Navrhovatel se v souladu s čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky domáhal, aby Ústavní soud vydal nález, kterým zruší § 13 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů. Aktivní legitimaci dovozoval z § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen „zákon o Ústavním soudu“), a s odvoláním na § 71c tohoto zákona označil za účastníka řízení vedle sebe Parlament, prezidenta republiky a vládu (pozn. toto vymezení účastníků řízení je evidentně nesprávné, protože okruh účastníků pro případ, kdy Ústavní soud rozhoduje o zrušení zákonů nebo jiných právních předpisů, vymezuje § 69 zákona o Ústavním soudu).

V návrhu nejprve navrhovatel stručně popsal vývoj sporu․ Konkrétně informoval, že mezitímním rozsudkem ze dne 14. 10. 2004 č.j. 30 C 47/2003-86 ve věci žalobce obchodní společnosti CODUM, s. r. o., proti žalované České republice (za niž jedná Ministerstvo zdravotnictví) rozhodl tak, že nárok uplatněný žalobcem je co do základu důvodný, protože žalobce vykázal zdravotní pojišťovně provedenou péči, avšak pojišťovna podle stanovených limitací na základě příslušných rozhodnutí vlády stanovila hodnotu bodu, kterou limitovala časem a množstvím, a stanovila krácení úhrady za poskytnutou péči při převýšení těchto limitů. Podle názoru navrhovatele vláda při vydání těchto rozhodnutí překročila rámec svého zmocnění vymezeného v § 17 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a tak se dopustila nesprávného úředního postupu ve smyslu § 13 zákona č. 82/1998 Sb. K odvolání žalovaného Městský soud v Praze rozsudek navrhovatele potvrdil a ztotožnil se s jeho názorem, že pokud vláda při vydání rozhodnutí překročila rámec svého zmocnění, dopustila se nesprávného úředního postupu ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb. K dovolání žalovaného Nejvyšší soud oba předchozí rozsudky zrušil, protože podle jeho názoru vydání normativního právního aktu není úředním postupem vlády, nýbrž je výsledkem její normotvorné činnosti, a ta nemůže být posuzována jako nesprávný úřední postup ve smyslu § 13 zákona č. 82/1998 Sb.

K meritu věci navrhovatel, po citaci napadeného ustanovení, toliko připomenul, že nesprávný úřední postup není zákonem definován, a to vzhledem k mnohosti jeho forem, avšak jeho formulace je vágní, takže výklad tohoto ustanovení vede v praxi k tomu, že jakákoli normotvorná činnost orgánu veřejné moci je de facto nepostižitelná, a to i v případě, že orgán veřejné moci překročí své zmocnění při odvozené normotvorbě, a tak orgány i vláda mohou libovolně a svévolně při odvozené normotvorbě překračovat zmocnění, aniž by v případě, že takovým postupem způsobí jinému škodu, za porušení své povinnosti odpovídaly. To je v rozporu se zněním čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), který stanovuje meze výkonu státní moci tak, že státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví, a čl. 4 odst. 3 Listiny pak uvádí, že zákonná omezení základních práv a svobod musí platit stejně pro všechny případy, které splňují stanovené podmínky, a konečně čl. 36 odst. 3 Listiny pak říká, že každý má právo na náhradu škody způsobené mu nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu či orgánu veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem. Dále navrhovatel doplnil, že při posuzování, zda výše uvedený postup vlády při vydávání citovaných rozhodnutí je nesprávným úředním postupem, neshledal jinou možnost než výše popsaný postup vlády posoudit podle hmotněprávní normy, jejíž zrušení žádá.

Z uvedených důvodů má navrhovatel za to, že ustanovení § 13 zákona č. 82/1998 Sb. je v rozporu s ústavním pořádkem České republiky, a proto navrhl, aby Ústavní soud toto ustanovení zrušil.

Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky ve svém stručném vyjádření podepsaném její místopředsedkyní Miroslavou Němcovou, v zastoupení předsedy Ing. Miloslava Vlčka, toliko konstatovala, že během projednávání návrhu zákona ve výboru byla do předmětného ustanovení vložena druhá věta tohoto znění: „Nesprávným úředním postupem je také porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě“, návrh zákona byl posléze schválen ve 3. čtení dne 12. 2. 1998 (z přítomných 167 poslanců se pro vyslovilo 149, proti nikdo), tudíž byl přijat po řádně provedeném zákonodárném procesu, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a vyhlášen ve Sbírce zákonů. K vlastnímu obsahu návrhu žádné stanovisko Poslanecká sněmovna nezaujala.

