z Ústavy. Uvedené zákonné ustanovení by tak mohlo být v rozporu i s čl. 1 Ústavy.

Vzhledem k výše uvedeným důvodům Okresní soud Brno-venkov navrhl, aby Ústavní soud ustanovení § 36 odst. 2 zákona o veřejných dražbách zrušil.

Bylo-li zástavní právo k nemovitosti vloženo či zapsáno do katastru nemovitostí před účinností tohoto zákona nebo vzniklo-li zástavní právo k movité věci před účinností tohoto zákona na základě platné zástavní smlouvy a učinil-li navrhovatel čestné prohlášení ve formě notářského zápisu o tom, že má vůči dlužníkovi splatnou pohledávku, z níž není plněno a která je zajištěna tímto zástavním právem, je dražbou nedobrovolnou rovněž dražba prováděná na návrh dražebního věřitele, jehož pohledávka je zajištěna tímto zástavním právem.

Pro úplnost je třeba uvést, že ustanovení § 36 odst. 1 citovaného zákona zní:

Dražba nedobrovolná je dražba prováděná na návrh dražebního věřitele, jehož pohledávka je přiznána vykonatelným soudním rozhodnutím, vykonatelným rozhodčím nálezem ¹⁵) nebo doložena vykonatelným notářským zápisem, který obsahuje náležitosti stanovené zvláštním právním předpisem. ¹⁶)

__________

¹⁵) Zákon č. 216/1994 Sb., o rozhodčím řízení a o výkonu rozhodčích nálezů.

¹⁶) § 274 písm. e) občanského soudního řádu.

Ustanovení § 36 odst. 2 citovaného zákona představuje další „čtvrtý“ dražební titul [vedle vykonatelného soudního rozhodnutí, vykonatelného rozhodčího nálezu a vykonatelného notářského zápisu ve smyslu § 274 písm. e) občanského soudního řádu], který umožňuje nedobrovolně dražit v případě, kdy zástavní právo k nemovitosti bylo vloženo či zapsáno do katastru nemovitostí před nabytím účinnosti zákona o veřejných dražbách, případně, vzniklo-li zástavní právo k movité věci před účinností tohoto zákona na základě platné zástavní smlouvy a učinil-li navrhovatel veřejné dražby čestné prohlášení formou notářského zápisu o tom, že má vůči dlužníkovi splatnou pohledávku, z níž není plněno, a která je zajištěna takovým zástavním právem.

Úkolem Ústavního soudu je tedy posoudit, zda napadené ustanovení, resp. stanovené podmínky působnosti napadeného ustanovení, jsou způsobilé porušit zásadu rovnosti v právech, obecně vyjádřenou v čl. 1 Ústavy, podle kterého je Česká republika svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana a v čl. 1 Listiny, podle něhož lidé jsou svobodní a rovní v důstojnosti i v právech. Zásadu rovnosti v právech dle čl. 1 Listiny a konkretizovanou v čl. 3 tohoto dokumentu je třeba posoudit v návaznosti na čl. 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, který stanoví, že všichni jsou si před zákonem rovni a mají právo na stejnou ochranu zákona bez jakékoli diskriminace, přičemž zákonem má být zakázána jakákoli diskriminace a všem osobám zaručena stejná a účinná ochrana proti diskriminaci z jakýchkoli důvodů, např. podle rasy, barvy, pohlaví, jazyka, náboženství, politického nebo jiného přesvědčení, národnostního nebo sociálního původu, majetku a rodu.

Ústavní zásada rovnosti v právech náleží k těm základním lidským právům, jež konstituují hodnotový řád moderních demokratických společností. Princip rovnosti je právně-filozofickým postulátem, který je v rovině pozitivního práva garantován zákazem diskriminace. Rovnost není kategorií neměnnou, neboť prochází vývojem, který její obsah obzvláště v oblasti práv politických a sociálních výrazně poznamenává.

