Ústavnímu soudu byl dne 21. 11. 2020 doručen návrh skupiny 63 senátorů (dále též jen "navrhovatelka") na zrušení bodu I./1 usnesení vlády ze dne 16. listopadu 2020 č. 1192, o přijetí krizového opatření, vyhlášeného pod č. 465/2020 Sb., (dále též jen "usnesení vlády č. 1192"), bodu II usnesení vlády ze dne 20. listopadu 2020 č. 1195, o prodloužení nouzového stavu v souvislosti s epidemií viru SARS CoV-2, vyhlášeného pod č. 471/2020 Sb., (dále též jen "usnesení vlády č. 1195"), části bodu 2 usnesení vlády ze dne 20. listopadu 2020 č. 1196, o změně krizových opatření, vyhlášeného pod č. 472/2020 Sb., (dále též jen "usnesení vlády č. 1196") a bodu I./1 usnesení vlády ze dne 20. listopadu 2020 č. 1201, o přijetí krizového opatření, vyhlášeného pod č. 477/2020 Sb., (dále též jen "usnesení vlády č. 1201").

Usnesením vlády ze dne 30. září 2020 č. 957, vyhlášeným pod č. 391/2020 Sb., (dále též jen "usnesení vlády č. 957") byl na území České republiky "na dobu od 00:00 hodin dne 5. října 2020 na dobu 30 dnů" vyhlášen nouzový stav. Usnesením vlády č. 1195 byl nouzový stav prodloužen do 12. prosince 2020 a v napadeném bodu II bylo stanoveno, že "veškerá opatření přijatá z důvodu nouzového stavu, která jsou platná ke dni přijetí tohoto usnesení, zůstávají nadále v platnosti v rozsahu, v jakém byla přijata". Usnesením vlády č. 1192 vláda ve smyslu § 5 a 6 zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon), ve znění pozdějších předpisů, přijala krizové opatření "s účinností ode dne 18. listopadu 2020 od 00:00 hod. do dne 20. listopadu 2020 do 23:59 hod.", kterým v napadené části zakázala "maloobchodní prodej a prodej a poskytování služeb v provozovnách", a to s výjimkou provozoven uvedených v bodu I./1 písm. a) až ae). Usnesením vlády č. 1196 vláda ve smyslu § 5 a 6 krizového zákona změnila v napadené části bodu 2 dobu účinnosti usnesení vlády č. 1192 tak, že se jeho účinnost "prodlužuje do dne 22. listopadu 2020 do 23:59 hod.".

Dále usnesením vlády č. 1201 vláda ve smyslu § 5 a 6 krizového zákona přijala krizové opatření "s účinností ode dne 23. listopadu 2020 od 00:00 hod. do dne 12. prosince 2020 do 23:59 hod.", kterým v napadené části zakázala "maloobchodní prodej a prodej a poskytování služeb v provozovnách", a to s výjimkou provozoven uvedených v bodu I./1 písm. a) až af).

Usnesením vlády ze dne 30. listopadu 2020 č. 1262, vyhlášeným pod č. 498/2020 Sb., bylo "s účinností ode dne 3. prosince 2020 od 00:00 hod. do dne 12. prosince 2020 do 23:59 hod." přijato krizové opatření, kterým bylo usnesení vlády č. 1201 zrušeno, a současně ve vztahu k provozu maloobchodu a poskytování služeb obdobný zákaz, jaký byl stanoven v bodu I./1 usnesení vlády č. 1201, již neobsahovalo.

5. Usnesením vlády ze dne 23. prosince 2020 č. 1376, o přijetí krizového opatření, vyhlášeným pod č. 596/2020 Sb., (dále jen "usnesení vlády č. 1376") byl "s účinností ode dne 27. prosince 2020 od 00:00 hod. do dne 10. ledna 2021 do 23:59 hod." zakázán "maloobchodní prodej a prodej a poskytování služeb v provozovnách", a to s výjimkou provozoven uvedených v bodu I./1 písm. a) až af). Bod I./1 usnesení vlády č. 1376 se od shora uvedeného znění bodu I./1 usnesení vlády č. 1201 odlišuje toliko v následujícím:

Výjimka stanovená v písm․ b) je nově rozšířena o "další potřeby pro provoz motorových vozidel". Výjimka stanovená v písm. ad) již neobsahuje provozovny s prodejem "vánočních stromků, vánočních ozdob, jmelí, chvojí a s nimi souvisejících produktů".

