Před Krajským soudem v Ostravě (dále jen „navrhovatel" nebo „krajský soud") je pod sp. zn. 22 A 85/2014 vedeno řízení o žalobě Mgr. Jiřího Malysiaka (dále jen „žalobce") proti rozhodnutí Krajského úřadu Moravskoslezského kraje, odboru dopravy, ze dne 2. 7. 2014 č. j. MSK 76329/2014. Tímto rozhodnutím bylo potvrzeno rozhodnutí Magistrátu města Ostravy (dále jen „magistrát") ze dne 15. 5. 2014 č. j. SMO/181631/14/DSČ/Mar, jímž bylo rozhodnuto o tom, že se žalobce dopustil správního deliktu podle § 125f odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění zákona č. 297/2011 Sb., (není-li dále uvedeno jinak, „zákonem o silničním provozu“ se rozumí tento zákon ve znění účinném do 30. 6. 2017). Podle § 125f odst. 3 ve spojení s § 125g odst. 3 zákona o silničním provozu mu byla uložena pokuta ve výši 2 000 Kč spolu s povinností uhradit náklady řízení spojené s projednáním správního deliktu ve výši 1 000 Kč.

Správního deliktu se měl žalobce dopustit tím, že jako provozovatel motorového vozidla, jež je blíže specifikováno v uvedených rozhodnutích, v rozporu s § 10 odst. 3 zákona o silničním provozu nezajistil, aby při jeho užití na pozemních komunikacích byly dodržovány povinnosti řidiče a pravidla provozu na pozemních komunikacích stanovená zákonem o silničním provozu. Ve správním řízení bylo prokázáno, že blíže nezjištěný řidič ponechal ve dnech 31. 10. 2013, 3. 12. 2013 a 18. 12. 2013 toto motorové vozidlo stát v centru Ostravy na místech, jež byla buď v působnosti dopravního značení zakazujícího stání, nebo zde zákaz stání vyplýval ze skutečnosti, že toto místo bylo ve vzdálenosti kratší než 5 m před hranicí křižovatky a 5 m za ní. Toto jednání mělo naplňovat skutkovou podstatu přestupku podle § 125c odst. 1 písm. k) zákona o silničním provozu.

Všechny tři případy přestupků zaznamenala městská policie a oznámila magistrátu. Dne 7. 2. 2014 obdržel žalobce jako provozovatel vozidla výzvy k uhrazení určené částky ve výši 500 Kč za každý z uvedených přestupků. Dne 20. 2. 2014 bylo magistrátu doručeno jeho sdělení, v němž byla označena osoba, která měla vozidlo řídit. V rámci šetření bylo zjištěno, že tato osoba zemřela dne 23. 1. 2014 a že v období, kdy byly spáchány uvedené přestupky, nemohla s ohledem na svůj zdravotní stav motorové vozidlo řídit. Protože magistrát nezjistil do šedesáti dnů ode dne, kdy se o jednotlivých přestupcích dověděl, skutečnosti odůvodňující zahájení řízení proti určité osobě, byla věc podle § 66 odst. 3 písm. g) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, odložena. Tím měla být současně splněna podmínka podle § 125f odst. 4 písm. a) zákona o silničním provozu k projednání správního deliktu žalobce.

Rozhodnutí o žalobě závisí na posouzení otázky, zda uložení sankce za správní delikt podle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu, jehož se provozovatel vozidla dopustí porušením povinnosti podle § 10 odst. 3 zákona o silničním provozu, nebude mít za následek porušení ústavně zaručených základních práv a svobod žalobce. Tato ustanovení stanoví fyzické osobě, která je provozovatelem vozidla, odpovědnost za to, že jiná osoba při užití tohoto vozidla porušila povinnosti řidiče a pravidla provozu na pozemních komunikacích. Podle krajského soudu tím zákon presumuje vinu provozovatele motorového vozidla za porušení povinností, jejichž splnění nelze zajistit. Provozovatel vozidla může projednání správního deliktu zamezit v podstatě jen tím, že ve lhůtě 15 dnů od doručení výzvy k uhrazení určené částky sdělí údaje o totožnosti řidiče vozidla v době spáchání přestupku, a to i v případě, že jde o osobu blízkou.

Podle názoru krajského soudu jsou napadená ustanovení v rozporu s principem právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“), právem odepřít výpověď podle čl. 37 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), zásadou presumpce neviny podle čl. 40 odst. 2 Listiny a právem na spravedlivý proces podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“). Krajský soud proto usnesením ze dne 17. 3. 2016 č. j. 22 A 85/2014-29 přerušil řízení o žalobě žalobce a podal Ústavnímu soudu návrh na zrušení § 10 odst. 3 zákona o silničním provozu. Návrh byl společně s příslušným soudním a správním spisem doručen dne 8. 4. 2016.

Podáním, jež bylo Ústavnímu soudu doručeno dne 15. 11. 2016, krajský soud upřesnil svůj návrh tak, že se domáhá zrušení i § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu. K výzvě Ústavního soudu pak svůj návrh v této části změnil podáním doručeným dne 27. 9. 2017 tak, že s ohledem na novelizaci § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu, jež byla s účinností od 1. 7. 2017 provedena zákonem č. 183/2017 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich a zákona o některých přestupcích, navrhuje vyslovení protiústavnosti tohoto ustanovení, ve znění účinném do 30. 6. 2017.

Navrhovatel zdůrazňuje, že novelou zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů, jež byla provedena zákonem č. 297/2011 Sb., byla zavedena objektivní odpovědnost provozovatele vozidla za správní delikt, k jehož spáchání dojde tím, že provozovatel vozidla nezajistí, aby při užití vozidla na pozemní komunikaci byly dodržovány povinnosti řidiče a pravidla provozu na pozemních komunikacích stanovená zákonem o silničním provozu․ Tato odpovědnost byla stanovena navzdory tomu, že provozovatel vozidla, ať už je jím právnická osoba, fyzická osoba podnikající nebo jiná fyzická osoba, tuto povinnost nemůže splnit, neboť zpravidla nebude schopen požadované jednání řidiče ovlivnit. Jeho odpovědnost se navíc presumuje, což je v rozporu s veškerými předpisy trestního či správního práva. Přehlédnout nelze ani rozpor s některými základními právy a principy právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy. Navrhovatel v této souvislosti podotýká, že k základním znakům právního státu patří také požadavek, aby stát prostřednictvím svých orgánů nikoho nepostihoval za jednání, které není protiprávní ani škodlivé, a které je dokonce zákonem výslovně dovoleno.

Judikatura správních soudů, obdobně jako judikatura Evropského soudu pro lidská práva, dlouhodobě vychází ze zásady, že pro trestání za správní delikty musí platit stejné základní principy jako pro trestání za trestné činy. Platí to jak v oblasti práva hmotného, tak procesního. Mezi uvedené základní principy patří i presumpce neviny podle čl. 40 odst. 2 Listiny. Je to stát, kdo nese důkazní břemeno, a tedy je na správním orgánu, aby vinu obviněného prokázal. Obviněnému nemůže být přičteno, že popíral určité skutečnosti. Právní odpovědnost musí být zásadně založena na principu zavinění, což napadená ustanovení nerespektují. Podle navrhovatele by koncepce objektivní odpovědnosti, na které jsou postaveny tzv. jiné správní delikty, měla být pouze výjimkou z principu presumpce neviny a měla by být přípustná jen tehdy, pokud tyto delikty mohou být obviněnými vyvráceny.

Dále navrhovatel uvádí, že napadená ustanovení vytvářejí neodůvodněnou disparitu v postavení občanů. Osoba stíhaná za přestupek je ve výhodnější pozici než osoba, která je stíhána za správní delikt. Tzv. jiné správní delikty fyzických osob se přitom svou povahou neliší od přestupků, které jsou založeny na principu zavinění. Důvodem odklonu od tohoto principu nemůže být snaha o zjednodušení postavení správního orgánu, což bylo právě záměrem zákonodárce, jenž chtěl řidičům zamezit ve zneužívání institutu osoby blízké.

Současná právní úprava dává provozovateli vozidla pouze dvě možnosti, jak se chovat, dojde-li ke spáchání přestupku při použití jeho vozidla osobou blízkou. Buď využije svého práva nevypovídat s vědomím, že bude sám sankcionován, nebo tohoto svého práva nevyužije a uvede totožnost řidiče vozidla. Využití práva nevypovídat ve smyslu čl. 37 odst. 1 Listiny, aniž by provozovateli motorového vozidla či jeho osobě blízké hrozila jakákoliv sankce, není možné.

