Poslanecká sněmovna popsala průběh legislativního procesu přijímání napadené úpravy. Vládní návrh zákona byl poslancům rozeslán jako tisk č. 990 dne 13. 12. 2016. Návrh zákona prošel obecnou i podrobnou rozpravou ve druhém čtení konaném dne 20. 3. 2017. V podrobné rozpravě vystoupili se svými pozměňovacími návrhy dva poslanci, z nichž poslanec Václav Klučka ve svém pozměňovacím návrhu navrhl vložit do ustanovení § 169r odst. 1 zákona o pobytu cizinců napadené písmeno j). V další části svého pozměňovacího návrhu navrhl týž poslanec vložení napadeného odstavce 6 do § 172 zákona o pobytu cizinců, odstavce 9 do § 46a zákona o azylu a odstavce 8 do § 73 zákona o azylu. Pro první část pozměňovacího návrhu hlasovalo ze 159 přítomných poslanců 104 poslanců, osm bylo proti návrhu. V případě druhé části hlasovalo pro návrh 98 poslanců a 26 poslanců bylo proti návrhu. Dne 7. 4. 2017 Poslanecká sněmovna schválila návrh zákona ve znění tohoto pozměňovacího návrhu. Po zamítnutí návrhu zákona Senátem jej Poslanecká sněmovna schválila svým hlasováním dne 27. 6. 2017, kdy z přítomných 145 poslanců byl zákon přijat většinou 113 poslanců, 9 bylo proti.

Senát shrnul vyjádření některých senátorů při projednávání návrhu zákona na 7. schůzi konané dne 31. 5. 2017. Svým usnesením č. 166 z téhož dne rozhodl Senát o zamítnutí návrhu zákona. Z přítomných 73 senátorů bylo pro zamítnutí návrhu zákona 42. Proti hlasovalo 15 senátorů.

Veřejná ochránkyně práv se s návrhem na zrušení všech napadených ustanovení plně ztotožnila. Zpochybnila ústavnost legislativního procesu, neboť z pozměňovacího návrhu poslance Klučky vyplynulo, že jej připravilo Ministerstvo vnitra, které tak obešlo závazná pravidla pro přijímání nových právních předpisů. Vyhnulo se procesu vypořádání připomínek dotčených státních orgánů i dalších připomínkových míst. Změny, které pozměňovací návrh přinesl, by pravděpodobně v řádném připomínkovém řízení neobstály.

Napadené ustanovení § 169r odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců se stalo jediným ustanovením tohoto zákona, které rozlišuje mezi rodinnými příslušníky migrujících občanů (Evropské unie) a nemigrujících občanů České republiky. Cizinci-rodinní příslušníci občanů České republiky se mohou dovolávat přímého účinku unijního práva, vrací-li se s touto osobou občan České republiky do svého domovského státu poté, co s ní rozvíjel nebo upevnil rodinný život během pobytu v jiném členském státě. Podle judikatury Soudního dvora platí, že nelegální vstup či pobyt rodinného příslušníka občana Evropské unie není sám o sobě důvodem pro zamítnutí žádosti o vydání povolení k přechodnému pobytu, resp. zastavení řízení o takové žádosti. To podle téže judikatury nebrání tomu, aby členský stát Evropské unie za porušení migračních pravidel uplatnil vůči takovému rodinnému příslušníkovi jiné sankce, které nenarušují svobodu pohybu a pobytu, jako je pokuta. Nutnou podmínkou je však jejich přiměřenost. Napadené ustanovení, které znemožňuje cizincům-rodinným příslušníkům občanů České republiky podat žádost o povolení k pobytu, tedy zjevně odporuje unijnímu právu. Současně je porušeno právo na ochranu soukromého a rodinného života zakotvené v čl. 10 odst. 2 Listiny a v čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“).

