Ustanovení § 2 odst. 1 věty první, § 5 odst. 2 písm. b) ve slovech „pro činnosti vykonávané při zabezpečování hlavního cíle“ a ve slovech „a sestavuje návrh provozního a investičního rozpočtu“, § 6 odst. 3, § 35 písm. a) a § 47 odst. 2 až 4 zákona č. 6/1993 Sb., o České národní bance, ve znění zákona č. 442/2000 Sb., se zrušují dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.
Ve zbývající části se návrh zamítá.
Odůvodnění
Dne 22. prosince 2000 obdržel Ústavní soud návrh prezidenta republiky na zrušení zákona č. 6/1993 Sb., o České národní bance, ve znění zákonů č. 60/1993 Sb., č. 15/1998 Sb. a č. 442/2000 Sb., (dále jen „zákon o ČNB“), a to:
v § 1 odst. 3 ve slovech „a zvláštními právními předpisy1)“ a v § 2 odst. 2 písm. e) ve slovech „a podle zvláštních právních předpisů1)“ pro rozpor s čl. 2 odst. 3 a čl. 98 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) a s čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“),
v § 2 odst. 1 věty první pro rozpor s čl. 98 Ústavy,
v § 5 odst. 2 písm. b) ve slovech „pro činnosti vykonávané při zabezpečování hlavního cíle“ a ve slovech „a sestavuje návrh provozního a investičního rozpočtu“ pro rozpor s čl. 98 Ústavy,
§ 6 odst. 3 pro rozpor s čl. 62 písm. k) Ústavy,
§ 35 písm. a) pro rozpor s čl. 98 Ústavy, a
§ 47 odst. 1 až 4 pro rozpor s čl. 98 Ústavy.
Svůj návrh prezident republiky blíže odůvodňuje tak, že výše uvedená ustanovení § 1 odst. 3 a § 2 odst. 2 písm. e) zákona o ČNB svěřují České národní bance kompetence správního úřadu nejenom v rozsahu stanoveném zákonem o ČNB, nýbrž též zvláštními právními předpisy, kterými jsou i právní normy nižší právní síly než zákon. Vzhledem k tomu, že Ústava umožňuje zasahovat do činnosti České národní banky pouze zákonem, je toto ustanovení v přímém rozporu s čl. 98 Ústavy. Kromě toho podle čl. 2 odst. 3 a čl. 98 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny lze státní moc uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. Znamená to, že působnost státního orgánu nelze stanovit podzákonným předpisem, ale pouze zákonem.
Ustanovení § 2 odst․ 1 věty prvé zákona o ČNB stanoví jako hlavní cíl činnosti České národní banky zabezpečení cenové stability, kdežto čl. 98 věta druhá Ústavy jej definuje jako péči o stabilitu měny. Podle navrhovatele jde o dva různé pojmy, přičemž cenová stabilita je pouze jednou ze součástí měnové stability. Zákon však nemůže měnit, resp. zužovat rozsah kompetencí daných právní normou vyšší právní síly – Ústavou.
Ustanovení § 5 odst. 2 písm. b) ve slovech „pro činnosti vykonávané při zabezpečování hlavního cíle“ a ve slovech „sestavuje návrh provozního a investičního rozpočtu“ ukládá České národní bance rozdělit rozpočet na dvě části – na rozpočet pro činnosti vykonávané při zabezpečování hlavního cíle České národní banky a na provozní a investiční rozpočet, přičemž odebírá bankovní radě pravomoc rozhodovat o jedné z jeho částí a svěřuje ji Poslanecké sněmovně. Tím může podle navrhovatele dojít významným způsobem k ohrožení plnění hlavního cíle České národní banky podle čl. 98 odst. 1 Ústavy. Podle jeho názoru nelze vést přesnou hranici mezi těmito dvěma rozpočty, neboť i provozní a investiční rozpočet zahrnuje financování řady důležitých činností České národní banky podmiňujících realizaci hlavního cíle, jako např. přípravu měnových analýz, emisi bankovek a mincí, obchody s bankami či správu peněžní hotovosti. To je v rozporu se záměrem ústavodárce, kterým byla nezávislost České národní banky při naplňování jejího cíle. Bylo to vyjádřeno i zařazením České národní banky do samostatné hlavy Ústavy mimo moc zákonodárnou a výkonnou, kdy z ní byl učiněn zvláštní exekutivní orgán svého druhu s přesně stanovenou oblastí působnosti, tj. péče o stabilitu měny. Kvůli zásahům dalších orgánů nebude banka schopna tento cíl naplňovat. Podle čl. 98 Ústavy lze sice zákonem stanovit další podrobnosti a zasahovat do její činnosti, jistě však ne tak, aby to vedlo k popření postavení České národní banky.
Podle § 6 odst. 3 zákona o ČNB navrhuje vláda guvernéra, viceguvernéry a ostatní členy bankovní rady, ač čl. 62 písm. k) Ústavy toto oprávnění svěřil výlučně do samostatné působnosti prezidenta republiky. Zákon o ČNB tak omezil pravomoc prezidenta republiky stanovenou Ústavou.
Ustanovení § 35 písm. a) zákona o ČNB ukládá České národní bance stanovovat po dohodě s vládou inflační cíl a režim kursu české měny k cizím měnám. V případě rozdílných názorů tak bude Česká národní banka nucena změnit své stanovisko ke stabilitě měny. To lze podle prezidenta republiky chápat jako snahu vlády o získání možnosti zasahovat do nezávislosti České národní banky, a tím i do její měnové politiky. Může to ve střednědobém období vést k větší průchodnosti kompromisních měnově-politických opatření, a tím i k ohrožení cenové stability. Zákon tak ukládá povinnost nalezení kompromisu, což vede k omezení nezávislosti České národní banky, což považuje prezident republiky za stěžejní z hlediska jejího dalšího fungování v zásadních měnově-politických otázkách. Dohody vlády a České národní banky jsou, vzhledem k časté rozdílnosti politických, hospodářských a měnových cílů, jen obtížně dosažitelné a časově náročné, což může výrazně ohrozit správné načasování měnově-politických opatření.