Jako vhodný se navrhovateli jeví poukaz na podobnost odpovědnosti držitele zbraně, kdy tento je oprávněn ji svěřit jenom osobě, která má příslušné oprávnění. Analogicky se současnou dikcí zákona o silničním provozu by tak osoba, která je držitelem zbraně, odpovídala za trestný čin proti životu nebo zdraví, který spáchal ten, jemuž byla zbraň po právu svěřena, a skutečný střelec by vyvázl bez trestu, což je samozřejmě situace absurdní a zcela ústavně nekonformní.

Ústavní soud podle § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“) zaslal návrh komorám Parlamentu jako jeho zástupcům v tomto řízení [srov. § 9 zákona č. 300/2017 Sb., o zásadách jednání a styku Poslanecké sněmovny a Senátu mezi sebou a navenek a o změně zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, (stykový zákon), jenž nabude účinnosti dne 1. 9. 2018] a dále vládě a veřejné ochránkyni práv jako orgánům, které jsou oprávněny vstoupit do řízení jako vedlejší účastníci řízení. Všem bylo doručeno i dodatečné podání navrhovatele, jímž byl návrh upřesněn.

Ústavní soud se předně zabýval tím, zda jsou v dané věci splněny všechny procesní předpoklady k projednání návrhu podle čl. 87 odst. 1 písm. a) a čl. 95 odst. 2 Ústavy, které stanoví zákon o Ústavním soudu. Návrh zjevně splňuje veškeré zákonem stanovené formální náležitosti (§ 34 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu).

Podle § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., sestává posouzení ústavnosti zákona s ústavním pořádkem ze zodpovězení tří otázek: zda byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence, zda byl přijat ústavně předepsaným způsobem a zda jeho obsah je v souladu s ústavními zákony.

Ustanovení § 10 odst. 3 a § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu byla do tohoto zákona vložena zákonem č. 297/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 247/2000 Sb., o získávání a zdokonalování odborné způsobilosti k řízení motorových vozidel a o změnách některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů.

Ústavní soud konstatuje, že Parlament měl ve smyslu čl. 15 odst. 1 Ústavy kompetenci k přijetí uvedeného zákona. Z vyjádření jeho komor a veřejně přístupných dokumentů vztahujících se k legislativnímu procesu dále zjistil, že návrh uvedeného zákona (Poslanecká sněmovna, 6. volební období, 2010-2013, sněmovní tisk 300/0), předložila vláda Poslanecké sněmovně dne 25. 3. 2011. Ta jej schválila v třetím čtení dne 15. 6. 2011 na své 19. schůzi (usnesení č. 559), kdy pro něj hlasovalo 135 ze 175 přítomných poslanců, 2 byli proti a 38 se hlasování zdrželo. Senát projednal návrh zákona dne 22. 7. 2011 na své 10. schůzi a vrátil jej Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy (Senát, 8. funkční období, 2010-2012, senátní tisk 135/0). Pro vrácení hlasovalo 58 z 59 přítomných senátorů, 1 se hlasování zdržel. Poslanecká sněmovna dne 6. 9. 2011 na své 21. schůzi setrvala na původně schváleném návrhu zákona (usnesení č. 677). Pro hlasovalo 106 ze 157 přítomných poslanců, 24 bylo proti a 27 se hlasování zdrželo. Přijatý zákon byl doručen prezidentu republiky dne 15. 9. 2011 a podepsán jím byl dne 29. 9. 2011. K jeho vyhlášení došlo ve Sbírce zákonů dne 14. 10. 2011 v částce 105 pod č. 297/2011 Sb. Tato zjištění postačují k závěru, že zákon byl přijat ústavně předepsaným způsobem.

Pro účely dalšího přezkumu považuje Ústavní soud za žádoucí uvést znění napadených ustanovení, jakož i shrnout související zákonnou úpravu. Ustanovení § 10 odst. 3 zákona o silničním provozu zní:

„§ 10

Povinnosti provozovatele vozidla

Provozovatelem vozidla je podle § 2 písm. b) zákona o silničním provozu pro účely tohoto zákona vlastník nebo jiná osoba, která je jako provozovatel zapsána v registru silničních vozidel podle zvláštního právního předpisu nebo obdobné evidenci jiného státu. Zákon o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích umožňuje, aby byla do registru silničních vozidel zapsána jako provozovatel vozidla [§ 4 odst. 1 písm. a)] jiná osoba než jeho vlastník, vždy však pouze se souhlasem vlastníka. Žádost o zápis provozovatele vozidla podávají vždy společně vlastník i nový provozovatel vozidla [§ 9 odst. 1 písm. a)]. Vlastník nebo provozovatel vozidla mohou tuto žádost podat sami jen v případě, že má být novým provozovatelem vozidla jeho vlastník [§ 9 odst. 1 písm. b)].

Na ustanovení § 10 odst. 3 zákona o silničním provozu, respektive najím stanovenou povinnost, navazuje § 125f, jehož znění účinné do 30. 6. 2017 bylo následující:

„§ 125f

Správní delikt provozovatele vozidla

Návrh krajského soudu nesměřuje proti celému § 125f zákona o silničním provozu, nýbrž toliko proti jeho odstavci 1. Tento odstavec ovšem nelze vykládat izolovaně. V odstavcích 2 a 5 jsou výslovně formulovány podmínky, za nichž vzniká odpovědnost provozovatele vozidla. Ustanovení odstavce 4 zas stanoví procesní předpoklady projednání správního deliktu, jež ve své podstatě zakládají jeho subsidiaritu ve vztahu k odpovědnosti řidiče vozidla za přestupek. Tyto odstavce dotvářejí zákonné vymezení správního deliktu.

Při výkladu napadených ustanovení nelze pominout ani navazující ustanovení zákona o silničním provozu, konkrétně jeho § 125g a 125h. Ustanovení § 125g odst. 1 tohoto zákona, ve znění účinném do 30. 6. 2017, řešilo vztah řízení o správním deliktu provozovatele vozidla a řízení o přestupku řidiče vozidla. Jeho znění bylo následující:

„§ 125g

Postup správního orgánu předcházející zahájení řízení o správním deliktu byl zas upraven v § 125h zákona o silničním provozu, ve znění účinném do 30. 6. 2017, který stanovil:

„§ 125h

Z citovaných ustanovení vyplývá, že je třeba rozlišovat mezi obecnou povinností provozovatele vozidla podle § 10 odst. 3 zákona o silničním provozu a mezi jeho odpovědností za na tuto povinnost navazující správní delikt podle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu, která ovšem nevzniká bez dalšího, nýbrž je vázána na splnění dalších podmínek. Provozovatel vozidla odpovídá za správní delikt v případě, že porušení povinnosti řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích vykazuje znaky přestupku podle zákona o silničním provozu [§ 125f odst. 2 písm. b)] a nebyla při něm spáchána dopravní nehoda [§ 125f odst. 2 písm. c)]. Ke zjištění porušení povinnosti musí zároveň dojít prostřednictvím automatizovaného technického prostředku používaného bez obsluhy při dohledu na bezpečnost provozu na pozemních komunikacích, ledaže jde o neoprávněné zastavení nebo stání, které by mohlo být zjištěno jakýmkoliv způsobem [§ 125f odst. 2 písm. a)]. K vzniku této odpovědnosti tudíž nedochází výlučně v důsledku porušení povinnosti provozovatele vozidla, ale významný může být rovněž způsob, jakým bylo toto porušení zjištěno. Provozovatel vozidla naopak neodpovídá za správní delikt, jestliže v době před porušením povinnosti řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích bylo vozidlo, jehož je provozovatelem, odcizeno nebo byla odcizena jeho tabulka s přidělenou státní poznávací značkou [§ 125f odst. 5 písm. a)], nebo podal žádost o zápis změny provozovatele vozidla v registru silničních vozidel [§ 125f odst. 5 písm. b)].