Ústavní soud v řadě svých rozhodnutí [a to především v nálezech ve věcech vedených pod sp. zn. Pl. ÚS 16/93 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 1, nález č. 25, str. 189; vyhlášen pod č. 131/1994 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 36/93 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 1, nález č. 24, str. 175; vyhlášen pod č. 132/1994 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 4/95 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 3, nález č. 29, str. 209; vyhlášen pod č. 168/1995 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 5/95 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svaszek 4, nález č. 74, str. 205; vyhlášen pod č. 6/1996 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 9/95 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 5, nález č. 16, str. 107; vyhlášen pos č. 107/1996 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 33/96 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 8, nález č. 67, str. 163; vyhlášen pod č. 185/1997 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 15/02 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu svazek 29, nález č. 11, str. 79; vyhlášen pod č. 40/2003 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 33/03 (ve Sbírce a usnesení Ústavního soudu dosud nepublikován, bude uveřejněn ve svazku 35; vyhlášen byl pod č. 584/2004 Sb.)] vyložil obsah ústavního principu rovnosti. Při chápání ústavního principu rovnosti se Ústavní soud zejména ztotožnil se závěrem vyjádřeným Ústavním soudem ČSFR (nález Ústavního soudu ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 22/92, Sbírka usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR, nález č. 11, str. 37). Ústavní soud ČSFR v něm pojal rovnost jako kategorii relativní, jež vyžaduje odstranění neodůvodněných rozdílů. Zásadě rovnosti v právech je proto třeba rozumět tak, že právní rozlišování v přístupu k určitým právům nesmí být projevem libovůle, neplyne z ní však závěr, že by každému muselo být přiznáno jakékoli právo: „Je věcí státu, aby v zájmu zabezpečení svých funkcí rozhodl, že určité skupině poskytne méně výhod než jiné. Ani zde však nesmí postupovat libovolně.... Pokud zákon určuje prospěch jedné skupiny a zároveň tím stanoví neúměrné povinnosti jiné, může se tak stát pouze s odvoláním na veřejné hodnoty.“ Ústavní soud tímto odmítl absolutní chápání principu rovnosti, přičemž dále konstatoval: „Rovnost občanů nelze chápat jako kategorii abstraktní, nýbrž jako rovnost relativní, jak ji mají na mysli všechny moderní ústavy“ (viz nález Ústavního soudu ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 36/93). Obsah principu rovnosti tím posunul do oblasti ústavněprávní akceptovatelnosti hledisek odlišování subjektů a práv. Hledisko první spatřuje ve vyloučení libovůle. Hledisko druhé vyplývá z právního názoru, vyjádřeného v nálezu ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 4/95: „Nerovnost v sociálních vztazích, má-li se dotknout základních lidských práv, musí dosáhnout intenzity, zpochybňující, alespoň v určitém směru, již samu podstatu rovnosti. To se zpravidla děje tehdy, je-li s porušením rovnosti spojeno i porušení jiného základního práva, např. práva vlastnit majetek podle čl. 11 Listiny, některého z politických práv podle čl. 17 a násl. Listiny apod.“ (shodně též nález Ústavního soudu ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 5/95). Rovnost tedy zpravidla vyžaduje relaci k jiné sociální hodnotě. Porušení principu rovnosti tak předpokládá vztah k jiným základním právům a tím i intenzitu, která je do roviny základních lidských práv posunuje (nález Ústavního soudu ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 4/95). Hlediskem druhým při posuzování protiústavnosti právního předpisu zakládajícího nerovnost je tedy tímto založené dotčení některého ze základních práv a svobod. Jinými slovy řečeno, Ústavní soud ve své judikatuře interpretuje ústavní princip rovnosti ve smyslu akcesorické i neakcesorické rovnosti.

Rovněž mezinárodní instrumenty o lidských právech a mnohá rozhodnutí mezinárodních kontrolních orgánů vycházejí z toho, že ne každé nerovné zacházení s různými subjekty lze kvalifikovat jako porušení principu rovnosti, tedy jako protiprávní diskriminaci jedněch subjektů ve srovnání se subjekty jinými. Aby k porušení došlo, musí být splněno několik podmínek: S různými subjekty, které se nacházejí ve stejné nebo srovnatelné situaci, se zachází rozdílným způsobem, aniž by existovaly objektivní a rozumné důvody pro uplatněný rozdílný přístup.

