Ústavnímu soudu byl dne 24. května 2013 doručen návrh Městského soudu v Brně na zrušení slova „2,75násobek“ v ustanovení § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění zákona č. 11/2013 Sb., a ustanovení článku II části první zákona č. 11/2013 Sb., kterým se mění zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, spolu s návrhem na přednostní rozhodnutí v předmětné věci podle § 39 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb.

Městský soud v Brně předmětný návrh podal dle § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“), a to poté, co v souvislosti se svou rozhodovací činností v souladu s čl. 95 odst. 2 ústavního zákona České národní rady č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, (dále jen „Ústava“) dospěl k závěru, že

V uvedené věci sp. zn. 50 C 22/2012 je Městským soudem v Brně rozhodováno o žalobě, kterou se soudce Krajského soudu v Brně domáhá vůči České republice - Krajskému soudu v Brně zaplacení částky dané rozdílem mezi nárokem žalobce na plat ve smyslu § 28 až 31 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen „zákon č. 236/1995 Sb.“, případně „zákon o platu“) a nárokem na víceúčelovou paušální náhradu výdajů (dále jen „náhrada výdajů“) ve smyslu § 32 odst. 1 písm. a) zákona č. 236/1995 Sb., a to dle původního žalobního nároku za leden 2012 a dle jeho rozšíření i za leden a únor 2013, a mezi skutečně vyplaceným platem a náhradou výdajů, jež byly ve vztahu k období leden a únor 2013 dle zákona č. 11/2013 Sb. sníženy s účinností od 1. ledna 2013.

S odkazem na tvrzení žalobce ve výše uvedené věci navrhovatel konkrétně uvádí, že za leden 2013 nebyl žalobci vyplacen celý plat ve výši 105 800 Kč a celá náhrada výdajů ve výši 4 100 Kč, na jaké by měl nárok nebýt snížení platu a náhrady výdajů zákonem č. 11/2013 Sb. Žalobci byl vyplacen plat pouze 90 600 Kč a náhrada výdajů pouze ve výši 3 500 Kč, rozdíl na platu a náhradě výdajů tak v součtu představuje žalovanou částku 15 800 Kč. Totéž se vztahuje k únoru 2013.

Navrhovatel v Ústavním soudem posuzovaném návrhu v této souvislosti dále odkazuje na ustanovení § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., ve znění zákona č. 11/2013 Sb., dle něhož nově činí platová základna od 1. ledna do 31. prosince kalendářního roku 2,75násobek průměrné nominální měsíční mzdy fyzických osob v nepodnikatelské sféře dosažené podle zveřejněných údajů Českého statistického úřadu (dále převážně jen „ČSÚ“) za předminulý kalendářní rok, přičemž výši platové základny pro příslušný kalendářní rok vyhlašuje Ministerstvo práce a sociálních věcí ve Sbírce zákonů sdělením. Toto sdělení bylo vyhlášeno ve Sbírce zákonů dne 22. 1. 2013 pod č. 18/2013 Sb. a jako platová základna soudců pro rok 2013 byla stanovena částka 62 856,75 Kč.

Ve vztahu k namítané protiústavnosti výše uvedených ustanovení pak navrhovatel předestřel Ústavnímu soudu následující argumenty. Předně napadl vady týkající se legislativního procesu a namítal nepřípustnou retroaktivitu zákona č. 11/2013 Sb. Následně předestřel obecnou ústavněprávní argumentaci, ústavněprávní argumentaci pro konkrétní posouzení dané věci, představil ekonomickou argumentaci a popsal vývoj platových restrikcí vůči soudcům.

Navrhovatel nejprve namítal, že nebyly splněny důvody pro vyhlášení stavu legislativní nouze předsedkyní Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky (dále jen „Poslanecká sněmovna“) uvedené v § 99 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen „jednací řád“). Navrhovatel na úvod zrekapituloval, že Ústavní soud nálezem sp. zn. Pl. ÚS 33/11 ze dne 3. května 2012 (N 95/65 SbNU 259; 181/2012 Sb.) zrušil slovo „2,5násobek“ v § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., ve znění zákona č. 425/2010 Sb., uplynutím dne 31․ prosince 2012, načež vláda předložila Poslanecké sněmovně novelizaci zákona č. 236/1995 Sb. jako tisk č. 763 dne 30. července 2012. Podle navrhovatele ovšem bylo možno jen stěží tento návrh považovat za vládní návrh zákona ve smyslu čl. 41 Ústavy, neboť tento návrh nemohl být bez dalšího schválen (byl předložen v pěti variantách), přičemž komplexní pozměňovací návrh k němu byl dne 12. prosince 2012 zamítnut. Vláda nato dne 14. prosince 2012 předložila Poslanecké sněmovně návrh novelizace § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., kterým výši platové základny stanovila jako 2,75násobek průměrné mzdy v nepodnikatelské sféře (tisk č. 880). Tento návrh byl projednán ve stavu legislativní nouze a schválen Poslaneckou sněmovnou dne 18. prosince 2012 (ve Sbírce zákonů byl jako zákon č. 11/2013 Sb. publikován dne 17. ledna 2013) s účinností upravenou v části čtvrté článku V dnem 1. ledna 2013. V důvodové zprávě k tisku č. 880 vláda doslova uvedla, že tisk č. 763 „vnímala především jako legislativní nosič pro řešení vzešlé ze všeobecné politické shody“. Navrhovatel namítá, že vláda v tak závažné věci, jakou je určení výše platu soudců, nepostupovala ústavně konformně, neboť včas nepředložila řádný návrh zákona, jenž by zákonodárný sbor mohl včas projednat. Následné použití institutu legislativní nouze pak bylo jeho zneužitím vyplývajícím z nekvalitního návrhu předloženého jako tisk č. 763. Projednání návrhu zákona ve stavu legislativní nouze nemůže být nástrojem pro laxnost moci výkonné. Další navrhovatelovy námitky směřují proti skutečnosti, že přestože předmětem právní úpravy byla výše platu soudců, nebyla novelizace zákona vyhlášená pod č. 11/2013 Sb. se soudní mocí projednána, tudíž soudní moc neměla žádnou možnost v průběhu přípravy rozhodnutí vlády hájit svou pozici. V této souvislosti navrhovatel uvádí, že Ústavní soud k této otázce již jednou zaujal alarmující stanovisko, a to v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 12/10 ze dne 7. září 2010 (N 188/58 SbNU 663; 269/2010 Sb.), ovšem nedočkal se ze strany navrhovatele zákona žádné reflexe.

Navrhovatel se dále vyjádřil k otázce retroaktivity zákona č. 11/2013 Sb. Podle části čtvrté článku V zákona č. 11/2013 Sb. měl zákon nabýt účinnosti dnem 1. ledna 2013. Ve Sbírce zákonů byl zákon publikován dne 17. ledna 2013. Navrhovatel je přesvědčen, že v souladu s ustanovením § 3 odst. 3 zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, nabyl zákon č. 11/2013 Sb. účinnosti patnáctým dnem po vyhlášení, tj. dnem 1. února 2013. K tomuto závěru dle navrhovatele dospělo i Ministerstvo práce a sociálních věcí, které upozornilo rezort Ministerstva spravedlnosti na tuto skutečnost a potřebu odvést pojistné na sociální zabezpečení z náhrad výdajů za leden 2013. Došlo tedy k situaci, kdy k 1. lednu 2013 nebyla určena platová základna pro stanovení platu soudců. Na tuto situaci pak dopadá článek II části první zákona č. 11/2013 Sb., který stanoví, že platová základna podle tohoto zákona se použije poprvé pro určení platu a náhrady výdajů za měsíc leden 2013. Tuto úpravu nepovažuje navrhovatel za takovou, která by in favorem soudní moci zpětně, tedy retroaktivně přiznávala určité plnění, nýbrž má za to, že jde o úpravu restriktivní, a tedy nepřípustně retroaktivní.

Zdůvodnění hmotněprávní protiústavnosti napadených zákonných ustanovení odvíjí navrhovatel od rekapitulace relevantní judikatury Ústavního soudu týkající se různých aspektů materiálního zabezpečení soudců. Dle jeho názoru obsahuje následující základní teze:

Navrhovatel dále uvádí, že uvedené teze jsou obsaženy i v mnoha dalších nálezech Ústavního soudu vztahujících se k platovým restrikcím vůči soudcům. Připomíná, že k těmto zobecňujícím tezím se Ústavní soud přihlásil rovněž ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 12/10 a dále ve svém posledním nálezu týkajícím se platových restrikcí soudců, tj. v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 33/11.