Další omezení odpovědnosti vyplývá fakticky ze zvláštní procesní úpravy, kterou zákon o silničním provozu stanoví pro „projednání správního deliktu provozovatele vozidla“ (§ 125f odst. 4), respektive pro zahájení „řízení o uložení pokuty za správní delikt podle § 125f“ (§ 125g odst. 1). Obecní úřad obce s rozšířenou působností vede šetření, kdo se jako řidič vozidla dopustil jednání, které vykazuje znaky přestupku. Pokud je mu osoba řidiče známa neboje zřejmá z podkladů pro zahájení řízení o přestupku [§ 125h odst. 1 písm. b)], pak toto řízení proti ní zahájí. V opačném případě pokračuje v šetření přestupku s tím, že je-li možné jej projednat v blokovém řízení [§ 125h odst. 1 písm. c)], zašle provozovateli vozidla výzvu k uhrazení částky odpovídající pokutě udělené v blokovém řízení, a to do 15 dnů ode dne jejího doručení (§ 125h odst. 3). Provozovatel vozidla na ni může v této lhůtě zareagovat dvěma způsoby, o nichž musí být, stejně jak o následcích marného uplynutí této lhůty, náležitě poučen. Především může tuto částku zaplatit nejpozději v den splatnosti. Obecní úřad obce s rozšířenou působností věc následně z tohoto důvodu odloží (§ 125h odst. 5), což znamená, že k zahájení řízení o přestupku nedojde. Místo toho ale může provozovatel vozidla rovněž sdělit údaje o totožnosti řidiče vozidla v době spáchání přestupku (§ 125h odst. 6). V případě, že učinil toto sdělení, nebo jej ani neučinil, ani nezaplatil určenou částku, obecní úřad obce s rozšířenou působností pokračuje v šetření přestupku.

Obecní úřad obce s rozšířenou působností poté, co učinil nezbytné kroky ke zjištění pachatele přestupku, vyhodnotí skutečnosti zjištěné v rámci šetření. Následně buď zahájí řízení o přestupku proti určité osobě, nebo věc odloží, protože nezjistil skutečnosti odůvodňující zahájení takovéhoto řízení. V posléze uvedeném případě zahájí řízení o správním deliktu provozovatele vozidla [§ 125f odst. 4 písm. a)]. Toto řízení zahájí i tehdy, jestliže bylo řízení o přestupku zastaveno, protože obviněnému z přestupu nebylo spáchání skutku prokázáno [§ 125f odst. 4 písm. b)]. Je-li řízení o správním deliktu provozovatele vozidla zahájeno, pak již nelze zahájit řízení o přestupku pro stejné porušení povinnosti řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích. To neplatí, pokud se provozovatel vozidla zprostí odpovědnosti z některého z důvodů uvedených v § 125f odst. 5 zákona o silničním provozu (§ 125g odst. 1).

Jsou-li splněny výše uvedené podmínky projednání správního deliktu provozovatele vozidla (§ 125f odst. 4), obecní úřad obce s rozšířenou působností jej projedná a rozhodne o tom, zda se jej provozovatel vozidla dopustil. Za správní delikt se uloží pokuta, pro jejíž určení se použije rozmezí pokuty za přestupek, jehož znaky porušení pravidel provozu na pozemních komunikacích vykazuje; pokuta však nepřevýší 10 000 Kč (§ 125f odst. 3).

Ústavní soud přistoupil k vlastnímu přezkumu ústavnosti napadených ustanovení, v jehož rámci vypořádal jednotlivé navrhovatelem uplatněné námitky. V první řadě musel zodpovědět otázku, zda povinnost provozovatele vozidla podle § 10 odst. 3 zákona o silničním provozu, jejíž porušení zakládá správní delikt (nyní přestupek) podle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu, je povinností splnitelnou.

V demokratickém právním státě nelze nikomu uložit nesplnitelnou povinnost. Nikdo nemůže být povinen k jednání, které objektivně není možné. Takováto povinnost by již v okamžiku svého vzniku stavěla svého adresáta do pozice jejího porušovatele, který může být sankcionován, aniž by měl vůbec možnost jednat po právu. Pokud by zas na jejím splnění záviselo uplatnění práva, toto právo by bylo fakticky neuplatnitelné [srovnej nález ze dne 5. 3. 2009 sp. zn. II. ÚS 281/09 (N 50/52 SbNU 499), bod 21, nebo nález ze dne 5. 4. 2016 sp. zn. II. ÚS 703/16 (N 61/81 SbNU 67), bod 34]. Právní předpis, který by některý z těchto následků umožňoval, by nebyl právem v materiálním slova smyslu, nýbrž nástrojem bezpráví, který u svých adresátů důvěru v právo podlamuje.

Požadavek splnitelnosti právní povinnosti se uplatní bezvýjimečně. Rozumí se bez dalšího, že jakákoliv povinnost uložená zákonem podle čl. 4 odst. 1 Listiny musí být splnitelná a že jen ke splnění takovéto povinnosti může být jednotlivec podle čl. 2 odst. 3 Listiny nucen. Povinnost, která by tomuto požadavku nedostála, by byla uložena v rozporu s těmito ustanoveními [srovnej nález ze dne 6. 12. 2016 sp. zn. Pl. ÚS 32/15 (40/2017 Sb.), body 69 a 70].

V rámci kontroly ústavnosti lze požadavek splnitelnosti právní povinnosti posuzovat jen v případě těch právních předpisů či jejich ustanovení, jež stanoví určitou právní povinnost. Jestliže právní předpis nebo jeho ustanovení nestanoví právní povinnost ve své celistvosti, nýbrž pouze některý její dílčí komponent, který ovšem sám povinností není, pak lze jejich soulad s uvedeným požadavkem posuzovat jen v tom smyslu, zda právě tento komponent nečiní právní povinnost nesplnitelnou.

Ustanovení § 10 odst. 3 zákona o silničním provozu stanoví, že provozovatel vozidla „zajistí“, aby při užití vozidla na pozemní komunikaci byly dodržovány povinnosti řidiče a pravidla provozu na pozemních komunikacích podle zákona o silničním provozu. Je zřejmé, že tímto ustanovením není provozovateli vozidla stanovena totožná povinnost jako řidiči. Co se však rozumí uvedeným „zajištěním" zákon blíže nekonkretizuje.

Povinnost provozovatele vozidla „zajistit" dodržování povinností řidiče a pravidel provozu na pozemních komunikacích, jak je vymezena v § 10 odst. 3 zákona o silničním provozu, připouští dvojí výklad. Především lze „zajištěním“ rozumět aktivní jednání na straně provozovatele vozidla, jež by spočívalo v jakémkoliv možném (zákonem nezakázaném) opatření, jímž lze jednání řidiče ovlivnit natolik, že z jeho strany nedojde k porušení zákona o silničním provozu. Provozovatel vozidla by v takovémto případě nesl odpovědnost výlučně za to, zda sám jednal požadovaným způsobem. Pokud by přitom takto nejednal a jeho zaviněním by došlo k porušení povinnosti řidiče, jemuž by jinak bylo možné zamezit, spáchal by správní delikt podle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu a musel by zaplatit pokutu.

Slovo „zajistit" ale může mít i jiný význam. Lze je totiž vykládat i jako pouhé vyjádření odpovědnosti provozovatele vozidla za případná porušení povinností řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích, k nimž dojde při užití jeho vozidla. Provozovatel vozidla by tak nesl právní následky porušení uvedených povinností, ačkoliv se sám žádného protiprávního jednání nedopustil. V tomto případě by měla jeho odpovědnost podobu odpovědnosti za správní delikt podle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu, v jejímž důsledku by mu vznikla povinnost zaplatit pokutu.

Jednotlivé výkladové možnosti se liší v tom, že zatímco první z nich činí provozovatele vozidla odpovědným výlučně za jeho jednání, druhá z nich mu přisuzuje odpovědnost zajednání řidiče. Podle tohoto výkladu napadená ustanovení zakládají jeho objektivní odpovědnost, jejíž vznik - na rozdíl od odpovědnosti subjektivní - nevyžaduje zavinění na straně odpovědného subjektu.

Objektivní odpovědnost není nepřípustným ani nijak neobvyklým právním institutem. Jakkoliv lze zásadu, že každý odpovídá jen za své vlastní jednání, považovat za jakési přirozené východisko odpovědnostních právních vztahů, efektivní regulace některých oblastí lidského jednání může v tomto ohledu vyžadovat zvláštní úpravu. Účel objektivní odpovědnosti se pak může lišit v závislosti na předmětu právní úpravy. Zpravidla bude spočívat ve snaze o nalezení spravedlivé rovnováhy mezi právy a povinnostmi účastníků některých právních vztahů, případně v zjednodušení a zpřehlednění právních vztahů mezi dotčenými subjekty, aby lépe odpovídaly jejich praktickým potřebám.