Mezinárodní pakt o občanských a politických právech princip rovnosti upravuje v čl. 2 odst. 1 a čl. 26. Rovnost dle prvního z citovaných ustanovení má povahu akcesorickou, čili vztahuje se pouze na rovnost v paktem zakotvených právech, přičemž právo vlastnické mezi ně zařazeno není. Ustanovení čl. 26 zakotvuje jednak rovnost před zákonem a jednak vyloučení diskriminace.

Uvedený exkurz vede Ústavní soud k závěru, že určitá zákonná úprava, jež zvýhodňuje jednu skupinu či kategorii osob oproti jiným, nemůže být sama o sobě bez dalšího označena za porušení principu rovnosti. Zákonodárce má určitý prostor k úvaze, zda takové preferenční zacházení zakotví. Musí přitom dbát o to, aby zvýhodňující přístup byl založen na objektivních a rozumných důvodech (legitimní cíl zákonodárce) a aby mezi tímto cílem a prostředky k jeho dosažení (právní výhody) existoval vztah přiměřenosti (viz např. rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ve věcech Abdulaziz, Cabales a Balkandali z r. 1985, § 72; Lithgow z r. 1986, § 177; Inze z r. 1987, § 41).

V případě neakcesorické rovnosti pokládá Ústavní soud za její porušení nerovnost extrémní a současně nerovnost, jíž schází jakýkoli rozumný účel a smysl (od účelu a smyslu zakládajícího nerovnost subjektů a práv na tomto místě nutno odlišit příčiny způsobující takovou nerovnost).

Proporcionalitu lze přitom charakterizovat tak, že vyšší stupeň intenzity veřejného zájmu, resp. ochrany základních práv a svobod odůvodňuje vyšší míru zásahu do principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo. Platí tu zároveň maxima, přikazující v případě omezení základního práva, resp. svobody šetřit jeho podstatu a smysl (čl. 4 odst. 4 Listiny).

Ústavní soud, jenž je při svém rozhodování vázán petitem návrhu, nikoli jeho odůvodněním, si nejdříve položil otázku, zda vytvoření rozdílné právní úpravy pro pohledávky zajištěné zástavním právem v době před účinností zákona o veřejných dražbách a pro pohledávky zajištěné zástavním právem až po nabytí účinnosti uvedeného zákona, a tím zvýhodnění postavení věřitelů, jejichž pohledávky byly zajištěny zástavním právem před účinností zákona o veřejných dražbách (tím i znevýhodnění zástavních dlužníků těchto věřitelů), je založeno na objektivních a rozumných důvodech a hlediscích. V případě kladné odpovědi na první otázku by Ústavní soud mohl přistoupit k posouzení další navazující otázky, zda je uvedený legitimní kompenzační cíl zákonodárce naplněn a proveden způsobem, jenž je tomuto cíli přiměřený, tedy po té by mohl přikročit k testu proporcionality.