Z uvedeného posledního nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 33/11 ještě vybírá následující dvě zobecňující teze:

Z jiného nálezu Ústavního soudu, který se netýká platových restrikcí vůči soudcům, pak připomíná také závěry vyslovené v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 22/09 ze dne 7. září 2010 (N 186/58 SbNU 633; 309/2010 Sb.), bodu 40:

„Na rozdíl od legislativy a exekutivy je na soudce kladen jasný požadavek dokončeného vysokoškolského vzdělání, složení odborné justiční zkoušky a dalšího odborného vzdělávání. Nepřehlédnutelným požadavkem na soudce je jejich morální bezúhonnost, kterou vyžaduje a předpokládá zákon. S pozicí soudce je také spojeno mnoho restriktivních opatření, která zasahují do osobního života soudce, včetně omezení vedlejších příjmů ... Právě proto se stát zavázal soudce důstojně hmotně zabezpečit.“

Ve prospěch závěru o protiústavnosti napadených zákonných ustanovení Městský soud v Brně odkazuje i na řadu mezinárodních dokumentů. V první řadě poukazuje na doporučení Výboru ministrů Rady Evropy ze dne 17. listopadu 2010 o soudcích CM/Rec(2010)12 (http://www.coe.int), které nahradilo dřívější doporučení R (94)12. Z článků 53 až 55, které se týkají odměňování soudců, vyplývá, že:

Z dalších mezinárodních dokumentů navrhovatel upozorňuje na zprávu Evropské komise pro demokracii prostřednictvím práva (Benátská komise), přijatou ve dnech 12. až 13. března 2010 (http://www.venice.coe.int), která v části III článku 6 uvádí: „Benátská komise je toho názoru, že finanční ohodnocení soudců musí korespondovat s důstojností jejich profese a že adekvátní ohodnocení je nezbytným předpokladem ochrany soudců před nežádoucími externími vlivy ... Výše ohodnocení by měla být stanovena s ohledem na společenské poměry v zemi a porovnána s mírou ohodnocení vyšších úředníků.“ Konečně v rámci srovnávací analýzy argumentuje i závěry Poradního výboru soudců v rámci aktivit Rady Evropy z roku 2001, který ve svém stanovisku č. 1 (Avis No 1, body č. 61 a 62) klade důraz na potřebu takových zákonných ustanovení, která budou bránit snižování platu soudců a která zajistí faktické zvyšování platů tak, aby byla udržena jejich hodnota ve vztahu k životním nákladům (http://wcd.coe.int/).

Než navrhovatel přistoupil k ústavněprávní argumentaci relevantní pro posouzení daného případu, zmínil se stručně o vývoji odměňování soudců, přičemž odkázal na odůvodnění návrhů ve věcech sp. zn. Pl. ÚS 16/11 [rozhodnuto nálezem sp. zn. Pl. ÚS 16/11 ze dne 2. srpna 2011 (N 135/62 SbNU 99; 267/2011 Sb.)] a sp. zn. Pl. ÚS 33/11, ve kterých tehdy Městský soud v Brně podrobně rozebral demontáž systému odměňování ústavních činitelů obsaženého v zákoně č. 236/1995 Sb. Tu lze dle něj charakterizovat jako snahu ve vztahu k soudcům snížit jejich platovou úroveň desítkami zásahů do složek materiálního zabezpečení. Především připomněl závěry Ústavního soudu obsažené v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 33/11, v němž dal navrhovateli za pravdu v tom, že bylo neústavně zasaženo do práv soudce snížením platové základny z trojnásobku průměrné mzdy v nepodnikatelské sféře na 2,5násobek. K tak razantnímu zásahu do úrovně odměňování soudců neshledal Ústavní soud důvod („restrikce ... představuje nepřiměřený a pouze vůči soudcům zaměřený zásah ...“). Navrhovatel je přesvědčen, že Ústavní soud v tomto nálezu nevytvořil zákonodárci žádný prostor pro úvahu, jaká hranice platové základny je ústavně konformní. Ve věci sp. zn. Pl. ÚS 33/11 dle něj posuzoval Ústavní soud toliko dvě hranice, ke kterým směřovala veškerá argumentace navrhovatele: totiž že snížení platové základny z trojnásobku na 2,5násobek je za situace, jaká byla v oblasti odměňování ve veřejné sféře, vůči soudcům neproporcionální, a tedy i neústavní, neboť soudci požívají v tomto ohledu zvýšené ústavní ochrany. Jediným ústavně konformním opatřením tedy dle názoru navrhovatele bylo vrátit výši platové základny na trojnásobek.

Zákonodárce však k 1. lednu 2013 nedokázal přijmout právní úpravu, která by zaručila soudní moci realizaci práva na materiální zabezpečení; až s měsíčním odstupem zpětně snížil již dosaženou úroveň platové základny na 2,75násobek průměrné mzdy v nepodnikatelské sféře. Navrhovatel má za to, že jediným ústavně možným výkladem otázky, jaký plat náležel soudci dne 1. ledna 2013 a po celý leden 2013, je ten, který jako východisko použije nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 33/11 a dovodí, že soudci náležel plat odpovídající platové základně ve výši trojnásobku průměrné mzdy v nepodnikatelské sféře za rok 2011 (neboť to byla úroveň, kterou považoval Ústavní soud za konformní). Vláda jako navrhovatel snížení základny na 2,75násobek (tisk č. 880) dle Městského soudu v Brně neuvedla ničeho relevantního, toliko, že návrat k trojnásobku by kladl vysoké nároky na prostředky státního rozpočtu v roce 2013 i v letech dalších, tj. v období, kdy se uplatňují úsporná opatření prakticky u všech skupin obyvatelstva.

Na podporu svých tvrzení navrhovatel použil i ekonomické argumenty. Zejména uvedl, že z údajů Českého statistického úřadu lze zjistit, že průměrná mzda v nepodnikatelské sféře na tzv. přepočtené počty (tabulka 1b jako příloha k publikaci Českého statistického úřadu č. e-3106-12 s názvem „Evidenční počet zaměstnanců a jejich mzdy 4. čtvrtletí 2012“ zveřejněné dne 2. dubna 2013) nominálně v letech 2000-2012 vůbec nepoklesla (za rok 2011 se uvádí údaj 24 469 Kč, za rok 2012 údaj 25 015 Kč). Na fyzické osoby (což je údaj zkreslující, neboť nezohledňuje délku pracovních úvazků) mezi rokem 2009 a 2010 průměrná mzda v nepodnikatelské sféře poklesla o 36 Kč a mezi roky 2010 a 2011 o 42 Kč, v roce 2012 již vzrostla na 23 453 Kč (tj. růst o 455 Kč). Tyto marginální výkyvy ve směru poklesu pak právní úprava zcela reflektuje tím, že platová základna sleduje stav průměrné mzdy v nepodnikatelské sféře i směrem k poklesu, tzn. že Česká republika je patrně jednou z mála zemí, kde platy soudců klesají úměrně poklesu platů ve veřejné sféře zcela automaticky. Na tuto úpravu se přitom nebere vůbec ze strany zákonodárce zřetel. Důvody pro daleko podstatnější pokles úrovně odměňování soudců tak stále zůstávají zastřeny, respektive nesnesou ústavní světlo. Ve skutečnosti se totiž dle navrhovatele jedná o dlouholetou snahu snížit relativně odměňování soudců v zemi, jakkoli platy soudců nelze považovat ani z mezinárodního srovnání za odtržené od reality. Státní závěrečný účet za rok 2011 publikovaný na webu Ministerstva financí uvádí v části |i|. Výdaje státního rozpočtu v kapitole 3 „Čerpání mzdových prostředků v rozpočtové sféře“, že v roce 2011 došlo ke zvýšení platů pedagogických pracovníků regionálního školství ve výši 1 554,4 mil. Kč, přičemž pokud jde o počty zaměstnanců, v ústředních orgánech (tab. 52) došlo k poklesu o 676 zaměstnanců při růstu neobsazených funkčních míst z 6 209 v roce 2010 na 14 745 v roce 2011. Navrhovatel za této situace neshledává žádnou přiměřenost ve snížení platové základny soudců téměř o 12 %. Mediálně šířené zprávy dle něj ostatně svědčí o tom, že na ústředních orgánech státní správy jsou i přes proklamované úspory stále přidělovány odměny v řádech statisíců korun.

Navrhovatel proto svou hmotněprávní argumentaci uzavřel s tím, že považuje slovo 2,75násobek uvedené v ustanovení § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., ve znění zákona č. 11/2013 Sb., za neústavní z důvodu rozporu výše tohoto násobku s právem soudců na stabilní materiální zabezpečení. V případě navrhovaného zrušení části první článku II zákona č. 11/2013 Sb. pak k rozporu s právem soudců na materiální zabezpečení přistupuje ještě jako další důvod porušení zákazu retroaktivity zákona. Na základě výše uvedeného proto shledal daná ustanovení v rozporu s čl. 1 odst. 1 ve spojení s čl. 81 a čl. 82 odst. 1 Ústavy, s čl. 1 Listiny a s čl. 1 Protokolu.

