Ústavnímu soudu byl dne 7. února 2005 doručen návrh skupiny 24 senátorů Senátu Parlamentu České republiky, jejichž jménem je oprávněna jednat senátorka RNDr. J. S., a skupiny 57 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, jejichž jménem je oprávněna jednat poslankyně Ing. V. N., obou zastoupených JUDr. P. Š., advokátem, na zrušení § 13 odst. 6 a 7 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění zákona č. 253/2003 Sb., a ustanovení čl. VI části třetí zákona č. 253/2003 Sb., kterým se mění zákon č. 95/1999 Sb., o podmínkách převodu zemědělských a lesních pozemků z vlastnictví státu na jiné osoby a o změně zákona č. 569/1991 Sb., o Pozemkovém fondu České republiky, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí, ve znění pozdějších předpisů, ve znění zákona č. 253/2001 Sb., a některé další zákony.
Poté, co navrhovatelé rekapitulují průběh přijetí napadeného zákona v Parlamentu České republiky, odkazují na důvodovou zprávu k jeho návrhu, dle níž byl koncipován jako reakce na dosavadní zkušenosti při prodeji státní půdy dle zákona č. 95/1999 Sb. Jeho hlavním cílem mělo být umožnit dokončení procesu vypořádání restitučních nároků podle zákona č. 229/1991 Sb. (dále též „zákon o půdě“) v dohledné době, přičemž úprava měla za tímto účelem uvést do souladu dispoziční oprávnění podle zákonů č. 229/1991 Sb., č. 569/1991 Sb. a č. 95/1999 Sb. Ve prospěch přijetí předmětné zákonné úpravy byla uváděna snaha o urychlení a zefektivnění prodeje státní zemědělské půdy a urychlené vypořádání restitučních nároků, zároveň přitom bylo poukazováno na potřebu realizovat maximum převodu pozemků v sedmiletém přechodném období po vstupu do Evropské unie.
Dle přesvědčení navrhovatelů se sice uvedené cíle, kterých mělo být dosaženo novelizací ustanovení § 13 odst. 6 a 7 zákona č. 229/1991 Sb., jeví na první pohled jako správné, ve skutečnosti ale tato ustanovení preferováním hlediska zájmu na převodu státní půdy potlačují a omezují práva restituentů, včetně těch jejich práv, která již nabyli v minulosti. Napadená zákonná úprava nijak nerozlišuje mezi půdou, kterou stát jakožto vlastník a účastník soukromoprávního vztahu převádí na jiné osoby, a půdou, kterou je stát povinen vydat oprávněným osobám – restituentům – na základě restitučních předpisů: Maximálního zjednodušení postupu realizace převodu státní půdy bylo pak dosaženo odstraněním problému nevypořádaných restitucí. Restituce ale dle názoru skupiny senátorů a skupiny poslanců třeba chápat nikoliv jako překážku privatizace, ale i jako jednu z forem privatizace.
Účelem zákona o půdě je vydání konkrétního pozemku restituentům a pouze výjimečně, nastanou-li okolnosti předvídané tímto zákonem, platí, že pokud pozemky vydat nelze, Pozemkový fond České republiky (dále jen „Pozemkový fond“) oprávněné osobě převede bezúplatně do vlastnictví jiné pozemky ve vlastnictví státu postupem podle § 8 odst. 4 zákona č. 284/1991 Sb., pokud možno v téže obci, ve které se nachází převážná část pozemků původních, a souhlasí-li s tím oprávněná osoba.
Dle přesvědčení navrhovatelů novela zákona o půdě provedená zákonem č. 253/2003 Sb. výrazně zasáhla do vykonávací fáze restitučního procesu, zhoršila postavení restituentů – věřitelů státu – ve srovnání s ostatními fyzickými a právnickými osobami v postavení věřitelů státu, jakož i ve vztahu k několika desítkám tisíců oprávněných osob, které se již v minulosti v té či oné formě uspokojení svých nároků domohly, v čemž spatřují porušení jednoho ze základních principů právního státu, a to principu právní jistoty a důvěry v právo, jak plyne z čl. 1 odst. 1 Ústavy, jakož i zásady, rovnosti dle čl. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“).