Při posuzování toho, zda k přijetí ustanovení § 36 odst. 2 zákona o veřejných dražbách byl zákonodárce veden rozumnými a objektivními důvody, přihlédl Ústavní soud k argumentaci, která byla vznášena v průběhu legislativního procesu. V obecné části důvodové zprávy k vládnímu návrhu zákona o veřejných dražbách se uvádí, že k vytvoření potřebného právního klimatu, v němž by fungovaly dlouhodobé hypoteční úvěry, byl vydán zákon č. 84/1995 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon č. 530/1990 Sb., o dluhopisech, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 328/1991 Sb., o konkursu a vyrovnání, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů. Cílem těchto pěti novel je vytvoření vhodných podmínek pro rozvoj hypotečního úvěrování. Podle důvodové zprávy dalším předpokladem je posílení likvidity hypotékou zajištěných pohledávek, což vyžaduje vytvořit nástroje k efektivnímu postupu při realizaci zástavy v případech, kdy dlužník přestal plnit své povinnosti vůči zástavnímu věřiteli, jímž je většinou banka. Stávající právní úprava podle důvodové zprávy dosud umožňovala uspokojení věřitele pouze prodejem nemovitosti v soudním řízení o výkonu rozhodnutí. Uspokojení věřitele zpeněžením nemovitosti dražbou, prováděnou soudem, je poměrně složité a časově náročné. V řadě případů lze dosáhnout stejného výsledku veřejnou dražbou mimo soudní exekuci, která je ostatně podle důvodové zprávy ekonomicky výhodnější i pro vlastníka hypotékou zatížené nemovitosti. Dražba mimo soudní exekuci však dosud nebyla zákonem dostatečně upravena. Proto bankovní ústavy, které projektují poskytování hypotečních úvěrů jako svou obchodní aktivitu, požadovaly umožnit zpeněžení zástav ve veřejných dražbách. Cestou novelizace dosud platné úpravy dražeb mimo exekuci nebylo možno postupovat, neboť tato je jako celek zastaralá a nevyhovující. Navrhovaná úprava, jak uvádí důvodová zpráva, má význam především pro banky, které se zabývají hypotečními obchody; prospívá vytvoření podmínek pro rozvoj hypotečního úvěrování. Dále pak lze spatřit její pozitivní přínos zejména při likvidaci druhotné zadluženosti podniků; tuto úpravu lze tedy považovat za jeden ze stimulátorů rozvoje úvěrových vztahů. Možnost realizovat zástavu formou dražby mimo soudní exekuci je příznivá i pro dlužníky, neboť tato forma dražby zpravidla umožňuje dosáhnout vyšší ceny při zpeněžení hypotékou zatížené nemovitosti. Uvedené úvahy, obsažené v obecné části důvodové zprávy k návrhu zákona o veřejných dražbách, ve zvláštní části, konkrétně k ustanovení § 36 odst. 2 návrhu zákona, podrobněji rozvedeny nejsou.

V původním vládním návrhu ustanovení § 36 odst. 2 o veřejných dražbách obsaženo nebylo. Toto ustanovení bylo do návrhu zákona zařazeno na základě pozměňovacího návrhu obsaženého v usnesení ústavněprávního výboru Poslanecké sněmovny.

Ústavněprávní výbor Poslanecké sněmovny při navrhování doplnění § 36 o druhý odstavec vycházel z toho, že současně navrhovaná novelizace ustanovení § 151f občanského zákoníku ve svém odstavci 3 stanoví, že zástavní věřitel může při výkonu svého zástavního práva ve veřejné dražbě zpeněžit zastavenou nemovitost nebo jinou zástavu, jestliže na tento zamýšlený výkon zástavního práva písemně upozorní zástavce a dlužníka s tím, že od té doby nesmí zástavce s předmětem zástavy nakládat. Ústavněprávní výbor měl za to, že na toto nové ustanovení § 151f občanského zákoníku by měla navazovat v zákoně o veřejných dražbách taková úprava, která by umožňovala, že ke zpeněžení ve veřejné dražbě nebude potřebovat zástavní věřitel exekuční titul. V původně předloženém vládním návrhu zákona o veřejných dražbách však taková úprava obsažena nebyla, protože ustanovení § 35 vládního návrhu zákona (dnes ustanovení § 36) nadále předpokládalo, že dražba nedobrovolná je prováděna na návrh dražebního věřitele, jehož pohledávka je přiznána pouze vykonatelným soudním rozhodnutím, vykonatelným rozhodčím nálezem nebo vykonatelným notářským zápisem, tedy vždy s exekučním titulem.