Navrhovatel dodává, že z ustanovení § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu vyplývá, že dojde-li Ústavní soud k závěru, že zákon nebo jeho jednotlivá ustanovení jsou v rozporu s ústavním zákonem, nálezem rozhodne, že takový zákon nebo jejich jednotlivá ustanovení se zrušují dnem, který v nálezu určí. Navrhovatel je toho názoru, že Ústavní soud by měl v případě vyhovění návrhu zákonodárci stanovit relativně krátkou lhůtu k přijetí nové úpravy, jež bude v souladu s nosnými důvody vyjádřenými v nálezu. Jinými slovy, den zrušení napadených ustanovení, který Ústavní soud musí ve smyslu § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu v nálezu určit, by měl být určen tak, aby na jedné straně měl zákonodárce určitý prostor k přijetí nové úpravy, avšak na druhé straně aby nedocházelo ke zbytečným průtahům při přijímání nové úpravy. Je obecně známo, že zákonodárce si je dlouhodobě vědom existence mnoha nálezů Ústavního soudu ohledně platových restrikcí soudců a že tato problematika je mu podrobně známa. Zákonodárce je schopen novou právní úpravu přijmout v relativně velmi krátkém čase, což ostatně prokázal i v případě napadaného zákona č. 11/2013 Sb., který byl Poslanecké sněmovně předložen vládou dne 14. prosince 2012, Poslanecká sněmovna návrh schválila dne 18. prosince 2012, Senát Parlamentu České republiky (dále jen „Senát“) návrh projednal dne 28. prosince 2012 a ještě téhož dne byl schválený zákon doručen prezidentovi k podepsání. Navíc čím delší lhůta je zákonodárci k přijetí nové úpravy poskytnuta, tím déle trvá protiústavní stav.

Navrhovatel současně navrhl, aby Ústavní soud v souladu s § 39 zákona o Ústavním soudu rozhodl o podaném návrhu přednostně, a to s argumentem opakovaného zásahu zákonodárce ve směru restrikcí platů soudců, jeho intenzity, jakož i obecného dopadu na rozhodnutí ve věci vysokého počtu žalob soudců na doplatek platu a náhrady výdajů za leden roku 2013.

Podle § 42 odst. 4 a § 69 zákona o Ústavním soudu zaslal Ústavní soud předmětný návrh k vyjádření účastníkům řízení. Ve stanovené lhůtě svá vyjádření zaslala Poslanecká sněmovna a Senát. Veřejný ochránce práv dopisem doručeným Ústavnímu soudu dne 10. června 2013 oznámil, že svého práva přistoupit do řízení nevyužije. Stejně tak dopisem doručným Ústavnímu soudu dne 22. července 2013 učinila vláda.

Ve svém vyjádření ze dne 3. července 2013 předsedkyně Poslanecké sněmovny Miroslava Němcová uvedla, že návrh zákona, který byl později vyhlášen jako zákon č. 11/2013 Sb., předložila vláda Poslanecké sněmovně dne 14. prosince 2012 a byl rozeslán poslancům jako tisk č. 880. Obsahem návrhu je, jak vláda v důvodové zprávě uvádí, v reakci na nález Ústavního soudu vyhlášený pod č. 181/2012 Sb. (sp. zn. Pl. ÚS 33/11), kterým se uplynutím dne 31. prosince 2012 ruší obecná úprava výše platové základny stanovená v § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., stanovení nové výše platové základny pro určení platu a některých náhrad výdajů, a to na úrovni 2,75násobku průměrné nominální měsíční mzdy fyzických osob v nepodnikatelské sféře dosažené podle zveřejněných údajů Českého statistického úřadu za předminulý kalendářní rok. V důvodové zprávě dále vláda uvádí, že snížení relace platové základny k průměrné mzdě v nepodnikatelské sféře z trojnásobku na 2,5násobek, k němuž došlo od 1. ledna 2011 zákonem č. 425/2010 Sb., označil Ústavní soud za platovou restrikci vůči soudcům, která je v rozporu s čl. 1 odst. 1 ve spojení s čl. 82 odst. 1 Ústavy. Návrat k trojnásobku by kladl vysoké nároky na prostředky ze státního rozpočtu v roce 2013 i v letech dalších, tj. v období, ve kterém se uplatňují úsporná opatření prakticky u všech skupin obyvatelstva. Za přiměřené řešení, zejména vzhledem k současné ekonomické situaci a možnostem státního rozpočtu, proto vláda považuje stanovení relace platové základny k průměrné mzdě v nepodnikatelské sféře ve výši 2,75násobku. Rovněž, jak vláda v důvodové zprávě uvádí, navrhované řešení vychází z předpokladu, že Ústavním soudem zrušená relace platové základny k průměrné mzdě v nepodnikatelské sféře ve výši 2,5násobku je příliš nízká, avšak současně bylo Ústavním soudem ponecháno na vůli moci zákonodárné a výkonné, v jaké úrovni ji nově stanoví. Jestliže byla Ústavním soudem platová základna vypočtená jako násobek číslovky 2,5 shledána jako protiústavní a v logice pak původní platová základna vypočtená násobkem číslovky 3 jako bezpečně ústavně konformní, pak za kompromisní řešení bylo zvoleno stanovení násobku číslovkou 2,75, tedy v polovině krajních řešení. Pokud jde o čl. II návrhu zákona, důvodová zpráva konstatuje, že Ústavní soud zrušil uplynutím dne 31. prosince 2012 výši platové základny v obecné úpravě (tj. jak pro všechny soudce včetně soudců Ústavního soudu, tak i pro představitele moci zákonodárné a výkonné) a bez provedení příslušné změny by se ustanovení § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb. stalo neaplikovatelným. Ve zvláštní části důvodové zprávy týkající se článku II je tedy zdůrazněno, že nově stanovená výše platové základny se použije pro určení platů a náhrad výdajů za celý měsíc leden 2013, a to i pro případ, že by k vyhlášení zákona ve Sbírce zákonů došlo až v průběhu tohoto měsíce, z důvodu právní jistoty.

Na návrh vlády vyhlásila předsedkyně Poslanecké sněmovny stav legislativní nouze. Návrh byl přikázán k projednání rozpočtovému výboru, který jej projednal a vydal dne 18. prosince 2012 usnesení, ve kterém doporučuje Poslanecké sněmovně, aby návrh zákona předložený vládou schválila, neprojednávala jej v obecné rozpravě, pouze v rozpravě podrobné, projednala jej do úterý 18. prosince do 19 hodin a přijala usnesení, podle kterého ve smyslu § 99 odst. 7 jednacího řádu upouští od obecné rozpravy. Téhož dne Poslanecká sněmovna při projednávání návrhu zákona počtem hlasů z přihlášených 168 poslanců 160 pro a 3 proti schválila usnesení, které konstatuje, že nadále existují podmínky pro projednávání návrhu zákona ve zkráceném jednání. Usnesení rozpočtového výboru bylo pak přijato počtem hlasů z přítomných 161 poslanců 133 pro a 2 proti. V podrobné rozpravě k návrhu zákona byly předloženy dva pozměňovací návrhy, z nichž návrh poslankyně Jany Suché, který v článku I návrhu zákona nahrazoval slovo „2,75násobek“ slovem „3násobek“ nebyl přijat počtem hlasů z přihlášených 106 poslanců 24 pro a 32 proti. Poslanecká sněmovna poté závěrečným hlasováním vyslovila souhlas s vládním návrhem počtem hlasů z přihlášených 99 poslanců 80 pro a 8 proti. Poslanecká sněmovna postoupila dne 19. prosince 2012 návrh zákona Senátu, který jej projednal na své schůzi dne 28. prosince 2012, kdy vyjádřil vůli se návrhem zákona nezabývat. Prezident republiky zákon podepsal dne 11. ledna 2013. Dne 15. ledna 2013 byl schválený zákon doručen k podpisu premiérovi a ve Sbírce zákonů byl zákon vyhlášen dne 17. ledna 2013.

Dle předsedkyně Poslanecké sněmovny tedy lze konstatovat, že návrhem Městského soudu v Brně napadené části zákona č. 236/1995 Sb., ve znění zákona č. 11/2013 Sb., byly přijaty po řádně provedeném zákonodárném procesu a že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že tato ustanovení jsou v souladu s Ústavou a naším právním řádem. Je proto na Ústavním soudu, aby v souvislosti s podaným návrhem Městského soudu v Brně posoudil ústavnost předmětných ustanovení a vydal příslušné rozhodnutí.