Návrh na zrušení § 47 odst. 1 až 4 zákona o ČNB je založen na stejných důvodech jako návrh na zrušení § 5 odst. 2 písm. b).
Soudce zpravodaj si v souladu s § 42 odst. 4 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, vyžádal vyjádření obou sněmoven Parlamentu České republiky, neboť všechna napadená ustanovení zákona o ČNB jsou obsažena v novele tohoto zákona, tj. v zákoně č. 442/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 6/1993 Sb., o České národní bance, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění pozdějších předpisů, který byl přijat v době, kdy Parlament České republiky působil ve složení obou sněmoven.
Za Poslaneckou sněmovnu zaslal vyjádření ze dne 6. února 2001 její předseda prof. Ing. Václav Klaus, CSc., který uvedl, že hlavním důvodem novelizace byla potřeba harmonizace zákona o ČNB s předpisy Evropské unie. Pokud jde o návrh na zrušení ustanovení § 1 odst. 3 a § 2 odst. 2 písm. e) zákona o ČNB, poukázal na nenormativní charakter poznámek pod čarou a na skutečnost, že odkaz na zvláštní právní předpis se v legislativní praxi běžně užívá. V poznámkách pod čarou, o které se v návrhu jedná, jsou uvedeny zákony, a nikoli podzákonné předpisy. K návrhu na zrušení § 2 odst. 1 věty první zákona o ČNB uvedl, že si předkladatel byl vědom nutnosti změny čl. 98 odst. 1 věty druhé Ústavy. Návrh na změnu Ústavy byl však Poslaneckou sněmovnou zamítnut. Poukázal na skutečnost, že vláda nyní do Poslanecké sněmovny předložila nový návrh krátké změny Ústavy, který tento problém řeší. Poslanecká sněmovna jej schválila 26. ledna 2001. Domnívá se proto, že by měl Ústavní soud vyčkat ukončení zákonodárného procesu projednání této ústavní změny. V případě návrhu na zrušení § 5 odst. 2 písm. b) a § 47 odst. 1 až 4 zákona o ČNB předseda Poslanecké sněmovny prohlásil, že musí setrvat na znění zákona. Poslanecká sněmovna vyšla z čl. 98 odst. 1 Ústavy, podle kterého je přípustné do činnosti České národní banky zasahovat zákonem. V rozpravách opakovaně zaznělo, že Česká národní banka by se neměla vymykat dohledu příslušných institucí v oblastech výlučně nejběžnějšího hospodaření, které je podrobeno takové kontrole i v jiných státních institucích. Jsou jí svěřeny i kompetence správního úřadu, vykonává bankovní dohled. Předseda Poslanecké sněmovny poukázal i na tu okolnost, že prezident republiky ve svém návrhu nezpochybnil možnost Nejvyššího kontrolního úřadu kontrolovat hospodaření České národní banky, nejedná-li se o činnosti při zabezpečování jejího hlavního cíle, neměla by být proto zpochybňována ani změna v § 5 a § 47. Argument, že nelze vést přesnou hranici mezi provozním a investičním rozpočtem a rozpočtem pro zabezpečení hlavního cíle, není relevantním argumentem, nýbrž nepodloženou obavou. Tyto náklady přesně oddělit lze a již současné roční zprávy o hospodaření sestavované Českou národní bankou tyto dva typy hospodaření oddělují. Příklady, které uvádí navrhovatel, jsou zřetelně náklady na zabezpečení hlavního cíle a Poslanecká sněmovna o nich jednat nebude. Případné rozpory jsou přitom řešitelné podle § 47 odst. 3 zákona o ČNB. Procedura schvalování rozpočtu tak není v rozporu s proklamovanou nezávislostí České národní banky. Rovněž instituce jako Parlament, Ústavní soud a Nejvyšší kontrolní úřad jsou nadány jistým stupněm nezávislosti, avšak pouze Nejvyšší kontrolní úřad má tento atribut explicitně v Ústavě uveden. Ze zákona též neplyne možnost Poslanecké sněmovny v návrhu provozního a investičního rozpočtu činit jakékoli změny. Může jej pouze neschválit a žádat jeho doplnění nebo zpřesnění. Ani v případě neschválení nenastává s ohledem na § 47 odst. 4 omezení finančních toků České národní banky na běžnou činnost. Nesouhlasí ani s návrhem na zrušení § 6 odst. 3 zákona o ČNB. Zákon o ČNB v § 6 odst. 2 stanoví, že guvernéra, viceguvernéry a ostatní členy jmenuje a odvolává prezident republiky, kdežto podle čl. 62 písm. k) Ústavy jmenuje členy Bankovní rady České národní banky. V Poslanecké sněmovně byl návrh doplněn v § 6 odst. 3 o jmenování guvernéra, viceguvernérů a ostatních členů bankovní rady na návrh vlády, což podle jeho názoru nemusí vést ke konfliktu. Jmenování členů bankovní rady jedním orgánem je zcela neobvyklé nejen v zemích Evropské unie, ale i v jiných vyspělých zemích světa. Česká republika je parlamentní republikou a podle čl. 54 odst. 3 Ústavy není prezident republiky z výkonu své funkce odpovědný. Podle některých odborných názorů je potom představa, že by mohl jmenovat o své vůli nikomu neodpovědné představitele banky, neslučitelná s pojetím demokratické parlamentní republiky. K návrhu na zrušení § 35 písm. a) zákona o ČNB předseda Poslanecké sněmovny uvedl, že je v něm uložena spolupráce České národní banky s