K tomu je třeba uvést, že výše uvedená právní úprava § 151f odst. 3 občanského zákoníku byla skutečně přijata zákonem č. 27/2000 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o veřejných dražbách, tedy bezprostředně po přijetí zákona o veřejných dražbách a nabyla účinnosti stejným dnem jako zákon č. 26/2000 Sb. Později však byla ustanovení § 151a až § 151m občanského zákoníku zrušena (s účinností od 1. 1. 2001) a úprava zástavního práva byla obsažena v nových ustanoveních § 152 až 174 občanského zákoníku (srov. čl. I body 3 a 6 a čl. VI zákona č. 367/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony). V ustanovení § 165 odst. 2 občanského zákoníku bylo stanoveno, že zástavu lze zpeněžit na návrh zástavního věřitele ve veřejné dražbě nebo soudním prodejem zástavy. Zákonem č. 317/2001 Sb., kterým se mění zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů a o změně dalších zákonů, byla právní úprava občanského zákoníku s účinností od 1. 1. 2002 opět změněna tak, že podle § 165a odst. 1 věty první lze zástavu zpeněžit na návrh zástavního věřitele ve veřejné dražbě nebo soudním prodejem zástavy.

Při projednávání návrhu zákona o veřejných dražbách v Poslanecké sněmovně byl brán zřetel rovněž na obdobné ustanovení § 299 odst. 2 obchodního zákoníku, které opravňovalo zástavního věřitele při výkonu jeho zástavního práva k prodeji ve veřejné dražbě a k přímému prodeji zástavy, které však u nemovitostí nemohlo být do té doby realizováno pro absenci zákona o prodeji nemovité zástavy ve veřejné dražbě. Ústavní soud ovšem nemůže přehlédnout, že podobná úvaha, zohledňující tehdejší úpravu v obchodním zákoníku, byla dalším legislativním vývojem vbrzku překonána, protože s účinností od 1. 1. 2001 byl zákonem č. 367/2000 Sb. (část čtvrtá, čl. IV.), celý oddíl 1 a § 299 obchodního zákoníku zrušen.

Při jednání ústavně právního výboru Poslanecké sněmovny bylo poukazováno dále na to, předložený návrh ve své obecné části důvodové zprávy zcela jasně deklaruje, že navrhovaná úprava má význam především pro banky, které se zabývají hypotečními obchody, a z této teze se odvíjí podstatná část koncepce návrhu, což je patrné zejména z ustanovení § 60, kde jsou pohledávky z hypotečních úvěrů zařazeny do druhé třídy, kdežto pohledávky obecné, tedy i z úvěrových obchodů zajištěných zástavním právem, až do třídy třetí. Banky však převážně realizují svou úvěrovou politiku klasickou formou úvěrových obchodů zajištěných zástavním právem, nikoli hypotečními úvěry. Proto je pro ně vládní návrh krajně nevýhodný, zejména ve shora citovaném ustanovení § 60. Pro banky jako zástavní věřitele by byla vhodná úprava, která by uspokojovala zástavní věřitele pouze podle pořadí vzniku zástavního práva.

Z výše uvedeného průběhu diskuse vedené v Parlamentu České republiky při přijímání zákona o veřejných dražbách možno dovodit, že přijetí ustanovení § 36 odst. 2 zákona o veřejných dražbách, bylo vedeno cílem naplnit příslib, obsaženého v původním znění § 299 odst. 2 obchodního zákoníku, a umožnit realizaci původního § 151f odst. 3 občanského zákoníku (ve znění zákona č. 27/2000 Sb.) a později § 165 odst. 2 občanského zákoníku (ve znění zákona č. 367/2000 Sb.) a poté § 165a odst. 1 občanského zákoníku (ve znění zákona č. 317/2001 Sb.).

Záměr zákonodárce umožnit snadnější zpeněžení zástav zapsaných do katastru nemovitostí ve veřejných dražbách by bylo možné posoudit v rovině ústavnosti jako rozumný pouze tehdy, pokud by se úprava obsažená v § 36 odst. 2 zákona o veřejných dražbách, nevztahovala jen na tak úzce vymezený okruh právních vztahů (na zástavní práva vzniklá před účinností zákona o veřejných dražbách). K tomuto neracionálnímu zúžení původního záměru zákonodárce došlo zejména tím, že na základě pozměňovacího návrhu Senátu bylo Poslaneckou sněmovnou navržené znění § 36 odst. 2 pozměněno tak, že v § 36 odst. 2 citovaného zákona bylo na začátku slovo „Je-li“ nahrazeno slovem „Bylo-li“ a za slovy „do katastru nemovitostí“ byla vložena slova „před účinností tohoto zákona“.