Senát Parlamentu České republiky ve vyjádření podepsaném jeho předsedou MUDr. Přemyslem Sobotkou také (po rekapitulaci obsahu návrhu) konstatoval postup při přijímání zákona; k tomu informoval, že Senát jednání o návrhu přerušil a k následnému pokračování v jednání v ústavní třicetidenní lhůtě již nedošlo, tudíž byl návrh zákona přijat v souladu s čl. 46 odst. 3 Ústavy České republiky. Posléze informoval o postupu projednání návrhu na novelizaci dotčeného ustanovení, tj. přijetí zákona č. 160/2006 Sb. Poté Senát zdůraznil, že při jednání k návrhu zákona ani při jednání o návrhu jeho novely nebyly vzneseny námitky, které by poukazovaly na absenci přesného vymezení pojmu „nesprávný úřední postup“ a zpochybňovaly ústavnost ustanovení § 13 zákona. Z toho dovodil, že Senát v této věci akceptoval názor navrhovatele zákona vyjádřený v důvodové zprávě, podle něhož výstižnou definici pojmu „nesprávný úřední postup“ není možno pro jeho mnohost podat. Výklad pojmu je tak ponechán právní (zejména soudní) praxi. Poukázal i na informaci podanou v obecné části důvodové zprávy k návrhu novely zákona, v níž se uvádí, že existují oblasti odpovědnosti státu za škodu způsobenou výkonem veřejné moci, které zákon č. 82/1998 Sb. ve stávajícím znění neupravuje, ač jde o otázky aktuální (de lege ferenda je výslovně zmiňována i úprava odpovědnosti státu za škodu způsobenou nezákonným právním předpisem a porušením povinnosti vydat právní předpis). Posouzení případného rozporu napadeného ustanovení § 13 zákona č. 82/1998 Sb., ve znění pozdějších předpisů, s čl. 2 odst. 2, čl. 4 odst. 3 a s čl. 36 odst. 3 Listiny ponechává plně na úvaze Ústavního soudu.

V průběhu řízení poskytla své obsáhlé vyjádření - bez výzvy Ústavního soudu - společnost CODUM, s. r. o. Uvedla v něm, že si uvědomuje, že není účastníkem ani vedlejším účastníkem řízení probíhajícího u Ústavního soudu, že je však účastníkem řízení, z něhož vzešel návrh, tudíž sejí rozhodnutí Ústavního soudu bude bezprostředně týkat. Po obsáhlém rozboru problematiky výkladu nesprávného úředního postupu a jeho důsledků dospěla k domněnce, že odpovědnost státu za škodu způsobenou podzákonnou normotvornou odporující právním předpisům vyšší právní síly je pravidelnou součástí demokratického právního státu a že právo na toto odškodnění tvoří obsah práva podle čl. 36 odst. 3 Listiny. Proto navrhla, aby Ústavní soud § 13 zákona č. 82/1998 Sb. zrušil, čímž by zákonodárce dostal možnost přijmout ústavně konformní zákonnou úpravu, která bude muset obsahovat jasné podmínky pro určení odpovědnosti státu za normotvornou činnost moci výkonné. Vzhledem k tomu, že společnost CODUM, s. r. o., není účastníkem tohoto řízení, Ústavní soud nemohl k obsahu jejího vyjádření přihlédnout.

Ze spisu Obvodního soudu pro Prahu 1 sp. zn. 30 C 47/2003 Ústavní soud zjistil, že u něj probíhá řízení, v němž se žalobkyně, společnost CODUM, s. r. o., domáhala alternativně (v doplnění s vysvětlením, že má na mysli subjektivní kumulaci ve formě samostatného procesního společenství na straně žalovaných) vůči dvěma žalovaným (označeným jako 1. Česká republika - vláda České republiky, 2. Ministerstvo financí České republiky, posléze přesněji označené jako Česká republika -Ministerstvo financí České republiky), následně již jen proti České republice - Ministerstvu financí, náhrady škody ve výši 1 353 037,04 Kč s příslušenstvím, která jí jako provozovatelce nestátního zdravotnického zařízení měla vzniknout nesprávným úředním postupem vlády při stanovení objemových a časových limitů, na jehož základě došlo ke krácení úhrad za poskytnutou zdravotní péči. Obvodní soud vydal dne 14. 10. 2004 mezitímní rozsudek č. j. 30 C 47/2003-86, jímž shledal nárok co do základu důvodným, nesprávný úřední postup přitom spatřoval ve stanovení časových a množstevních limitů, stanovení krácení úhrad za tzv. převýšení vykázané zdravotnické péče a stanovení výše bodu u tzv. neodkladné péče formou vládního nařízení, neboť vláda tak postupovala bez zákonného zmocnění k takové regulaci. Žalovaná podala proti prvostupňovému rozhodnutí odvolání zpochybňující právní posouzení věci, Městský soud v Praze však napadené rozhodnutí rozsudkem ze dne 24. 2. 2005 č. j. 20 Co 526/2004-108 potvrdil. V odůvodnění kromě jiného uvedl, že námitka odvolatele o tom, že vláda nese za svá rozhodnutí pouze politickou odpovědnost, důvodná není. Vládaje vrcholným orgánem výkonné moci, a jestliže svým postupem při vydání rozhodnutí překročila ohledně další stanovené limitace rámec svého zmocnění vymezeného v § 17 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb., pak v rozporu s tímto zákonem pochybila ve svém legislativním postupu, čímž naplnila znaky nesprávného úředního postupu při výkonu veřejné moci dle § 13 zákona č. 82/1998 Sb. Odvolací soud odkázal na nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 245/98 ze dne 22. 9. 1999 (N 128/15 SbNU 221^*, podle něhož zákon č. 58/1969 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou rozhodnutím orgánu státu nebo jeho nesprávným úředním postupem, nevylučuje uplatnění nároku z nesprávného úředního postupu vlády, přestože v § 1 odst. 1 citovaného zákona jsou vymezeny orgány, které se mohly dopustit nesprávného úředního postupu, který současně připouští, že i v případě, kdy zákon pro konkrétní případ škody vzniklé z činnosti státu odpovědnost státu vyloučí nebo omezí, popř. ji neupraví, aplikuje se na odpovědnost státu za škodu čl. 36 odst. 3 Listiny přímo, jako důsledek ústavního pořádku České republiky. Doplnil, že okolnost, že samotná rozhodnutí vlády jsou normativní povahy, je z hlediska odpovědnosti státu z nesprávného úředního postupu bez významu. Žalovaná podala proti rozsudku Městského soudu v Praze dovolání, jehož odůvodnění koncentrovala zejména do tvrzení, že legislativní činnost není úředním postupem ani rozhodovacím procesem, že jde vlastně o licenci k vydávání podzákonných předpisů, kterou vládě svěřuje Ústava České republiky. Nejvyšší soud rozsudkem ze dne 26. 9. 2007 č. j. 25 Cdo 2064/2005-131 oba předchozí rozsudky zrušil (pozn. za organizační složku oprávněnou vystupovat za stát označil Ministerstvo zdravotnictví) a věc vrátil Obvodnímu soudu pro Prahu 1 k dalšímu řízení. Akcentoval [s využitím nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 24/99 ze dne 23. 5. 2000 (N 73/18 SbNU 135; 167/2000 Sb.)] normativní povahu předmětných rozhodnutí vlády, tj. jako výsledek odvozené normotvorby, nejde tudíž o individuální správní akty. Proto se neztotožnil s názorem odvolacího soudu dovozujícího odpovědnost státu za nesprávný úřední postup i v případě normotvorného postupu vlády a uzavřel, že pokud normotvorná činnost nebo nečinnost orgánu veřejné moci nemůže být posuzována jako nesprávný úřední postup, nelze dovodit ani odpovědnost státu za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem ve smyslu § 13 zákona č. 82/1998 Sb. i § 18 zákona č. 58/1969 Sb. Rozsudek Nejvyššího soudu napadla žalobkyně ústavní stížností (navrhovatel řízení přerušil do doby rozhodnutí o ústavní stížnosti), ta byla usnesením Ústavního soudu ze dne 22. 5. 2008 sp. zn. II. ÚS 492/08 (dostupným na http://nalus.usoud.cz) odmítnuta jako nepřípustná. Následně podala žalobkyně návrh na předložení věci Ústavnímu soudu, tomuto návrhu Obvodní soud pro Prahu 1 vyhověl (viz sub A.).

Ústavní soud je povinen - v souladu s § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu - zabývat se nejdříve otázkou, zda zákon, protiústavnost jehož ustanovení je namítána, byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Navrhovatel se domáhá zrušení § 13 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád).

Z příslušných www stránek bylo zjištěno, že návrh zákona předložila Poslanecké sněmovně vláda dne 2. 10. 1997. Po předepsané proceduře byl usnesením č. 646 návrh zákona schválen dne 12. 2. 1998; z přítomných 167 poslanců se pro vyslovilo 149, proti nikdo. Senát postoupený návrh začal projednávat dne 5. 3. 1998, kdy přijal usnesení č. 98020, v něž konstatoval, že z důvodu nepřítomnosti zástupce vlády České republiky jako předkladatele návrhu zákona, který by objasnil stanovisko vlády k předneseným připomínkám senátorů, byla práce Senátu vážně ztížena, a žádal předsedu vlády, aby zjednal nápravu; usnesením č. 98021 projednávání přerušil. Protože Senát v jednání nepokračoval, byl zákon podepsán předsedou Poslanecké sněmovny, prezidentem a předsedou vlády a vyhlášen ve Sbírce zákonů v částce 31 pod číslem 82/1998 Sb. s účinností od 15. 5. 1998.

Původní znění napadeného ustanovení § 13 zákona č. 82/1998 Sb. bylo následující:

Posléze předložila vláda Poslanecké sněmovně novelu zákona č. 82/1998 Sb., a to dne 8. 9. 2005, taji schválila dne 27. 1. 2006, když z přítomných 158 poslanců jich hlasovalo 131 pro, nikdo nebyl proti. Senát projednal návrh novely dne 16. 3. 2006 a schválil ho ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Po podpisu příslušnými ústavními činiteli byl zákon vyhlášen 27. 4. 2006 ve Sbírce zákonů v částce 55 pod číslem 160/2006 Sb. a účinnosti nabyl dnem vyhlášení.

Po provedené novelizaci zní ustanovení § 13 zákona č. 82/1998 Sb. takto:

Ústavní soud konstatuje, že zákon č. 82/1998 Sb. a zákon č. 160/2006 Sb. byly přijaty a vydány v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem, resp. že v tomto řízení nezjistil nic, co by svědčilo pro závěr opačný.

Ústavní soud nejprve hodnotil otázku, zda navrhovatel je oprávněn podat návrh na zrušení napadeného ustanovení zákona č. 82/1998 Sb. Aktivní legitimaci soudu k podání návrhu na zrušení právního předpisu, resp. jeho ustanovení, vymezuje čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky tak, že pokud soud dospěje k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem, předloží věc Ústavnímu soudu. V § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu se stanoví, že návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení je oprávněn podat též soud v souvislosti se svou rozhodovací činností podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky.

V posuzované věci (viz zjištění učiněná Ústavním soudem ze spisu Obvodního soudu pro Prahu 1 sp. zn. 30 C 47/2003) s ohledem na předmět sporu, v němž se žalobkyně domáhala vůči vedlejší účastnici náhrady škody vzniklé údajným nesprávným úředním postupem, dochází k aplikaci napadeného ustanovení, tudíž je naplněn požadavek čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky. Tato aplikace § 13 zákona č. 82/1998 Sb., ve znění pozdějších předpisů, je výsledkem postupu zvoleného soudem prvního stupně, byť by o jeho správnosti mohly existovat důvodné pochybnosti. Ústavní soud nicméně připouští, že i v takových situacích může být navrhovatel, tj. obecný soud, považován za aktivně legitimovaného k podání návrhu na zrušení ustanovení právního předpisu, které hodlá při rozhodování použít. Z tohoto důvodu Ústavní soud přikročil k věcnému projednání návrhu. V případě pochybností o aktivní legitimaci navrhovatele je totiž třeba zvolit takový výklad, který by věcné projednání návrhu umožnil.