Stanovení objektivní odpovědnosti není vyloučeno ani ve správním právu. Správní delikty, jichž se pachatel dopustí nesplněním povinnosti bez ohledu na zavinění, mají své opodstatnění zejména v případech, kdy je regulován určitý provoz, respektive určitá kvalifikovaná činnost, na níž se může podílet větší počet osob. Není podstatné, jakým způsobem povinný subjekt zajistí splnění určité povinnosti, ale výlučně to, zda došlo nebo nedošlo k jejímu porušení. Typicky jde o správní delikty právnických osob nebo podnikajících fyzických osob, které vykonávají svou činnost prostřednictvím svých zaměstnanců či jiných oprávněných osob. Může jít ale i o správní delikty nepodnikajících fyzických osob. Na příklady některých z nich upozornila ve svém stanovisku vláda. Možnost stanovení objektivní odpovědnosti ve správním právu uznal i Evropský soud pro lidská práva, byť tak učinil nepřímo v podobě rozložení důkazního břemene a zakotvení skutkových či právních domněnek odpovědnosti za protiprávní jednání či stav (například rozsudek ze dne 7. 10. 1988 ve věci stížnosti č. 10519/83 Salabiakuproti Francii, § 28 a násl., nebo rozhodnutí Falkproti Nizozemsku, též rozhodnutí Evropské komise pro lidská práva ze dne 7. 12. 1990 ve věci stížnosti 12995/87 Duhs proti Švédsku).

Ústavní soud posoudil napadená ustanovení z hlediska požadavku splnitelnosti právní povinnosti, přičemž se zabýval oběma uvedenými alternativami jejich výkladu. Podle prvního z nich je obsahem povinnosti provozovatele vozidla určité aktivní jednání, které je způsobilé zamezit porušení povinností řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích. Otázkou však zůstává jejich identifikace. Žádné opatření nemůže zcela vyloučit autonomní jednání řidiče vozidla, a tudíž ani možnost, že se úmyslně či neúmyslně dopustí protiprávního jednání. Za smysluplný zjevně nelze považovat ani výklad, podle něhož má být provozovatel vozidla vždy přítomen jeho užití a svým fyzickým zásahem (třeba strhnutím volantu) zamezit řidiči porušit jeho povinnosti. Takovýto požadavek by byl na míle vzdálen od reálného běhu věcí a neobstál by ani z hlediska jiných ustanovení zákona o silničním provozu, která stanoví povinnosti řidiče.

V úvahu tak přicházejí pouze opatření, která sice nemohou zcela zamezit porušení povinností řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích, mohou ale představovat maximum toho, co provozovatel vozidla za tímto účelem ještě je schopen učinit. Takováto opatření se předně mohou týkat výběru osoby řidiče. Je nepochybně žádoucí, aby provozovatel vozidla, nerozhodne-li se užívat vozidlo výlučně sám, vždy pečlivě uvážil, komu ho svěří. Takováto osoba musí splňovat základní podmínky účasti na provozu na pozemních komunikacích stanovené zákonem o silničním provozu v § 3 odst. 2 a 3 (například tělesná a duševní způsobilost nebo příslušné řidičské oprávnění). Zákaz svěřit řízení vozidla osobě, která tyto podmínky nesplňuje, již ovšem provozovateli vozidla stanoví § 10 odst. 1 písm. b) a c) zákona o silničním provozu, a proto nedává smysl, aby byl rovněž obsahem povinnosti podle § 10 odst. 3. Jiné podmínky ve vztahu k osobě, které má být vozidlo svěřeno, si pak lze představit už jen v rovině určitého subjektivního posouzení, zda tato osoba je „dobrým“ či „zodpovědným“ řidičem. Tato kritéria určitě mají v úvahách provozovatele vozidla své místo, jejich neurčitost však vylučuje, aby na jejich hodnocení závisel závěr o splnění či nesplnění právní povinnosti.

Možná opatření, jimiž by provozovatel vozidla dostál povinnosti podle § 10 odst. 3 zákona o silničním provozu, nelze spatřovat ani v případné zvláštní smluvní úpravě jeho vzájemných právních vztahů s řidičem. Z tohoto ustanovení nelze vyvodit povinnost provozovatele vozidla, aby svěřil své vozidlo jiné osobě jen v případě, že mezi nimi vznikne zvláštní smluvní ujednání obsahující závazek řidiče nedopustit se porušení povinností řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích a že porušení těchto povinností bude mít za následek smluvní sankci. Povinnost k takovémuto ujednání by musela být v zákoně formulovaná tak, aby byla pro své adresáty seznatelná, což v daném případě neplatí. Přísnější sankce by jistě působila na řidiče, pokud jde o nutnost zvažovat právní následky jeho jednání, pokud by ji však zákonodárce chtěl pro tyto případy stanovit, měl tak učinit výslovně, a neponechávat ji případné další smluvní úpravě.

Ústavní soud proto dospěl k závěru, že pokud by se uplatnil takovýto výklad napadených ustanovení, povinnost provozovatele vozidla učinit opatření, kterým by mohl v souladu s § 10 odst. 3 zákona o silničním provozu účinně „zajistit“ dodržení povinností řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích, by byla v důsledku neexistence takovýchto opatření nesplnitelná. Dále se již zabýval pouze druhou výkladovou alternativou, podle níž napadená ustanovení stanoví objektivní odpovědnost provozovatele vozidla pro případy porušení některých zákonných povinností, k nimž může dojít v souvislosti s užíváním vozidla.

Takovýto výklad v podstatě ztotožňuje porušení povinnosti „zajistit" dodržování povinností řidiče a pravidel provozu na pozemních komunikacích podle § 10 odst. 3 zákona o silničním provozu s porušením těchto povinností. Jde o automatický následek tohoto porušení, jemuž provozovatel vozidla, není-li sám jeho řidičem, nemůže účinně zabránit. Splnění povinnosti provozovatele vozidla tak fakticky závisí výlučně na tom, zda dojde, či nedojde k porušení povinnosti ze strany řidiče.

Ve prospěch tohoto výkladu svědčí navazující zákonná úprava správního deliktu podle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu, ze které vyplývá, že zákon sjednáním provozovatele vozidla, které by „zajistilo“, že nedojde k porušení povinností řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích, ani nepočítá. V této souvislosti lze poukázat na již zmíněnou subsidiaritu stíhání tohoto správního deliktu vůči stíhání příslušného přestupku řidiče vozidla (§ 125f odst. 4, § 125h), která má zamezit tomu, aby byl za stejné jednání, jež vedlo ke spáchání přestupku, postižen současně řidič i provozovatel vozidla. Provozovateli vozidla je ještě před zahájením řízení o správním deliktu umožněno, aby označil osobu řidiče vozidla (§ 125h odst. 6). Pokud ale dojde k zahájení řízení o uložení pokuty za správní delikt, je tím podle § 125g odst. 1 tohoto zákona - s výjimkou zproštění odpovědnosti provozovatele vozidla podle jeho § 125f odst. 5 - vyloučeno zahájení řízení o přestupku pro stejné porušení povinnosti řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích. Zákon zde tedy vychází z toho, že ke spáchání přestupku řidiče i správního deliktu provozovatele vozidla dochází následkem totožného jednání řidiče, přičemž uvedená ustanovení se snaží zamezit tomu, aby toto jednání bylo postihováno oběma způsoby.

Požadavek splnitelnosti právní povinnosti lze vztáhnout jak na povinnost, s jejímž porušením je spojen vznik objektivní odpovědnosti, tak na sankční povinnost, která je jejím právním následkem. V případě napadených ustanovení to znamená, že tímto hlediskem lze posuzovat jednotlivé povinnosti řidiče a pravidla provozu na pozemních komunikacích, která však v tomto ohledu nejsou nijak zpochybňována. Rovněž by mohla být z hlediska splnitelnosti posuzována i pokuta za posuzovaný správní delikt podle § 125f odst. 3 zákona o silničním provozu. Z povahy věci naopak není možné posuzovat splnitelnost objektivní odpovědnosti samotné, neboť ta není vlastním pravidlem chování, ale jen stanovením právního následku.

Ústavní soud uzavírá, že obsahem § 10 odst. 3 zákona o silničním provozu - navzdory jeho doslovnému znění - není stanovení určité povinnosti provozovatele vozidla, nýbrž pouze jeho objektivní odpovědnosti za porušení povinností řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích, jejíž obsah je vymezen v jiných ustanoveních tohoto zákona. Z tohoto důvodu toto ustanovení, stejně jako na ně navazující § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu, nejsou a ani nemohou být v rozporu s požadavkem splnitelnosti právní povinnosti podle čl. 2 odst. 3 a čl. 4 odst. 1 Listiny.