Ústavní soud je nucen konstatovat, že nerovný přístup k různým skupinám zástavních věřitelů a dlužníků, který byl zákonodárcem použit při přijímání úpravy § 36 odst. 2 zákona o veřejných dražbách, nebyl založen na objektivních a rozumných důvodech a neodpovídá legitimnímu cíli zákonodárce.

Ustanovení § 36 odst. 2 zákona o veřejných dražbách zavedlo další dražební titul, který zástavnímu věřiteli poskytuje nově možnost realizace zástavního práva tím, že mu umožňuje nedobrovolně dražit i v případě, že bylo zástavní právo k nemovitosti vloženo či zapsáno do katastru nemovitostí před účinností zákona o veřejných dražbách nebo vzniklo-li zástavní právo k movité věci před účinností citovaného zákona na základě platné zástavní smlouvy a učinil-li navrhovatel čestné prohlášení ve formě notářského zápisu o tom, že má vůči dlužníkovi splatnou pohledávku, z níž není plněno a která je zajištěna tímto zástavním právem – aniž by pohledávka musela být přiznána vykonatelným soudním rozhodnutím nebo jiným titulem, podle kterého lze nařídit výkon rozhodnutí.

Původní právní úprava platná do nabytí účinnosti zákona o veřejných dražbách umožňovala uspokojení věřitele pouze prodejem nemovitostí v soudním řízení o výkonu rozhodnutí (veřejnou dražbu věcí movitých upravoval do 30. 4. 2000 zákon č. 174/1950 Sb., o dražbách mimo exekuci, ve znění zákona č. 513/1991 Sb.). Oproti původní právní úpravě nová právní úprava, obsažená v § 36 odst. 2 zákona o veřejných dražbách, výrazně zhoršila právní postavení vlastníků zastavených věcí, zástavních dlužníků a dlužníků v případě, že zástavní právo k nemovitosti bylo vloženo či zapsáno do katastru nemovitostí před účinností zákona o veřejných dražbách, neboť ti mají v důsledku přijetí uvedené nové právní úpravy zřetelně oslabenou možnost domáhat se soudní ochrany – na rozdíl od vlastníků, zástavních dlužníků a dlužníků v případě pohledávek zajištěných zástavním právem až po nabytí účinnosti zákona o veřejných dražbách.

Možnost prodeje zastaveného majetku bez souhlasu vlastníka si vyžádala vytvoření zvláštní právní ochrany zájmu vlastníků zastavených věcí, dlužníků, příp. zástavních dlužníků. Těmto osobám je tehdy, kdy navrhovatel nebyl oprávněn navrhnout provedení nedobrovolné dražby, dána možnost žádat soud, aby vyslovil neplatnost dražby (§ 24 odst. 3 zákona o veřejných dražbách). Jedná se však o opatření následné, které nemůže vždy zabránit neodčinitelnému poškození zástavních dlužníků, ke kterému došlo protiprávním provedením veřejné dražby.

Vlastníci zastavených věcí, dlužníci, příp. zástavní dlužníci jsou dále oprávněni domáhat se nařízení předběžného opatření, kterým soud zakáže navrhovateli podat návrh na provedení dražby, dražebníkovi provedení dražby nebo vydražiteli nakládat s vydraženou věcí podle § 74 a násl. občanského soudního řádu, a rovněž tak jsou od 1. 1. 2001 tyto osoby oprávněny podat žalobu u soudu proti zástavnímu věřiteli na určení nepřípustnosti prodeje zástavy (§ 166 odst. 1 občanského zákoníku). Ani tato opatření však neskýtají dostatečné záruky, srovnatelné co do intenzity ochrany práv s ochranou zástavních dlužníků, kteří věc zastavili po účinnosti zákona o veřejných dražbách.