Předseda Senátu Milan Štěch zaslal k výzvě Ústavního soudu vyjádření, jež bylo Ústavnímu soudu doručeno dne 24. června 2013. Návrh zákona, který byl po jeho přijetí vyhlášen ve Sbírce zákonů pod č. 11/2013 Sb., byl vládou předložen do Poslanecké sněmovny 14. prosince 2012 poté, co nebyl v závěrečném hlasování schválen předchozí návrh zákona, který vláda předložila na konci července 2012 a který byl projednáván jako sněmovní tisk č. 763. V Poslanecké sněmovně byl návrh zákona projednáván jako sněmovní tisk č. 880 ve stavu legislativní nouze, kterou na návrh vlády vyhlásila předsedkyně Poslanecké sněmovny na dobu od 17. prosince 2012 do 21. prosince 2012. Vládní návrh zákona byl schválen spolu s pozměňovacími návrhy, kterými byl doplněn o úpravu spočívající v tom, aby v příslušných zákonech upravujících pojistné na sociální zabezpečení a pojistné na veřejné zdravotní pojištění byly z okruhu příjmů podléhajících pojistnému vypuštěny náhrady výdajů poskytované procentem z platové základny představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců.

Senátu byl návrh zákona postoupen Poslaneckou sněmovnou dne 19. prosince 2012, přičemž vláda prostřednictvím svého předsedy požádala předsedu Senátu, aby Senát návrh zákona projednal ve zkráceném jednání. Návrh zákona byl projednáván jako senátní tisk č. 10, byl přikázán k projednání třem výborům, a to výboru pro hospodářství, zemědělství a dopravu, výboru pro zdravotnictví a sociální politiku a výboru ústavně-právnímu. Výbor pro hospodářství, zemědělství a dopravu jako výbor garanční návrh zákona projednal na své 3. schůzi konané dne 28. prosince 2012 a ve svém usnesení č. 18 doporučil Senátu návrhem zákona se nezabývat. Výbor pro zdravotnictví a sociální politiku návrh zákona projednal na své 3. schůzi konané dne 28. prosince 2012 a poté, co podporu nezískal návrh na schválení návrhu zákona v předloženém znění, výbor ve svém usnesení č. 6 doporučil Senátu návrh zákona zamítnout. Výbor ústavně-právní návrh zákona projednal na své 4. schůzi konané dne

prosince 2012 a poté, co podporu nezískal návrh nezabývat se návrhem zákona, výbor ve svém usnesení č. 14 doporučil Senátu projednávaný návrh zákona vrátit Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy, které výbor přijal. Smyslem pozměňovacích návrhů byla celková změna návrhu zákona postoupeného z Poslanecké sněmovny založená na tom, aby v zákoně č. 236/1995 Sb. v ustanovení § 3 odst. 3 byla výše platové základny stanovena na úrovni trojnásobku průměrné nominální měsíční mzdy, dále šlo o změny spočívající v tom, aby se u soudců Ústavního soudu používala platová základna platná pro soudce a aby z návrhu zákona byly vypuštěny změny doplněné formou pozměňovacích návrhů vztahujících se k příjmům podléhajícím pojistnému na sociální zabezpečení a pojistnému na zdravotní pojištění.

Senát předložený návrh zákona projednal na své 3. schůzi dne 28. prosince 2012, přičemž v úvodu jeho projednávání vyslovil souhlas se žádostí vlády o zkrácené jednání. Po vystoupení zástupce předkladatele a zpravodajů výborů, kterým byl návrh zákona přikázán k projednání, se podle § 107 zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, bez rozpravy hlasovalo o návrhu doporučeném garančním výborem, aby Senát vyjádřil vůli návrhem zákona se nezabývat. Senát s tímto návrhem vyslovil souhlas svým usnesením č. 50, přičemž pro toto usnesení ze 74 přítomných senátorů hlasovalo 57 a 11 bylo proti. K projednávání návrhu zákona ve výborech lze uvést, že k návrhu zákona proběhla poměrně obsáhlá rozprava, která vedla v příslušných výborech k rozdílným závěrům, jak vyplývá z přijatých usnesení výboru. Ze strany předkladatele bylo k navrhované úpravě výše platové základny uváděno, že podle názoru vlády je navrhovaná úprava v souladu s nálezy Ústavního soudu, což bylo uvedeno také v důvodové zprávě, a bylo poukazováno na časové aspekty vzniklé v důsledku nepřijetí předchozího vládního návrhu zákona v Poslanecké sněmovně, v důsledku kterých bylo nutné přistoupit ke zkrácenému jednání. K těmto argumentům předkladatele řada senátorů uvedla jiný názor, zejména v ústavně-právním výboru, kde byly vzneseny jednak výhrady z hlediska naplnění podmínek pro stav legislativní nouze, jednak výhrady k navrhované výši platové základny ve vztahu k soudcům, kde byly vysloveny názory, že v souladu s nálezem Ústavního soudu by pro soudce měla být v zákoně zachována původní úprava vyjádřená slovem „trojnásobek“, a výhrady byly také k úpravě, která byla do vládního návrhu doplněna formou pozměňovacích návrhů přijatých v Poslanecké sněmovně ve vztahu k pojistnému. Ve výboru pro zdravotnictví a sociální politiku výhrady některých senátorů vedly k usnesení o zamítnutí návrhu zákona, ve výboru ústavně-právním pak vedly k přijetí pozměňovacích návrhů, které by nepochybně byly v souladu s nálezem Ústavního soudu. Ve výboru pro hospodářství, zemědělství a dopravu, což byl výbor garanční, však získaly podporu argumenty, které byly uvedeny i v důvodové zprávě k vládnímu návrhu zákona, dovozující, že jde o kompromisní řešení, které by v budoucím možném testu ústavní konformity mohlo obstát, a na základě toho bylo všemi přítomnými senátory přijato usnesení doporučující Senátu návrhem zákona se nezabývat. Toto usnesení bylo následně přijato i Senátem, takže na plénu Senátu k návrhu zákona nebyla vedena rozprava.

Ústavní soud seznal, že ústní jednání by nemohlo přinést významný posun v objasnění věci, než jaké plyne z písemných úkonů účastníků řízení. S ohledem na § 44 zákona o Ústavním soudu, ve znění po novele provedené zákonem č. 404/2012 Sb., není třeba se dotazovat účastníků řízení na jejich postoj k této otázce, proto bylo možno ve věci rozhodnout bez konání ústního jednání.

Ustanovení § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., ve znění zákona č. 11/2013 Sb., stanoví:

Platová základna činí od 1. ledna do 31. prosince kalendářního roku 2,75násobek průměrné nominální měsíční mzdy fyzických osob v nepodnikatelské sféře dosažené podle zveřejněných údajů Českého statistického úřadu za předminulý kalendářní rok. Výši platové základny pro příslušný kalendářní rok vyhlašuje Ministerstvo práce a sociálních věcí ve Sbírce zákonů sdělením.

Ustanovení části první čl. II zákona č. 11/2013 Sb. zní:

Přechodné ustanovení

Platová základna podle tohoto zákona se použije poprvé pro určení platu a náhrady výdajů za měsíc leden 2013.

Návrh na zrušení části zákona č. 236/1995 Sb. a přechodného ustanovení včleněného do části první zákona č. 11/2013 Sb. spolu s návrhem na přednostní rozhodnutí věci podle § 39 zákona o Ústavním soudu byl podán Městským soudem v Brně dle ustanovení § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu.

Městský soud v Brně pod sp. zn. 50 C 22/2012 vede řízení, v němž se soudce Krajského soudu v Brně domáhá vůči České republice - Krajskému soudu v Brně zaplacení částky dané rozdílem mezi nárokem žalobce na plat a na paušální náhradu výdajů, podle rozšíření žalobního nároku, za leden a únor 2013 a mezi skutečně vyplaceným platem a náhradou výdajů, jež byly ve vztahu k období leden a únor 2013 sníženy zákonem č. 11/2013 Sb. Toto tvrzené snížení činí za každý měsíc částku v úhrnu 15 800 Kč.

Podmínkou aktivní legitimace obecného soudu dle § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu je taková pozice zákona, resp. jeho jednotlivého ustanovení, jehož zrušení je navrhováno, k předmětu řízení, jež zakládá pro posouzení věci ze strany obecného soudu rozhodovací důvody. Při posouzení nároku na doplatek platu a náhrady výdajů za měsíce leden a únor musí obecný soud aplikovat § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb. stanovící výši platové základny včetně přechodného ustanovení určujícího, kdy se poprvé změna platové základny má projevit (čl. II zákona č. 11/2013 Sb.).

Ústavní soud ve své ustálené judikatuře opakovaně zaujal právní názor, dle něhož novela právního předpisu nemá samostatnou normativní existenci, nýbrž se stává součástí novelizovaného právního předpisu; připustil posouzení novelizace toliko v případech námitky její protiústavnosti z důvodu neexistence normotvorné kompetence nebo nedodržení ústavně předepsaného způsobu jejího přijetí a vydání. Obdobou této situace je i případ, kdy je napadáno přechodné ustanovení [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 6/13 ze dne 2. dubna 2013 (112/2013 Sb.)], neboť toto ustanovení normativně existuje právě a jen jako součást novelizujícího zákona, součástí zákona novelizovaného se nestává.