K napadeným ustanovením vztahujícím se k zastavení soudního přezkumu omezení osobní svobody Veřejná ochránkyně práv uvedla, že Nejvyšší správní soud ve své judikatuře považuje za ukončení zajištění také tzv. přezajištění. Napadená právní úprava proto v určitých případech odepírá soudní ochranu i osobám stále zbaveným osobní svobody. V případech ukončení zajištění před rozhodnutím správního soudu se odepírá cizincům možnost domoci se posouzení zákonnosti zbavení osobní svobody včetně odškodnění za jeho případnou nezákonnost. Obdobné zastavení řízení před meritorním rozhodnutím Nejvyššího správního soudu také odporuje ústavním požadavkům. Ustanovení čl. 5 odst. 4 Úmluvy neukládá státům zřídit více než jednu soudní instanci pro přezkum zákonnosti detence. Pokud však sám stát vytvořil systém, který s druhou soudní instancí počítá, musí podle judikatury Evropského soudu pro lidská práva i u této instance přiznat stejné záruky jako v prvním stupni. Napadená právní úprava se dotýká ve velké míře rozhodování a sjednocovací praxe Nejvyššího správního soudu. Již v nálezu ze dne 27. 6. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 16/99 (N 96/22 SbNU 329; 276/2001 Sb.) přitom Ústavní soud uvedl: „požadavek na vytvoření mechanismu sjednocení judikatury (...) vyplývá z požadavků kladených na stát, který sám sebe definuje jako stát právní.“

Ministr vnitra uvedl, že na ústavnost přijetí napadených ustanovení nemá žádný vliv, že Ministerstvo vnitra spolupracovalo na poslaneckém návrhu. Zákon o pobytu cizinců je velmi složitým zákonem, proto je logické, že se poslanec Klučka obrátil se žádostí o pomoc na gestora předpisu. Stejně tak nemá vliv na aplikovatelnost ustanovení § 169r odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců legislativně-technická chyba spočívající v nadbytečném vložení uvozujícího slova „který“. Jedná se o evidentní pochybení, nikoliv úmysl zákonodárce zamýšlejícího tuto větu dále rozvíjet, jak spekulují navrhovatelé.

K § 169r odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců ministr uvedl, že se týká pouze cizinců, kteří pobývají na území České republiky nelegálně, nebo cizinců, jejichž pobyt na území České republiky byl ukončen. Toto ustanovení neodporuje unijnímu právu a nemá diskriminační charakter. Osobní působnost směrnice 2004/38 se omezuje na občany Evropské unie, kteří se stěhují nebo pobývají v jiném členském státu, jehož státními příslušníky nejsou, a na jejich rodinné příslušníky, kteří je doprovázejí nebo následují. Judikaturu Soudního dvora, na kterou poukazují navrhovatelé a Veřejná ochránkyně práv, nelze vztáhnout na situace, na které dopadá ustanovení § 169r odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců.

Porušení zákazu diskriminace lze namítat pouze v souvislosti s určitým právem. Protože práva podle směrnice 2004/38 svědčí pouze rodinným příslušníkům občanů Evropské unie, kteří vykonali právo volného pohybu, nemůže jít o diskriminaci, jestliže vnitrostátní právo obsahuje částečně odchylnou úpravu pro cizince-rodinné příslušníky občanů České republiky, kteří právo volného pohybu nevykonali. V období od účinnosti napadeného ustanovení do 31. 12. 2017 bylo podáno celkem 1 569 žádostí o vydání povolení k přechodnému pobytu. Řízení o nich bylo zastaveno zatím pouze ve 22 případech. Tato čísla ilustrují důvodnost existence napadeného zákonného ustanovení. Svědčí to rovněž o tom, že Ministerstvo vnitra pobyt rodinných příslušníků arbitrárně neztěžuje.

Není-li cizincům prodlouženo jejich dosavadní povolení k dlouhodobému pobytu nebo je-li dokonce zrušeno, pak je podle ministra vnitra především v jejich vlastním zájmu, aby o vydání povolení požádali včas (tedy ještě v době platnosti pobytového oprávnění) a vyhnuli se nutnosti vycestovat z České republiky. Má-li cizinec-rodinný příslušník občana České republiky za to, že jeho vycestování z území České republiky do země původu nebo do země, kde by mohl požádat o udělení krátkodobého víza, není vůbec možné, pak by měl sám požádat o udělení dlouhodobého víza podle § 33 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců. Jestliže důvody pro jeho udělení neexistují, pak by měl z České republiky vycestovat. Ministr vnitra proto navrhl, aby Ústavní soud návrh na zrušení ustanovení § 169r odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců zamítl.