V důvodové zprávě se k této otázce uvádí, že v případě nedobrovolné dražby má vlastník možnost požádat soud o vydání předběžného opatření podle § 74 a násl. občanského soudního řádu, jímž by soud zakázal nakládat s určitými věcmi nebo právy. Tuto možnost má od obdržení oznámení o podaném návrhu na provedení dražby, v průběhu příprav dražby až do provedení dražby. Vydání předběžného opatření lze realizovat v poměrně krátkém období. Provádění nedobrovolných dražeb, dobrovolných dražeb nemovitostí a převoditelných práv z duševního vlastnictví vyžaduje zajištění určité standardní kvality fyzické nebo právnické osoby, pro niž je provádění dražeb předmětem obchodní činnosti. K ověření těchto předpokladů se v důvodové zprávě navrhuje, aby před udělením koncese k provádění nedobrovolných dražeb a dražeb nemovitých věcí a podniku bylo vyžadováno stanovisko ústředního orgánu státní správy – Ministerstva pro místní rozvoj.

Nedobrovolná, nucená dražba (exekuce) podle § 36 odst. 2 zákona o veřejných dražbách probíhá na základě pouhého tvrzení věřitele o tom, že má splatnou pohledávku vůči dlužníkovi, z níž není plněno, a která je zajištěna zástavním právem. Forma notářského zápisu pouze stvrzuje skutečnost, že věřitel toto skutečně prohlásil, avšak pravdivost stavu věcí, resp. skutečností věřitelem prohlašovaných, v žádném směru nepotvrzuje ani neověřuje. Forma notářského zápisu (osvědčení o prohlášení osob podle § 80 notářského řádu) má samozřejmě charakter a sílu veřejné listiny, ovšem pouze ve vztahu k „prohlášení osoby“ (§ 80 notářského řádu), tj. pouze ve vztahu k tomu, že věřitel skutečně prohlášení ve smyslu § 36 odst. 2 zákona o veřejných dražbách učinil; neosvědčuje ovšem skutečnosti tvrzené věřitelem. Uvedený notářský zápis tak může sloužit jako důkazní prostředek toho, že věřitel takové prohlášení učinil, např. v civilním řízení o náhradu škody vůči dražebnímu věřiteli způsobené neoprávněným návrhem na provedení nedobrovolné dražby z titulu objektivní odpovědnosti dražebního věřitele za škodu (§ 63 odst. 2 zákona o veřejných dražbách). Z povahy formy prohlášení věřitele jako veřejné listiny pak plyne, že skutečnost, že věřitel učinil takové prohlášení, se považuje za pravdivou, pokud není prokázán opak. Notářský zápis o prohlášení věřitele však není zápisem osvědčujícím skutečnosti nebo stav věcí tvrzený věřitelem v uvedeném prohlášení (a contrario k § 79 odst. 1 notářského řádu). O skutečném stavu věcí (ani o existenci, pravdivosti či úplnosti stavu věcí) se notář při sepisování notářského prohlášení věřitele vůbec nepřesvědčuje (viz Veselý, J.; Rakovský, A.; Mikšovský, P.; Šimková, R.: Zákon o veřejných dražbách. Komentář. 1. vydání, C. H. Beck, 2001, str. 277 a násl.). Existenci, pravdivost a úplnost skutečností nebo stavu věcí tvrzených věřitelem v uvedeném prohlášení bude případně zkoumat soud až ex post v řízení o podané žalobě o neplatnost dražby (popř. v řízení o žalobě proti zástavnímu věřiteli na určení nepřípustnosti prodeje zástavy).