Aktivní legitimace navrhovatele je tedy dána.

Ústavní soud je v souladu s ustanovením § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu v řízení o kontrole norem povinen posoudit, zda napadený zákon (jeho jednotlivé ustanovení) byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.

Ze sněmovního tisku č. 880/0 (vládní návrh zákona), těsnopiseckých zpráv, jakož i z vyjádření účastníka řízení, usnesení vlády č. 934 ze dne 14. prosince 2012 (veřejně dostupného) a rozhodnutí předsedkyně Poslanecké sněmovny č. 48 a 49 ze dne 14. prosince 2012 (dostupných v digitální knihovně Poslanecké sněmovny) bylo zjištěno, že vláda schválila předmětný návrh předložený ministryní práce a sociálních věcí dne 14. prosince 2012 usnesením č. 934, přičemž současně navrhla předsedkyni Poslanecké sněmovny, aby vyhlásila na období od 17. do 21. prosince 2012 stav legislativní nouze pro projednání tohoto vládního návrhu zákona, a požádala, aby tento vládní návrh byl projednán ve zkráceném jednání v rámci vyhlášeného stavu legislativní nouze. Současně vláda požádala předsedu Senátu, aby Senát projednal vládní návrh zákona ve zkráceném jednání.

Předsedkyně Poslanecké sněmovny vyhlásila rozhodnutím č. 48 ze dne 14. prosince 2012 na dobu od 17. do 21. prosince 2012 stav legislativní nouze, přičemž v rozhodnutí uvedla, že žádost odůvodňuje předseda vlády „mimořádnými okolnostmi, kdy jsou zásadním způsobem ohrožena základní práva a svobody občanů“. V rozhodnutí č. 49 z téhož dne rozhodla, že sněmovní tisk č. 880 bude projednán ve zkráceném jednání (s vynecháním 1. čtení), přikázala tento tisk rozpočtovému výboru k projednání a stanovila nepřekročitelnou lhůtu pro předložení usnesení do 18. prosince 2012 do 10.00 hodin.

Podle údajů digitálního repozitáře Poslanecké sněmovny byl tisk č. 880/0 rozeslán poslancům 14. prosince 2012; rozpočtový výbor k němu zaujal stanovisko ve svém usnesení (č. 880/1) z 18. prosince 2012, v němž doporučil, aby Poslanecká sněmovna návrh neprojednávala v obecné rozpravě a projednala jej do 18. prosince 2012 do 19.00 hodin.

Návrh zákona byl projednán na 49. schůzi Poslanecké sněmovny dne 18. prosince 2012 jako bod č. 164; v úvodu Poslanecká sněmovna (podle těsnopisecké zprávy) posoudila, zda jsou dány podmínky pro projednání ve zkráceném jednání; v rozpravě k této otázce se nikdo z poslanců nepřihlásil, v hlasování č. 241 bylo rozhodnuto, že nadále existují podmínky pro projednání vládního návrhu zákona (tisk č. 880) ve zkráceném jednání; přihlášeno bylo 168 poslanců, pro hlasovalo 160, proti 3.

Ministryně práce a sociálních věcí jako důvod předložení návrhu zákona uvedla, že „vláda poté, co nebyl schválen její předchozí návrh řešení ... navrhla výši platové základny ve výši 2,75násobku průměrné měsíční nominální mzdy fyzických osob v nepodnikatelské sféře ... podle této platové základny mají být od 1. ledna 2013 určovány platy pouze soudcům a zprostředkovaně též státním zástupcům ... pevně věřím, že předložený vládní návrh bude schválen, protože v opačném případě nebude stanovena pro určení platů soudců a státních zástupců žádná platová základna ...

Poté Poslanecká sněmovna hlasováním č. 242 (přihlášeno 161, pro 133, proti 2) rozhodla o upuštění od obecné rozpravy (podle § 99 odst. 7 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny).

V podrobné rozpravě byly vzneseny dva pozměňovací návrhy (poslanec Jan Čechlovský navrhl rozšířit vládní návrh o novelizaci předpisů o pojistném na sociální zabezpečení a na veřejné zdravotní pojištění tak, aby náhrady výdajů poskytované podle zákona č. 236/1995 Sb. nepodléhaly odvodům pojistného, a poslankyně Jana Suchá navrhla, aby namísto 2,75násobku činila platová základna 3násobek průměrného platu v nepodnikatelské sféře). Ministr spravedlnosti v rozpravě upozornil Poslaneckou sněmovnu na rizika spojená s přijetím vládního návrhu a uvedl, že by byl rád, kdyby byl přijat „ten takzvaný 3 násobek“, který by byl „nepochybně ústavně konformnější“, a „možná by byl konečně v této otázce klid“. Prvý pozměňovací návrh přijat byl (vynětí náhrad výdajů z platby pojistného), druhý - návrat platové základny na trojnásobek - přijat nebyl.

Návrh zákona byl přijat v hlasování č. 245 (přihlášeno bylo 99 poslanců, pro hlasovalo 80, proti 8).

Senát projednal vládní návrh zákona jako tisk č. 10; Poslanecká sněmovna jej postoupila Senátu dne 19. prosince 2012, Senát tisk zařadil na 3. schůzi dne 28. prosince 2012; ministryně práce a sociálních věcí při projednání v Senátu podle stenozáznamu uvedla, že „předložený návrh zákona Poslanecká sněmovna projednala ve stavu legislativní nouze, a shledala tedy, že jde o mimořádnou okolnost, kdy jsou zásadním způsobem ohrožena základní práva a svobody občanů, zejména tedy právo občanů na spravedlivou odměnu za práci, proto také ten důvod legislativní nouze“. Ústavně-právní výbor Senátu ve svém usnesení navrhl vrátit návrh zákona Poslanecké sněmovně; odmítl ústy svého předsedy, který informoval o obsahu usnesení výboru, interpretaci, že 2,75násobek určující platovou základnu znamená zvýšení platů soudců, a s poukazem na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 33/11 uvedl, že podle závazného nálezu Ústavního soudu mají být platy soudců odvozeny od platové základny, která bude trojnásobkem průměrného platu v nepodnikatelské sféře. Také upozornil na problematický stav legislativní nouze vyhlášený podle jeho názoru jen proto, že vláda nestíhá předložit zákony tak, jak má. Garančním výborem byl výbor pro hospodářství, zemědělství a dopravu, který navrhl nezabývat se návrhem zákona. Tento návrh byl Senátem v hlasování č. 4 přijat (usnesení č. 50, registrováno 74 senátorů, pro návrh 57, proti 11).

Zákon byl doručen prezidentu republiky k podpisu 28. prosince 2012, prezident zákon podepsal 11. ledna 2013, k podpisu předsedovi vlády byl doručen 15. ledna 2013, k vyhlášení ve Sbírce zákonů došlo 17. ledna 2013 pod č. 11/2013 Sb.

Navrhovatel namítá, že institut legislativní nouze byl zneužit, neboť vláda byla při předkládání návrhu řešícího výši platové základny pro určení platů soudců nepřípustně liknavá, a dále zdůrazňuje, že návrh nebyl projednán před předložením Poslanecké sněmovně s mocí soudní. Nález sp. zn. Pl. ÚS 33/11 ze dne 3. května 2012 zrušil ke dni 31. prosince 2012 úpravu, podle níž měla být platová základna pro soudce odvíjena od 2,5násobku průměrné měsíční mzdy v nepodnikatelské sféře za předminulý kalendářní rok. Vláda předložila sice dne 30. července 2012 Poslanecké sněmovně návrh zákona (tisk č. 763/0), kterým měl být změněn zákon č. 236/1995 Sb., učinila tak však způsobem raritním: předložila pět variant výše platové základny (od 2,51 po 3násobek) a současně navrhla ve všech variantách zrušit zmrazení platové základny obsažené v § 3a zákona č. 236/1995 Sb. K tisku č. 763/0 byl podán komplexní pozměňovací návrh poslance Vladislava Vilímce, jenž pro výši základny určoval 2,75násobek průměrné měsíční mzdy v nepodnikatelské sféře a předpokládal pro tzv. představitele odměňované podle zákona č. 236/1995 Sb. v letech 2015 a 2016 postupné rozmrazení jejich platové základny (koeficienty 2,51 a 2,61). Byly podány rovněž některé další pozměňovací návrhy, které řešily zdaňování náhrad výdajů, prodloužení zmrazení platové základny představitelů do roku 2015, ale také návrh na řešení propadu platů soudců Ústavního soudu vůči platům soudců obecných soudů či výše platové základny odvíjející se od 3násobku průměrné mzdy v nepodnikatelské sféře. Třetí čtení návrhu proběhlo 12. prosince 2012, přičemž návrh zákona (ve znění komplexního pozměňovacího návrhu) nebyl přijat.