Podstatou povinnosti provozovatele vozidla podle § 10 odst. 3 zákona o silničním provozu je jeho objektivní odpovědnost za porušení některých povinností řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích. Tato odpovědnost má výlučně formu odpovědnosti za správní delikt (nyní přestupek) podle § 125f odst. 1 tohoto zákona. Z porušení povinnosti podle § 10 odst. 3 zákona o silničním provozu naopak nelze vyvozovat jiné právní následky. To platí i pro rovinu soukromoprávních vztahů (například nárok na náhradu škody), ve vztahu k níž je objektivní odpovědnost provozovatele vozidla stanovena v § 2927 až 2932 občanského zákoníku, upravujících právo na náhradu škody vyvolané zvláštní povahou provozu dopravních prostředků.

Odpovědnost provozovatele vozidla za správní delikt podle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu zasahuje do jeho vlastnického práva podle čl. 11 odst. 1 Listiny. V případě porušení některých povinností řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích mu totiž v jejím důsledku vzniká povinnost zaplatit pokutu, která je specifikována v § 125f odst. 3 zákona o silničním provozu. Povahu zásahu má i zaplacení určené částky podle § 125h odst. 1 až 3 zákona o silničním provozu, k čemuž sice provozovatel vozidla není přímo nucen, jejím zaplacením však dosáhne odložení věci, v důsledku čehož nebude stíhán za správní delikt. Ačkoliv napadená ustanovení přímo neupravují uvedenou sankci, vymezují zákonné předpoklady pro její uložení.

Přestože návrh navrhovatele směřuje jen proti § 10 odst. 3 a § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu, jednotlivé komponenty povinnosti provozovatele vozidla, která představuje zásah do jeho vlastnického práva podle čl. 11 odst. 1 Listiny, jsou vyjádřeny i v jiných ustanoveních. Zmínit lze § 125f odst. 2 zákona o silničním provozu (vymezení skutkové podstaty správního deliktu), § 125f odst. 3 (povinnost zaplatit pokutu), § 125f odst. 4, § 125g a 125h (procesní předpoklady uplatnění objektivní odpovědnosti) a § 125f odst. 5 (liberační důvody). Posouzení ústavnosti napadených ustanovení musí reflektovat úplné zákonné vymezení jimi stanovené právní povinnosti, včetně těch částí zákonné úpravy, jež nebyly napadeny.

V souladu se svou ustálenou rozhodovací praxí přezkoumal Ústavní soud zásah do vlastnického práva provozovatelů vozidla, k němuž jsou orgány veřejné moci oprávněny na základě napadených ustanovení, v testu proporcionality [například nález ze dne 12. 10. 1994 sp. zn. Pl. ÚS 4/94 (N 46/2 SbNU 57; 214/1994 Sb.), nález ze dne 20. 6. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 38/04 (N 125/41 SbNU 551; 409/2006 Sb.) nebo nález ze dne 10. 7. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 31/13 (N 138/74 SbNU 141; 162/2014 Sb.)]. V jeho rámci zhodnotil, zda zásah sleduje legitimní (ústavně aprobovaný) cíl, a pokud ano, zdaje způsobilý k jeho dosažení (požadavek vhodnosti), zda tohoto cíle nelze dosáhnout jiným způsobem, jenž by byl ve vztahu k dotčenému základnímu právu šetrnější (požadavek potřebnosti), a nakonec, zda při zohlednění podstaty a smyslu dotčeného základního práva převáží zájem na dosažení sledovaného cíle (proporcionalita v užším smyslu). Jestliže by některý z těchto požadavků nebyl splněn, byl by tím založen nesoulad napadených ustanovení s vlastnickým právem podle čl. 11 odst. 1 Listiny.

Ústavní soud spatřuje účel napadených ustanovení v zajištění bezpečnosti a plynulosti silničního provozu, tedy především v preventivním působení na jednání účastníků silničního provozu, aby nedocházelo k takovému jednání, které by mohlo mít za následek ztráty na životech či poškození zdraví nebo majetku. Napadená ustanovení sledují v podstatě stejný účel jako zákonné povinnosti řidiče nebo pravidla provozu na pozemních komunikacích, jejichž porušení má za následek spáchání správního deliktu podle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu. Jde nepochybně o legitimní účel, k jehož dosažení mohl zákonodárce stanovit povinnosti představující zásah do vlastnického práva provozovatele vozidla. Odpovídá totiž zásadám obsaženým v čl. 11 odst. 3 Listiny, podle něhož vlastnictví zavazuje a nesmí být zneužito na újmu práv druhých anebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy.

Odpovědnost provozovatele vozidla za správní delikt podle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu je věcně opodstatněna tím, že právě na provozovateli vozidla, kterým je buď vlastník, nebo jiná osoba se souhlasem vlastníka, zpravidla závisí, kdo vozidlo užívá. To, že zákonná úprava předpokládá možnost provozovatele vozidla ovlivnit osobu jeho řidiče, je patrné i z § 125f odst. 5 zákona o silničním provozu. Toto ustanovení vylučuje jeho odpovědnost za správní delikt v případech odcizení vozidla, nebo změny vlastníka, jestliže bylo zažádáno o zápis změny provozovatele vozidla v registru silničních vozidel.

Protože provozovatel vozidla odpovídá za správní delikt bez ohledu na zavinění, jeho odpovědnost primárně neslouží potrestání řidiče, který porušil některou z povinností řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích. Vůči řidičům má působit zejména preventivně, aby se porušování těchto povinností do budoucna nedopouštěli. Předpokládá se, že provozovatel vozidla ví, kdo v době spáchání přestupku podle zákona o silničním provozu užil jeho vozidlo, jakož i že má zájem domoci se po řidiči náhrady zaplacené pokuty, respektive určené částky, případně, že bude na řidiče v rámci vzájemných vztahů působit jiným způsobem tak, aby se porušení povinnosti neopakovalo, včetně možnosti zamezit mu v dalším užívání vozidla. Pokud by provozovatel vozidla na porušování povinností řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích adekvátně nereagoval, vystavil by se riziku, že v budoucnu sám ponese případné další sankční následky.

Uvedené vymezení odpovědnostních vztahů rozumným způsobem objasňuje preventivní funkci objektivní odpovědnosti podle napadených ustanovení. Tím zároveň opodstatňuje závěr, že zásah do vlastnického práva spočívající v objektivní odpovědnosti provozovatele vozidla podle napadených ustanovení je způsobilým, a tudíž vhodným prostředkem k dosažení jimi sledovaného legitimního účelu.

Pokud jde o otázku, zda bylo možné sledovaného cíle dosáhnout jiným způsobem, který by byl ve vztahu k dotčenému základnímu právu šetrnější, Ústavní soud zvažoval existenci jiných možných variant řešení, které by byly co do své účinnosti srovnatelné se zákonodárcem zvoleným řešením. V tomto ohledu se jako první možnost nabízí zachování dřívějšího stavu, kdy objektivní odpovědnost provozovatele vozidla ani s ní spojený zásah do jeho vlastnického práva nebyly stanoveny vůbec a za přestupky, jejichž spácháním vzniká předmětná objektivní odpovědnost, odpovídal výlučně jejich pachatel.

Důvod, pro který zákonodárce přistoupil ke stanovení objektivní odpovědnosti provozovatele vozidla nad rámec již existující úpravy přestupků podle zákona o silničním provozu, spočívá ve snaze odstranit stav, kdy některé z těchto přestupků nebylo možné ve velkém počtu případů postihovat. Bylo sice spolehlivě prokázáno, že se přestupek stal, chyběly však účinné prostředky ke zjištění osoby řidiče, který se ho měl dopustit. Automatizované technické prostředky často nezaznamenaly pachatele, nebo jej nezaznamenaly natolik ostře, aby jej bylo možno ztotožnit s konkrétní osobou. V případě neoprávněného zastavení nebo stání pak bránila identifikaci řidiče jeho nepřítomnost. Jiné možnosti zjištění osoby řidiče byly zpravidla velmi omezené. Přehled o tom, kdo vozidlo užíval, by nicméně vždy měl mít jeho provozovatel.

Účinnost obou uvedených řešení se odlišuje zejména ve způsobu zjištění odpovědné osoby. Zatímco provozovatel vozidla je jednoznačně určen podle registru silničních vozidel, ke zjištění osoby řidiče, který se dopustil přestupku, dochází až v rámci následného šetření policejního orgánu a na něj navazujícího řízení o přestupku. Vždy závisí na konkrétních okolnostech, zda se podaří shromáždit důkazní prostředky umožňující zjištění pachatele a prokázání jeho viny. Z uvedeného srovnání vyplývá, že objektivní odpovědnost provozovatele vozidla podle napadených ustanovení umožňuje - na rozdíl od stíhání pachatele uvedeného přestupku - v podstatě vždy alespoň nepřímo postihnout porušení povinnosti řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích. S tím spojený zásah do vlastnického práva provozovatele vozidla je proto potřebný k zajištění účinného působení příslušných povinností řidiče a pravidel provozu na pozemních komunikacích. Tento zásah je zmírněn tím, že provozovatel vozidla se následně může domáhat zaplacení částky, jež odpovídá výši jím uhrazené pokuty, respektive určené částky, po skutečném pachateli přestupku.