Problematikou zajištění cizinců se v minulosti zabýval Ústavní soud, kterému podle ministra nevadí výrazně nižší standard soudní ochrany zajištěných cizinců oproti například českým občanům v trestní vazbě. Zajištění cizinců není výslovně zmíněno v čl. 8 Listiny, nemá tedy svůj specifický ústavněprávní základ. Pokud není správní rozhodnutí o zajištění cizince podrobeno automatické kontrole soudní mocí, neodporuje to ústavnímu pořádku. Záměrem napadených ustanovení zákona o pobytu cizinců a zákona o azylu o zastavení soudního přezkumu po ukončení zajištění bylo odstranit zbytečnou zátěž správních soudů a posílit bezpečnost České republiky po dosažení cíle sledovaného žalobou či kasační stížností, tedy po propuštění cizince z detence. Je-li podána kasační stížnost, je třeba si uvědomit, že soudní přezkum vydaného správního rozhodnutí o zajištění cizince již proběhl. Z dosavadní judikatury Soudního dvora, z judikatury Evropského soudu pro lidská práva ani z českého ústavního pořádku nelze dovodit povinnost dvojinstančního soudního přezkumu správního rozhodnutí.

Navrhovatelé zcela opomíjejí specifičnost institutu zajištění, kterým je omezena osobní svoboda cizince. Správní orgán má v těchto případech povinnost konat co nejrychleji, jakmile důvod zajištění pominul. Ustanovení § 172 odst. 6 zákona o pobytu cizinců de facto zakotvuje tentýž postup, jaký předvídá § 62 s. ř. s. v podobě institutu uspokojení navrhovatele. Cílem napadených ustanovení není diskriminovat cizince, nýbrž chránit veřejný zájem. Pokud by se cizinec chtěl domáhat náhrady škody podle zákona o odpovědnosti státu, může k tomu využít žalobu na ochranu před nezákonným zásahem podle ustanovení § 82 s. ř. s., případně může požadovat náhradu škody způsobené samotným zajištěním, tj. nesprávným úředním postupem podle ustanovení § 13 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění zákona č. 160/2006 Sb. O povinnosti hradit náklady za detenci je vydáváno správní rozhodnutí, cizinci se tedy mohou bránit i proti tomuto rozhodnutí.

Ministr vnitra upozornil, že většina cizinců zneužívá žádost o vydání povolení k přechodnému či trvalému pobytu k dočasné legalizaci jejich pobytu na území České republiky, případně k odvrácení hrozícího vyhoštění bez reálného vztahu k občanu Evropské unie. Napadená ustanovení dopadají na tato zjevně účelová jednání, lze je tak označit za legitimní a zahrnout je pod veřejný zájem státu na účinné kontrole imigrace, který ve své judikatuře jako legitimní uznává i Evropský soud pro lidská práva (viz např. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 14. 6. 2011 ve věci Osman proti Dánsku, stížnost č. 38058/09, § 58). Proto ministr žádal nevyhovět ani návrhu na zrušení ustanovení § 172 odst. 6 zákona o pobytu cizinců a § 46a odst. 9 a § 73 odst. 8 zákona o azylu.

Podle záruky zakotvené v čl. 4 Ústavy České republiky jsou základní práva a svobody pod ochranou soudní moci. Toto negativní kompetenční pravidlo brání zákonodárci v přijetí takové právní úpravy, která by v jednotlivých případech odňala ochranu základních práv a svobod soudům.

Ustanovení čl. 36 odst. 1 Listiny poskytuje v rámci základního práva na soudní a jinou právní ochranu každému právo na přístup k soudu, tedy oprávnění domáhat se stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu.

Právo na přístup k soudu, jež náleží k hlavním atributům demokratického právního státu, může podléhat zákonným omezením. Stanovená omezení však nesmí bránit přístupu k soudu takovým způsobem či do té míry, že by bylo právo určité osoby zasaženo ve své podstatě. Omezení jsou ústavně souladná jen tehdy, sledují-li legitimní cíl za předpokladu rozumné rovnováhy mezi použitými prostředky a sledovaným cílem (rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 28. 5. 1985 ve věci Ashingdane proti Spojenému království, stížnost č. 8225/78, § 57; rozsudek ze dne 20. 4. 2004 ve věci Bulena proti České republice, stížnost č. 57567/00, § 29).