V závěrečné části - která následuje po poslední výjimce obsažené v písmeni af) - je nově text ve znění: "s tím, že jiné zboží a služby je zakázáno v těchto prodejnách nebo provozovnách prodávat nebo poskytovat; [...] dále se tento zákaz nevztahuje na takové provozovny, ve kterých sice maloobchodní prodej a prodej a poskytování služeb, který není zakázán, nepředstavuje výlučnou činnost v provozovně, avšak část provozovny, ve které probíhá maloobchodní prodej a prodej a poskytování služeb, který není zakázán, je oddělena od ostatních částí provozovny, do kterých není zákazníkům umožněn přístup."

Usnesení vlády ze dne 7. ledna 2021 č. 12, o změně krizových opatření, vyhlášené pod č. 9/2021 Sb., (dále jen "usnesení vlády č. 12") v bodu 2 změnilo "s účinností ode dne 11. ledna 2021 od 00:00 hod." účinnost usnesení vlády č. 1376 tak, že se jeho účinnost prodlužuje do dne 22. ledna 2021 do 23:59 hod.

7. Usnesením vlády ze dne 18. ledna 2021 č. 53, o přijetí krizového opatření, vyhlášeným pod č. 16/2021 Sb., (dále jen "usnesení vlády č. 53") byl "s účinností ode dne 19. ledna 2021 od 00:00 hod. do dne 22. ledna 2021 do 23:59 hod." zakázán "maloobchodní prodej a prodej a poskytování služeb v provozovnách", a to s výjimkou provozoven uvedených v bodu I./1 písm. a) až ai). Bod I./1 usnesení vlády č. 53 se od znění bodu I./1 usnesení vlády č. 1376 odlišuje toliko v tom, že ze zákazu byly stanoveny tři nové výjimky, které jsou následujícího znění:

Výjimka stanovená v písm. ag): "papírnictví";

Výjimka stanovená v písm. ah): "prodejen dětského oblečení a dětské obuvi";

Výjimka stanovená v písm. ai): "vozidel taxislužby nebo jiné individuální smluvní přepravy osob".

Bodem III usnesení vlády č. 53 bylo usnesení vlády č. 1376 zrušeno.

Usnesením vlády ze dne 22. ledna 2021 č. 57, o přijetí krizového opatření, vyhlášeným pod č. 23/2021 Sb., (dále též jen "usnesení vlády č. 57") byl "s účinností ode dne 23. ledna 2021 od 00:00 hod. do dne 14. února 2021 do 23:59 hod." zakázán "maloobchodní prodej a prodej a poskytování služeb v provozovnách", a to s výjimkou provozoven uvedených v bodu I./1 písm. a) až aj). Bod I./1 usnesení vlády č. 57 se od znění bodu I./1 usnesení vlády č. 53 odlišuje toliko v tom, že ze zákazu byla stanovena nová výjimka, která má následující znění:

Výjimka stanovená v písm. aj): "provozoven péče o dítě do tří let věku v denním režimu".

Usnesením vlády ze dne 28. ledna 2021 č. 78, o přijetí krizového opatření, vyhlášeným pod č. 31/2021 Sb., (dále též jen "usnesení vlády č. 78") byl "s účinností ode dne 30. ledna 2021 od 00:00 hod. do dne 14. února 2021 do 23:59 hod." zakázán "maloobchodní prodej a prodej a poskytování služeb v provozovnách", a to s výjimkou provozoven uvedených v bodu I./1 písm. a) až aj). Bod I./1 usnesení vlády č. 78 je totožný se zněním bodu I./1 usnesení vlády č. 57. Bodem III usnesení vlády č. 78 bylo usnesení vlády č. 57 zrušeno.