Další možná varianta spočívala v možnosti nahradit objektivní odpovědnost provozovatele vozidla jeho povinností evidovat osobu, které umožnil vozidlo užívat, a čas, kdy bylo užíváno. Takováto povinnost, například ve formě knihy jízd, byla-li by stanovena jen za tímto účelem, by však zjevně představovala mnohem intenzivnější zásah do vlastnického práva provozovatele vozidla. Místo jednorázové povinnosti zaplatit pokutu by totiž každý provozovatel vozidla musel trvale zaznamenávat údaje o užívání vozidla, ať už je využívá k podnikání, nebo jen pro soukromé účely. Přehlédnout nelze ani možný zásah do práva na soukromý život podle čl. 10 odst. 2 Listiny, a to jak na straně provozovatele vozidla, tak na straně jeho řidiče, k němuž by mohlo dojít s ohledem na povahu takto vedených údajů.

Ústavní soud nakonec posuzoval, zda jako přijatelná varianta nepřicházelo v úvahu odlišné vymezení odpovědnosti provozovatele vozidla, ať už jde o výši pokuty za správní delikt podle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu, nebo podmínky, za nichž lze tuto pokutu uložit.

Pro posouzení potřebnosti posuzovaného zásahu do vlastnického práva podle napadených ustanovení nemá horní hranice výše pokuty význam. Její stanovení je především otázkou politického rozhodnutí, v jehož rámci mají být zhodnocena všechna relevantní hlediska, například hledisko generální prevence, stupeň ohrožení spořádaného lidského soužití plynoucí z intenzity rizika deliktního jednání nebo nazírání veřejnosti na význam individuálních a společenských hodnot a právních statků poškozovaných deliktním jednáním [srovnej nález ze dne 25. 10. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 14/09 (N 183/63 SbNU 117; 22/2012 Sb.), body 29, 34 a 36]. Z tohoto důvodu se i ústavněprávní přezkum horní hranice pokuty z hlediska zásahu do vlastnického práva omezuje na požadavek vyloučení extrémní disproporcionality [nález ze dne 13. 8. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 3/02 (N 105/27 SbNU 177; 405/2002 Sb.), nález ze dne 27. 11. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 1/12 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.), bod 332]. I kdyby přitom byla tato hranice excesivní, její protiústavnost by nezakládala protiústavnost zákonné úpravy správního deliktu jako celku. Týkala by se výlučně § 125f odst. 3 zákona o silničním provozu, jehož ústavnost by v případě, že by byl napaden, byla posuzována samostatně.

Jinak je tomu v případě zákonných podmínek, za nichž se uplatní objektivní odpovědnost provozovatele vozidla podle napadených ustanovení. Tyto podmínky dotváří zákonnou úpravu objektivní odpovědnosti jako celek, spoluurčují její účel a způsobilost jej dosáhnout a mohou být i podstatným prvkem odlišujícím jednotlivé varianty možného řešení. Mají tudíž význam pro celkové hodnocení proporcionality zásahu do vlastnického práva podle napadených ustanovení.

Související ustanovení zákona o silničním provozu podmiňují řízení o uložení pokuty za správní delikt podle § 125f odst. 1 tím, že navzdory nezbytným krokům ze strany správního orgánu nedošlo k potrestání pachatele odpovídajícího přestupku, jakož i podrobně stanoveným procesním postupem, jehož smyslem je přednostně potrestat právě tohoto pachatele. Takto vyjádřená subsidiarita správního deliktu činí z objektivní odpovědnosti provozovatele vozidla prostředek, který za účelem dosažení sledovaného cíle mnohem šetrněji zasahuje do jeho vlastnického práva, než by tomu bylo v případě takové její varianty, která by umožňovala uložení pokuty bez dalšího.

Úprava jednotlivých dílčích prvků procesního postupu, který předchází řízení o uložení pokuty za správní delikt podle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu - zejména výzvy k uhrazení určené částky, její výše, lhůt k jejímu zaplacení a dalšího postupu směřujícího ke zjištění pachatele přestupku - je pak z hlediska posouzení možných variant řešení podstatná jen potud, zda skutečně umožňuje uplatnění objektivní odpovědnosti provozovatele vozidla, a naopak pro ni nevytváří překážku. V případě zákonné úpravy, která doplňuje napadená ustanovení, je tento požadavek splněn.

Uvedené závěry kategoricky nevylučují, že přípustný zásah do vlastnického práva by mohla představovat i některá z uvedených přísnějších variant řešení, obzvlášť jestliže by současně sledovala jiný legitimní účel. Tato úvaha je však v tuto chvíli bezpředmětná, neboť zákonodárce zvolil mírnější řešení. Ústavní soud neshledal existenci jiné varianty zákonné úpravy, která by při srovnatelné způsobilosti k dosažení sledovaného cíle šetrněji zasahovala do vlastnického práva provozovatele vozidla. Napadená ustanovení proto obstojí i z hlediska požadavku potřebnosti.

Ústavní soud nakonec v rámci testu proporcionality zhodnotil, zda při zohlednění podstaty a smyslu vlastnického práva převáží zájem na dosažení cíle sledovaného napadenými ustanoveními. Jimi stanovená objektivní odpovědnost představuje součást povinností spojených s postavením provozovatele vozidla, které bez ohledu na to, zda je jím vlastník nebo osoba se souhlasem vlastníka, přímo neomezují právo užívat vozidlo či umožnit jeho užívání jiné osobě. Vytváří se jí pouze prostor pro uložení sankce, jejíž druh a výše (zde pokuta do výše 10 000 Kč) jsou stanoveny v jiných než napadených ustanoveních zákona o silničním provozu. Za této situace nelze formulovat žádný důvod, který by s ohledem na podstatu a smysl vlastnického práva zpochybňoval prosazení se objektivní odpovědnosti podle napadených ustanovení. Tato ustanovení nejsou v rozporu s čl. 11 odst. 1 a 3 Listiny.

Zákonodárce stanovil objektivní odpovědnost provozovatele vozidla jako odpovědnost za správní delikt, a tudíž se ve vztahu k němu uplatní veškeré zásady spravedlivého procesu, jež se vztahují ke správnímu trestání. S tím pak souvisí další z navrhovatelem uplatněných námitek, podle níž je tato objektivní odpovědnost v rozporu se zásadou presumpce neviny podle čl. 40 odst. 2 Listiny a čl. 6 odst. 2 Úmluvy.

Podle čl. 40 odst. 2 Listiny každý, proti němuž je vedeno trestní řízení, je považován za nevinného, pokud pravomocným odsuzujícím rozsudkem soudu nebyla jeho vina vyslovena. Ustanovení čl. 6 odst. 2 Úmluvy pak stanoví, že každý, kdo je obviněn z trestného činu, se považuje za nevinného, dokud jeho vina nebyla prokázána zákonným způsobem.

Zásada presumpce neviny se vztahuje k rozhodování soudu o vině a trestu. Jednotlivci zaručuje právo na takové soudní řízení, v jehož rámci nebude z jeho postavení obviněného vyvozován žádný negativní následek, pokud jde o možnost uplatňování jeho procesních práv a posouzení jeho viny. Vina obviněného může být prokázána teprve v soudním řízení, a to na základě dokazování, v jehož rámci musí být dosaženo praktické jistoty o existenci relevantních skutkových okolností. Zároveň platí, že pokud by o ní v daném kontextu existovaly důvodné pochybnosti, jež nelze odstranit ani provedením dalšího důkazu, muselo by být rozhodnuto ve prospěch obviněného [například nález ze dne 24. 2. 2004 sp. zn. I. ÚS 733/01 (N 26/32 SbNU 239)].