Uvedené limity platí, i v relaci přístupu k soudu a meritorního rozhodnutí, v této projednávané věci. Právo na přístup k soudu se ne vyčerpává pouhým předložením věci k rozhodnutí, ale obsahuje také, po řádném průběhu řízení, právo na rozhodnutí o ní soudem (rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 15. 10. 2009 ve věci Kohlhofer a Minarik proti České republice, stížnosti č. 32921/03, 28464/04, 5344/05, § 90; blíže Kmec, J. Kosař, D., Kratochvíl, J., Bobek, M. Evropská úmluva o lidských právech. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 664-668, komentáři. Kmece).

Ustanovení čl. 36 odst. 2 Listiny zaručuje jednotlivci, který tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, právo obrátit se na soud s návrhem na přezkoumání zákonnosti takového rozhodnutí; zákon může stanovit výluky z tohoto pravidla. Jde o konkretizaci čl. 4 Ústavy České republiky ve vztahu k rozhodování orgánů veřejné správy, podle níž navíc (druhá věta citovaného ustanovení Listiny) nesmí být z pravomoci soudu vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny.

Ústavní přezkum napadených ustanovení vychází z priority výše uvedených procesních garancí zaručených ústavním pořádkem, neboť jen skrze ně lze efektivně chránit materiální obsah konkrétního základního práva či svobody. Legitimní cíl všech ustanovení bylo nutné dovodit především ze samotného jejich znění (i v kontextu obou novelizovaných zákonů) a z vyjádření ministra vnitra k ústavnímu přezkumu. Důvodová zpráva k návrhu zákona č. 222/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, se totiž zabývala, s výjimkou několika pasáží věcně souvisejících, výhradně jinými ustanoveními - přezkoumávané normy byly doplněny na základě poslaneckého pozměňovacího návrhu. Klíčovou roh při předmětné kontrole norem představuje téma přístupu k soudu i ke správnímu orgánu příslušnému rozhodovat, neboť všechna přezkoumávaná ustanovení obsahují shodný moment zastavení řízení.

V této části přezkumu ústavnosti muselo plénum Ústavního soudu zodpovědět otázku, zda má být dokončeno správní řízení o žádosti cizince-rodinného příslušníka občana České republiky o trvalý nebo přechodný pobyt za situace, kdy ten není oprávněn pobývat na území státu nebo mu již bylo přikázáno území České republiky opustit.

Takto postavený rámec velel předně zkoumat, zda napadené ustanovení sleduje určitý (a obhajitelný) legitimní cíl. V intencích zdrojů naznačených výše tu měla být legitimním cílem účinná kontrola migrace (k tomu srov. např. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 14. 6. 2011 ve věci Osman proti Dánsku, stížnost č. 38058/09, § 58). Zvláštní zřetel byl kladen na zabránění nelegálních pobytů cizinců a na zvýšenou efektivitu správního řízení, neboť následným vycestováním cizince bez pobytového oprávnění z území státu ztrácí podle zákonodárce pokračování v řízení o povolení k pobytu smysl. Ministr vnitra ve svém vyjádření k návrhu akcentoval, že množství cizinců zneužívá žádosti o vydání povolení k přechodnému či trvalému pobytu k dočasné legalizaci svého pobytu na území České republiky či k odvrácení hrozícího vyhoštění bez reálného rodinného vztahu k občanu České republiky. Napadené ustanovení má podle něj této účelové praxi zabránit.

Ústavní soud nemá důvod měnit své předchozí závěry ohledně neexistence subjektivního ústavně zaručeného neomezeného práva cizinců na pobyt na území České republiky. Je věcí suverénního státu, za jakých podmínek připustí pobyt cizinců na svém území [nález sp. zn. Pl. ÚS 26/07 ze dne 9. 12. 2008 (N 218/51 SbNU 709; 47/2009 Sb.)]. Podle ustanovení čl. 42 odst. 2 Listiny však cizinci požívají v České republice práva a svobody Listinou zaručené, nejsou-li přiznány pouze českým občanům (např. volební právo). Přestože tedy subjektivní ústavně zaručené právo cizinců na pobyt na území České republiky neexistuje, Listina cizincům zaručuje práva, která mohou být znemožněním pobytu dotčena, mezi něž patří i právo na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého a rodinného života (čl. 10 odst. 2 Listiny).