Plné znění nyní napadeného ustanovení bodu I./1 usnesení vlády č. 78 je následující: "Vláda s účinností ode dne 30. ledna 2021 od 00:00 hod. do dne 14. února 2021 do 23:59 hod. I. zakazuje

1. maloobchodní prodej a prodej a poskytování služeb v provozovnách, s výjimkou těchto provozoven:

a) prodejen potravin,

b) prodejen pohonných hmot a dalších potřeb pro provoz motorových vozidel,

c) prodejen paliv,

d) prodejen hygienického zboží, kosmetiky a jiného drogistického zboží,

e) lékáren, výdejen a prodejen zdravotnických prostředků,

f) prodejen malých domácích zvířat,

g) prodejen krmiva a dalších potřeb pro zvířata,

h) prodejen brýlí, kontaktních čoček a souvisejícího zboží,

i) prodejen novin a časopisů,

j) prodejen tabákových výrobků,

k) prádelen a čistíren,

l) provozoven servisu a oprav silničních vozidel,

m) provozoven poskytovatelů odtahů a odstraňování závad vozidel v provozu na pozemních komunikacích,

n) prodejen náhradních dílů k dopravním prostředkům a výrobním technologiím,

o) provozoven umožňujících vyzvednutí zboží a zásilek zakoupených distančním způsobem,

p) prodejen zahrádkářských potřeb včetně osiva a sadby,

q) pokladen prodeje jízdenek,

r) květinářství,

s) provozoven pro sjednání provádění staveb a jejich odstraňování, projektovou činnost ve výstavbě, geologické práce, zeměměřičství, testování, měření a analýzu ve stavebnictví,

t) prodejen textilního materiálu a textilní galanterie,

u) provozoven servisu výpočetní a telekomunikační techniky, audio a video přijímačů, spotřební elektroniky, přístrojů a dalších výrobků pro domácnosti,

v) provozoven realitního zprostředkování a činnosti účetních poradců, vedení účetnictví, vedení daňové evidence,

w) zámečnictví a provozoven servisu dalších výrobků pro domácnost,

x) provozoven oprav, údržby a instalací strojů a zařízení pro domácnost,

y) provozoven pohřební služby, provádění balzamací a konzervací, zpopelňování lidských pozůstatků nebo lidských ostatků, včetně ukládání lidských ostatků do uren,

z) myček automobilů,

aa) prodejen domácích potřeb a železářství, přičemž za domácí potřeby se nepovažují nábytek, koberce a jiné podlahové krytiny,

ab) provozoven sběru a výkupu surovin a kompostáren,

ac) provozoven zabývajících se zpracováním kamene (např. výroba pomníků, náhrobních kamenů a jejich instalace),

ad) provozoven (včetně mobilních) s prodejem pietního zboží, např. věnce, květinové výzdoby na hroby, pietní svíčky apod.; pro tyto provozovny neplatí zákaz prodeje v mobilních provozovnách uvedený v bodě 1/7,

ae) provozoven poskytujících službu úpravy a stříhání psů a koček,

af) prodejen zbraní a střeliva,

ag) papírnictví,

ah) prodejen dětského oblečení a dětské obuvi,

ai) vozidel taxislužby nebo jiné individuální smluvní přepravy osob,

aj) provozoven péče o dítě do tří let věku v denním režimu,

s tím, že jiné zboží a služby je zakázáno v těchto prodejnách nebo provozovnách prodávat nebo poskytovat; tento zákaz se nevztahuje na činnosti, které nejsou živností podle živnostenského zákona; dále se tento zákaz nevztahuje na takové provozovny, ve kterých sice maloobchodní prodej a prodej a poskytování služeb, který není zakázán, nepředstavuje výlučnou činnost v provozovně, avšak část provozovny, ve které probíhá maloobchodní prodej a prodej a poskytování služeb, který není zakázán, je oddělena od ostatních částí provozovny, do kterých není zákazníkům umožněn přístup,".

Navrhovatelka je přesvědčena, že napadenou právní úpravou stanovené omezení maloobchodu a služeb (dále také jen "zákaz") je diskriminační, nepřiměřené a neracionální a porušuje práva garantovaná v čl. 3, 4, 11 a 26 Listiny základních práv a svobod (dále též jen "Listina"), čl. 14 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"), čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě a čl. 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech.

Konkrétně navrhovatelka namítá nerovný přístup k podnikatelům dle kritéria typu zboží prodávaného v provozovnách. Podle navrhovatelky vláda v napadených usneseních ani v souvislosti s jejich přijímáním nevysvětlila, proč přikročila k zákazu pro některé provozovny a proč jiné provozovny mají ze zákazu výjimku. Přitom navrhovatelka považuje za nepochopitelné, proč např. železářství či květinářství mají ze zákazu výjimku, ale jiné prodejny - jako např. prodejny obuvi, zimního oblečení, praček, lednic nebo počítačů - nikoliv. Pro navrhovatelku je obdobně nepochopitelné, v čem je nezbytnější prodej zbraní a střeliva či služby stříhání koček a psů oproti dalším kategoriím zboží a služeb. Zákazem tak podle navrhovatelky dochází bez jakýchkoliv objektivních podkladů a racionálních důvodů k omezení až znemožnění podnikání jedněm osobám, zatímco jiným toto znemožňováno není.