vládou jako vrcholným orgánem výkonné moci. Tento druh součinnosti neznamená omezení výlučných kompetencí banky ani její nezávislosti. V systému státní moci není nezávislost absolutní, má svá pojmová omezení, Ústava se navíc omezuje na velmi rámcové vymezení postavení a kompetencí České národní banky. Určitá samostatnost je dána zařazením v samostatné hlavě Ústavy, expressis verbis však text Ústavy nezávislost nepřiznává. Zpochybněno nebylo ustanovení § 2 odst. 3 zákona o ČNB o její spolupráci s ústředními bankami jiných zemí, orgány dohledu nad bankami a finančními trhy jiných zemí a s mezinárodními finančními organizacemi, takže by nemělo být zpochybňováno ani ustanovení § 35 písm. a) tohoto zákona. Různé stupně součinnosti, komunikace a slaďování se uplatňují v řadě zemí, aniž se jejich banky považují za závislé na vládě. Závěrem uvedl, že Poslanecká sněmovna jednala s vědomím nutnosti řešit potřebné změny v činnosti České národní banky, aby byly harmonizovány právní předpisy s předpisy Evropské unie, a za vzniklé situace se snaží novelou Ústavy uskutečnit změnu hlavního cíle banky, aby byla odstraněna formální neústavnost. Přitom byly učiněny některé další změny v zákoně a je přesvědčen, že jsou v kompetenci zákonodárného sboru. Zákon byl schválen potřebnou většinou hlasů dne 14. července 2000, po zamítnutí Senátem 4. srpna 2000 Poslanecká sněmovna znovu o zákonu hlasovala 27. října 2000 a setrvala na původním znění stejně jako 7. prosince 2000, kdy hlasovala o zákonu, který jí vrátil prezident republiky.
Za Senát zaslal vyjádření ze dne 7. února 2001 jeho předseda doc. JUDr. Petr Pithart, který zrekapituloval projednání návrhu novely zákona o ČNB v orgánech Senátu. Uvedl, že zejména byly diskutovány otázky § 2 odst. 1 a § 6 odst. 3, kde bylo vesměs konstatováno, že nejsou v souladu s Ústavou a s právem Evropských společenství. Podle názoru některých senátorů je pojem „měnová stabilita“ pojmem širším než péče o stabilitu cen, a je proto nepřípustné, aby „prostý zákon“ definoval cíl České národní banky úžeji než Ústava, a to i přesto, že nová formulace plně odpovídá čl. 105 Smlouvy o Evropských společenstvích. Převládl též názor, že jmenování členů bankovní rady podle § 6 odst. 3 zákona o ČNB není v souladu s Ústavou, neboť ta předpokládá výlučnou pravomoc prezidenta republiky (na rozdíl od jmenování funkcionářů Nejvyššího kontrolního úřadu). Pokud jde o § 5 odst. 2 písm. b), bylo v diskusi konstatováno, že rozdělení rozpočtu na uvedené dvě části je proti nezávislosti centrální banky a je odmítáno Evropskou komisí jako neslučitelné se Smlouvou o Evropských společenstvích. Totéž se promítá do protiústavnosti § 47. Změně těchto ustanovení měla předcházet změna Ústavy, což nakonec byl názor, který sdílela i vláda, když Poslanecké sněmovně postupovala návrh novely zákona o ČNB i s návrhem novely Ústavy. Rovněž ustanovení § 35 písm. a) zákona o ČNB podle názoru některých senátorů odporuje principu nezávislosti České národní banky a není v souladu s čl. 108 Smlouvy o Evropských společenstvích. Diskuse v Senátu se nedotkla dalších ustanovení, jejichž neústavnost prezident republiky namítá, tj. § 1 odst. 3 a § 2 odst. 2 písm. e) zákona o ČNB. Senát nakonec návrh novely zákona o ČNB zamítl v poměru 26 ku 11 hlasům ze 48 přítomných senátorů.
Ústavní soud nejdříve přikročil k posouzení formálních náležitostí podaného návrhu. Návrh byl podán oprávněným navrhovatelem v souladu s § 64 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb. Rovněž podmínky přípustnosti podle § 66 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. byly v daném případě naplněny. Návrh byl shledán přípustným a Ústavní soud mohl dále postupovat ve smyslu směrnic § 68 zákona č. 182/1993 Sb. Konstatoval, že návrhem napadená ustanovení zákona o ČNB byla do zákona o ČNB vložena zákonem č. 442/2000 Sb. Tento zákon byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence Parlamentu České republiky a ústavně předepsaným způsobem.
V případě návrhu na zrušení § 1 odst. 3 ve slovech „a zvláštními právními předpisy1)“ a § 2 odst. 2 písm. e) ve slovech „a podle zvláštních právních předpisů1)“ pro rozpor s čl. 2 odst. 3 a čl. 98 Ústavy a s čl. 2 odst. 2 Listiny dospěl Ústavní soud k závěru, že návrh není důvodný, a proto jej podle § 70 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. zamítl.
Pokud jde o soulad obsahu ustanovení § 2 odst. 1 věty první, v § 5 odst. 2 písm. b) ve slovech „pro činnosti vykonávané při zabezpečování hlavního cíle“ a ve slovech „sestavuje návrh provozního a investičního rozpočtu“, § 6 odst. 3, § 35 písm. a) a § 47 odst. 2 až 4 zákona o ČNB s Ústavou, došel Ústavní soud k závěru, že tato ustanovení nejsou v souladu s dále uvedenými ustanoveními Ústavy.
Tuto část výroku svého rozhodnutí odůvodňuje Ústavní soud následujícím způsobem.
Obecně konstatuje, že předložený návrh prezidenta republiky se dotýká problematiky zvláštního postavení centrální banky v ústavním systému demokratického právního státu. Ústavní soud jako východisko pro hodnocení důvodnosti předloženého návrhu bere v literatuře již vyjádřené stanovisko, podle kterého lze z čl. 98 Ústavy dovodit, že Ústava zakotvuje institucionální záruku existence České národní banky jako:
• ústřední banky státu,
• pověřené funkcí péče o stabilitu měny, tj. koruny české,
• nezávislé při plnění ústavních funkcí na exekutivě a legislativě v míře, která zajišťuje splnění jejího hlavního poslání,
• vybavené možností měnově-politického uvážení při volbě nástrojů a opatření k dosažení cíle,
• banky, která vykonává dozor nad ostatními bankami.
Z toho plyne, že povinností státu je takovou banku zřídit, ustavit její orgány a ustanovit jejich funkcionáře, upravit její postavení, působnost a pravidla fungování v ústavně vymezeném rámci, nechat ji jako takovou fungovat a chránit ji případně i soudní mocí před neústavními [v rozporu s čl. 1, čl. 62 písm. k) a čl. 98 Ústavy] a nezákonnými zásahy do její činnosti ze strany zákonodárné a výkonné moci (čl. 98 odst. 1 a 2 Ústavy).
Při celkovém pohledu na podaný návrh je třeba zdůraznit, že Ústavní soud si byl při posuzování otázky ústavního zakotvení České národní banky vědom, že zde právo navazuje na ekonomickou teorii, a proto je možné využití ekonomických kategorií pro výklad neurčitých pojmů a generálních klauzulí v ústavním právu. Politologickým východiskem ústavní konstrukce postavení České národní banky je pak teorie dělby moci, podle které nejdůležitější obranou proti přirozené tendenci ke koncentraci moci je oddělování a vzájemná kontrola nejvyšších orgánů státu. Historická zkušenost ukazuje, že oslabování demokracie způsobené nadměrným posilováním vládní moci je možné i cestou měnových manipulací. Klasický příklad překonávání finančních potíží vlád prostřednictvím inflačních emisí peněz má v moderní historii mnoho dalších variant. Reakcí na tyto zkušenosti je oddělování rozhodovacích procesů o měnových otázkách od exekutivy. Tento vývoj začíná fakticky převládat ve všech demokratických státech s tržním hospodářstvím. Ústavní zakotvení samostatného postavení ústřední banky však nalézáme jen v nejnovějších ústavách. Do této skupiny patří i Ústava České republiky a je za to v mezinárodních srovnáních pozitivně hodnocena. Při rozhodování o daném návrhu má tudíž Ústavní soud usnadněnou cestu v tom smyslu, že obsahové složky ústavního postavení ústřední banky státu se dají dovodit přímo z Ústavy samotné, a tak ukázat, kdy zákonodárce zmocněný k úpravě podrobností nemůže jít mimo tento obsah. Není sporu o tom, že do činnosti České národní banky lze zasahovat zákonem, jak se uvádí ve vyjádření Poslanecké sněmovny, tento zákon však nesmí být v rozporu s obsahem hlavního cíle této banky.
Toto rozšiřování počtu „pilířů státní moci“ je přirozené, a proto neobstojí protiargumenty založené na srovnávání se staršími „klasickými“ ústavami, ve kterých se o nezávislé bance nepíše prostě proto, že ekonomická teorie v době, kdy byly přijímány, ještě dostatečně nepopsala nebezpečí monetárních manipulací exekutivou. Toto rozšiřování a změny konstitucionability (potřeby a vhodnosti regulace ústavními předpisy) pokračuje s ekonomickým a technologickým vývojem. Obdobně je možno předvídat, že se například v nejbližší době dočkáme i diskuse o potřebě ústavního zakotvení nějaké „nejvyšší mediální rady“. Mocenský význam hromadných informačních prostředků je nepochybný, a proto vývoj práva musí reagovat na vývoj reálného života. Také ve světle těchto všeobecných úvah de lege ferenda je třeba vidět posuzovaný návrh.
Obecným kritériem rozhodování Ústavního soudu v otázce ústavnosti dotčených ustanovení zákona o ČNB byl jejich soulad s výše uvedenými ustanoveními ústavní úpravy ústřední banky státu. Funkcí Ústavního soudu je podle čl. 83 Ústavy ochrana ústavnosti prostředky vlastními orgánům soudního typu. Součástí ústavnosti v tomto směru je rovněž ochrana postavení ústřední banky státu při plnění jejího hlavního úkolu, kterým je de constitutione lata péče o stabilitu měny podle čl. 98 odst. 1 Ústavy, a oddělení jejího hlavního orgánu – Bankovní rady – od bezprostředního vlivu politických činitelů cestou specifické úpravy jmenování jejích funkcionářů a členů podle čl. 62 písm. k) Ústavy, aniž je tím vyloučena nezbytná spolupráce mezi ní a zákonodárnou a výkonnou mocí.
Ústavní soud zastává stanovisko, že úprava postavení ústřední banky státu v Ústavě vychází ze závěrů moderní konstitucionalistiky konce 20. století, kdy se postupně docházelo k závěrům o potřebě regulace postavení ústřední banky nejen v ústavách federativních států, kde to bylo spjato s vertikální dělbou působnosti mezi federací a jejími členskými státy, ale i v unitárních státech, z důvodů uvedených výše. Ústavní teorie inspirovaná ekonomickou teorií se projevila v tom, že přibývá ústav (čl. 99 odst. 2 Ústavy Švýcarska, čl. 111 Ústavy Estonska, čl. 227 Ústavy Polska, čl. 373n. Ústavy Kolumbie, čl. 261n. Ústavy Ecuadoru, čl. 53 Ústavy Chorvatska, čl. 56 odst. 1 Ústavy Slovenské republiky), kde je upraveno postavení ústřední banky a její funkce. Tam, kde to není v ústavách výslovně zakotveno (v případě většiny členských států Evropské unie, kde se již uplatňuje Amsterodamská smlouva), dochází k těmto závěrům judikatura.
V tomto směru jdou rovněž některé smluvní dokumenty práva Evropských společenství (čl. 108/ex – čl. 107 Smlouvy o založení Evropského společenství), které se posléze promítají do interpretace „domácích“ ústavních textů (srov. komentář k čl. 88 Základního zákona SRN in: Maunz-Dürig: Grundgesetz Kommentar, Stand Juni 1998, s. 6). Novela zákona o ČNB tento záměr ústavodárce plně nerespektuje. Evropské právo v čl. 108 Smlouvy o založení Evropského společenství (ve znění Amsterodamské smlouvy) výslovně stanoví, že při výkonu pravomocí a uskutečňování úkolů a povinností, svěřených jim touto smlouvou, nebudou ani Evropská centrální banka, ani národní ústřední banka, ani žádný člen jejích orgánů s rozhodujícími pravomocemi požadovat nebo přijímat pokyny od orgánů společenství, od žádné vlády členského státu nebo od jakéhokoli jiného orgánu. Orgány společenství a vlády členských států se zavazují respektovat tento princip a neusilovat o ovlivňování členů orgánů Evropské centrální banky s rozhodujícími pravomocemi či národních ústředních bank při plnění jejich úkolů.
Ústava v roce 1992 reagovala na poznatky ekonomické teorie, podle které je úspěšnost ústřední banky státu při zajišťování stability měny, jejího kursu a kontroly míry inflace výrazně ovlivněna její nezávislostí na exekutivě, která je zpravidla jednou za tři až čtyři roky nucena ucházet se o znovuzvolení před voliči. Něco jiného jsou proto záměry vlády před volbami, po volbách nebo uprostřed volebního období, a něco jiného jsou potřeby zajištění stability ekonomického růstu, nutnost zadlužování při provádění dlouhodobých investic atd.
Ústava sice výslovně o nezávislosti České národní banky nehovoří, nicméně historickým výkladem okolností přijetí Ústavy (viz výše), teleologickým výkladem pojmu „péče o stabilitu měny“ a systematickým výkladem hlavy šesté Ústavy, kde je úprava České národní banky oddělena od úpravy mocí zákonodárné a výkonné, lze dojít k závěru, že smyslem zakotvení ústřední banky státu v Ústavě vůbec a ve zvláštní hlavě Ústavy zvláště bylo právě vytvoření ústavního rámce pro její fungování nezávisle na moci zákonodárné a výkonné. Je však možno poukázat na tu okolnost, že již při projednávání návrhu zákona o Státní bance československé (zákon č. 22/1992 Sb. ), jehož obsah byl převzat do nyní platného zákona o ČNB, se vycházelo při jednání z prokázání závislosti výše inflace na míře nezávislosti centrální banky.
Zásahy do jejího postavení sice Ústava připouští (čl. 98 odst. 1 věta druhá in fine), ale podle názoru Ústavního soudu nelze dovodit, že by zákon mohl přijmout řešení, které by bylo zásahem nebo které by bylo možno vykládat jako zásah do nezávislosti banky v oblasti plnění její hlavní ústavní funkce. Tím by ústavní úprava postavení ústřední banky ztratila svůj původně zamýšlený účel. Ústavní soud zastává stanovisko, že ústavní základ nelze negovat bez ohledu na zmocnění zákonodárce k další zákonné úpravě, obdobně jako je tomu v případě základních práv v čl. 4 odst. 4 Listiny (záruka podstaty a smyslu). Tento přístup k vztahu ústavního a zákonného předpisu již vyjádřil v nálezu ze dne 15. 2. 1994 sp. zn. Pl. ÚS 35/93 [Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen „Sbírka rozhodnutí“), svazek 1, nález č. 7, str. 51; vyhlášen pod č. 49/1994 Sb. ] a neshledává důvod se od něj v projednávané věci odchýlit.
Nezávislost jakékoli instituce je možno vykládat jako stav, který má více aspektů. Některé z nich již byly zdůrazněny při projednávání původního zákona č. 22/1992 Sb., o Státní bance československé (Federální shromáždění ČSFR, 6. volební období, tisk č. 1024).
V případě České národní banky tak lze hovořit o aspektu institucionální nezávislosti, která spočívá v její nepodřízenosti vládě při zajišťování stability měny.
Česká národní banka plní rovněž úkoly jako správní úřad. V tomto postavení je součástí orgánů výkonné moci. To však neplatí pro její hlavní funkci podle čl. 98 odst. 1 Ústavy. V této funkci musí zákon respektovat nezávislost jejího rozhodování, kdy se na ni nevztahuje čl. 67 odst. 1 Ústavy o vrcholném postavení vlády v soustavě orgánů výkonné moci ani zákon České národní rady č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České socialistické republiky, ve znění pozdějších předpisů. Z hlediska oprávnění, kterými Česká národní banka disponuje při plnění svého hlavního cíle (aspekt instrumentální), jde o možnost volby nástrojů měnové politiky a možnost měnově-politického uvážení při volbě těchto nástrojů a opatření k dosažení ústavně zakotveného cíle.
Konečně je to nezávislost v personálním či organizačním smyslu, která spočívá ve způsobu jmenování a odvolatelnosti vedení banky. Dalším možným aspektem nezávislosti každé instituce je nezávislost či spíše autonomie hospodářská či finanční, která před novelizací zákona o ČNB spočívala v oddělení rozpočtu této banky od státního rozpočtu. Novelizace zákona o ČNB se v různé intenzitě dotýká všech těchto aspektů. Ústavní soud se však zabývá pouze těmi z nich, které mají svůj ústavní základ, takže odchylná zákonná úprava se s nimi dostává do rozporu.
Pokud jde o jednotlivá ustanovení, jejichž zrušení se navrhuje, je třeba uvést následující:
V případě návrhu na zrušení § 1 odst. 3 ve slovech „a zvláštními právními předpisy1)“, v § 2 odst. 1 věty první, v § 2 odst. 2 písm. e) ve slovech „a podle zvláštních právních předpisů1)“ se Ústavní soud nemohl ztotožnit s názorem, že se jedná o neústavní ustanovení zákona o ČNB. Lze mít výhrady proti ustanovením legislativních pravidel vlády (příloha usnesení vlády ze dne 19. března 1998 č. 188), která ukládají při přípravě právních předpisů používat právě tuto formu odkazu i tam, kde je ústavně vyloučeno použití jiné formy právního předpisu, než je forma zákona (zde čl. 98 odst. 2 Ústavy). Možnost zásahu Ústavního soudu je však v takovém případě dána jedině v případě, že k použití podzákonného právního předpisu skutečně došlo. Tak tomu ale v projednávané věci není, neboť právní úprava je provedena cestou zákona. Proto byl v této části návrh jako nedůvodný zamítnut.
Ústavní soud shledal důvodným návrh na zrušení § 2 odst. 1 věty první zákona o ČNB, který stanoví, že „hlavním cílem České národní banky je zabezpečovat cenovou stabilitu“. Ustanovení čl. 98 odst. 1 věty druhé Ústavy však definuje hlavní cíl činnosti jinak, jako péči o stabilitu měny. Tento na druhém místě uvedený pojem je širší, takže cestou obyčejného zákona dochází k omezení rozsahu hlavního úkolu ústřední banky státu. Tento postup je z hlediska právního státu (čl. 1 Ústavy), z hlediska ústavně předepsaného způsobu změn a doplňování ústavních zákonů (čl. 9 odst. 1 a čl. 39 odst. 4 Ústavy), stejně jako z hlediska samotného čl. 98 odst. 1 Ústavy nepřijatelný. Jde o obdobnou situaci, která je výslovně upravena v § 3 odst. 4 zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, podle kterého podzákonné právní předpisy mohou být vyhlášeny nejdříve dnem, v němž je vyhlášen zákon, k jehož provedení jsou vydány; účinnosti mohou nabýt nejdříve dnem, k němuž nabývá účinnosti zákon, k jehož provedení jsou vydány. Ve vztahu Ústavy a obyčejného práva musí být takový postup zachován tím spíše.
Ústavní soud zde pouze konstatuje, že jde o porušení základního pravidla hierarchické výstavby právního řádu, podle kterého zákon nižší právní síly nesmí odporovat právnímu předpisu vyšší právní síly. Vláda, která předložila návrh novelizace zákona o ČNB, si byla této situace vědoma, neboť v důvodové zprávě svého návrhu (Poslanecká sněmovna, 3. volební období, tisk č. 537) v souvislosti s návrhem nového znění § 2 výslovně uvedla, že „Návrh novely zákona o České národní bance tudíž předpokládá změnu Ústavy.“. Tato změna čl. 98 odst. 1 Ústavy měla být provedena ústavním zákonem, jehož návrh vláda předložila jako součást širšího návrhu (Poslanecká sněmovna, 3. volební období, tisk č. 541), kde se v bodě 15 navrhovalo znění: „Česká národní banka je ústřední bankou státu. Do její činnosti lze zasahovat pouze na základě zákona.“. Tento návrh ústavní změny však byl Poslaneckou sněmovnou na její 25. schůzi dne 17. května 2000 zamítnut ve 2. čtení, kdežto návrh novely zákona o ČNB, doplněný řadou dalších změn, nakonec schválen byl jako zákon č. 442/2000 Sb.
Předseda Poslanecké sněmovny v této souvislosti upozorňuje na to, že Poslanecká sněmovna jednala s vědomím nutnosti řešit potřebné změny v činnosti České národní banky, aby byly harmonizovány právní předpisy s předpisy Evropské unie, a za vzniklé situace se snaží novelou Ústavy uskutečnit změnu hlavního cíle banky, aby byla odstraněna formální neústavnost. O tomto nesprávném postupu svědčí slova, která pronesl zástupce vlády při odůvodňování onoho dodatečně předloženého návrhu na změnu čl. 98 odst. 1 Ústavy (Poslanecká sněmovna, 3. volební období, tisk č. 694) na 28. schůzi Poslanecké sněmovny (těsnopisecká zpráva o 28. schůzi Poslanecké sněmovny, str. 416), když prohlásil, že účelem změny čl. 98 odst. 1 Ústavy je „dostat Ústavu do souladu jak na jedné straně s acquis communitaire, tak na druhé straně s vládním návrhem zákona o České národní bance, respektive s novelou tohoto zákona“. V obdobném duchu je návrh odůvodněn v důvodové zprávě k tisku č. 694.
Protože v právním státě není možné, aby se Ústava dodatečně přizpůsobovala jí odporujícím zákonům, došel Ústavní soud jako soudní orgán ochrany ústavnosti podle čl. 83 Ústavy k závěru o nutnosti zrušit ustanovení § 2 odst. 1 věty první pro rozpor s čl. 1, čl. 9 odst. 1 a čl. 98 odst. 1 Ústavy jako neústavní. Přitom podotýká, že pokud jde o potřebu přizpůsobit právní řád České republiky právu Evropských společenství, je třeba tak činit ústavně konformním způsobem. Česká republika může v souladu s preambulí své Ústavy usilovat o včlenění do rodiny evropských demokracií na prvém místě tím, že jako právní stát bude respektovat svou Ústavu. Teprve poté může usilovat o soulad s primárním právem Evropských společenství (čl. 105, čl. 108/ex – čl. 107 Smlouvy o založení Evropského společenství), neboť bez respektu ke své Ústavě nemůže o přijetí do Evropské unie uvažovat.
Dále prezident republiky navrhl zrušit v ustanovení § 5 odst. 2 písm. b) slova „pro činnosti vykonávané při zabezpečování hlavního cíle“ a slova „sestavuje návrh provozního a investičního rozpočtu“. Svou argumentaci spojil s návrhem na zrušení § 47 odst. 1 až 4 zákona o ČNB.
Celé ustanovení § 5 odst. 2 písm. b) zákona o ČNB v platném znění zní takto: „Bankovní rada schvaluje rozpočet pro činnosti vykonávané při zabezpečování hlavního cíle České národní banky a sestavuje návrh provozního a investičního rozpočtu“. V případě vyhovění návrhu by proto ustanovení znělo: „Bankovní rada schvaluje rozpočet České národní banky“, takže by se prakticky krylo s původním zněním zákona č. 6/1993 Sb., o České národní bance.
Ustanovení § 47 odst. 1 až 4 znějí:
(1) Rozpočet, který se týká činností vykonávaných při zabezpečování hlavního cíle České národní banky, schvaluje bankovní rada.
(2) V části provozních a investičních výdajů hospodaří Česká národní banka podle rozpočtu schváleného Poslaneckou sněmovnou. Návrh tohoto rozpočtu sestavuje bankovní rada České národní banky a předkládá jej předsedovi Poslanecké sněmovny nejpozději 3 měsíce před začátkem rozpočtového roku.
(3) Odmítne-li Poslanecká sněmovna návrh rozpočtu České národní banky, je bankovní rada povinna do 6 týdnů předložit návrh doplněný a zpřesněný podle požadavku Poslanecké sněmovny.
(4) Není-li Poslaneckou sněmovnou vysloven souhlas s rozpočtem České národní banky na příslušný rozpočtový rok před prvním dnem rozpočtového roku, řídí se rozpočtové hospodaření v době od prvního dne rozpočtového roku do dne schválení rozpočtu na tento rozpočtový rok objemem příjmů a výdajů rozpočtu České národní banky schváleného pro předchozí rozpočtový rok.
Prezident republiky odůvodňuje návrh na zrušení této části tím, že provedená novelizace odebírá bankovní radě oprávnění rozhodovat o jedné z jejích pravomocí a svěřuje ji Poslanecké sněmovně. Tím může podle prezidenta republiky dojít významným způsobem k ohrožení plnění hlavního cíle České národní banky podle čl. 98 odst. 1 Ústavy. Podle jeho názoru nelze vést přesnou hranici mezi těmito dvěma rozpočty, neboť i provozní a investiční rozpočet zahrnuje financování řady důležitých činností České národní banky, podmiňujících realizaci hlavního cíle, jako např. přípravu měnových analýz, emisi bankovek a mincí, obchody s bankami či správu peněžní hotovosti. Kvůli zásahům dalších orgánů nebude banka schopna tento cíl naplňovat. Podle čl. 98 Ústavy lze sice zákonem stanovit další podrobnosti a zasahovat do její činnosti, jistě však ne tak, aby to vedlo k popření postavení České národní banky.
Ústavní soud v tomto bodě návrhu prezidenta republiky vyhověl právě s ohledem na to, co bylo výše uvedeno o jednotlivých aspektech nezávislosti jakékoli instituce. Pokud Ústavní soud došel k závěru o ústavním rozměru nezávislosti ústřední banky státu, musí poskytnout ochranu této nezávislosti i z hlediska jejího nerušeného fungování. I kdyby neplatil argument prezidenta republiky, že nelze mezi oběma rozpočty vést přesnou hranici, je třeba uvést, že i pouhým tlakem na jednoznačně oddělitelný provozní a investiční rozpočet lze ovlivňovat plnění hlavního cíle ústřední banky státu. Jinými slovy, ponecháme-li stranou otázku oddělitelnosti dvou rozpočtů pro hospodaření téže instituce, jakmile bude i jeden z těchto rozpočtů schvalován někým jiným než centrální bankou, bude vždy snadnější třeba nepřímo ovlivňovat rozhodovací procesy v bance, a tak omezovat její nezávislost.