Povinnost státu postupovat v trestním řízení v souladu se zásadou presumpce neviny je opodstatněna závažností zásahu do práv jednotlivce. Již samotné uznání vinným zasahuje v mnoha směrech do osobnostních práv odsouzeného, neboť ovlivňuje jeho pověst, rodinné a jiné mezilidské vztahy či možnost seberealizace. Navazující trest pak může znamenat zbavení jeho osobní svobody, ztrátu majetku či jiné závažné zásahy do nej různějších sfér jeho života. Jakkoliv je legitimní úsilí státu postihovat trestnou činnost, postup jeho orgánů, kterým je tento cíl realizován, musí v nejvyšší možné míře bránit vzniku nenapravitelné či jen obtížně napravitelné újmy, k níž by mohlo dojít odsouzením jiné osoby než pachatele. Právě respektování zásady presumpce neviny takovémuto následku účinně zamezuje. Vylučuje totiž, aby bylo neunesení důkazního břemene ze strany státu ve vztahu k některému znaku skutkové podstaty trestného činu kompenzováno úvahou soudu. Stát musí vždy s dostatečnou jistotou prokázat, že obviněný skutečně spáchal trestný čin.

Ochrana práv jednotlivce, kterou zajišťuje zásada presumpce neviny, se musí vztahovat na veškerá řízení o trestním obvinění podle čl. 6 odst. 2 Úmluvy. Není přitom podstatné, zda delikt, pro který je takovéto řízení vedeno, je zákonodárcem označen jako trestný čin. Hodnocení, zda ještě jde o trestní obvinění, nemusí být vždy zcela zřejmé a v obecné rovině se pro něj použijí tři kritéria: 1. právní kvalifikace deliktu (zda jde o trestný čin, nebo nikoliv), 2. povaha deliktu, při zohlednění chráněného zájmu (zda jde o zájem obecný nebo partikulární) a účelu sankce (zdaje alespoň částečně preventivně-represivní povahy), a 3. druh a stupeň závažnosti sankce, kterou bylo v daném případě možné za delikt uložit [jde o tzv. Engelova kritéria formulovaná ve stěžejním a doposud nepřekonaném rozsudku Evropského soudu pro lidská práva ze dne 8. 6. 1976 ve věci stížností č. 5100/71, 5101/71, 5102/71, 5354/72 a 5370/72 Engel a ostatní proti Nizozemsku, § 82 a 83; srovnej též nález ze dne 23. 11. 1999 sp. zn. Pl. ÚS 28/98 (N 161/16 SbNU 185; 2/2000 Sb.) nebo nález ze dne 29. 9. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 33/09 (N 205/58 SbNU 827; 332/2010 Sb.), bod 46 a násl.]. Tato kritéria nemusí být splněna kumulativně. Postačí, že bude naplněno alespoň jedno z nich (rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 2. 9. 1998 ve věci stížnosti č. 27061/95 Kadubec proti Slovensku, § 51).

V případě správního deliktu (nyní přestupku) podle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu nemá Ústavní soud pochybnost o naplnění uvedených kritérií. Správní delikt chrání obecný zájem, kterým je zajištění bezpečnosti a plynulosti silničního provozu, a lze za něj uložit pokutu, která plní preventivní a nepřímo též represivní funkci. Zásada presumpce neviny by se navíc v oblasti správního trestání beztak uplatnila jako obecný princip [srovnej nález ze dne 11.3. 2004 sp. zn. II. ÚS 788/02 (N 38/32 SbNU 373)]. V minulosti byla výslovně vyjádřena v § 73 odst. 1 větě druhé zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, který se však vztahoval pouze k přestupkům, jichž se mohly dopustit fyzické osoby. Od nabytí účinnosti zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich je vyjádřena v jeho § 69 odst. 2 pro veškeré správní delikty, nyní jednotně označované jako přestupky.

Zásada presumpce neviny se týká všech správních deliktů, včetně správního deliktu podle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu. I v tomto případě stát musí unést důkazní břemeno, pokud jde o skutkový závěr, že při užívání vozidla došlo k porušení povinností řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích, které vykazuje znaky přestupku. Rovněž musí prokázat, že byly splněny podmínky pro zahájení řízení o uložení pokuty za uvedený správní delikt, včetně toho, že byly učiněny nezbytné kroky ke zjištění pachatele přestupku. Jsou-li ovšem tyto podmínky splněny, odpovědnost provozovatele vozidla vzniká jako právní následek bez ohledu na zavinění. Pro tento následek nemá význam otázka viny, pročež u něj logicky není ani prostor pro uplatnění presumpce neviny.

Ústavní soud nespatřuje v zásadě presumpce neviny podle čl. 40 odst. 2 Listiny překážku objektivní odpovědnosti za správní delikt. Jde o procesní zásadu vztahující se k trestnímu řízení, respektive k řízení o trestním obvinění, z níž samotné však neplynou omezení pro stanovení skutkových podstat trestných činů či správních deliktů. Takováto omezení lze naopak - v závislosti na povaze deliktu i právních následcích, které jsou spojeny s jeho spácháním - dovozovat z jiných ústavně zaručených základních práv a svobod. Právě takto dotčená základní práva, a nikoliv zásada presumpce neviny, jsou rozhodujícím kritériem přípustnosti objektivní odpovědnosti za správní delikt.

Správní delikt podle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu zasahuje výlučně do vlastnického práva provozovatele vozidla podle čl. 11 odst. 1 Listiny. S obviněním ze spáchání tohoto deliktu není spojen žádný významný zásah do osobnostních práv obviněného, který by se například v podobě určitého stigmatizujícího působení dotýkal jeho jména a dobré pověsti (význam tohoto hlediska pro rozlišení povahy trestních obvinění připustil i Evropský soud pro lidská práva, například rozsudek velkého senátu ze dne 23. 11. 2006 ve věci stížnosti č. 73053/01 Jussilaproti Finsku). Pokuta, respektive určená částka, sice nepřímo umožňuje potrestání porušení povinností řidiče a pravidel provozu na pozemních komunikacích, vzhledem k objektivní odpovědnosti provozovatele vozidla má však spíše regulační funkci ve vztahu k jednání účastníků silničního provozu. Tím vším se tento správní delikt liší od některých jiných správních deliktů, například přestupků proti občanskému soužití nebo proti majetku (dříve § 49 a 50 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, nyní § 7 a 8 zákona č. 251/2016 Sb., o některých přestupcích), u nichž uznání vinným vypovídá o určitém společensky škodlivém jednání obviněného, což prostor pro jakoukoliv formu objektivní odpovědnosti podstatně zužuje. Obdobně se liší i od přestupků řidičů podle zákona o silničním provozu. Nelze tedy přisvědčit navrhovateli, že jde o neodůvodněnou disparitu v postavení osob stíhaných za správní delikt provozovatele vozidla podle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu a osob stíhaných za přestupek řidiče.

Pro úplnost je třeba dodat, že uznání vinným trestným činem s sebou vždy spojuje natolik závažný zásah do osobnostních či jiných práv odsouzeného, že u něj objektivní odpovědnost nelze připustit nikdy. Právě zde spočívá důvod, pro který čl. 40 odst. 1 Listiny zaručuje, že v případě obvinění ze spáchání trestného činu bude soudem vždy rozhodováno o „vině“, zatímco v případě správních deliktů již takto striktní požadavek stanoven není. Poukaz navrhovatele na to, že v případě objektivní odpovědnosti za správní delikt provozovatele vozidla podle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu jde v podstatě o obdobnou situaci, jako kdyby držitel zbraně objektivně odpovídal za některý z trestných činů proti životu nebo zdraví spáchaný osobou, které byla zbraň po právu svěřena, proto není případný.

Nezbývá tedy než uzavřít, že napadená ustanovení nejsou v rozporu se zásadou presumpce neviny podle čl. 40 odst. 2 Listiny a čl. 6 odst. 2 Úmluvy.

Navrhovatel nakonec namítá, že napadená ustanovení mohou provozovatele vozidla postavit do situace, kdy se bude muset rozhodnout, zda označí jako pachatele přestupku osobu blízkou, nebo zda bude naopak sám uznán pachatelem správního deliktu (nyní přestupku) podle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu. Z tohoto důvodu tvrdí jejich nesoulad s právem svědka odepřít výpověď pro nebezpečí trestního stíhání jeho nebo jeho osoby blízké podle čl. 37 odst. 1 Listiny.

Ústavní soud podotýká, že uvedené právo chrání jednotlivce před nutností provést volbu mezi veřejným zájmem na objasnění a postihování trestné činnosti na straně jedné a jeho přirozeným zájmem chránit sebe sama a své blízké na straně druhé. Takováto volba by jej stavěla před zásadní vnitřní dilema, protože by byl pod hrozbou sankce nucen vzdát se vlastní vůle po svobodě či zradit vzájemnou důvěru, která je součástí jeho nejbližších mezilidských vztahů. Následky jeho rozhodnutí by nevyhnutelně dopadaly do jeho intimní sféry, ať už by šlo o jeho svědomí, nebo sociální zázemí, které by mohlo být nenapravitelným způsobem narušeno. Samostatnou otázkou pak zůstává, v jaké míře jednotlivec vůbec je schopen objektivně vypovídat o skutečnostech, které by mohly tyto jeho přirozené zájmy ohrozit.