Ústavní soud nepochybuje, že napadený zákon byl přijat v rámci Ústavou stanovené kompetence Parlamentu; odpověď na otázku, zda k tomu došlo i ústavně předepsaným způsobem, již není tak nabíledni.

Ústavní soud se v minulosti již opakovaně vadami legislativního procesu včetně vyhlášení stavu legislativní nouze a projednání návrhu zákona ve zkráceném jednání zabýval; jeho názory se vyvíjely od značné zdrženlivosti [např. nález sp. zn. Pl. ÚS 24/07 ze dne 31. ledna 2008 (N 26/48 SbNU 303; 88/2008 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 56/05 ze dne 27. března 2008 (N 60/48 SbNU 873; 257/2008 Sb.) nebo nález sp. zn. Pl. ÚS 12/10 ze dne 7. září 2010 (N 188/58 SbNU 663; 269/2010 Sb.)] k důraznému připomenutí nutnosti dodržování principů tvorby souladného, přehledného a předvídatelného práva jako jednoho z atributů materiálně chápaného právního státu [např. nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10 ze dne 1. března 2011 (N 27/60 SbNU 279; 80/2011 Sb.) nebo nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10 ze dne 19. dubna 2011 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.)]. Třebaže je institut legislativní nouze výhradně institutem zákonným, je třeba na něj nesporně nahlížet pod zorným úhlem principů dělby moci, pluralismu, svobodné soutěže politických sil a ochrany parlamentních menšin. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/10 Ústavní soud vyložil, že institut vyhlášení stavu legislativní nouze omezuje či relativizuje tyto uvedené ústavní principy, a proto musí být podmínky jeho použití vykládány restriktivně. Podmínkou vyhlášení stavu legislativní nouze je existence mimořádné okolnosti, která má potenciál ohrozit základní práva a svobody zásadním způsobem, anebo kdy státu hrozí značné hospodářské škody (§ 99 odst. 1 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny). Závěr o existenci mimořádné okolnosti musí mít rozumný základ a musí být podložen skutkovými okolnostmi, důvodnost vyhlášení stavu legislativní nouze je pak nutno opřít rovněž o poměření intenzity důvodů pro vyhlášení stavu legislativní nouze ve vztahu k omezení dotčených ústavních principů, neboť zájem na zabránění nebo odstranění jejích důsledků by měl s ohledem na chráněné hodnoty v konkrétním případě převážit nad zájmem na řádném průběhu legislativní procedury (srov. body 84-85 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/10). Nelze také odhlédnout od skutečnosti, že v praxi parlamentní je tento institut užíván - jak již Ústavní soud v minulosti také upozornil - velmi často.

Vyhlášení stavu legislativní nouze bylo v rozhodnutí předsedkyně Poslanecké sněmovny č. 48 ze dne 14. prosince 2012 odůvodněno v podstatě dikcí zákona („mimořádné okolnosti, kdy jsou zásadním způsobem ohrožena základní práva a svobody občanů“). Skutkové okolnosti však lze spolehlivě rekonstruovat ze shora podaného přehledu legislativního procesu; důvodem vyhlášení stavu legislativní nouze byla skutečnost, že od 1. ledna 2013 neexistovalo v právním řádu ustanovení, z něhož by bylo lze konstruovat výši platu soudce (a návazně na to i státního zástupce), a Poslanecká sněmovna dne 12. prosince 2012 zamítla tisk č. 763/0, který projednávala od 31. července 2012 v návaznosti na zrušení části ustanovení o platové základně v zákoně č. 236/1995 Sb. Ústavním soudem (nález sp. zn. Pl. ÚS 33/11). Ústavní soud poskytl zákonodárci sedm měsíců na to, aby neústavní snížení platové základny a relaci platu soudce vůči průměrné mzdě v nepodnikatelské sféře vyřešil ústavně konformním způsobem. Prvého pochybení, které v zásadě s největší pravděpodobností spustilo řetěz událostí, které byly završeny zamítnutím návrhu obsaženého v tisku č. 763/0, se dopustila vláda, která v tomto tisku nepředložila v materiálním slova smyslu návrh zákona, jenž by býval mohl být Poslaneckou sněmovnou schválen, nýbrž - jak sama uvedla v důvodové zprávě k vládnímu návrhu zákona podanému 14. prosince 2012 - „nosič pro řešení vzešlé ze všeobecné politické shody“. Po zamítnutí „nosiče“ vláda během dvou dnů (během nichž jistě nestihla připomínkové řízení, natož projednání s reprezentací soudní moci, za niž nutno za současného stavu věcí považovat vrcholy soudní soustavy, totiž Nejvyšší soud a Nejvyšší správní soud) předložila Poslanecké sněmovně nový návrh (tisk č. 880/0) spojený se žádostí o vyhlášení stavu legislativní nouze. V tomto časovém „presu“ (do 31. prosince zbývalo pouhých 17 dnů) musely návrh zákona projednat dvě komory Parlamentu, přičinit podpisy prezident republiky a předseda vlády a zákon musel být vyhlášen. Není divu, že se to nepodařilo zcela, třebaže i tento čas „postačoval“ k doplnění návrhu o novelizaci předpisů upravujících odvod pojistného na sociální zabezpečení a veřejné zdravotní pojištění - tuto část zákona ovšem navrhovatel neučinil předmětem svých námitek a ani tak nejspíše učinit nemohl s ohledem na předmět řízení, a proto ji Ústavní soud ponechává stranou (zákon byl nakonec vyhlášen ve Sbírce zákonů 17. ledna 2013).

Poměří-li Ústavní soud intenzitu důvodů pro vyhlášení stavu legislativní nouze (zde právo soudců na odměnu za práci, jak ostatně uvedla ministryně práce a sociálních věcí při projednávání návrhu v Senátu) se zájmem na řádné a kvalitní legislativní proceduře, musí konstatovat, že v dané časové situaci to byla jediná možnost, jak se pokusit o to, aby soudci nezůstali od 1. ledna 2013 bez odměny za svou práci. Také nelze odhlédnout od faktu, že při zahájení projednání tisku č. 880 ze 168 přihlášených poslanců hlasovalo 160 (tedy více než třípětinová většina všech poslanců) pro závěr, že jsou dány podmínky pro projednání návrhu zákona ve zkráceném jednání. Jakkoli lze namítnout, že za čtyři dny nemohla Poslanecká sněmovna řádně o návrhu uvážit, nelze opomenout skutečnost, že předmětné téma Sněmovna projednávala od 31. července 2012 v podobě tisku č. 763, takže poslanci byli velmi dobře informováni o podstatě a charakteru právní úpravy, jejíž jedinou ambicí mělo být nahrazení koeficientu 2,5 koeficientem jiným, ústavně konformním, jak vyložil v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 33/11 Ústavní soud, když koeficient 2,5 vyřadil svým rozhodnutím ze zákona. Obdobně byl v obrovském časovém stresu Senát, jenž měl na projednání návrhu 10 dnů včetně vánočních svátků.

Ústavní soud je nucen konstatovat, že vláda i Parlament opakovaně zachází - pokud jde o způsob přijetí zákona, jenž zásadním způsobem zasahuje materiální zabezpečení soudců - s třetí součástí státní moci, totiž mocí soudní, způsobem, jenž v evropském demokratickém a právním prostoru lze jen stěží nalézt. Ústavní soud v minulosti již několikrát apeloval, aby exekutiva i moc zákonodárná respektovaly pravidla demokratické politické kultury; v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 12/10 Ústavní soud (bod 25) uvedl: „Soudci se ocitli z hlediska možnosti relevantně projevit svoji vůli a bránit se v otázce platu v horší pozici než ostatní profese ... v případě výjimečných okolností, např. tíživé finanční situace státu, by napříště neměli být soudci takto znevýhodněni a k tomu, aby zákonodárce mohl přistoupit k platovým restrikcím, by si měl opatřit relevantní stanovisko reprezentantů soudní moci, jež by se mělo stát i součástí důvodové zprávy.“ V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 16/11 Ústavní soud připomněl s veškerou naléhavostí konstitutivní principy demokratické společnosti, s nimiž stojí a padá ústavní stát - tehdejšími slovy nálezu sp. zn. Pl. ÚS 19/93 ze dne 21. prosince 1993 (N 1/1 SbNU 1; 14/1994 Sb.) „... není právo a spravedlnost předmětem volné dispozice zákonodárce, a tím ani zákona, protože zákonodárce je vázán určitými základními hodnotami, jež Ústava prohlašuje za nedotknutelné“. Platové restrikce soudců vždy budou znamenat určitou formu zásahu do jednoho z komponentů soudcovské nezávislosti (jak bude znovu odůvodněno dále), proto je nepřípustné, aby k takovému zásahu docházelo jednostranně; soudci představují z pohledu osobního rozsahu zákona č. 236/1995 Sb. nejpočetnější skupinu osob, navíc skupinu, jež požívá - jak rovněž bude dále zdůrazněno - z hlediska ústavního zvláštní ochrany, a prostor pro zásahy do jejich postavení je užší než u skupin jiných ústavních činitelů. Moc soudní nemá v našich ústavních podmínkách reprezentaci, přesto je však soudní soustava završena dvěma nejvyššími soudy - ty musejí chtě nechtě za této situace plnit i nezbytnou roli reprezentantů moci soudní. Již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 16/11 bylo konstatováno, že „tento negativní stav vytváří tlak na extenzi interpretace principů plynoucích z ústavního pořádku, tlak na podřazení pravidel demokratické politické kultury pod konstitucionalistický rámec“.