Ve správním řízení o žádosti cizince o povolení k pobytu přezkoumává správní orgán, zdaje cizinec skutečně rodinným příslušníkem občana České republiky; zjišťuje tedy též existenci faktické rodinné vazby. Primární ochrana základních práv cizince má být realizována v rámci tohoto správního řízení. Ustanovení § 169r odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců však zákonným příkazem k zastavení řízení tuto ochranu odnímá, a brání tak nejen pokračování správního řízení, ale i následnému přístupu k soudu ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny. Jde současně o soud, jenž je podle čl. 36 odst. 2 Listiny oprávněn přezkoumat zákonnost správního rozhodnutí, jestliže žadatel tvrdí, že jím byl na svých právech zkrácen.

Jakkoli napadené ustanovení není formulováno přímo jako výluka ze soudního přezkumu konkrétního rozhodnutí ve správním řízení, je nasnadě, že obligatorní zastavení správního řízení, k němuž dochází, takový účinek má. Proti usnesení o zastavení řízení je sice přípustné odvolání ke Komisi pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců při Ministerstvu vnitra, avšak v takovém řízení již komise nemůže zkoumat, zda žadatel splňuje hmotněprávní podmínky pro vydání povolení k pobytu, ale pouze, zda byly dány důvody k zastavení řízení. Totéž platí i o navazujícím soudním řízení správním, jestliže cizinec-rodinný příslušník občana České republiky podá správní žalobu.

Právo na přístup k soudu se navíc nevyčerpává pouhým předložením věci k rozhodnutí příslušnému orgánu veřejné moci, ale obsahuje také právo na to, aby bylo za předpokladu průběhu řízení souladného se zákonem o věci meritorně rozhodnuto (bod 48 výše). Podle přezkoumávané právní úpravy však druhý z uvedených cílů práva na přístup k soudu nemůže být naplněn, neboť mu brání zastavení správního řízení. Porušením daného procesního práva tak dochází k odepření spravedlnosti (denegatio iustitiae), znamenajícímu protiústavní pozbytí práva na soudní ochranu jako základního znaku právního státu.

Legitimními cíli napadené právní úpravy jsou efektivní kontrola migrace a nepochybně též dodržování právních předpisů České republiky. Tyto cíle jsou však realizovány za pomoci procesního prostředku (institutu zastavení řízení), jímž se absolutizuje veřejný zájem a pomíjí zájem individuální. K realizaci vycestování cizince-rodinného příslušníka občana České republiky dochází za současného popření jeho práva požívat na území státu základní práva a svobody zaručené Listinou (ustanovení čl. 42 odst. 2). Chce-li se takový žadatel o povolení k pobytu domoci po zastavení řízení o své žádosti přece jen svého práva, nezbývá mu než opětovně přicestovat do České republiky a podat žádost znovu. Postuluje-li judikatura pro případ omezení práva na přístup k soudu cestu poměřování hodnot a principů při hledání rozumné rovnováhy mezi použitým prostředkem a cílem právní regulace (bod 47), pak naplnění tohoto požadavku za daného stavu nelze dovodit.

Vyloučením procesních garancí ustanovení čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny, jejichž společným jmenovatelem je tu další postup správního řízení s následným právem na soudní přezkum správního rozhodnutí, dochází v neposlední řadě též k porušení základního práva žadatele na soukromý a rodinný život podle čl. 10 odst. 2 Listiny, podle okolností i ve spojení s ustanovením čl. 32 Listiny o ochraně rodičovství, rodiny a dětí. V intencích napadené právní úpravy je zajisté zřejmé, že podal-li žádost cizinec „jako rodinný příslušník občana České republiky“, má se tím na mysli aktivní legitimace k žádosti o povolení k pobytu a ve správním řízení se existence zákonných podmínek pro vydání takového povolení zjišťuje. To však nic nemění na faktu, že se zastavením řízení žadatel zbavuje možnosti svůj pobyt v České republice, byl-li by k němu podle zjištění správního orgánu (i fakticky) oprávněn, legalizovat a být na území státu v kontaktu se svým rodinným příslušníkem.

V podstatě okrajově zde Ústavnímu soudu nezbývá než se vypořádat i s námitkou navrhovatelů vůči samotné textaci přezkoumávaného ustanovení. Přestože jsou obsahem uvozující společné části hypotézy předmětné právní normy slova „jestliže cizinec“, použitá na počátku odstavce 1 § 169r zákona o pobytu cizinců, navazuje se na ně - pod písmenem j) téhož odstavce ještě před slovy „podal žádost“ (po nichž následuje další znění podmínek podle zákona) - slovem „který“. Takové spojení evokuje možný záměr zákonodárce podmínit dispozici právní normy (zastavení řízení) ještě šířeji, o čemž však následující text sub j) vůbec nesvědčí. Za jiných okolností než při derogaci právní normy by však nic nebránilo výkladu popsaného legislativního lapsu i (pod)ústavně konformně podle smyslu zákona tak, že nadbytečné vztažné zájmeno nebude bráno v úvahu.

Výsledkem přezkumu ústavnosti prvního z napadených ustanovení zákona o pobytu cizinců je závěr, že jím byla porušena ustanovení čl. 36 odst. 1 a 2 a čl. 10 odst. 2 Listiny, přičemž u prvních dvou procesních záruk soudní ochrany jednotlivce nelze opomenout též porušení čl. 4 Ústavy České republiky, podle něhož jsou základní práva a svobody pod ochranou soudní moci.

Motivem vedoucím zákonodárce k přijetí těchto napadených ustanovení, tedy presumovaným legitimním cílem, mělo zjevně být zjednodušení řízení, resp. snížení zátěže obecných soudů při správním přezkumu. Záměr odbřemenit soudy vycházel ze samotného faktu dosažení cíle sledovaného správní žalobou či kasační stížností: bylo-li ukončeno zajištění (dále též „detence“) cizince nebo žadatele o udělení mezinárodní ochrany, pak toto ukončení omezení (zbavení) osobní svobody naplňuje cíl sledovaný žadatelovou žalobou proti zajištění a přezkumné řízení vedené proti rozhodnutí o zajištění podle soudního řádu správního může být zastaveno, ať již ve fázi před krajským soudem, nebo v řízení o kasační stížnosti. Obdobně to platí ve vztahu k omezení osobní svobody žadatele v přijímacím středisku nebo na mezinárodním letišti (§ 73 odst. 8 zákona o azylu).

Navrhovatelé tu argumentují porušením práva na soudní ochranu skrze nerespektování garance zakotvené v ustanovení čl. 36 odst. 2 Listiny, podle níž nelze z pravomoci soudu vyloučit přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny. Toto jejich tvrzení má oporu v interpretaci citovaného základního práva. I když soudní přezkum správního rozhodnutí o detenci probíhá, nelze jej v důsledku (stěžovateli napadeného) zastavení řízení dokončit.

I zde se tedy, podobně jako při úvahách o ústavnosti ustanovení § 169r odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců, opakuje problém dodržení procesních záruk jednotlivce. V sázce je znovu, vedle již zmíněného zásahu do práva na přezkum zákonnosti rozhodnutí orgánu veřejné správy, samotné právo na přístup k soudu. To je zajištěno, v intencích ustanovení čl. 36 odst. 1 Listiny, celou soustavou procesních garancí plynoucích z ústavního práva na spravedlivý proces; právo na přístup k soudu stojí na jejím počátku. Nepřípustné omezení přístupu k soudu zde opět brání meritornímu projednání věci.

Přístup k soudu se uskutečňuje předložením věci soudu a po řádném průběhu řízení rozhodnutím o věci samé. Dochází-li však v průběhu řízení k jeho zastavení, pak - jakkoli se tak děje na základě natolik významné skutečnosti, jakou je ukončení detence - není ani právo na konečné rozhodnutí o věci (srov. bod 48) naplněno. Vzniklý procesní stav je z hlediska ústavní kontroly při srovnání všech čtyř napadených ustanovení pozoruhodný: zatímco v případě zastavení správního řízení o žádosti cizince-rodinného příslušníka občana České republiky nelze dosáhnout cíle jeho žádosti spočívajícího v povolení (trvalého nebo přechodného) pobytu, zastavením soudního přezkumu správního rozhodnutí o zajištění je cíle žaloby proti tomuto rozhodnutí prima facie („fakticky“) dosaženo, neboť správním orgánem bylo již ukončeno omezení osobní svobody. Přesto navrhovatelé plédují za „přesah“ oproti momentu rozhodnému pro zákonodárce, tedy za pokračování ve správním přezkumu i po ukončení detence.

Kladná odpověď Ústavního soudu na argumentaci navrhovatelů zde vychází z lidskoprávní úpravy i judikatury a je vedena dvěma podstatnými důvody. První z nich spočívá v samotném omezení (zbavení) osobní svobody, jež je principiálně natolik citelným zásahem do tělesné a duševní integrity (srov. čl. 7 odst. 1 a čl. 8 odst. 1 Listiny), že přezkum zákonnosti takového omezení musí být, a to i z hlediska společenské kontroly tohoto druhu zásahů do základních práv a svobod, v úplnosti proveden. Druhý důvod se opírá o nezbytnost zachování možnosti osoby držené v detenci požadovat, v případě soudního rozhodnutí o nezákonnosti omezení osobní svobody, odškodnění proti státu. Zastavení řízení podle všech tří napadených ustanovení je bezprostřední překážkou realizace obou důvodů.

Evropský soud pro lidská práva opakovaně zdůraznil požadavek na procesní i materiální zákonnost zbavení svobody, jakož i na důležitost okamžité a urychlené soudní kontroly takového omezení (viz např. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 3. 10. 2006 ve věci McKay proti Spojenému království, stížnost č. 543/03, § 30). V projednávané věci proto hraje roli zejména čl. 5 odst. 4 Úmluvy, který představuje habeas corpus ustanovení. Dává každé osobě zbavené osobní svobody právo podat návrh na řízení, v němž soud urychleně rozhodne o zákonnosti tohoto opatření, a nařídí propuštění, je-li zbavení svobody nezákonné (rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 9. 7. 2009 ve věci Moorenproti Německu, stížnost č. 11364/03, § 106; rozsudek ze dne 28. 10. 2003 ve věci Rakevichproti Rusku, stížnost č. 58973/00, § 43).

Účelem přezkumu podle čl. 5 odst. 4 Úmluvy je zajisté především propuštění osoby, pokud se její zbavení svobody ukáže jako nezákonné (rozsudek velkého senátu ze dne 19. 2. 2009 ve věci A. a další proti Spojenému království, stížnost č. 3455/05, § 200; či rozsudek ze dne 9. 10. 2003 ve věci Slivenko proti Lotyšsku, stížnost č. 48321/99, § 158; rozsudek ze dne 9. 11. 2010 ve věci Osypenko proti Ukrajině, stížnost č. 4634/04, § 84-85). Současně však skutečnost, že omezení osobní svobody skončilo, nemůže podle Evropského soudu pro lidská práva zbavit dotyčnou osobu práva nechat přezkoumat zákonnost takového opatření i po jeho ukončení. Záruky čl. 5 odst. 4 Úmluvy se v těchto věcech vztahují i na existující odvolací soudní instance. Postrádalo by smysl, jestliže by soudní kontrola detence byla možná pouze po dobu, po kterou účinky takového opatření trvají (rozsudek ze dne 14. 12. 2006 ve věci Filip proti Rumunsku, stížnost č. 41124/02, § 74; nebo rozsudek ze dne 7. 6. 2011 ve věci S. T. S. proti Nizozemsku, stížnost č. 277/05, § 61). Ve věci Smatana proti České republice (rozsudek ze dne 27. 9. 2007, stížnost č. 18642/04, § 82-91, 123, 137, 141) Evropský soud pro lidská práva konstatoval porušení práva stěžovatele na svobodu a osobní bezpečnost podle článku 5 Úmluvy, a to v odstavci 3 (důvody uplatněné vnitrostátními soudy v jejich rozhodnutích o vazbě stěžovatele nebyly dostatečné k ponechání ve vazbě během daného období), v odstavci 4 (o zákonnosti vazby stěžovatele nebylo rozhodnuto urychleně) a v odstavci 5 (vnitrostátní judikatura nezaručila v rozhodné době stěžovateli právo na odškodnění za zbavení osobní svobody). K posledně uvedenému porušení práva došlo mj. proto, že stěžovatelem napadená rozhodnutí o vazbě nebyla českými soudy včetně Ústavního zrušena poté, co již bylo ukončeno zbavení jeho osobní svobody.