Právo svědka odepřít výpověď pro nebezpečí trestního stíhání jeho nebo jeho osoby blízké podle čl. 37 odst. 1 Listiny se - ze stejných důvodů jako v případě zásady presumpce neviny - uplatní i ve správním trestání [srovnej nález ze dne 18. 2. 2010 sp. zn. I. ÚS 1849/08 (N 30/56 SbNU 339)]. V této souvislosti je třeba upozornit i na právo obviněného odepřít výpověď podle čl. 40 odst. 4 Listiny a právo neobviňovat sebe sama, které lze dovodit z práva na spravedlivý proces podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Zákon o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich v § 82 výslovně stanoví právo obviněného nevypovídat, jakož i zákaz nutit jej k výpovědi nebo doznání. V řízení o přestupcích podle tohoto zákona se zároveň uplatní § 55 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, podle něhož výpověď může odepřít ten, kdo by jí způsobil sobě nebo osobě blízké nebezpečí stíhání pro trestný čin nebo správní delikt. Toto ustanovení se již v minulosti uplatňovalo v řízeních o tzv. jiných správních deliktech, na které se nevztahoval zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů.

Provozovatel vozidla může být stíhán za správní delikt podle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu pouze v případě, že řidič nebyl na totožném skutkovém základě shledán vinným přestupkem podle zákona o silničním provozu. Takto vymezená subsidiarita obou správních deliktů umožňuje provozovateli vozidla vyhnout se stíhání tím, že správnímu orgánu poskytne důkazy potřebné ke stíhání pachatele přestupku řidiče. Za tímto účelem může podat vysvětlení formou sdělení podle § 125h odst. 6 zákona o silničním provozu nebo jiným způsobem. Otázkou ale zůstává, zda již v samotné subsidiaritě stíhání za správní delikt podle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu nelze spatřovat prostředek, který fakticky nutí provozovatele vozidla ke sdělení totožnosti řidiče i v případech, kdy je pachatelem přestupku řidiče jeho osoba blízká.

Jak již bylo uvedeno výše, objektivní odpovědnost provozovatele vozidla podle napadených ustanovení měla odstranit stav, kdy některé přestupky podle zákona o silničním provozu nebylo možné ve velkém počtu případů efektivně postihovat. Jedním z důvodů byla právě skutečnost, že provozovatel vozidla, který měl vědomost o tom, kdo vozidlo užívá, obvykle využil svého práva a odepřel výpověď s poukazem na to, že by tím mohl způsobit nebezpečí stíhání osoby blízké. Jiné možnosti zjištění osoby řidiče často nebyly dány.

Ústavní soud neshledal, že by povinnost podle § 10 odst. 3 zákona o silničním provozu a na ni navazující správní delikt podle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu přímo omezovaly provozovatele vozidla v možnosti využít právo odepřít výpověď pro nebezpečí trestního stíhání jeho nebo jeho osoby blízké podle čl. 37 odst. 1 Listiny. Napadenými ustanoveními není stanovena povinnost sdělit údaje o totožnosti řidiče vozidla v době spáchání přestupku, které by se týkaly jeho nebo jeho osob blízkých, ani jimi není porušení takovéto povinnosti sankcionováno. Tím je respektován vyšší standard ochrany práva zaručený Listinou, než který v tomto ohledu poskytuje právo na spravedlivý proces podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Evropský soud pro lidská práva totiž v těchto případech připouští omezení práva svědka odepřít výpověď a v několika svých rozhodnutích neshledal porušení tohoto článku ani v přímé sankci za porušení povinnosti provozovatele vozidla identifikovat osobu řidiče vozidla (srovnej rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 8. 4. 2004 ve věci stížnosti č. 38544/97 Weh proti Rakousku, rozsudek ze dne 29. 6. 2007 ve věci stížnosti č. 25624/02 0’Halloran a Francis proti Spojenému království nebo rozsudek ze dne 10. 1. 2008 ve věci stížnosti č. 58452/00, 61920/00 Lückhof a Spanner proti Rakousku).

Napadená ustanovení ale neomezují provozovatele vozidla ve využití jeho práva odepřít výpověď pro nebezpečí trestního stíhání jeho nebo jeho osoby blízké podle čl. 37 odst. 1 Listiny ani nepřímo. Samotná možnost vyhnout se stíhání pro správní delikt podle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu označením řidiče vozidla, která je důsledkem subsidiarity tohoto správního deliktu k přestupku řidiče, ještě nezakládá právní či faktickou překážku uplatnění uvedeného práva. Každý z těchto správních deliktů sleduje jiný účel. Zatímco subjektivní odpovědnost řidiče za přestupek je následkem jeho protiprávního jednání, objektivní odpovědnost provozovatele vozidla za správní delikt je výrazem jeho širší odpovědnosti jako vlastníka vozidla, respektive osoby, která vozidlo se souhlasem jeho vlastníka provozuje. Zákon může stanovit provozovateli vozidla povinnosti k zajištění účinné regulace silničního provozu, kterou si vyžaduje masivní využívání motorových vozidel, s nímž jsou přirozeně spojena některá nebezpečí pro životy, zdraví a majetek lidí. Každý, kdo se rozhodne opatřit si vozidlo, si musí být těchto povinností vědom.

Omezení práva odepřít výpověď by mohlo vyplynout až ze srovnání odpovědnostních následků obou správních deliktů. Nepochybně by bylo dáno tehdy, jestliže by sankce za správní delikt provozovatele vozidla byla stanovena natolik přísně, že by jej vlastně nutila ke sdělení totožnosti řidiče. Jako příklad lze uvést nepřiměřeně vysokou pokutu, případně pokutu, která je v nepoměru se sankcí, která by hrozila pachateli přestupku. Tento dopad pokuty najednání provozovatele vozidla ovšem nelze posuzovat v rámci přezkumu napadených ustanovení, neboť pokuta je stanovena až v § 125f odst. 3 zákona o silničním provozu, který napaden není. V případě posuzovaného správního deliktu navíc vzhledem k limitaci výše pokuty za jeho spáchání, jakož i tomu, že nedochází k zaznamenání bodů do registru řidičů a že provozovatel vozidla se může domáhat náhrady zaplacené částky po pachateli přestupku řidiče, o nepřiměřeně tíživou pokutu zjevně nejde. Nelze v ní spatřovat nátlak na provozovatele vozidla, aby vypovídal proti osobě blízké. Místo toho mu zaplacení pokuty, respektive určené částky, za těchto podmínek umožňuje tuto osobu ochránit před stíháním za přestupek.

Návrhu navrhovatele proto nebylo možné přisvědčit ani v tomto okruhu jeho námitek. Napadená ustanovení obstojí z hlediska čl. 37 odst. 1 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy.

Závěrem Ústavní soud zdůrazňuje, že se v rámci svého ústavněprávního přezkumu zabýval napadenými ustanoveními toliko v abstraktní rovině a neposuzoval existující praxi při jejich používání. Je to však až konkrétní postup příslušných správních orgánů, na němž závisí, zda bude zákonem stanovená objektivní odpovědnost provozovatele vozidla skutečně působit na řidiče tak, aby neporušovali své povinnosti a pravidla silničního provozu. Právě od tohoto postupu se odvíjí rozmístění automatizovaných technických prostředků používaných bez obsluhy, jejichž využití je s výjimkou neoprávněného zastavení nebo stání předpokladem vzniku odpovědnosti provozovatele vozidla za správní delikt podle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu. Orgány veřejné moci jsou proto povinny usilovat o to, aby rozmístění automatizovaných technických prostředků skutečně bránilo vzniku škodlivých následků spojených s porušováním povinností řidiče, a aby naopak nesloužilo především naplňování obecních rozpočtů, jejichž jsou pokuty, respektive určené částky příjmem (§ 125e odst. 6 a § 125h odst. 8 zákona o silničním provozu).

Protože Ústavní soud neshledal nesoulad napadených ustanovení s ústavním pořádkem, konkrétně s čl. 2 odst. 3, čl. 4 odst. 1, čl. 11 odst. 1 a 3, čl. 37 odst. 1 a čl. 40 odst. 2 Listiny a čl. 6 odst. 1 a 2 Úmluvy, rozhodl podle § 70 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, o zamítnutí návrhu na zrušení § 10 odst. 3 zákona o silničním provozu a na vyslovení protiústavnosti § 125f odst. 1 tohoto zákona, ve znění účinném do 30. 6. 2017.