Derogační zásah by v posuzované věci tedy byl jen prostým důsledkem setrvalého doslova přehlíživého přístupu vlády a zákonodárce k moci soudní, kterou snad i s odstupem téměř 25 let od zásadní společenské změny vnímají toliko jako skupinu státních úředníků závislých na státu a placených tak, jak se zachce té které politické reprezentaci; Ústavní soud však musel vážit důsledky takového postupu, rovněž s přihlédnutím k tomu, že navrhovatel, ač pregnantně formuloval výhrady k vadám legislativního procesu, formulací petitu dal zřetelně najevo, že hodlá vznést i námitky materiální a dává přednost posouzení ústavnosti napadeného zákona z hlediska materiálního. Z hlediska nároků na legislativní proces do budoucna nebude možné, aby Ústavní soud aproboval jakýkoli postup, který pomine projednání s představiteli, resp. zástupci nezávislé justice, a to jak na úrovni exekutivní, tak zákonodárné. Zásahy do materiálního postavení soudců musejí být řádně odůvodněny včetně komplexního ekonomického rozboru, z něhož budou patrny možnosti státního rozpočtu v návaznosti na hospodářskou situaci státu, a musí být poskytnuty řádné údaje o situaci v odměňování zejména vyšších státních úředníků a dalších osob s nejvyššími odměnami za práci poskytovanými ze státního rozpočtu. Nelze než připomenout, že v zemích s dlouholetou demokratickou tradicí je možnost zasáhnout do materiálního zabezpečení soudců například omezena toliko na základě závěrů komplexního stanoviska skupiny nezávislých odborníků (srov. například situaci v Kanadě).

Formální zrušení právní úpravy vtělené do zákona č. 11/2013 Sb. (jeho čl. I, tedy novelizace § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb.) - bez hodnocení dopadu zákona na materiální ústavnost - by za těchto okolností z hlediska principu proporcionality mělo ustoupit požadavkům efektivní ochrany ústavnosti. Tím ovšem Ústavní soud nikterak nepředjímá situace, ve kterých - jako to už učinil v minulosti - derogační zásah z důvodů neústavnosti legislativního procesu bude považovat za jediný možný. V projednávané věci dal přednost efektivní ochraně ústavnosti a v dalším kroku svého přezkumu přistoupil k posouzení ústavnosti těch ustanovení, která navrhovatel ve svém návrhu označil.

Zrušení zákona podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy zásadně nevyvolává zpětné účinky, a pokud derogační výrok není spojen s odkladem vykonatelnosti, působí s účinky ex nunc. K pozbytí platnosti zrušeného zákonného ustanovení tak dochází až k datu vykonatelnosti nálezu. Zrušení protiústavní zákonné úpravy samo o sobě neznamená revizi individuálních právních aktů založených na její aplikaci. Proto také podle ustanovení § 71 odst. 4 zákona o Ústavním soudu platí, že „práva a povinnosti z právních vztahů vzniklých před zrušením právního předpisu zůstávají nedotčena“. Na druhé straně nelze přehlédnout, že jestliže Ústavní soud ve svém nálezu konstatuje, že zákon nebo jiný právní předpis je v rozporu s ústavním pořádkem, pak tento rozpor byl dán i po dosavadní dobu jeho účinnosti. Zejména v případech, kdy je derogačním důvodem zjištění, že aplikace zrušeného právního předpisu působí porušení základních práv jednotlivců, je proto přirozeným důsledkem, že se dotčeným jednotlivcům poskytne ochrana jejich základních práv a svobod právě tím, že se předmětný právní předpis v rozsahu, na který dopadá derogační důvod vyslovený v nálezu Ústavního soudu, zpětně neaplikuje. Poskytnutí této ochrany je nakonec, jak bude potvrzeno i níže, hlavní smysl oprávnění soudu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy (s přihlédnutím k čl. 4 Ústavy). Platí to však pouze za předpokladu, že poskytnutí této ochrany nebrání jiné základní právo nebo důležitý veřejný zájem, jemuž jev případě vzájemné kolize třeba dát přednost. Jestliže by například v právních vztazích mezi jednotlivci znamenalo zpětné neaplikování protiústavního zákona sice ochranu základních práv jednoho účastníka tohoto právního vztahu, avšak současně negativní zásah do základních práv jiného účastníka, jenž v minulosti jednal v důvěře v zákon, byl by takovýto následek derogace s ohledem na princip právní jistoty zásadně (s výjimkou některých extrémních případů zásahů do základních práv) vyloučen. Naopak v případě vertikálních právních vztahů mezi státem a jednotlivcem má zásadně přednost ochrana základních práv a svobod jednotlivce. I zde je ovšem třeba brát zřetel na to, že zpětné neaplikování protiústavního zákona by mohlo za určitých okolností vést k ohrožení schopnosti státu plnit své funkce (např. s ohledem na dopad na státní rozpočet) či k ohrožení jiného důležitého veřejného zájmu, v důsledku čehož bude naopak třeba dát přednost právě právní jistotě a zachování současného stavu [blíže k výše uvedenému výkladu např. nález sp. zn. Pl. ÚS 38/06 ze dne 6. února 2007 (N 23/44 SbNU 279; 84/2007 Sb.) ve znění opravného usnesení sp. zn. Pl. ÚS 38/06 ze dne 3. dubna 2007; nález sp. zn. IV. ÚS 1777/07 ze dne 18. prosince 2007 (N 228/47 SbNU 983); nález sp. zn. Pl. ÚS 16/09 ze dne 19. ledna 2010 (N 8/56 SbNU 69; 48/2010 Sb.); nález sp. zn. Pl. ÚS 15/09 ze dne 8. července 2010 (N 139/58 SbNU 141; 244/2010 Sb.), bod 53; nález sp. zn. IV. ÚS 1572/11 ze dne 6. března 2012 (N 45/64 SbNU 551), body 25 až 28; nález sp. zn. III. ÚS 3489/12 ze dne 23. května 2013 (dostupný na http://nalus.usoud.cz), body 12 a 13].

Uvedený následek se uplatní obdobně v případě derogačního nálezu Ústavního soudu jak v abstraktní, tak i konkrétní kontrole norem. Nakonec samotný § 71 odst. 2 zákona o Ústavním soudu předpokládá nevykonatelnost rozhodnutí vydaných na základě protiústavního zákona (za předpokladu, že na tuto aplikaci dopadá příslušný derogační důvod, srov. nález sp. zn. IV. ÚS 1777/07), což nepochybně nelze vykládat vtom smyslu, že obecné soudy nebo jiné orgány veřejné moci mají nadále vydávat rozhodnutí, u nichž bude předem zřejmé, že nebudou vykonatelná. V těchto případech je však třeba odlišovat abstraktní a konkrétní kontrolu norem. Jestliže totiž pro abstraktní kontrolu norem platí shora uvedené prakticky bezvýjimečně, je třeba u konkrétní kontroly norem pečlivě vážit presumpci ústavnosti napadeného zákona a zájem na právní jistotě na straně jedné a zájem toho, kdo svým jednáním inicioval řízení o kontrole norem u Ústavního soudu, na straně druhé. Lapidárně řečeno, nedávalo by žádný rozumný smysl, pakliže by se vyhovující nález Ústavního soudu ohledně návrhu na zrušení aplikovaného zákonného ustanovení nemohl pozitivně projevit v právní sféře toho účastníka řízení, který buď sám podal tento návrh na zrušení zákonného ustanovení spolu s ústavní stížností (§ 74 zákona o Ústavním soudu), anebo byl účastníkem řízení u obecného soudu, který podle čl. 95 odst. 2 Ústavy předložil Ústavnímu soudu návrh na zrušení zákona, který má při řešení věci použít [srov. též stanovisko pléna sp. zn. Pl. ÚS-st. 31/10 ze dne 14. prosince 2010 (ST 31/59 SbNU 607; 426/2010 Sb.)]. Ani toto pravidlo ovšem nemusí platit bezvýjimečně, a to právě s ohledem na nezbytnost poměřování základních práv tohoto účastníka řízení na straně jedné a požadavku právní jistoty, ochrany základních práv jiných účastníků řízení či jiných ústavně chráněných hodnot na straně druhé (viz výše). Výsledek tohoto poměřování přitom nemusí být z pohledu obecného soudu, jenž věc předkládá Ústavnímu soudu, zřejmý, přičemž pro její posouzení budou klíčovým východiskem právě závěry obsažené v případném derogačním nálezu.