Navrhovatelka obdobně shledává jako diskriminační zachování provozu pracovišť odlišných od maloobchodu a služeb, když k většině případů šíření onemocnění dochází na pracovištích nebo v domácnosti, nikoliv v provozovnách maloobchodu a služeb. Vláda podle navrhovatelky nijak nevysvětlila, proč se ve světle této skutečnosti rozhodla uzavřít provozovny maloobchodu a služeb místo alespoň částečného uzavření jiných druhů pracovišť. Pokud je důvodem uplatnění zákazu zamezení šíření nemoci, měl se zákaz vztahovat toliko na nejrizikovější oblasti podnikání, a primárně tak mělo dojít k uzavření velkých pracovišť, a nikoliv provozoven malých podnikatelů.

Nerovný přístup k podnikatelům dle různého složení prodávaných výrobků spatřuje navrhovatelka v tom, že základním principem zákazu je, že míří na podnikatele a jejich provozovny dle jejich převládajícího charakteru prodávaného zboží, a to bez ohledu na to, jaké doplňkové zboží prodávají. Tímto postupem jsou podle navrhovatelky nepřípustně a nedovoleně diskriminováni menší maloobchodní prodejci s užším sortimentem zboží oproti velkým obchodním řetězcům, které v provozovně podléhající výjimce ze zákazu nabízejí rovněž zboží, jež je malým prodejcům znemožněno prodávat. I po ukončení platnosti zákazu bude trh trvale deformován tak, že privilegovaní podnikatelé s výjimkami v rámci zákazu převezmou zákazníky zaniklých podnikatelů, kterým výjimka udělena nebyla a kteří jednoduše zákaz vzhledem ke své podnikatelské situaci nepřečkali.

Podle navrhovatelky nebyly pro vydání napadených usnesení, resp. pro uložení zákazu vůbec splněny právní podmínky, neboť podle § 5 písm. e) krizového zákona není možné omezit právo provozovat podnikatelskou činnost, která neohrožuje ani nenarušuje provádění krizových opatření. Navrhovatelka přitom tvrdí, že i bez zákazu by nedošlo k ohrožení provádění krizových opatření ani narušení nebo znemožnění jejich provádění a vláda nic takového ani netvrdí a nedokládá, jak podnikatelská činnost, na kterou zákaz dopadá, má ohrožovat nebo narušovat některé z přijímaných krizových opatření.

Konečně navrhovatelka namítá také porušení zásady zákonnosti z důvodu neurčitosti zákazu, kdy jsou podnikatelé vystaveni výrazné nejistotě ohledně toho, zda podléhají zákazu nebo ne. K tomu navrhovatelka uvádí, že vláda udělila výjimku domácím potřebám, avšak v usnesení vlády ani v jiných právních předpisech není definováno, co se rozumí provozovnou domácích potřeb. Zákaz proto nelze považovat za přesný a jeho aplikace není předvídatelná, jak vyžaduje judikatura Evropského soudu pro lidská práva. Navrhovatelka je přesvědčena, že postup, kdy napadená usnesení vlády nebyla zveřejněna dříve než v řádu hodin před jejich účinností, je nepřiměřený a nepřípustný i s ohledem na dopady zákazu na jeho adresáty, kteří nemají objektivní možnost se s jednotlivými svými povinnostmi seznámit a moci na ně v přiměřené době reagovat. Navrhovatelka také v těchto souvislostech pochybuje, zdaje v případě zákazu splněna podmínka poskytnutí náležitého prostředku právní ochrany před svévolnými zásahy veřejné moci do vlastnického práva.