Nemá-li soud možnost v důsledku zastavení řízení meritorně přezkoumat zákonnost detence žadatele, je žadateli upřeno právo domoci se proti státu případného odškodnění za nezákonné zbavení či omezení osobní svobody, neboť nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím (též o omezení osobní svobody) je v intencích ustanovení § 8 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb. podmíněn tím, že takové pravomocné rozhodnutí bylo pro nezákonnost zrušeno nebo změněno příslušným orgánem; rozhodnutím tohoto orgánu je soud rozhodující o náhradě škody vázán.

Podle čl. 5 odst. 5 Úmluvy má každý, kdo byl zatčen nebo zadržen nebo jinak zbaven svobody v rozporu s čl. 5 Úmluvy, nárok na odškodnění. Stát splní své povinnosti z tohoto ustanovení, dává-li jeho právní řád jednotlivci možnost požadovat odškodnění za zbavení osobní svobody odporující podmínkám odstavců 1 až 4 čl. 5 Úmluvy (rozsudek velkého senátu ze dne 17. 1. 2012 ve věci Stanev proti Bulharsku, stížnost č. 36760/06, § 182; rozsudek ze dne 13. 10. 2016 ve věci Červenka proti České republice, stížnost č. 62507/12, § 153; rozsudek ze dne 17. 3. 2009 ve věci Houtman a Meeus proti Belgii, stížnost č. 22945/07, § 43). V těchto souvislostech je nutné, aby možnost efektivně využít právo na odškodnění byla garantována s dostatečnou mírou jistoty (rozsudek velkého senátu ze dne 18. 12. 2002 ve věci N. C. proti Itálii, stížnost č. 24952/94, § 49). Zastavení soudního řízení, v němž se přezkoumává zákonnost omezení (zbavení) osobní svobody, účinné využití práva na odškodnění vylučuje.

Ústavní soud dospěl k právě shrnutým závěrům z ústavněprávních pozic. Nemůže však přehlédnout, že obdobným směrem se ubírá též judikatura Nejvyššího správního soudu; přitom právě ve vztahu k judikatorní praxi tohoto soudu jsou vyslovené závěry nanejvýš aktuální, neboť vzhledem ke krátkým lhůtám pro rozhodování krajských soudů o správních žalobách dojde obvykle k zastavení řízení v průběhu řízení o kasační stížnosti (a Nejvyšší správní soud tak zde mj. nemůže plnit svou roh sjednocovatele judikatury). V rozsudku č. j. 6 Azs 320/2017-20 ze dne 29. 11. 2017 Nejvyšší správní soud dovodil, že pokud se nelze podle § 172 odst. 6 zákona o pobytu cizinců domoci u soudu vyslovení nezákonnosti rozhodnutí o zajištění policií ani v jednom stupni řízení, protože omezení osobní svobody cizince podle tohoto rozhodnutí již netrvá, je taková vnitrostátní úprava neaplikovatelná pro rozpor s právem Evropské unie, a to s čl. 15 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí a s čl. 6 a 47 Listiny základních práv Evropské unie. Kromě toho shledal Nejvyšší správní soud, stejně jako nyní Ústavní soud, porušení čl. 5 odst. 4 a 5 Úmluvy.

Napadenými třemi ustanoveními zákona o pobytu cizinců a zákona o azylu byla tedy porušena ustanovení čl. 36 odst. 1 Listiny a čl. 5 odst. 4 a 5 Úmluvy.