Podle ustanovení § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu platí, že ke zrušení napadeného právního předpisu dojde „dnem, který v nálezu určí“. Podle ustanovení § 58 odst. 1 stejného zákona nálezy vydávané v řízení o kontrole norem „jsou vykonatelné dnem jejich vyhlášení ve Sbírce zákonů, pokud nerozhodne Ústavní soud jinak“. Z toho podle konstantní judikatury Ústavního soudu plyne, že Ústavnímu soudu je dána možnost v odůvodněných případech odložit vykonatelnost zrušovacího nálezu v řízení o kontrole norem. Tímto důvodem je zejména situace, kdy by okamžité zrušení právního předpisu vyvolalo více negativní důsledky než jeho dočasná tolerance. Proto i v nyní projednávané věci Ústavní soud k odkladu vykonatelnosti přistoupil (viz bod 80).

Protože se však v daném případě jedná o případ tzv. konkrétní kontroly norem, je třeba vážit, jaké dopady bude mít tento odklad vykonatelnosti na řízení, které vedlo k vydání tohoto nálezu, resp. i na řízení ve věcech dalších soudců, jež byla z důvodu podání tohoto návrhu Městským soudem v Brně přerušena a v nichž by tento nález mohl být zohledněn při rozhodování.

K tomu Ústavní soud uvádí, že stanovení časových účinků zrušení protiústavního právního předpisuje do určité míry otázkou, při níž se nelze omezit na čistě ústavněprávní argumentaci. Pokud by totiž Ústavní soud nemohl zohledňovat i argumenty, zájmy a hodnoty další, pak by k odkladu vykonatelnosti neměl vlastně vůbec přistupovat. Při hodnocení toho, zda k odkladu vykonatelnosti přistoupit a na jakou dobu, totiž nutně zohledňuje např. náročnost právní úpravy, která by měla nahradit úpravu zrušenou, anebo délku legislativního procesu, a nemůže odhlédnout ani od takových aspektů, jako je třeba termín voleb do Poslanecké sněmovny. Pokud by tak totiž nečinil, nebylo by stanovení odkladu vykonatelnosti takového nálezu účelné. Není proto nahodilé, že v minulosti stanovoval Ústavní soud odklad vykonatelnosti v délce jak několika málo měsíců, tak i přesahující jeden rok.

V nyní projednávané věci Ústavní soud konstatuje, že jakkoliv obecně platí, že by se i při stanovení odkladu vykonatelnosti zrušovacího nálezu toto zrušení mělo reálně projevit v právní sféře těch účastníků, jejichž řízení vedlo k vydání vyhovujícího nálezu, v projednávané věci jsou splněny podmínky pro závěr, že se toto pravidlo neuplatní. Při úvaze o právních účincích derogačního nálezu v řízení o kontrole norem je totiž třeba zvažovat i jiné aspekty než čistě procesněprávní, což ostatně činí i ústavní soudy jiných evropských zemí. Ústavní soud má přitom za to, že tyto aspekty ve svém souhrnu vedou k závěru, že účinky tohoto nálezu mohou být aplikovány i na případy těchto účastníků teprve od okamžiku jeho vykonatelnosti a že tento nález nezakládá nárok na zpětné doplacení rozdílu na platu a dalších náležitostech plynoucího z výše základny ve výši 2,75 násobku průměrné mzdy v nepodnikatelské sféře za předminulý kalendářní rok a ústavně konformního trojnásobku, jenž měl být do zákonné úpravy vložen již k datu 1. ledna 2013.

K tomuto závěru vede Ústavní soud především zájem na zklidnění celkové atmosféry, která ve věci platů soudců dlouhodobě panuje jak na politické scéně, tak zejména v širší veřejnosti. Jakkoliv Ústavní soud trvá na tom, že zákonodárce v této věci dlouhodobě postupuje vědomě protiústavním, a tedy neomluvitelným způsobem, je třeba současně vidět, že zpětné doplacení těchto částek by znamenalo významný a zejména též nepředvídaný zásah do státního rozpočtu, který by nutně vedl k dalšímu růstu zmíněného napětí mezi společností a soudci. Ústavní soud přitom nemohl přehlédnout, že zpětné doplacení požadovaných částek by se týkalo i období, kdy se Česká republika nacházela ve finanční krizi, resp. teprve se z této krize pomalu zotavovala. Toto řešení by proto zřejmě vedlo k nepochopení ze strany společnosti a bylo by i způsobilé oslabit pozici soudců a znevážit jejich funkci. Ústavní soud se totiž ani nedomnívá, že by aplikovaný koeficient 2,75násobku průměrné mzdy v nepodnikatelské sféře u soudců vyvolával situaci, již by bylo možno označit za natolik neúnosnou, že by bezpodmínečně vyžadovala nápravu nejen do budoucna, nýbrž i zpět. Ve svých úvahách vycházel rovněž z toho, že funkce soudce by měla být vnímána nejen v rovině profesní, nýbrž také osobnostní. Jednoduše řečeno, od soudce se neočekává pouze odbornost a vysoké pracovní nasazení, nýbrž také bezúhonnost a nadprůměrná osobní integrita [viz např. § 80 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích)]. Proto má Ústavní soud za to, že od této skupiny, která by měla představovat skutečnou elitu společnosti, lze požadovat i větší míru velkorysosti a vstřícnosti než od skupin jiných.

Ústavní soud vydal tento nález v pomyslném „průběžném číslování“ pod pořadovým číslem XIV. Již čtrnáctkrát se v uplynulých letech musel zaobírat zásahy do materiálního zabezpečení soudců. Několikrát také již vyjádřil naději, že je to snad naposled a že zákonodárce bude vnímat meze možných zásahů prizmatem ústavních principů platných pro nezávislost moci soudní.

Právní úprava materiálního zabezpečení soudců vystavěná na relaci trojnásobku průměrné mzdy v nepodnikatelské sféře s dvouletým časovým zpožděním reflektující vývoj v nepodnikatelské sféře by mohla soudce řadit do vyšší středostavovské vrstvy. Je to úprava, jež se ne vymyká evropským standardům a představuje v zásadě průměr postavení soudce například v členských zemích Rady Evropy. Obsahuje rovněž raritní možnost nominálního snížení platu, pokud se sníží průměrný plat v nepodnikatelské sféře - v řadě zemí je plat soudce před takovýmto poklesem chráněn. V opakovaných řízeních před Ústavním soudem se zásahy zákonodárce ukázaly arbitrárními, ba podle důvodových zpráv lze usuzovat na záměr vytvořit tlak na ponížení relace průměrného platu a platové základny platné pro soudce. Takový tlak nelze prostě odůvodnit rozpočtovými náklady na platy soudců; na druhé straně soudní moc neexistuje mimo ekonomickou realitu státu a uvedená relace není ústavně nedotknutelnou veličinou. Pro zásah do ní by však musely být velmi pádné argumenty doložené řádnými analýzami odměňování ve veřejné sféře za situace značně omezených možností státu při respektování ústavních garancí nezávislosti soudní moci. Ústavní soud nezaložil svým rozhodnutím nárok na zpětné doplatky za období, kdy soudci byli neústavně poškozeni snížením úrovně jejich materiálního zabezpečení, což neznamená jednou provždy, že protiústavní zásahy nemohou mít i velmi citelný dopad na státní rozpočet. Předpokládá, že zákonodárce k datu vykonatelnosti tohoto nálezu do právní úpravy vloží úpravu vážící platovou základnu na ústavně konformní úroveň trojnásobku průměrného platu v nepodnikatelské sféře, a na druhé straně by Ústavní soud nepřekvapilo, pokud by soudci od započatých sporů ustoupili a po několikaletém období sporů bylo nastoleno období pochopení a vzájemné úcty, která přináleží činitelům představujícím pilíře státní moci.

Ústavní soud nemohl vyhovět navrhovateli v jeho žádosti o přednostní projednání návrhu (§ 39 zákona o Ústavním soudu) s ohledem na personální obměnu většiny pléna Ústavního soudu v roce 2013.