Právní úprava obsažená v § 36 odst. 2 zákona o veřejných dražbách není v souladu s ústavními hledisky, zejména neskýtá dostatečné záruky spravedlivého procesu a ochrany práv třetích osob. Zákonem totiž byla připuštěna možnost nucené dražby majetku, aniž by pohledávka byla přiznána vykonatelným soudním rozhodnutím nebo jiným kvalifikovaným aktem, skýtajícím záruku věrohodnosti a kontrolovatelnosti. Zákon ponechává víceméně na posouzení dražebníka, zda pohledávka zajištěná zástavním právem existuje, v jaké výši a zda je splatná. Otázky, které v právním státě musí zodpovědět soud, případně musí být verifikovány souhlasným prohlášením dlužníka a věřitele učiněným před notářem, jsou tímto ustanovením svěřeny do „rozhodování“ živnostníka – dražebníka. Taková úprava není v souladu s principy právního státu.

Obecně lze říci, že „nerovnost“, tj. jiný právní režim pro účastníky již existujících právních vztahů na straně jedné a jiný pro účastníky vztahů nově vznikajících na straně druhé, nastává v podstatě vždy, když se změní právní úprava. Zrušení staré a přijetí nové právní úpravy je nutně spjato se zásahem do principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo. Tento zásah je oprávněn tehdy, jde-li o ochranu jiného veřejného zájmu či základního práva a svobody. Posuzování tohoto konfliktu se musí řídit hlediskem proporcionality. Úprava, obsažená v § 36 odst. 2 citovaného zákona, zavedla rozdílný právní režim pro zástavní dlužníky, neboť zástavní dlužníci, kteří dali věc do zástavy ještě před účinností zákona o veřejných dražbách, nepožívají takové intenzity právní ochrany jako zástavní dlužníci, kteří věc zastavili až po nabytí účinnosti nové právní úpravy. Rozdílný právní režim se samozřejmě projevil i na straně věřitelů, neboť zástavní věřitelé, jejichž pohledávky byly zajištěny zástavním právem ještě před účinností zákona o veřejných dražbách, ke svému uspokojení a realizaci zástavního práva nepotřebují standardní exekuční titul, zatímco zástavní věřitelé, jejichž pohledávky byly zajištěny zástavním právem až po nabytí účinnosti nové právní úpravy, musí absolvovat zdlouhavý a náročný soudní proces, vedoucí k vydání exekučního titulu. Taková diferenciace není racionálně zdůvodnitelná a odporuje principu rovnosti a principu proporcionality.

Napadené ustanovení tak pro zástavní dlužníky (a pro zástavní věřitele) v témže čase a ve stejných skutkových situacích vytváří dva různé právní režimy, resp. vytváří dvě kategorie zástavních dlužníků (a zástavních věřitelů), z nichž jedna skupina je zvýhodňována oproti druhé, aniž by pro tento postup byl dán objektivní a racionální důvod, ospravedlňující uvedený postup. Jediným kritériem pro rozlišování těchto dvou skupin věřitelů je totiž časový okamžik vzniku zástavního práva. Zohledňovány jsou tak v minulosti vzniklé skutečnosti, které subjekty právního vztahu již nemohou ex post ovlivnit.

Pokud jde o navrhovatelem v návrhu nastíněnou námitku možné pravé zpětné účinnosti (retroaktivity) ustanovení § 36 odst. 2 zákona o veřejných dražbách, Ústavní soud takovou pravou retroaktivitu neshledal.

Vzhledem k výše uvedeným argumentům má Ústavní soud za to, že napadené ustanovení § 36 odst. 2 zákona o veřejných dražbách je neslučitelné s principy právního státu, a je dále v rozporu s čl. 1 Ústavy, čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny, čl. 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech a rovněž s čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. Z pohledu naznačených ústavních kautel jeví se návrh na zrušení ustanovení § 36 odst. 2 zákona č. 26/2000 Sb., o veřejných dražbách, ve znění pozdějších předpisů, důvodným.

Proto Ústavní soud ustanovení § 36 odst. 2 zákona o veřejných dražbách podle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu zrušil.

Projednávaná právní problematika i všechny skutkové okolnosti případu byly dostatečně zřejmé z listinných podkladů a protože se od ústního jednání nedalo očekávat další objasnění věci, Ústavní soud od něj se souhlasem účastníků upustil podle § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu.