Ústavní soud obdržel dne 22. dubna 2002 návrh skupiny 42 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a skupiny 21 senátorů Senátu Parlamentu České republiky na zrušení přesně označených ustanovení zákona č. 77/2002 Sb., o akciové společnosti České dráhy, státní organizaci Správa železniční dopravní cesty a o změně zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 77/1997 Sb., o státním podniku, ve znění pozdějších předpisů.

Navrhovatelé úvodem rekapitulují cíl a účel zákona č. 77/2002 Sb., jímž je transformovat státní organizaci České dráhy na akciovou společnost samostatně podnikající na dopravním trhu České republiky a Evropy. Posláním této obchodní společnosti je naplnění úlohy národního železničního dopravce, který zajišťuje fungování železničního systému na celém území státu, přičemž se zároveň předpokládá uplatnění i dalších železničních dopravců, dle důvodové zprávy k předmětnému zákonu, ve „vhodných věcných a územních segmentech trhu“. Za účelem dosažení tohoto cíle zákon kromě akciové společnosti České dráhy zřizuje zároveň státní organizaci Správa železniční dopravní cesty, jež má hospodařit zejména s majetkem státu, se kterým ke dni vzniku akciové společnosti České dráhy hospodařila státní organizace České dráhy a který tvoří železniční dopravní cestu a je stanoven v příloze č. 1 zákona, přičemž ale budovy železničních stanic, pozemky v jejich obvodu a informační systém jsou zákonem vkládány do základního kapitálu akciové společnosti České dráhy. Provozování této železniční dopravní cesty a udržování její provozuschopnosti má přitom na náklady státu Správa železniční dopravní cesty zajišťovat prostřednictvím Českých drah, a. s. Současně má nově vzniklá státní organizace sanovat závazky státní organizace České dráhy.

Vycházeje z tvrzené specifičnosti postavení nově zakládané akciové společnosti České dráhy, jakož i z rozsahu majetku státu, s nímž doposud hospodařila státní organizace České dráhy a který má být vložen do akciové společnosti, zákon zejména v ustanoveních § 4 až 7 stanoví odlišné podmínky pro založení a vznik této obchodní společnosti ve srovnání s obecnou právní úpravou obsaženou v obchodním zákoníku. Souběžně s tím vytváří speciální právní úpravu účinků vzniku věcných práv, zejména práva vlastnického k nemovitostem, která mají přejít na nově zakládanou obchodní společnost, jakož i na státní organizaci Správa železniční dopravní cesty, a to zcela odlišnou od obecné právní úpravy obsažené v zákoně č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem, ve znění pozdějších předpisů․ Navrhovatelé v této rekapitulaci základních cílů a účelů zákona poukazují konečně i na záměr vyjádřený v důvodové zprávě předložené navrhovatelem zákona, dle níž je úkolem státu vytvořit „harmonizované tržní prostředí, v němž se dopravci různých typů dopravy uplatňují na základě rovných výchozích podmínek konkurence“.

V obsahové analýze zákona č. 77/2002 Sb. navrhovatelé kriticky hodnotí některé jeho součásti. Uvádějí zejména, že zákon vytváří zcela nesouměrný model, v němž státní organizace hospodaří s dopravní cestou, ale náklady spojené se zajištěním její provozuschopnosti hradí obchodní společnosti, která ji užívá k vlastnímu podnikání. Způsob založení akciové společnosti České dráhy a způsob ocenění vkládaného majetku, zakotvený v zákoně č. 77/2002 Sb., jenž zakládá konstrukci odlišnou od obecné konstrukce obsažené v obchodním zákoníku, pak dle navrhovatelů znamená jeho nepřímou novelu. Za bezprecedentní považují dále derogační ustanovení § 42 odst. 2 předmětného zákona, podle kterého se zákon č. 9/1993 Sb., o Českých dráhách, jakož i jeho novela č. 212/1993 Sb., zrušují dnem vzniku akciové společnosti České dráhy, čímž zákonodárce zrušení právního předpisu činí závislým na sdělení publikovaném ve Sbírce zákonů. Rozdělení majetku státní organizace České dráhy na obě nástupnické organizace podle navrhovatelů spočívá na neurčitých kritériích, pokud jde o jejich věcné i účelové vymezení. V této souvislosti uvádějí, že toliko argumentem a contrario lze z přílohy č. 1 k zákonu č. 77/2002 Sb. vyvodit, že do vlastnictví Českých drah, a. s., přejdou i nádražní budovy a pozemky a přístupové cesty k nim. Dále do jejího vlastnictví mají dle přílohy č. 1 předmětného zákona přejít i pozemky, nacházející se v obvodu stanic a dep kolejových vozidel, oproti tomu průchody, nástupiště, přístřešky, rampy, zpevněné plochy, oplocení a zábradlí, jakož i železniční přejezdy a přechody či pozemky v obvodu dráhy přejdou do vlastnictví Správy železniční dopravní cesty, neboť jsou uvedeny v příloze č. 1 mezi výčtem majetku, který tvoří železniční dopravní cestu.

Podle ustanovení § 19 odst. 1 zákona č. 77/2002 Sb. ke dni vzniku akciové společnosti České dráhy se zřizuje státní organizace Správa železniční dopravní cesty jako samostatná právnická osoba, přičemž se její vznik zapisuje do obchodního rejstříku, tento zápis má ale charakter deklaratorní (§ 19 odst. 3 uvedeného zákona). Státní organizace Správa železniční dopravní cesty hospodaří podle ustanovení § 20 odst. 1 zákona č. 77/2002 Sb. s majetkem státu. Navrhovatelé v této souvislosti poukazují na skutečnost, že zákon u této organizace neobsahuje žádná ustanovení, která by pro ni upravovala způsob hospodaření s majetkem státu, který na ni dle § 20 odst. 1 a § 38 odst. 2 zákona č. 77/2002 Sb. přechází. Dle jejich názoru podle § 54 odst. 1 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění zákona č. 501/2001 Sb., jsou totiž státní organizace zřízené zvláštním právním předpisem, které jsou podnikateli podle ustanovení § 2 obchodního zákoníku, vyňaty z působnosti zákona č. 219/2000 Sb., když hospodaření státních organizací, které jsou podnikateli, se má řídit zvláštními právními předpisy. Vzhledem k neexistenci zvláštní právní úpravy se tak dle přesvědčení navrhovatelů hospodaření státní organizace Správa železniční dopravní cesty s majetkem státu ocitá v naprostém právním vakuu.

Navrhovatelé u ustanovení části věty za středníkem v § 4 odst. 1 ve znění: „vláda při vyslovení souhlasu určí den, ke kterému se stanoví účetní hodnota nepeněžitého vkladu do akciové společnosti České dráhy, (dále jen „stanovený den“)“, dále části věty za středníkem v § 5 odst. 2 ve znění: „ocenění nepeněžitého vkladu znalci se nevyžaduje“, § 6 odst. 1 a 2, včetně poznámky pod čarou č. 7), § 7 odst. 1 a 2 a § 8 odst. 4 zákona č. 77/2002 Sb. namítají jejich rozpor se zásadou rovnosti dle čl. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), jenž je dle nich dán neopodstatněnou a neodůvodněnou výhodou akciové společnosti České dráhy před všemi ostatními subjekty soukromého práva, jež jsou podnikateli a jsou založeny dle obchodního zákoníku právní formou obchodní společnosti. Tato nerovnost je dána odlišnými pravidly a podmínkami jejich založení, jež jsou dle názoru navrhovatelů neslučitelné s principem ochrany práv třetích osob. Tato okolnost je spatřována v tom, že bez veřejné nabídky akcií, schválením zakladatelské listiny, pro niž se nevyžaduje forma notářského zápisu (§ 4 odst. 4), kdy zakladatelská listina bude obsahovat určení nepeněžitého vkladu, jehož ocenění znalci se nevyžaduje (§ 5 odst. 2), a v zakladatelské listině se stanoví pouze účetní hodnota nepeněžitého vkladu (§ 4 odst. 1), kdy akciová společnost České dráhy vznikne dnem 1. ledna kalendářního roku následujícího po kalendářním roce, v němž byla založena, přičemž zápis do obchodního rejstříku bude mít pouze deklaratorní povahu (§ 6 odst. 1), dále je spatřována v tom, že v situaci, kdy majetek státu na společnost přechází dnem vzniku, přičemž přechod vlastnického práva k nemovitostem se zapíše záznamem do katastru nemovitostí podle zakladatelské listiny (§ 7 odst. 1), kdy vklad majetku státu do základního jmění společnosti se považuje za splacený přechodem majetku ze zákona (§ 7 odst. 2), vznikne pak soukromoprávní subjekt, který nebyl podroben administrativní či soudní kontrole při svém založení a u něhož bude konstatován fiktivní základní kapitál jak co do výše jeho hodnoty, tak co do jeho určení.

Účel obchodním zákoníkem stanovených formálních a procedurálních podmínek vzniku obchodních společností navrhovatelé spatřují v přezkoumatelnosti procedury a vzniku společnosti, jakož i reálné hodnoty základního kapitálu společnosti, což dle jejich názoru má velmi významný ekonomický dopad jak na postavení zakládané obchodní společnosti na trhu, tak i na jiné subjekty, které s takovou společností vstupují do právních vztahů. Zvláště je v této souvislosti akcentována důležitost nezávislého ocenění nepeněžitého vkladu, a to i vzhledem k evropským standardům.

Na nerovnost úpravy obsažené v § 8 odst. 4 zákona č. 77/2002 Sb. je poukazováno s ohledem na povinnost jiných dopravců než akciové společnosti České dráhy žádat o licenci k provozování drážní dopravy drážní správní úřad (§ 24 zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách, ve znění pozdějších předpisů), jakož i na další povinnosti žadatele (§ 11, 12 a 14a zákona o dráhách). Tato nerovnost by dle navrhovatelů byla akceptovatelná za situace, byly-li by České dráhy zřízeny zvláštním zákonem jako veřejnoprávní subjekt. Upozorňují přitom na skutečnost, že dle úpravy předchozí však České dráhy musely žádat o udělení licence k provozování dopravy na regionálních dráhách, jakož i úřední povolení pro provozování regionálních drah, což dle úpravy stávající, kdy jde o subjekt soukromoprávní, již neplatí. Diskriminaci ostatních provozovatelů regionální drážní dopravy pak spatřují navrhovatelé ve vynětí Českých drah, a. s., z oznamovací povinnosti volné kapacity dopravní cesty dle § 23 odst. 1 zákona o dráhách, v důsledku čehož akciová společnost České dráhy může volnou kapacitu dopravní cesty přednostně obsadit sama a jelikož udělení licence dle § 25 písm. d) zákona o dráhách je vázáno na podmínku, že pro požadovanou drážní dopravu je k dispozici volná kapacita dopravní cesty, může jiným dopravcům zabránit v přidělení licence drážním správním úřadem. V této souvislosti zpochybňují navrhovatelé reálnou možnost drážního správního úřadu rozhodnout případný spor, neboť tento úřad by musel při posouzení případu spoléhat na informace poskytnuté akciovou společností České dráhy.

Navrhovatelé ve prospěch tvrzené nerovnosti argumentují i stanoviskem Generálního ředitelství pro energetiku a dopravu Evropské komise ze dne 17. května 2001, dle něhož vzhledem k tomu, že potřebná kapacita železničního trhu je podle zákona č. 77/2002 Sb. určována Českými dráhami a nově vstupující subjekty mohou žádat pouze o zbývající volnou kapacitu, důsledkem této skutečnosti je stav, kdy kapacita není alokována nediskriminačním způsobem a kdy dochází k aplikaci výsadních práv. Pro uvedené bylo v daném stanovisku doporučeno, aby České dráhy rovněž musely žádat o licenci.

I s ohledem na dosavadní judikaturu Ústavního soudu k interpretaci ústavního principu rovnosti navrhovatelé konstatují, že zjevná neodůvodněnost privilegovaných podmínek založení a vzniku akciové společnosti České dráhy oproti obecné právní úpravě, jakož i vynětí tohoto soukromoprávního subjektu z režimu zákona o dráhách, pokud jde o udělení úředního povolení k provozování celostátních i regionálních dráh a licence k provozování železniční dopravy, jsou projevem libovůle zákonodárce, porušujícím princip rovnosti dle čl. 1 Listiny, jakož i dotčením práva podnikat dle čl. 26 Listiny pro ty dopravce, kteří se rozhodnou provozovat železniční dopravu poté, co vznikne akciová společnost České dráhy.

U ustanovení § 8 odst. 4 a přílohy č. 1 zákona č. 77/2002 Sb. namítají navrhovatelé jejich rozpor s čl. 3 odst. 1 a čl. 4 odst. 3 Listiny a čl. 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (dále jen „Pakt“) a čl. 14 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“).

S poukazem na ustanovení § 20 odst. 1 písm. a) a § 4 odst. 2 zákona č. 77/2002 Sb., dle kterých státní organizace Správa železniční dopravní cesty hospodaří s majetkem státu, se kterým ke dni vzniku akciové společnosti České dráhy hospodařila státní organizace České dráhy, přičemž jde zejména o majetek, který tvoří železniční dopravní cestu a který je stanoven v příloze č. 1 uvedeného zákona, přičemž se tento majetek nepoužije pro založení akciové společnosti České dráhy, navrhovatelé namítají odlišnost v uvedených ustanoveních obsaženého vymezení pojmu „dopravní cesta“ a vymezení zakotveném v nařízení Komise EHS č. 2598/70 ze dne 18. prosince 1970 (příloha I část A), jež určuje položky, které mají být začleněny do železniční dopravní cesty, mezi něž řadí i „přístupové cesty pro cestující a zboží, včetně přístupu po silnici“ a „budovy používané útvarem infrastruktury, včetně části, která připadá na zařízení pro výběr jízdného“, „cesty pro čtvernožce a chodce“. Na okraj tohoto rozporu navrhovatelé uvádějí, že dle zvyklostí státní organizace České dráhy a jejích interních rozhodnutí byly doposud tyto položky pokládány za součást železniční dopravní cesty.

Uvedená odlišnost, tj. vynětí takových součástí železniční dopravní cesty, jakými jsou zejména nádražní budovy s pozemky a přístupové cesty k nim, jakož i pozemky nacházející se v obvodu stanic a dep kolejových vozidel, z vlastnictví státu, resp. z vlastnictví provozovatele infrastruktury (Správy železniční dopravní cesty), je dle názoru navrhovatelů nejen v rozporu s právem EU, nýbrž i v rozporu s výše označenými základními právy a svobodami. Tím, že takto vymezený majetek se stává vlastnictvím akciové společnosti České dráhy, dochází totiž dle jejich přesvědčení k diskriminaci ostatních dopravců, kteří se stanou na Českých dráhách, a. s., závislými. Dále je v této souvislosti namítána skutečnost, že vložení tohoto majetku do rukou soukromoprávního subjektu bez jakýchkoli dispozičních omezení může mít za následek převod předmětného majetku subjektům neprovozujícím železniční dopravu, a tím omezení fungování železniční dopravy v České republice. V této souvislosti je upozorňováno i na to, že zákon o dráhách nestanoví provozovateli dráhy povinnost umožnit dopravci užívat budovy v jeho vlastnictví a obdobně i zákon č. 77/2002 Sb. neupravuje vztahy mezi akciovou společností České dráhy a jinými dopravci. Za možné řešení uvedeného problému, jež by dle navrhovatelů bylo lze považovat za nediskriminační a souladné s ústavním pořádkem, by bylo zachování státního vlastnictví předmětného majetku, k němuž by se vázal výkon hospodaření Správou železniční dopravní cesty.

Z pohledu takto nastíněné zákonné úpravy spatřují navrhovatelé porušení ústavního principu rovnosti v absenci rozumného a objektivního kritéria pro udělení výjimky z režimu zákona o dráhách pro akciovou společnost České dráhy, jakož i pro vynětí z povahy věci plynoucích součástí železniční dopravní cesty a konečně i pro přechod těchto věcí do vlastnictví výlučně jednoho dopravce.

U ustanovení § 6 odst. 1 a 2, § 7 odst. 1 a 2, § 38 odst. 3, § 42 odst. 1 a 2 a přílohy č. 1 zákona č. 77/2002 Sb. navrhovatelé dále namítají jejich rozpor s čl. 1 Ústavy.

Tento rozpor spatřují v nedodržení kautel spjatých s derivátem pojmu právního státu, s principem právní jistoty, jenž klade určité požadavky i na zákonodárství. Navrhovatelé mezi ně řadí nepřípustnost nepřímých novel zákonů, a to zejména u kodexového práva. Napadená zákonná ustanovení, zejména § 6 zákona č. 77/2002 Sb., zakotvující speciální mechanizmus vzniku akciové společnosti České dráhy, popírají dle jejich přesvědčení princip materiální i formální publicity obchodního rejstříku jako veřejné listiny. Za obdobnou výjimku považují i vyhlášení dne vzniku obchodní společnosti ve Sbírce zákonů sdělením ministerstva, jakož i úpravu přechodu majetku státu na obě nástupnické společnosti, v tomto případě zejména s ohledem na neurčitost vymezení předmětného majetku. Porušení principu právní jistoty spatřují navrhovatelé dále v označení některých objektů v příloze č. 1 zákona č. 77/2002 Sb. ve smyslu komponentů majetku, tvořící železniční dopravní cestu, jež ale ve smyslu § 118 odst. 1 občanského zákoníku nejsou věcí, a tedy nemohou být předmětem právních vztahů (např. pozemky „v obvodu dráhy“, které v den přechodu majetku státu do vlastnictví akciové společnosti České dráhy nebudou odděleny, dále průchody, nástupiště, přístřešky, jež jsou součástí jiných budov). Za porušení právní jistoty konečně považují i téměř totožné vymezení předmětu podnikání u obou nástupnických organizací (§ 38 odst. 1 zákona č. 77/2002 Sb.), dále speciální úpravu svěření pravomoci ústřednímu orgánu státní správy k rozhodování sporů ve věcech přechodu práv a závazků mezi nástupnickými subjekty, v čemž spatřují i odnětí soudní ochrany osobě soukromého práva, a konečně i úpravu nabytí účinnosti, resp. derogace v § 42 zákona č. 77/2002 Sb.

Podle § 42 odst. 3 a § 69 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaslal Ústavní soud předmětný návrh Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky. Ve svém vyjádření ze dne 30. srpna 2002 předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky PhDr. Lubomír Zaorálek úvodem uvádí, že schválením zákona č. 77/2002 Sb. bylo v českém právním řádu navázáno na dřívější koncepci upravovat postavení národního železničního dopravce zvláštním zákonem (viz zákon č. 68/1989 Sb., o státní organizaci Československé státní dráhy, a zákon č. 9/1993 Sb., o Českých dráhách, ve znění zákona č. 213/1993 Sb.). Důvod tohoto přístupu spatřuje v opodstatněnosti speciální úpravy, a to zejména ve vztahu k obchodnímu zákoníku.

Ve vztahu k namítanému rozporu § 4 odst. 1 a 4, § 5 odst. 2, § 6 odst. 1 a § 7 odst. 1 a 2 zákona č. 77/2002 Sb. s čl. 1 Listiny se ve vyjádření konstatuje, že smyslem uvedeného ústavního ustanovení je ochrana přirozených a nezcizitelných práv člověka, čili lidské bytosti, pročež je aplikovatelné jen vůči fyzickým osobám, a nikoli vůči osobám právnickým. Všechna označená ustanovení zákona č. 77/2002 Sb. se přitom týkají pouze založení a vzniku budoucí akciové společnosti České dráhy a s právy jednotlivých lidí v té podobě, jak je chrání čl. 1 Listiny, dle účastníka řízení nemají proto žádnou souvislost.

Pokud § 8 odst. 4 zákona č. 77/2002 Sb. na přechodnou dobu zvýhodňuje akciovou společnost České dráhy před ostatními podnikateli provozujícími dráhu a drážní dopravu na dráhách železničních, nelze jej však dle názoru předsedy Poslanecké sněmovny považovat za stojící v rozporu s čl. 1 Listiny, a to s poukazem na čl. 26 odst. 2 Listiny, dle kterého zákon může stanovit podmínky pro výkon podnikání a jiných hospodářských činností. Nadto je předmětné zákonné ustanovení ve vyjádření považováno za udělení časově omezené zákonné licence, resp. zákonného povolení pro příslušný druh podnikání pro právnickou osobu, která je svou povahou v zásadě soukromoprávní, ale která plní v celostátním měřítku úkoly ve veřejném zájmu, například v oblasti dopravní obslužnosti osobní dopravou nebo obrany státu, což účastník považuje za věc, jež spadá do pravomoci zákonodárce.

Obdobná argumentace je uplatněna ve vyjádření i vůči námitce navrhovatelů ohledně rozporu § 8 odst. 4 a přílohy č. 1 zákona č. 77/2002 Sb. s čl. 3 odst. 1 a čl. 4 odst. 3 Listiny a čl. 26 Paktu. Obě tyto napadené části zákona č. 77/2002 Sb. považuje účastník řízení za součásti úpravy právních poměrů transformací nově vznikajících právnických osob – akciové společnosti České dráhy a státní organizace Správa železniční dopravní cesty, přičemž dle jeho názoru příloha č. 1 je v tomto ohledu zásadní částí zákona, neboť obsahuje klíč k dělení současného majetku státu, s nímž hospodaří státní organizace České dráhy, mezi dvě nově vznikající právnické osoby. Vzhledem k této povaze předmětných zákonných ustanovení, jakož i návaznosti uvedených ustanovení Listiny a Paktu na čl. 1 Listiny, čili návaznosti na ústavní ochranu principu rovnosti, předseda Poslanecké sněmovny vyslovuje přesvědčení, že tato ustanovení Listiny a Paktu dopadají toliko na maximu rovnosti všech lidí a zákaz diskriminace, či zvýhodňování některých skupin lidí z titulu rozdílu pohlaví, rasy, barvy pleti, jazyka a podobně, a nelze je tudíž aplikovat vůči právní úpravě, která se týká pouze podmínek vzniku, organizace a podnikatelských aktivit dvou právnických osob.

K namítanému rozporu § 6 odst. 1 a 2 a § 7 odst. 1 a 2 zákona č. 77/2002 Sb. s čl. 1 Ústavy je ve vyjádření uvedeno, že se sice nejedná o úpravu běžnou, nicméně jde o úpravu danou zákonem, jež není retroaktivní, pročež uvedený rozpor v daném případě přítomen není. Opuštění intabulačního principu při změně vlastnických vztahů k nemovitostem není pak dle účastníka ani v rozporu s § 133 občanského zákoníku, neboť v tomto případě nejde o převod nemovité věci na základě smlouvy, nýbrž na základě zákona a navíc sám uvedený § 133 občanského zákoníku připouští, aby i v případech, kdy se věc nemovitá převádí na základě smlouvy, může způsob nabytí vlastnictví k nemovitosti stanovit zvláštní zákon jinak.

V souvislosti s výtkou protiústavnosti nabytí účinnosti zákona č. 77/2002 Sb., jehož rozhodující části nabývají účinnosti dnem vzniku akciové společnosti České dráhy, zbylé pak dnem vyhlášení zákona ve Sbírce zákonů, se pak ve vyjádření konstatuje, že určovat nabytí účinnosti zákona dnem, který stanoví jiná skutečnost, a tedy nikoliv zákon sám, je nyní poměrně běžnou praxí české normotvorby, která zatím nebyla zpochybněna, přičemž nejčastěji je tento přístup používán v případě zákonů, které mají nabýt účinnosti dnem vstupu smlouvy o přistoupení České republiky k Evropské unii v platnost. Proto účastník řízení v uvedeném ohledu nenalézá rozpor s ústavním pořádkem České republiky.

K otázkám procedurálním se pak ve vyjádření uvádí, že zákon č. 77/2002 Sb. byl přijat ústavně předepsaným způsobem, kdy podle § 97 odst. 3 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, pro jeho přijetí při kvoru 101 hlasovali 104 poslanci a 71 jich hlasovalo proti.

Na základě všech uvedených skutečností vyslovuje předseda Poslanecké sněmovny přesvědčení, že zákon č. 77/2002 Sb. byl ústavně předepsaným způsobem projednán, přijat a vyhlášen, stal se platnou součástí českého práva a svým obsahem není v rozporu s Ústavou a Listinou.

Podle § 42 odst. 3 a § 69 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, zaslal Ústavní soud předmětný návrh i Senátu Parlamentu České republiky. Ve svém vyjádření ze dne 3. září 2002 jeho předseda doc. JUDr. Petr Pithart úvodem konstatuje, že Senát se při projednávání návrhu zákona o transformaci Českých drah, schváleném Poslaneckou sněmovnou, především neztotožnil s navrženým věcným řešením transformace, aniž by dále detailně zkoumal ústavní stránku zákonné předlohy. Senát zejména namítal nesouměrnost zvoleného modelu podnikání akciové společnosti České dráhy ve vztahu k předmětu činnosti státní organizace Správa železniční dopravní cesty, spočívající v tom, že na jedné straně zůstává de facto dnešní železnice v nezměněné podobě a na straně druhé vzniká organizace, která sice hospodaří s dopravní cestou, ale náklady spojené se zajištěním její provozuschopnosti hradí tomu, kdo ji k vlastnímu podnikání užívá. Pochybnosti byly vzneseny i k realizovatelnosti zákona v praxi v souvislosti s obavami, že zákon bude znamenat nejistotu ohledně vlastnictví a nakládání s majetkem státu, a to nejen v rámci vztahů mezi právními nástupci Českých drah, ale i ve vztahu k dotčeným subjektům, kterých bude celá řada, pročež přinese množství aplikačních problémů.

K meritu návrhu se pak ve vyjádření konstatuje, že je možno sdílet v něm obsažené námitky o ústavnosti zejména ustanovení § 5 odst. 2 a § 8 odst. 4 zákona č. 77/2002 Sb., kdy jednostranné zvýhodnění obchodní společnosti České dráhy oproti jiným dopravcům v tom, že České dráhy nemusejí ze zákona žádat o udělení licence a úředního povolení podle zákona o dráhách, zakládá zjevnou nerovnost a představuje tak porušení čl. 1 Listiny. Posouzení podaných ústavních námitek, především zda míra nejistoty, kterou zákon vnáší do vlastnických vztahů, přesahuje míru ústavní konformnosti, se ve vyjádření přenechává Ústavnímu soudu.

Ohledně přípustnosti zvláštní právní úpravy ve vztahu k obecné právní úpravě vzniku právnických osob účastník řízení konstatuje, že občanský zákoník existenci zvláštních právních úprav připouští, přičemž v posuzované věci jde o případ právní regulace odvětví, které historicky mělo v zásadě vždy speciální právní úpravu, což plyne nejen z významu železnice pro ekonomiku státu, ale i z rozsahu majetku, se kterým subjekt zajišťující tento druh dopravy disponuje.

Předseda Senátu se závěrem vyjádření k hmotněprávním otázkám ústavnosti předmětného zákona ztotožňuje s námitkou týkající se způsobu stanovení účinnosti části zákona č. 77/2002 Sb. i účinnosti derogačního ustanovení, které jsou vázány na blíže neurčené datum, když toto řešení dle jeho názoru nelze považovat za konformní s čl. 1 Ústavy, neboť zásada právní jistoty je jedním ze základních atributů demokratického státu.

Z pohledu procedurálního účastník řízení ve vyjádření uvedl, že Senát při obsáhlém projednávání napadeného návrhu zákona akceptoval doporučení obou svých výborů, kterým byl návrh přikázán, a na své 13. schůzi ve 3. funkčním období konané dne 16. ledna 2002 vládní návrh zákona o transformaci Českých drah v podobě schválené Poslaneckou sněmovnou zamítl, a to v hlasování, při kterém ze 70 přítomných senátorek a senátorů hlasovalo 44 pro a 15 bylo proti.

Ústavní soud nejprve zkoumal, jak mu ukládá § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., byl-li zákon č. 77/2002 Sb., o akciové společnosti České dráhy, státní organizaci Správa železniční dopravní cesty a o změně zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 77/1997 Sb., o státním podniku, ve znění pozdějších předpisů, přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.

Z předložených sněmovních tisků a těsnopiseckých zpráv, jakož i vyjádření účastníka řízení, bylo zjištěno, že Poslanecká sněmovna schválila návrh předmětného zákona ve třetím čtení na své 43. schůzi dne 11. prosince 2001 usnesením č. 1930, kdy ze 183 přítomných poslankyň a poslanců 173 hlasovalo pro a 3 proti. Senát na své 13. schůzi, konané dne 16. ledna 2002, vládní návrh zákona o transformaci Českých drah v podobě schválené Poslaneckou sněmovnou zamítl, a to v hlasování, při kterém ze 70 přítomných senátorek a senátorů hlasovalo 44 pro a 15 bylo proti.

Dle § 48 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. Ústavní soud provádí důkazy potřebné ke zjištění skutkového stavu, přičemž rozhoduje, které z navrhovaných důkazů je třeba provést, a může provést i jiné důkazy, než jsou navrhovány.

Uvedené zákonné ustanovení nutno interpretovat z pohledu čl. 83 Ústavy, dle něhož je Ústavní soud soudním orgánem ochrany ústavnosti, jakož i z pohledu dosavadní judikatury, v níž je zvýrazněna rozdílná funkce Ústavního soudu ve vztahu k soudům obecným. Ústavními stížnostmi napadená rozhodnutí obecných soudů posuzuje Ústavní soud tudíž toliko hlediskem dotčení ústavními zákony a mezinárodními smlouvami dle čl. 10 Ústavy garantovaných základních práv a svobod, a nikoli přezkoumáním věci samé pohledem jednoduchého práva. Pro oblast dokazování z toho plyne maxima vést dokazování ke skutečnostem ověřujícím stěžovatelova tvrzení o dotčení na základních právech a svobodách, nikoli však dokazování ve věci samé, tj. dokazování na úrovni jednoduchého práva vedoucí k rozhodnutí v samotném meritu věci. Uvedená diferenciace je jedním z komponentů odlišujících ústavní soudnictví od soudnictví obecného.

Z pohledu naznačených kautel, za účelem objasnění skutkových okolností přijetí předmětného zákona, provedl v této věci Ústavní soud dokazování těsnopiseckou zprávou z jednání Poslanecké sněmovny dne 5. února 2002 (46. schůze).

O návrhu Senátem vráceného zákona hlasovala Poslanecká sněmovna dne 5. února 2002 ve 14. 41 hod. na své 46. schůzi pod bodem 52. programu jednání, a to v hlasování č. 113, v němž z přítomných 176 poslanců 97 hlasovalo pro a 69 proti, na základě čehož předsedající schůze, předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky Václav Klaus, konstatoval: „Návrh nebyl přijat. Vím, že jde o relativně těsné hlasování. Prosím, aby si všichni zkontrolovali, zda hlasovali v souladu se svým svědomím a či se svým stranickým příkazem. Rozumím tomu, že nikdo nemá žádné námitky. Končím projednávání bodu 52. Zákon nebyl přijat.“ (Těsnopisecká zpráva ze 46. schůze Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky konané dne 5. února 2002).

Ve 14.50 hod. téhož dne u projednávání bodu 53. programu 46. schůze sněmovny (návrh zákona, kterým se mění zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů) se do rozpravy přihlásila poslankyně Květoslava Čelišová: „Pane předsedo, kolegyně a kolegové, já se hrozně moc omlouvám, že vstupuji do tohoto bodu jednání, ale dovolila bych si zpochybnit hlasování č. 113, kde se na sjetině (pozn. ÚS – záznamu z technického hlasovacího zařízení) objevilo, že jsem hlasovala proti, ale hlasovala jsem pro. Děkuji Vám.“ (viz cit. těsnopisecká zpráva)

Jednání Poslanecké sněmovny k uvedenému návrhu pak dle těsnopisecké zprávy proběhlo takto:

Předseda Poslanecké sněmovny Václav Klaus: „Paní poslankyně, já nevím, co s tím teď. My jsme bod dokončili, uzavřeli, nikdo neprotestoval, všichni si ho dostatečně dlouho prohlédli. Máme rozjednán další bod. Nevím, co s tím dělat.

Pan poslanec Vymětal sice vždycky ví, co se má dělat, ale já nevím.

Já dám hlasovat, kdo je pro zpochybňující návrh poslankyně Čelišové ohledně hlasování 113.

Zahájil jsem hlasování pořadové číslo 114. Kdo je pro tento návrh, ať stiskne tlačítko a zvedne ruku. Kdo je proti tomuto návrhu?

V hlasování pořadové číslo 114 z přítomných 179 poslanců pro 108, proti 31.

Pak tedy dám znovu hlasovat. Prosím, aby bylo znovu vráceno kvorum 101.

Dám hlasovat znovu o tomto návrhu zákona.

Kdo je pro tento návrh, ať stiskne tlačítko a zvedne ruku. Kdo je proti tomuto návrhu?

V hlasování pořadové číslo 115 z přítomných 179 poslanců pro 104, proti 66.

Já to považuji sice za absurdní a prosím, aby si všichni zkontrolovali sjetinu. Mám pocit, že by neměly být brány takto dodatečně tyto požadavky v úvahu, nebo by aspoň mělo být zachováno původní kvorum hlasujících, že nesmí hlasovat nikdo další. To se mi zdá velmi spravedlivé.

Hlásí se pan poslanec Němec.

Pan poslanec Kořistka.“

Poslanec Zdeněk Kořistka: „Vážené kolegyně, vážení kolegové, vážený pane předsedající, chtěl bych zpochybnit předchozí hlasování. Hlasoval jsem „ne“ a na sjetině se objevilo „ano“.

Předseda Poslanecké sněmovny Václav Klaus: „Zahájil jsem hlasování. Kdo je pro tuto námitku, ať stiskne tlačítko a zvedne ruku. Kdo je proti této námitce?

V hlasování pořadové číslo 116 z přítomných 179 pro 127, proti 14. Návrh byl přijat.

Dám znovu hlasovat. Prosím o kvorum 101.

Zahájil jsem hlasování. Kdo je pro tento návrh, ať stiskne tlačítko a zvedne ruku. Kdo je proti tomuto návrhu?

V hlasování pořadové číslo 117 z přítomných 179 pro 104, proti 71.

Takže se asi zmýlil teď už někdo další než pan poslanec Kořistka. Jinak to možné není. Já považuji změnu počtu hlasujících při těchto krocích za nelogickou a proti smyslu hlasování. To bychom pak mohli čekat vždy na to, až se stoprocentně sejde plná sněmovna, a hlasovat jenom v tom případě, nebo až všichni doběhnou, nebo nevím, jak to udělat.“

Sněmovna tímto postupem setrvala na původním návrhu zákona, a to přijetím usnesení č. 2017, pro něž v hlasování pořadové číslo 117 z přítomných 179 hlasovalo pro 104, proti 71 poslankyň a poslanců.

Předmětný zákon byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a byl pod č. 77/2002 Sb. řádně vyhlášen v částce 34 Sbírky zákonů, která byla rozeslána dne 1. března 2002, a dle § 42 odst. 1 nabyl účinnosti dnem vyhlášení, tj. dnem 1. března 2002, s výjimkou hlavy II a hlavy III a části třetí, které nabývají účinnosti dnem vzniku akciové společnosti České dráhy.

K otázce ústavnosti procedury přijímání zákonů s ohledem na opakování hlasování v Poslanecké sněmovně Parlamentu se Ústavní soud vyjádřil dne 22. října 2002 v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 5/02 (nález byl vyhlášen pod č. 476/2002 Sb. a bude publikován také ve svazku 28 Sbírky rozhodnutí Ústavního soudu). Vyslovil přitom stanovisko jednak k akceptovatelnosti důvodů a způsobu opakovaného hlasování, jednak k ústavním účelům ochrany demokraticky utvářených většin:

„Záměry zákonodárce, pokud nejsou vyjádřeny v přiměřené formě a rozsahu v samotné právní normě (zákoně), jako motivy zákonodárcova jednání, na její obsah a platnost (účinnost) nemají vliv a v souvislosti s nimi nemohou být (samostatně) posuzovány, přesněji, nemohou z nich být vyvozeny exkulpační důvody pro porušení procedurálních pravidel (zásad), jestliže k němu v průběhu zákonodárného procesu došlo, a to bez ohledu na to, zda vady zákona zjištěné ex post přivodila nepozornost zákonodárce při hlasování nebo jeho nedostatečná znalost materie, která s projednáním návrhu zákona byla spojena. Opakované hlasování, lhostejno zda o pozměňovacím návrhu nebo o usnesení, jímž se s návrhem zákona vyslovuje souhlas jako s celkem, je tak limitováno dvěma podmínkami, totiž bezprostředně vznesenou námitkou poslance a kladným rozhodnutím Poslanecké sněmovny o ní, a lze je vztáhnout toliko k vadám (omylům) při vlastním hlasovacím aktu, tedy v podstatě k technice hlasování nebo ke zjištění jeho výsledku, nikoli však k meritu projednávaného návrhu (věcné nesprávnosti). ... v parlamentní demokracii politická rozhodnutí vycházejí z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním; podmínky, které za kautel ústavou výslovně vyjádřených zajišťují ústavní legitimitu a legalitu přijatého rozhodnutí, a které relevantní většiny v průběhu zákonodárného procesu vytvářejí, jsou ovšem rozličné a téměř vždy se upínají nejen k materii, která je předmětem jednání a následného rozhodnutí, ale samy jsou při vzniku zejména většiny ad hoc ovlivněny také daným časem, resp. okolnostmi, které z něj plynou. Takto ustavené většiny pro přijetí rozhodnutí (schválení návrhu zákona) relevantní jsou (mohou být) ovšem proměnlivé, a to nezřídka natolik, že ve zmíněných souvislostech v průběhu času svou početní relevanci mohou (mohly by) ztratit a stát se menšinou, která by však byla vystavena nebezpečí zvratu dříve přijatého rozhodnutí. Ochrana takto vzniklých většin, přesněji jejich dříve přijatých rozhodnutí, je proto nezbytná nejen z hlediska stálosti právních aktů, ale představuje, jako důsledek dosažené shody v daném čase (kompromisní politické vůle), také jednu ze záruk ústavnosti, která vylučuje z rozhodování svévoli.“

Právní možnost opakování hlasování v Poslanecké sněmovně Parlamentu je zakotvena v ustanoveních § 74 odst. 3 a § 76 odst. 5 a 6 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny. Hlasování se dle zákonné úpravy musí opakovat, dojde-li k poruše hlasovacího zařízení, přičemž nelze-li poruchu neprodleně odstranit, rozhodne Poslanecká sněmovna o jiném způsobu hlasování. Dle úpravy procedurální, jež otevírá i přípustnost dalších důvodů opakování hlasování, pak každý poslanec může vznést při hlasování nebo bezprostředně po něm námitku proti průběhu nebo výsledku hlasování, přičemž o takové námitce rozhodne Poslanecká sněmovna bez rozpravy; vyhoví-li námitce, musí se hlasování opakovat.

Zákonná úprava kromě poruchy hlasovacího zařízení tudíž nespecifikuje další hlediska vadnosti průběhu nebo výsledku hlasování, stanoví toliko podmínku uplatnění námitky při hlasování nebo bezprostředně po něm. Její interpretace s ohledem na rozhodovaný případ ústavnosti zákona č. 77/2002 Sb. vyžaduje zodpovězení otázky, je-li určení předmětných hledisek vadnosti výlučně věcí procedury, tj. hlasování o vyhovění námitce, anebo implicite obsahuje z ústavních kautel legislativní procedury vyvoditelné účely, dále vyžaduje objasnění obsahu pojmu uplatnění námitky bezprostředně po hlasování a konečně vyžaduje posouzení přípustnosti změny počtu přítomných, případně změny jejich hlasování při opakování hlasování.

Z pohledu komparativního právní úprava hlasování Spolkového sněmu SRN předpokládá dva případy opakovaného hlasování. Prvním je dle § 20 odst. 5 zákona o jednacím řádu Spolkového sněmu situace, kdy Spolkový sněm není schopen se usnášet, pročež může být jednání se stejným programem svoláno ještě jednou a hlasování může být zopakováno. Případem druhým je pak dle § 51 zákona o jednacím řádu Spolkového sněmu situace, kdy nelze určit výsledek hlasování povstáním nebo zvednutím ruky; opakování hlasování se pak provede procedurou tzv. „beraního skoku“, jež spočívá v tom, že poslanci opustí jednací sál a vejdou dovnitř opakovaně rozličnými dveřmi, přičemž je přípustná změna kvora.

Vycházeje z principu „neotřesitelnosti parlamentního usnesení“, německá doktrína „otázku, za jakých předpokladů lze s výjimkou případu neschopnosti se usnášet hlasování opakovat, řadí k nejtěžším problémům hlasovacího práva“ (N. Achterberg, Parlamentsrecht. Tübingen 1984, s. 647). V poloze toliko úvahy teoretické je analyzována přípustnost opakování hlasování v důsledku omylu, jenž je dán vyslovením souhlasu s přijetím dvou rozporných návrhů, resp. pro porušení ústavních procedurálních kautel – např. kvora (tamtéž, s. 650).

V Rakousku, kromě myslitelného případu opakování hlasování, kdy nebylo dosaženo předepsaného kvora, v němž ale o „pravé“ opakování nejde, jelikož takové hlasování je „absolutně neplatné“, zákon o jednacím řádu Národní rady předpokládá rovněž dvě možnosti opakování hlasování. Dle první (§ 66 odst. 3), jeví-li se výsledek hlasování (jiného než podle jmen) předsedovi Národní rady sporný, může předseda Národní rady nařídit hlasování podle jmen. V tomto případě se netrvá na identitě počtu přítomných při opakovaném hlasování. Druhou možností dle § 66 odst. 7 jednacího řádu je případ hlasování podle jmen nebo tajného hlasování, v němž se neshoduje počet odevzdaných hlasovacích lístků s počtem hlasujících poslanců a tato diference může mít vliv na tvorbu většiny. Jelikož dle § 66 odst. 5 u hlasování podle jmen nemůže odevzdat hlasovací lístek ten, kdo nebyl přítomen při vyvolání svého jména, je z této skutečnosti dovozován závěr o nepřípustnosti změny okruhu hlasujících u opakovaného hlasování.

Dle čl. 189 jednacího řádu Sejmu Polské republiky ze dne 30. července 1992, ve znění pozdějších předpisů, lze provést opakování hlasování, vyvolává-li výsledek hlasování opodstatněné pochybnosti; Sejm tak může učinit toliko na témž zasedání, na němž se uskutečnilo hlasování, přičemž není přípustné opakování hlasování podle jmen. O opakování hlasování rozhoduje Sejm na písemný návrh nejméně 30 poslanců.

Důvodem pro opakování hlasování č. 113 byl rozpor mezi poslankyní Čelišovou tvrzeným obsahem hlasování pro návrh a obsahem výsledku hlasování dle hlasovacího elektronického zařízení, dle něhož hlasovala proti návrhu. Stejný důvod pro opakování hlasování č. 115 uvedl i poslanec Kořistka (s tím rozdílem, že dle jeho tvrzení hlasoval proti návrhu, ale ve výsledku na technickém zařízení tomu bylo naopak).

Tvrzení o chybě hlasovacího zařízení lze nepochybně považovat za důvod opakování hlasování podle § 74 odst. 3 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, přičemž k jeho uplatnění došlo postupem dle § 76 odst. 5 uvedeného zákona. Technická závada by totiž v takovém případě znemožnila poznání reálně projevené vůle zákonodárného sboru a akceptace takového výsledku hlasování by pak bylo spíše věcí náhody, dané nepravidelností fungování technického zařízení, než výsledkem demokratické procedury. Souvislost obou ustanovení je dána vztahem speciality a obecnosti, kdy opakování hlasování pro poruchu hlasovacího zařízení je vázáno toliko na případ veřejného hlasování.

Vyhodnocením průběhu hlasování v Poslanecké sněmovně lze ale dospět k závěru jednak o značné poruchovosti technického hlasovacího zařízení, jednak o akceptaci i jiných důvodů opakování hlasování, než je technická porucha.

Uvedené konstatování opřel Ústavní soud o zjištění provedené v dokazování, dle kterého např. v průběhu 8. schůze Poslanecké sněmovny ve dnech 26. a 27. listopadu a 4., 10. a 17. prosince 2002 došlo k 7 případům opakovaného hlasování. Důvodem čtyř opakování byl poslancem proklamovaný rozdíl v obsahu hlasování a jeho výsledku na technickém zařízení, důvodem dalších dvou byl omyl poslance a v jednom případě uvedení důvodu chybí. Ve všech případech pak sněmovna s opakováním hlasování souhlasila.

Z pohledu komparativního lze konstatovat rozdílnost přístupů k úpravě opakování hlasování v zákonodárném sboru. Nicméně lze říci, že jakkoli se hlediska přípustnosti opakování hlasování ve srovnávaných úpravách jeví procedurálně i hmotněprávně náročnějšími, než je tomu v zákoně č. 90/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů, možno ex post interpretací i v této úpravě konstruovat smysluplný účel.

Rozhodování o důvodnosti opakování hlasování je dáno demokratickou procedurou, dosažení účelu opakování je pak dáno možností opětovného zpochybnění opakovaného hlasování. Ve srovnání např. v úpravě rakouské je účel, čili odstranění důvodu opakování hlasování, dosažen opakováním hlasování formou hlasování podle jmen. Z principu „neotřesitelnosti“ usnesení Parlamentu, jenž je spjat s principem právního státu, jehož derivátem je i zásada vázanosti státu právem, čili vázanosti orgánů veřejné moci právními akty, a to není-li dosaženo jejich změny zákonem předvídanou procedurou, plyne požadavek uplatnění námitky proti průběhu nebo výsledku hlasování při hlasování nebo bezprostředně po něm.

Pojem bezprostřednosti nutno přitom interpretovat restriktivně, a to jednak z hlediska věcného (tj. bezprostřednosti vzhledem k době poznání důvodu opakování hlasování), jednak z hlediska časového ve vztahu k době hlasování.

Z pohledu zatím naznačeného okruhu kautel ústavně konformní interpretace § 76 odst. 5 a 6 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny lze dospět k závěru, že zákon č. 77/2002 Sb. byl přijat ústavně předepsaným způsobem.

Nezodpovězenou ale zůstala otázka přípustnosti změny počtu přítomných poslanců při opakování hlasování, jakož i změny hlasování těch poslanců, již důvodnost opakování nenamítali. Odpověď odvisí od skutečnosti, je-li opakované hlasování novým hlasováním bez jakékoli souvztažnosti s hlasováním, jež se opakuje a jehož důsledkem je absolutně neplatné usnesení Poslanecké sněmovny, anebo je účelem opakovaného hlasování toliko odstranění důvodu opakování ve vztahu k poslanci, který průběh, resp. výsledek hlasování zpochybnil.

V předmětné věci v hlasování č. 113 hlasovalo 176 poslankyň a poslanců, z toho 97 pro návrh, v hlasování č. 117 pak 179, z toho 104 pro návrh. Opakováním hlasování tudíž došlo ke změně výsledku hlasování z rezultátu, dle něhož návrh přijat nebyl, na rezultát, dle něhož návrh přijat byl. Jak plyne ze záznamu z uvedených hlasování č. 113 a 117 na 46. schůzi Poslanecké sněmovny dne 5. února 2002 čtyřmi dalšími přítomnými a hlasujícími poslanci byli Miroslav Beneš a Zdeňka Horníková (oba ODS), kteří ale návrh nepodpořili, a Libor Ambrozek (KDU-ČSL) a Rudolf Tomíček (ČSSD), již hlasovali pro návrh, a dále poslanec Jaroslav Štrait (KSČM), přítomný hlasování č. 113, se neúčastnil hlasování č. 117. Z poslanců hlasujících již v hlasování č. 113 v hlasování č. 117 změnili svůj hlas ve prospěch přijetí předmětného návrhu Ludmila Müllerová (KDU-ČSL), Květoslava Čelišová, Václav Frank, Josef Houzák a Zuzka Rujbrová (všichni KSČM).

Kupř. rakouská právní úprava odvíjí řešení otázky přípustnosti změny počtu přítomných od účelu opakování hlasování. Jeví-li se výsledek hlasování (jiného než podle jmen) sporný, lze nařídit hlasování podle jmen, přičemž se netrvá na identitě přítomných při opakovaném hlasování: opakuje-li se hlasování podle jmen, u kterého nemůže odevzdat hlasovací lístek ten, kdo nebyl přítomen při vyvolání svého jména, je z této skutečnosti dovozován závěr o nepřípustnosti změny okruhu hlasujících u opakovaného hlasování.

Opakované hlasování dle přesvědčení Ústavního soudu nutno interpretovat zásadně ve smyslu nového hlasování, u něhož změna okruhu přítomných není pro posuzování jeho platnosti relevantní, jelikož předchozí hlasování je hlasováním absolutně neplatným. To ale neplatí, pakliže i navzdory dodržení procedury dle § 76 odst. 5 a 6 zákona č. 90/1995 Sb. by v řízení o kontrole norem ve smyslu § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. bylo prokázáno, že opakování hlasování nesledovalo dosažení proklamovaného účelu (např. reflexi na poruchu hlasovacího zařízení), nýbrž zneužití práva a dosažení změny výsledku hlasování.

Jelikož se navzdory indiciím tato skutečnost s dostatečnou jistotou v posuzované věci neprokázala, plénu Ústavního soudu nezbývá, než přijmout závěr, dle něhož zákon č. 77/2002 Sb. byl přijat ústavně předepsaným způsobem.

Z pohledu obecného pak pro hodnocení ústavnosti opakování hlasování Ústavní soud považuje za nezbytné posoudit účel uplatněných námitek, přičemž nikoli každý takový účel lze považovat za ústavně konformní (např. za takový by bylo nutno považovat omyl při hlasování). Ústavní soud v této souvislosti spatřuje důvodnost detailnější úpravy podmínek opakování hlasování v zákonu o jednacím řádu Poslanecké sněmovny.

Úvodem hmotněprávního posouzení ústavnosti napadených ustanovení zákona č. 77/2002 Sb. nutno zdůraznit okolnost, že Ústavnímu soudu nepřísluší v řízení o kontrole norem hodnotit účelnost transformace státní organizace České dráhy, jež je spjata s jejich privatizací. V tomto řízení je nucen se omezit toliko na zkoumání souladu napadených zákonných ustanovení s ústavním pořádkem [čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy].

Základním argumentem navrhovatelů ve vztahu ke všem ke zrušení navrhovaným zákonným ustanovením je námitka jejich rozporu se zásadou rovnosti dle čl. 1, čl. 3 odst. 1 a čl. 4 odst. 3 Listiny, čl. 26 Paktu a čl. 14 Úmluvy. Tato nerovnost je spatřována v neopodstatněné a neodůvodněné výhodě akciové společnosti České dráhy před všemi ostatními subjekty soukromého práva, jež jsou podnikateli a jsou založeny dle obchodního zákoníku právní formou obchodní společnosti, přičemž je dána odlišnými pravidly a podmínkami jejího založení a odlišným licenčním řízením. Zvláštní námitka je pak uplatněna k ústavnosti derogačního ustanovení zákona.

Naproti tomu účastník řízení, Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, argumentuje zejména neexistencí základních práv, plynoucích z čl. 1 Listiny pro právnické osoby, v konkrétnosti dále přijatelností speciální úpravy dané problematiky, jakož i legislativní praxí, jež pravidelně podmiňuje nabytí účinnosti derogačního ustanovení budoucí právní skutečností.

Ústavní soud se již v počátcích svého působení vyjádřil k otázce postavení právnických osob jako subjektů základních práv a svobod. Základním je v této souvislosti nález sp. zn. Pl. ÚS 15/93 ze dne 19. ledna 1994 (nález byl vyhlášen pod č. 34/1994 Sb. a byl také publikován ve svazku 1 Sbírky rozhodnutí Ústavního soudu na str. 23 a násl.), v němž bylo konstatováno následující: „je třeba uvážit, zda se příslušná ustanovení o základních právech a svobodách týkají právnických osob vůbec. Listina sama se v tomto směru výslovně nevyjadřuje. Lze se však dovolat prohlášení bývalé České a Slovenské Federativní Republiky při ratifikaci Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, které uznává pravomoc Evropské komise pro lidská práva přijímat podle čl. 25 Úmluvy stížnosti osob, nevládních organizací nebo skupin osob považujících se za poškozené v důsledku porušení práv přiznaných Úmluvou (srov. sdělení Federálního ministerstva zahraničních věcí, publikované pod č. 209/1992 Sb.). Z toho lze dovodit ochotu státu poskytnout ochranu i právnickým osobám, pokud jde o základní práva a svobody. Ostatně, v tomto směru se lze dovolat i ustanovení § 72 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, z něhož plyne, že ústavní stížnost je oprávněna podat fyzická nebo právnická osoba, jestliže tvrdí, že zásahem orgánu veřejné moci bylo porušeno její základní právo nebo svoboda zaručené ústavním zákonem nebo mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy.“ Na uvedený nález navázal Ústavní soud ve své dnes již konstantní judikatuře [viz např. nález sp. zn. II. ÚS 192/95 ze dne 1. listopadu 1995 (svazek 4 Sbírky rozhodnutí Ústavního soudu, str. 197 a násl.), v němž ve vztahu k čl. 1 větě první a čl. 3 odst. 1 Listiny konstatoval, že je v nich „upravena zásada rovnosti v právech jak pro osoby fyzické, tak právnické“].

Ústavní soud se rovněž vyjádřil ke speciálním právům plynoucím z ústavní maximy rovnosti, např. k výkladu čl. 37 odst. 3 Listiny. V nálezu sp. zn. IV. ÚS 13/98 ze dne 3. září 1998 (svazek 12 Sbírky rozhodnutí Ústavního soudu, str. 45 a násl.) v této souvislosti uvedl: „Právnické osoby ... mají způsobilost být účastníkem řízení a soud s nimi tedy musí zacházet stejným způsobem jako s účastníkem řízení, který je fyzickou osobou.“

Závěr, nikoli ale obsah této interpretace Listiny se nesetkal ani s kritickou reflexí doktríny (viz např. J. Filip, Vybrané kapitoly ke studiu ústavního práva. Brno 2001, s. 65 a násl.).

Dle konstantní judikatury Ústavní soud je při posuzování souladu, resp. rozporu zákona, resp. jeho ustanovení s ústavním pořádkem, vázán pouze petitem, nikoli však odůvodněním návrhu (viz nález z 24. května 1994 sp. zn. Pl. ÚS 16/93, č. 131/1994 Sb., svazek 1 Sbírky rozhodnutí Ústavního soudu, str. 189 a násl. a další), z čehož pro rozhodovanou věc vyplývá, že vztažení hledisek odlišování subjektů a práv ve vztahu k právnickým osobám, jak jsou zakotvena v Listině, Paktu anebo v Úmluvě, je dáno jejich posouzením dle povahy věci.

Při chápání ústavního principu rovnosti se Ústavní soud zejména ztotožnil [a to především v nálezech ve věcech vedených pod sp. zn. Pl. ÚS 16/93, Pl. ÚS 36/93 (nález ze 17. května 1994 č. 132/1994 Sb., svazek 1 Sbírky rozhodnutí Ústavního soudu, str. 175 a násl.), Pl. ÚS 5/95 (nález z 8. listopadu 1995 č. 6/1996 Sb., svazek 4 Sbírky rozhodnutí Ústavního soudu, str. 205 a násl.), Pl. ÚS 9/95 (nález z 28. února 1995 č. 107/1996 Sb., svazek 5 Sbírky rozhodnutí Ústavního soudu, str. 107 a násl.)] s chápáním ústavního principu rovnosti, jak byl vyjádřen Ústavním soudem ČSFR (Pl. ÚS 22/92, nález z 8. října 1992, částka 96, str. 2791 Sbírky zákonů z roku 1992, Sbírka usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR, str. 37 a násl.): „Je věcí státu, aby v zájmu zabezpečení svých funkcí rozhodl, že určité skupině poskytne méně výhod než jiné. Ani zde však nesmí postupovat libovolně. ... Pokud zákon určuje prospěch jedné skupiny a zároveň tím stanoví neúměrné povinnosti jiné, může se tak stát pouze s odvoláním na veřejné hodnoty.“ Ústavní soud tímto odmítl absolutní chápání principu rovnosti, přičemž dále konstatoval: „rovnost občanů nelze chápat jako kategorii abstraktní, nýbrž jako rovnost relativní, jak ji mají na mysli všechny moderní ústavy“ (Pl. ÚS 36/93). Obsah principu rovnosti tím posunul do oblasti ústavněprávní akceptovatelnosti hledisek odlišování subjektů a práv. Hledisko první spatřuje tudíž ve vyloučení libovůle. Hledisko druhé vyplývá z právního názoru, vyjádřeného v nálezu ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 4/95 (nález ze 7. června 1995 č. 168/1995 Sb., svazek 3 Sbírky rozhodnutí Ústavního soudu, str. 209 a násl.): „nerovnost v sociálních vztazích, má-li se dotknout základních lidských práv, musí dosáhnout intenzity, zpochybňující, alespoň v určitém směru, již samu podstatu rovnosti. To se zpravidla děje tehdy, je-li s porušením rovnosti spojeno i porušení jiného základního práva, např. práva vlastnit majetek podle čl. 11 Listiny, některého z politických práv podle čl. 17 a násl. Listiny apod.“ (shodně Pl. ÚS 5/95). Hlediskem druhým při posuzování protiústavnosti právního předpisu zakládajícího nerovnost je tedy tímto založené dotčení některého ze základních práv a svobod. Jinými slovy řečeno, Ústavní soud ve své judikatuře interpretuje ústavní princip rovnosti ve smyslu akcesorické i neakcesorické rovnosti.

V předmětné věci nutno ale tato hlediska vztáhnout na posouzení zákona, jenž upravuje jedinečný případ, který tudíž vybočuje i z jednoho ze základních materiálních znaků pojmu zákon, jímž je obecnost. Připomeňme, že požadavek všeobecnosti zákona je důležitou součástí principu panství zákona, a tím rovněž právního státu. Jak konstatuje jeden z nejvýznamnějších teoretiků právního státu 20. století F. A. Hayek: Vycházíme-li z předpokladu, „že pokud je veškeré jednání státu patřičně schváleno zákonodárcem, je panství zákona zachováno“, tak „to je však naprosté nepochopení významu vlády zákona ... Panství zákona tak ukládá meze rozsahu zákonodárství: omezuje je na ten druh obecných pravidel, známých jako formální zákon, a vylučuje legislativu ... přímo zaměřenou na určité lidi ... Nikdo nebude dokazovat, že když ve slavném případě za vlády Jindřicha VIII. rozhodl parlament o kuchaři biskupa z Rochesteru, že ,řečený Richard Rose bude uvařen k smrti bez výhod, které mu poskytuje jeho příslušnost k duchovenstvu', bylo toto rozhodnutí učiněno v rámci panství zákona“. (F. A. Hayek, Cesta do otroctví, Praha 1990, s. 73 – 75)

Argumenty ve prospěch všeobecnosti zákona jsou tyto: dělba moci, rovnost a právo na vlastního, nezávislého soudce. Jaké předpoklady lze však zformulovat pro výjimky, za splnění jakých předpokladů by bylo lze uvažovat o ústavnosti, resp. protiústavnosti zákona upravujícího jedinečný (tj. konkrétní) případ? Za splnění jakých předpokladů lze dospět k závěru, že zákon týkající se jedinečného případu představuje porušení principu rovnosti?

Hledisko, jež nutno testovat jako první, je kritériem posouzení ústavnosti stavu založeného neakcesorickou nerovností: „princip rovnosti však nenabízí nijaké skutečné omezení zákonů, týkajících se jedinečného případu, protože právě umožňuje, aby se s něčím jedinečným a výjimečným zacházelo odpovídajíc jeho zvláštnosti. Otázkou ale je, zdali v daném případě skutečně existuje takováto zvláštnost, že se zdá všeobecné uspořádání svévolné a nařízení pro jedinečný případ přiměřené. V míře, ve které je zákon týkající se jedinečného případu výrazem ratia – ne pouhé voluntas – se začleňuje do uspořádané struktury právního státu.“ (H. Schneider, Gesetzgebung, 2. Auflage, Heidelberg 1991, s. 31) Pokud přijetí zákona týkajícího se jedinečného případu není výrazem voluntas (libovůle), musí tudíž pro něj existovat racionální argumenty. Není přitom součástí pravomoci Ústavního soudu posuzovat míru této racionality.

Hledisko druhé je představováno kritériem posuzování ústavnosti stavu založeného akcesorickou nerovností; je jím nepřípustnost nerovnosti, která má za následek dotčení základních ústavních práv a svobod.

Zvláštním argumentem proti zákonům týkajícím se jedinečných případů je princip dělby moci, čili odčlenění zákonodárné, výkonné a soudní moci v demokratickém právním státě: „Přijímání zákonů týkajících se jedinečných případů se nejvíce brání oblast aplikace práva. Nárok na zákonného soudce a nezávislost právní ochrany vylučují individuální nařízení zákonodárce rovněž v oblastech, které nejsou chráněny prostřednictvím principu „nulla poena sine lege“ (přičemž tady lex smysluplným způsobem může být jenom všeobecná a psaná právní věta).“ (Tamtéž, s. 32) Čl. I oddíl 9 Ústavy USA v této souvislosti stanovil: „Nesmí být vydán žádný zákon, jehož obsahem by byl soudní rozsudek.“

Z pohledu naznačených ústavních kautel jeví se návrh na zrušení části ustanovení § 4 odst. 1, § 4 odst. 4 věty druhé, části ustanovení § 5 odst. 2, § 8 odst. 4, § 38 odst. 3 a přílohy č. 1 zákona č. 77/2002 Sb. důvodným.

Lze-li vzít na vědomí obecné argumenty ve prospěch speciální zákonné úpravy transformace státní organizace České dráhy tak, jak jsou obsaženy v důvodové zprávě k návrhu zákona i ve vyjádření účastníka řízení Poslanecké sněmovny Parlamentu, tudíž vyloučit svévolný postup zákonodárce a netestovat napadená zákonná ustanovení hledisky ústavnosti neakcesorické nerovnosti, pak u hledisek posuzování ústavnosti nerovnosti akcesorické nutno reflektovat dopad daných zákonných ustanovení na hodnoty chráněné ústavním pořádkem.

Derogační důvody dopadající na část ustanovení § 4 odst. 1, § 4 odst. 4 větu druhou, část ustanovení § 5 odst. 2 a přílohu č. 1 zákona č. 77/2002 Sb., kromě nerovnosti ve vztahu k obecné právní úpravě obsažené v obchodním zákoníku a v zákoně č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem, ve znění pozdějších předpisů, se týkají neurčitosti rozdělení majetku státní organizace České dráhy na obě nástupnické organizace. Postupoval-li kupř. zákonodárce metodou přijetí zákona upravující jedinečný případ u církevních restitucí (zákon č. 298/1990 Sb., o úpravě některých majetkových vztahů řeholních řádů a kongregací a arcibiskupství olomouckého), vymezil předmětné nemovitosti způsobem, jenž určitostí odpovídal úpravě obecné (přílohy č. 1 a 2 uvedeného zákona). Obdobně, tj. způsobem, jenž určitostí odpovídá úpravě obecné, postupoval konečně zákonodárce i v případě přílohy č. 2 zákona č. 77/2002 Sb.

Smyslem a účelem určitosti a formálnosti náležitostí vymezujících určení nepeněžitého vkladu do akciové společnosti a jeho ocenění není jen ochrana oprávněné důvěry v právo a právní jistota, jak vyplývají z pojmu právního státu (čl. 1 Ústavy), nýbrž i ochrana vlastnického práva třetích osob (čl. 11 Listiny, čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě). Z důvodu porušení práv plynoucích z čl. 3 odst. 1, čl. 11 Listiny, čl. 1 Ústavy, čl. 26 Paktu a čl. 14 Úmluvy ve spojení s čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě, Ústavní soud část ustanovení § 4 odst. 1, § 4 odst. 4 větu druhou, část ustanovení § 5 odst. 2 a přílohu č. 1 zákona č. 77/2002 Sb. zrušil.

Ustanovení § 8 odst. 4 zákona č. 77/2002 Sb., jež zbavuje akciovou společnost České dráhy povinnosti žádat o udělení licence a příslušného úředního povolení až do dne vstupu smlouvy o přistoupení České republiky do Evropské unie v platnost, vzhledem k účelu zákona, vyjádřenému v důvodové zprávě předložené navrhovatelem zákona, dle něhož je úkolem státu vytvořit „harmonizované tržní prostředí, v němž se dopravci různých typů dopravy uplatňují na základě rovných výchozích podmínek konkurence“, nelze hodnotit jinak, než jako rozporné z pohledu neakcesorické rovnosti (čl. 1, čl. 3 odst. 1 Listiny). Zakládá totiž neodůvodněnou nerovnost, jíž schází zákonodárcem explicitně vyjádřený, případně implicitně v normativní úpravě obsažený účel. Naopak se tato úprava ocitá i v rozporu s účely proklamovanými předkladatelem návrhu a vyjádřenými v důvodové zprávě.

Nelze v této souvislosti nezmínit poněkud rozporný přístup k transformaci práva Evropské unie, kdy v případě stanovení kvót potravinářských výrobků, čili v segmentu, jenž je spjat s omezením svobodného trhu, byla transformace práva Evropské unie (nota bene v intenzivnější podobě) provedena notnou dobu před vstupem do Evropské unie, v segmentu, v němž ale právo Evropské unie předpokládá zavedení podmínek konkurenčního prostředí, zákonodárce čeká s transformací až na okamžik vstupu.

Možný spor o práva a povinnosti nástupnických subjektů po státní organizaci České dráhy je svojí povahou sporem soukromoprávním, a nikoli veřejnoprávním, čili dle obecné úpravy § 7 odst. 1 občanského soudního řádu spadá do jurisdikce soudů. I když je v právní úpravě akceptovatelná konstrukce, dle níž o určité obecně vymezené skupině občanskoprávních věcí nerozhodují soudy, nýbrž orgány správní, nicméně ustanovení § 38 odst. 3 zákona č. 77/2002 Sb., zavádějící pravomoc Ministerstva dopravy a spojů rozhodovat soukromoprávní spory dvou přesně označených subjektů, požadavky ústavnosti úpravy jedinečného případu nesplňuje. Ve vztahu k soudnímu rozhodování civilních sporů nesplňuje ministerstvo kautely nezávislosti, zakládá mechanismus rozhodování nikoli obecný pro skupinu případů, nýbrž jedinečný toliko pro dva konkrétní subjekty práva. Proto nelze než ustanovení § 38 odst. 3 zákona č. 77/2002 Sb. považovat za rozporné s čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny, jakož i čl. 80 Ústavy. Na uvedených závěrech Ústavního soudu nic nemění ani možnost soudního přezkumu rozhodnutí ministerstva, učiněného dle § 38 odst. 3 zákona č. 77/2002 Sb. (§ 7 odst. 2 a § 244 až § 250l občanského soudního řádu).

Aplikace naznačených kautel posouzení ústavnosti zákonné úpravy jedinečného případu ve vztahu k ustanovením § 6 odst. 1 a 2, § 7 odst. 1 a 2 a části ustanovení § 42 odst. 1 a § 42 odst. 2 zákona č. 77/2002 Sb. pak vedla Ústavní soud k závěru návrh na zrušení uvedených zákonných ustanovení zamítnout. Lze v této souvislosti akceptovat důvodnost speciální úpravy vzniku akciové společnosti České dráhy, jak je vyjádřena v důvodové zprávě k návrhu zákona, jakož i ve vyjádření účastníka řízení Poslanecké sněmovny Parlamentu, jakož se i ztotožnit s jeho názorem, dle kterého „opuštění intabulačního principu při změně vlastnických vztahů k nemovitostem není ani v rozporu s § 133 občanského zákoníku, neboť v tomto případě nejde o převod nemovité věci na základě smlouvy, nýbrž na základě zákona a navíc sám uvedený § 133 občanského zákoníku připouští, aby i v případech, kdy se věc nemovitá převádí na základě smlouvy, může způsob nabytí vlastnictví k nemovitosti stanovit zvláštní zákon jinak“.

Ve vztahu k namítané protiústavnosti derogačních ustanovení by bylo lze spatřovat důvodnost jejich zrušení pro rozpor s čl. 1 Ústavy toliko tehdy, byla-li by budoucí právní skutečnost, s níž je zákonná derogace spjata, vymezena neurčitě a nejasně, pročež by nebylo možno s určitostí stanovit okamžik zániku platnosti derogovaných právních předpisů, anebo by tato skutečnost byla stanovena retroaktivně. O žádný z uvedených dvou případů ale u ustanovení § 42 zákona č. 77/2002 Sb. nejde; budoucí právní skutečnost, na kterou zákon váže derogaci, je vymezena určitě a jasně a její určení nevyvolává žádné odůvodněné pochybnosti.

Vědom si skutečnosti, že zrušení uvedených zákonných ustanovení bez přiměřené legisvakance by mělo za následek neaplikovatelnost předmětného zákona, jakož i skutečnosti, že vláda České republiky usnesením ze dne 10. července 2002 č. 733 schválila zakladatelskou listinu akciové společnosti České dráhy, jakož i její stanovy, pročež dle § 42 odst. 1 ve spojení s § 6 odst. 1 zákona č. 77/2002 Sb. nabyl dnem 1. ledna 2003 předmětný zákon účinnosti ve všech svých ustanoveních, odložením účinnosti derogačního nálezu ke dni 31. října 2003 vytvořil Ústavní soud demokratickému zákonodárci časový prostor pro ústavně souladnou implementaci zákona č. 77/2002 Sb. Za její nutnou součást považuje Ústavní soud i ochranu práv nabytých v mezidobí třetími osobami v dobré víře, a to v intertemporálních ustanoveních zákona.