Odkazujíce na skutková zjištění obsažená v nálezu Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 495/02, považují navrhovatelé za opodstatněné konstatování, že Pozemkový fond ještě před přijetím zákona č․ 253/2003 Sb. postupoval nesprávně při hospodaření se svěřeným majetkem státu a rovněž postupoval nesprávně i při plnění závazků vyplývajících z restitučních zákonů. Ve zmíněném nálezu přitom Ústavní soud uvedl následující:
„Ústavní soud využil zákonné možnosti a opatřil si veřejně dostupný kontrolní závěr Nejvyššího kontrolního úřadu České republiky (dále též „NKÚ“), ze kterého vyplývají závěry o pochybení Fondu při aplikaci ust. § 11 odst. 2 zákona o půdě. NKÚ, na základě kontroly prováděné od srpna 2002 do března 2003, konstatoval, že: „…V případě nároků oprávněných osob – původních vlastníků na bezúplatný převod jiného pozemku podle § 11 odst. 2 zákona č. 229/1991 Sb. zbývalo (k 31. 12. 2002) vypořádat 44,9 % restitučních nároků, o nichž bylo pravomocně rozhodnuto. Přitom ze zákona č. 253/2003 Sb., kterým se mění zákon č. 229/1991 Sb. a některé další zákony, vyplývá, že pokud rozhodnutí Pozemkového úřadu nabylo právní moci před 6. 8. 2003, lhůta pro převod pozemků končí dnem 31. prosince 2005. Tento zákon zároveň nově upravuje dvouletou lhůtu pro právo na bezúplatný převod jiného pozemku, a tím určil lhůtu pro tzv. „restituční tečku“. Při uplatnění práva na bezúplatný převod jiného pozemku je restituent odkázán pouze na nabídku PF ČR, která je v souvislosti s prodejem státní půdy značné omezena. …Fond převáděl s odvoláním na ustanovení § 11 odst. 2 bezúplatně jiné pozemky na osoby, které nemají podle zákona č. 229/1991 Sb. status oprávněné osoby. … Převody byly realizovány i v obcích, kde nejsou dosud vypořádány všechny uplatněné restituční nároky oprávněných osob, a to i mimo tzv. veřejnou nabídku. …Fond při prodeji státní půdy porušil povinnosti správce nemovitostí ve vlastnictví státu, když překročil oprávnění vymezené zákonem tím, že ve veřejné nabídce prodal pozemky ve vlastnictví státu osobám na základě jimi uplatňovaného přednostního práva, pro něž však tyto osoby nesplnily zákonné podmínky. …Fond upřednostnil prodej státní půdy před vypořádáním nároků oprávněných osob v rámci restitucí. Oprávněné osoby se mohou přihlásit i v rámci prodeje půdy do nabídky či soutěže, při prodeji pozemků však mají restituenti postavení žadatele, nikoliv věřitele. Cena půdy se při prodeji stanoví podle jiného cenového předpisu než při restitucích, kde se odvíjí od cenového předpisu účinného k 24. 6. 1991. Stát prostřednictvím Fondu prodává zemědělskou půdu za minimální cenu, a to přesto, že závazky státu vyplývající z restitučních zákonů nejsou splněny.“ (částka 3 Věstníku Nejvyššího kontrolního Úřadu, 2003: „02/14 Nemovitý majetek státu ve správě Pozemkového fondu České republiky“; strana 218 – 219, dále též „kontrolní závěr“; získán z http://www.nku.cz/kon-zavery/K02014.pdf).)“.
Navrhovatelé dále argumentují obsahem dopisu předsedy výkonného výboru Pozemkového fondu Ing. J. M. ze dne 9. 4. 2004 č. PF 14294/04-1064/Ml, adresovaného senátorce RNDr. J. S., který však Ústavnímu soudu nepředložili a nenavrhli konstatování jeho obsahu jako důkazu, z něhož prý vyplývá, že k datu 31. 12. 2003 nebylo stále ještě vypořádáno nejméně 39 % všech restitučních nároků o celkovém objemu 2.660,6 miliónu Kč. Z uvedeného pak dovozují závěr, dle něhož se napadená zákonná ustanovení dotýkají poměrně širokého okruhu restituentů.
Jsou si vědomi skutečnosti, že Pozemkový fond zhruba čtyřikrát do roka činí nabídku, tu ale nepovažují za adresnou; dle nich nesměřuje vůči konkrétním restituentům, ale jde pouze o jakési výčtové seznamy státní zemědělské půdy, kterou v konkrétní chvíli Pozemkový fond nabízí k převodu, do vlastnictví jiných osob, a to bez ohledu na to, z jakého titulu se tento převod uskuteční. Vyslovuji přesvědčení, že i ti restituenti, kteří se o náhradní pozemky uchází, nejsou z různých důvodů uspokojeni, zejména z důvodu absence nabídky ve vhodné lokalitě, případně z důvodu nabídky nevhodných pozemků, anebo z toho důvodu, že Pozemkový fond při převodech půdy preferuje osoby, které si na nabízené pozemky činí nároky plynoucí z jiných titulů.