Ústavněprávní námitky navrhovatele proti napadenému ustanovení se koncentrují do tvrzení, že nesprávný úřední postup není v jeho smyslu definován, a to vzhledem k mnohosti jeho forem (jak plyne z důvodové zprávy k zákonu), avšak jeho formulace je natolik vágní, takže jeho výklad vede v praxi k tomu, že jakákoliv normotvorná činnost orgánu veřejné moci je de facto nepostižitelná, a to i v případě, že orgán veřejné moci překročí své zmocnění při odvozené normotvorbě, a tak potažmo orgány i vláda mohou libovolně a svévolně při odvozené normotvorbě překračovat zmocnění, aniž by v případě, že takovým postupem způsobí jinému škodu, za porušení své povinnosti odpovídaly (část III. návrhu, viz výše bod 3). Ústavní soud s tímto tvrzením nesouhlasí. Je úlohou každého obecného soudu, aby vhodnými interpretačními metodami objasnil obsah použitého pojmu „nesprávný úřední postup“. Je notorietou, že existuje množina výkladových pravidel, takže například obsah příslušného pojmu musí být nejprve zjišťován prostředky gramatickými (z hlediska možného významu jednotlivých použitých pojmů), logickými (z hlediska vzájemné návaznosti použitých pojmů) či systematickými (z hlediska řazení pojmů ve struktuře celého právního předpisu) atd.; teprve adekvátní užití těchto pravidel pak může vést k závěru, že nesprávným úředním postupem je každý postup orgánu veřejné moci, který při jejím výkonu postupuje v rozporu s obecně závaznými právními předpisy či v rozporu se zásadami jejího výkonu. Je-li možné tímto způsobem interpretovat pojem „nesprávný úřední postup“, pak Ústavní soud neshledává rozpor napadeného ustanovení s čl. 2 odst. 2 Listiny ani s čl. 4 odst. 3 Listiny.

Ústavní soud považuje za nezbytné posoudit skutečné pohnutky navrhovatele vedoucí k formulaci návrhu na zrušení napadeného ustanovení. Je zřejmé, že pravý motiv návrhu spočívá v nesouhlasu s právním názorem Nejvyššího soudu vyjádřeným v rozhodnutí o dovolání, který interpretuje „nesprávný úřední postup“ tak, že jím není normotvorná činnost nebo nečinnost orgánu veřejné moci (srov. odůvodnění na str. 4 rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 26.9. 2007 č.j. 25 Cdo 2064/2005-131), a v neochotě řídit se tímto názorem. Konkrétně to znamená, že nejde o neurčitost či vágnost formulace napadeného ustanovení, ale o to, zda nesprávný úřední postup zahrnuje i vydání normativního právního aktu moci výkonné, který byl v rozporu s normou vyšší právní síly. Závěr Nejvyššího soudu odpovídá i právnímu názoru Ústavního soudu vyjádřenému ve stanovisku sp. zn. Pl. ÚS-st 27/09 ze dne 28.4. 2009 (136/2009 Sb.). Výjimečnost práva na náhradu újmy vzniklé v důsledku protiprávní nečinnosti zákonodárce (o kterou zde nejde) Ústavní soud vyvodil přímo z ústavního pořádku a z nálezu Ústavního soudu.

Ústavní soud dále dodává, že žalobkyně (společnost CODUM, s. r. o.) byla též účastníkem řízení vedeného u Ústavního soudu pod sp. zn. III. ÚS 407/99 ze dne 9. 11. 2000 (N 165/20 SbNU 171), v němž byly napadány konkrétní články rozhodnutí vlády České republiky č. 657 ze dne 23. 6. 1999 a rozhodnutí vlády České republiky č. 1374 ze dne 22. 12. 1999. Ústavní soud nálezem ze dne 9. 11. 2000 návrh zamítl jako návrh podaný osobami neoprávněnými, s odkazem na nález ve věci sp. zn. Pl. ÚS 24/99 ze dne 23. 5. 2000 (N 73/18 SbNU 135; 167/2000 Sb.), v němž přiznal těmto rozhodnutím vlády povahu právního předpisu (pozn. toto konstatování zahrnulo pouze uvedená dvě konkrétní rozhodnutí, nelze ho zobecnit na jakákoliv rozhodnutí vlády). Ve světle těchto závěrů bylo na žalobkyni, aby se domáhala plnění po příslušné zdravotní pojišťovně, a v tomto řízení mohl soud - ve smyslu čl. 95 odst. 1 Ústavy České republiky - posoudit soulad tohoto předpisu se zákonem (eventuálně s mezinárodní smlouvou, která je součástí právního řádu České republiky).

Ve vztahu k vlastnímu návrhu po provedeném řízení Ústavní soud konstatuje, že nejsou dány důvody ke zrušení ustanovení § 13 zákona č. 82/1998 Sb., ve znění pozdějších předpisů, neboť toto ustanovení není samo o sobě v rozporu s čl. 2 odst. 2 Listiny ani s čl. 4 odst. 3 Listiny a konečně ani s čl. 36 odst. 3 Listiny, a proto návrh Obvodního soudu pro Prahu 1 podle § 70 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, zamítl.