Argument o oddělení obou částí rozpočtu v ročních zprávách o hospodaření České národní banky není rovněž případný, neboť tímto způsobem se do její nezávislosti při uskutečňování hlavního cíle zasáhnout nedá. Schvalování jejího rozpočtu Poslaneckou sněmovnou nemusí zajisté za každé situace představovat zásah do její nezávislosti. Tato možnost však není vyloučena, neboť § 47 odst. 2 až 4 zákona o ČNB obsahuje dostatečné nástroje k tomu, aby Poslanecká sněmovna mohla prosadit svůj názor. Tím se dostává do rozporu s čl. 98 odst. 1 Ústavy. Na tom nic nemění námitka předsedy Poslanecké sněmovny, že prezident republiky ve svém návrhu nezpochybnil možnost Nejvyššího kontrolního úřadu kontrolovat hospodaření České národní banky, nejedná-li se o činnosti při zabezpečování jejího hlavního cíle, a že by proto neměla být zpochybňována ani změna v § 5 a 47 zákona o ČNB. Ústavní soud ve své ustálené judikatuře zdůrazňuje vázanost petitem návrhu, nikoli jeho odůvodněním, tj. argumenty, které navrhovatel uvádí [viz již nález ze dne 24. 5. 1994 sp. zn. Pl. ÚS 16/93 (Sbírka rozhodnutí, svazek 1, nález č. 25, str. 190; vyhlášen pod č. 131/1994 Sb.), nález ze dne 14. 6. 1994 sp. zn. Pl. ÚS 20/93 (Sbírka rozhodnutí, svazek 1, nález č. 33, str. 245; vyhlášen pod č. 141/1994 Sb.), nález ze dne 29. 11. 1994 sp. zn. I. ÚS 89/94 (Sbírka rozhodnutí, svazek 2, nález č. 58, str. 151)]. Posuzuje proto návrh i z jiných hledisek ochrany ústavnosti, než která jsou uvedena v odůvodnění návrhu, nemůže však rozhodnout o zrušení jiných ustanovení, než která jsou v petitu návrhu uvedena.
Stejně tak Ústavní soud rozhodl o zrušení ustanovení § 6 odst. 3 zákona o ČNB, které stanoví: „Guvernéra, viceguvernéry a ostatní členy navrhuje vláda.“. Toto ustanovení je v rozporu s prerogativou prezidenta republiky jmenovat členy Bankovní rady podle čl. 62 písm. k) Ústavy. To znamená, že prezident republiky z hlediska ústavního rozhoduje bez omezení a není zde vázán na ničí návrh ani na žádné další podmínky.
S ohledem na výše uváděné důvody byl Ústavní soud nucen vyhovět i návrhu na zrušení § 35 písm. a) zákona o ČNB, který stanoví: „Česká národní banka po dohodě s vládou stanoví inflační cíl a režim kursu české měny k cizím měnám.“. „Po dohodě“ značí, že Česká národní banka má ve věci iniciativu, když přichází s návrhem v této věci. Svůj návrh ale musí předložit vládě a ta s ním musí nebo nemusí souhlasit. Teprve po získání souhlasu vlády může být inflační cíl stanoven. Výraz „po dohodě“ proto neodpovídá koncepci nezávislosti České národní banky. Nepodřizuje ji sice vládě, staví však vládu vedle bankovní rady jako rovnoprávného činitele při určování inflačního cíle a režimu kursu české měny. S touto rolí vlády však současná ústavní úprava čl. 98 odst. 1 Ústavy výslovně nepočítá. Toto ustanovení přitom vystupuje k ostatní ústavní úpravě jako lex specialis, takže se vůči němu nemůže uplatnit obecná charakteristika postavení vlády v čl. 67 odst. 1 Ústavy. Ustanovení § 35 písm. a) zákona o ČNB je v rozporu s instrumentálním aspektem nezávislosti České národní banky a může zásadně narušit i existenci dalších aspektů její nezávislosti z hlediska institucionálního.
Pro stabilitu české měny má vyhlášení inflačního cíle zásadní význam. Je proto těsně spjato s nezávislostí České národní banky. V případě, že inflační cíl musí být vyhlášen, je situace právně jiná, než kdyby vyhlášen být nemusel. V prvém případě je pozice vlády daleko silnější, neboť při nedosažení dohody to bude Česká národní banka, která neplní své ústavně stanovené poslání. Toto ustanovení proto podvazuje prostor pro plnění hlavního cíle České národní banky obdobným způsobem jako v případě schvalování provozního a investičního rozpočtu České národní banky. V rozporu s ním je přitom i jiné ustanovení samotného zákona o ČNB, když jeho § 9 stanoví, že Česká národní banka a bankovní rada je při plnění svých úkolů nezávislá na pokynech vlády, prezidenta republiky, Parlamentu, jiných správních úřadů či orgánů územní samosprávy (odstavec 1) a že záležitosti týkající se kursového režimu a stanovení inflačního cíle Česká národní banka konzultuje s vládou a na její vyžádání jí předkládá o těchto záležitostech zprávy (odstavec 2), což je úprava, která není s principem nezávislosti České národní banky při sledování jejího hlavního cíle nikterak v rozporu. Totéž platí pro § 11 zákona o ČNB, který stanoví oprávnění ministra financí nebo jiného pověřeného člena vlády zúčastnit se s hlasem poradním zasedání bankovní rady s možností předkládat jí návrhy k projednání. Obdobně je oprávněn guvernér České národní banky nebo jím určený viceguvernér zúčastnit se s hlasem poradním schůze vlády. V podmínkách státu s odpovídající politickou kulturou jednání vysokých funkcionářů to je dostatečný prostředek k nalezení odpovídajícího řešení. Jinak ovšem z hlediska Ústavy musí mít konečné slovo bankovní rada, což napadené ustanovení § 35 písm. a) zákona o ČNB vylučuje.
Proto v tomto případě platí důvody pro zrušení tohoto ustanovení tím spíše, že v tomto případě jde o přímý rozpor s čl. 98 odst. 1 Ústavy, kde je stále ještě platně zakotvena jako hlavní cíl činnosti České národní banky péče o stabilitu měny. Pokud má být při této činnosti Česká národní banka nezávislá (jinak tento cíl plnit nemůže), nemůže být vázána na souhlas vrcholného orgánu výkonné moci, od které má být jinak ústavně oddělena. I zde platí, že v praxi nemusí při stanovení inflačního cíle a režimu kursu české měny k cizím měnám dojít k žádným sporným situacím. Ústavní soud však má za cíl jako orgán ochrany ústavnosti posoudit, zda je tato úprava v souladu s ústavními předpisy. Tento soulad zde dán není.