Navrhovatelé poukazují dále na nerovnost mezi skupinou restituentů, jejichž nárok se podaří uspokojit, a druhou skupinou, jejíž nárok se uspokojit nepodaří, a to i v případech objektivních potíží nezaviněných ani dlužníkem (státem) ani věřitelem (oprávněnou osobou).
Akcentují tu skutečnost, že platí-li obecně pro dlužníka povinnost zdržet se jednání mařících uspokojení věřitele, pak z ústavního principu rovnosti vyplývá, že stát jako dlužník rovněž nesmí mařit uspokojování věřitelů z pohledávek, jejichž existence byla potvrzena rozhodnutím orgánu veřejné moci. Upozorňují, že jde svojí povahou o soukromoprávní vztah, přičemž je ústavně rozporné, aby si stát v této souvislosti přisvojil výrazně výhodnější postavení, než jaké přísluší všem ostatním dlužníkům v soukromoprávní oblasti. Kriticky dále poukazuji na koncepci zákona o půdě, dle něhož sama nabídka splnění závazku není ani adresována věřiteli, tedy oprávněné osobě, ale stát ponechává na ní, zda nabídne své pozemky jinému okruhu osob, příp. bude vyhledávat pozemky vhodné pro uspokojení svého nároku.
Změna, kterou přinesla novelizace zákona č. 229/1991 Sb. provedená ustanoveními čl. V a čl. VI zákona č. 253/2003 Sb., však dle navrhovatelů výrazně zhoršila postavení osob, jimž vznikl nárok na bezúplatný převod jiného pozemku – věřitelů, a bezdůvodně zvýhodnila stát jakožto dlužníka, a to tím, že časově omezila jeho povinnost k plnění bez ohledu na to, zda svoji povinnost stát nesplnil v důsledku své nečinnosti nebo nesprávného fungování orgánů, které plněním svých úkolů pověřil. Časové omezení povinnosti státu, jež navrhovatelé přirovnávají k institutu promlčení, napadená zákonná ustanovení dle jejich názoru neakceptovatelně spojují s možností jeho nečinnosti.
Ustanovení § 11 odst. 2 zákona o půdě, dle něhož mají být provedené pozemky pokud možno v téže obci, ve které se nachází většina pozemků původních, a s převedením těchto pozemků musí oprávněná osoba souhlasit, staví dle navrhovatelů oprávněné osoby před alternativu akceptace jakéhokoli, byť i nevyhovujícího, pozemku anebo finanční náhrady. Nadto napadená ustanovení nutně rozdělí oprávněné osoby, jimž byl přiznán nárok na bezúplatný převod půdy, do dvou skupin, a to na skupinu těch, jejichž nárok bude v zákonem stanovené lhůtě uspokojen, a těch, kteří v konečné lhůtě uspokojení svých nároků nedosáhnou. Přitom dle navrhovatelů své zařazení do té či oné skupiny nebudou oprávněné osoby schopny přímo ovlivnit, pročež stát tak bude zacházet s jednotlivými občany nacházejícími se ve stejném postavení rozdílným způsobem, aniž by byly tyto rozdíly nějak objektivně odůvodnitelné. Uvedený postup, dle jejich přesvědčení, vykazuje znaky svévole, je porušením ústavních principů rovnosti a právního státu, zejména pak principu předvídatelnosti zákona, jeho srozumitelnosti a vnitřní bezrozpornosti.
Napadená ustanovení zákona o půdě pak dle skupiny senátorů a skupiny poslanců odnímají legitimní očekávání vydání majetku, jež je chráněno i Dodatkovým protokolem k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“), a nahrazují je finančním plněním v cenách k 24. 7. 1991, tedy v cenách, které neodpovídají ani cenám, dle nichž by bylo možno tento majetek vyvlastnit, pročež tedy nejde ani o vyvlastnění za náhradu, ale o odnětí majetku a jeho nahrazení zcela nepřiměřenou finanční náhradou. Ustanovení § 13 odst. 6 a 7 zákona o půdě a čl. VI zákona č. 253/2003 Sb. tak dle jejich přesvědčení představují i dotčení práv plynoucích z uvedeného protokolu k Úmluvě.
Pro uvedené skupina 24 senátorů Senátu Parlamentu České republiky a skupina 57 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky navrhuje ustanovení § 13 odst. 6 a 7 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění zákona č. 253/2003 Sb., a ustanovení čl. VI části třetí zákona č. 253/2003 Sb., kterým se mění zákon č. 95/1999 Sb., o podmínkách převodu zemědělských a lesních pozemků z vlastnictví státu na jiné osoby a o změně zákona č. 569/1991 Sb., o Pozemkovém fondu České republiky, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí, ve znění pozdějších předpisů, ve znění zákona č. 253/2001 Sb., a některé další zákony, zrušit.