Navrhovatelka závěrem uvádí, že trvá na projednatelnosti svého návrhu též v případě pozbytí platnosti napadených usnesení vlády. Jednak navrhovatelka konstatuje, že za předpokladu trvání nouzového stavu a platnosti krizového opatření - jakožto jiného právního předpisu v jeho rámci vyhlášeného, který obsahuje alespoň částečně totožnou materiální úpravu a vyvolává do té míry totožné právní důsledky - je tento návrh v souladu s rozhodovací praxí Ústavního soudu a ústavním pořádkem projednatelný a není možné řízení o něm před vydáním rozhodnutí zastavit, a to alespoň v té části, ve které bude obdobná právní úprava v okamžiku vydání rozhodnutí platná. Dále navrhovatelka zastává názor, podle kterého je Ústavní soud povinen vydat rozhodnutí ve věci a řízení nezastavit i v případě, že dojde ke skončení nouzového stavu a na něj navázaných krizových opatření, jejichž zrušení je v řízení navrženo. I v takovém případě, pokud je zásah natolik intenzivní, jako je tomu v nyní posuzované věci, je podle navrhovatelky třeba, aby i přes pozbytí platnosti napadených usnesení vlády Ústavní soud řádně rozhodl, neboť v jiném případě by došlo k odepření spravedlnosti a nebyla by poskytnuta ochrana ústavnosti.

Ústavní soud zaslal posuzovaný návrh vládě jako účastníkovi řízení a Veřejnému ochránci práv jakožto orgánu, který je oprávněn vstoupit do řízení jako vedlejší účastník.

Veřejný ochránce práv vyrozuměl Ústavní soud o tom, že do řízení nevstupuje.

Vláda ve svém vyjádření ze dne 22. 12. 2020 navrhla řízení zastavit z důvodu, že napadená usnesení již nejsou účinná a byla nahrazena opatřeními jinými. Pokud se navrhovatelka ve svém podání domáhá, aby o napadených usneseních Ústavní soud rozhodl meritorně i po pozbytí jejich platnosti, vláda poukazuje na usnesení Ústavního soudu ze dne 8. 12. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 102/20 (rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na https://nalus.usoud.cz), ve kterém Ústavní soud konstatuje, že takový postup by byl v rozporu s podstatou abstraktní kontroly norem.

Vláda také předložila důvody, pro které shledává napadené akty ústavně konformními. Ve svém vyjádření uvádí, že si je vědoma toho, že přijatá krizová opatření významně zasáhla do základních práv a svobod jednotlivců, vláda je však přesvědčena, že v daném případě převážil veřejný zájem na ochraně životů a zdraví, tj. přijatá opatření byla přiměřená cíli, tedy odvrácení možných rozsáhlých zdravotních následků u populace. Krizová opatření týkající se maloobchodu a služeb, vydávaná vládou po dobu nouzového stavu vždy pouze na úzce vymezený časový úsek, není vhodné posuzovat přísným testem proporcionality. V případě krizových opatření vlády by zpravidla v posouzení kroku potřebnosti nebylo možné nikdy dojít k jasnému závěru nebo až s velkým časovým odstupem v okamžiku, kdy se mezinárodní odborná obec shodne na univerzálním potřebném a vhodném řešení. Vláda musí po dobu nouzového stavu disponovat dostatečnou mírou diskrece jak ve vztahu k volbě jednotlivých opatření, tak k jejich rozsahu, aby mohla flexibilně reagovat na dynamický vývoj šíření viru, chování populace, nové poznatky o viru a na celou řadu dalších skutečností ovlivňujících zvládnutí pandemie. Během krizových stavů nelze vyčkávat na okamžik, až bude provedena úplná analýza všech v úvahu připadajících kroků a přesné a dokonale podložené vyhodnocení účinků jednotlivých kroků na zdraví a životy osob, na svobodu pohybu, na ekonomické dopady apod., jinak by žádná krizová opatření nemohla být vydána včasně. Navrhovatelka ve svém podání de facto žádá Ústavní soud, aby zrušil rozhodnutí vlády týkající se odborných, strategických a bezpečnostních otázek a nahradil je svou úvahou o potřebnosti konkrétních protiepidemických opatření.

Napadená usnesení vlády lze proto posuzovat pouze optikou testu racionality, a to konkrétně v jeho deferenční podobě, zaměřené na určení, zda má dané omezení základního práva legitimní cíl a zda si lze použitý prostředek představit jako rozumný, nikoliv nutně nejvhodnější či nezbytný k dosažení tohoto cíle. Legitimním cílem je v tomto případě zabránění či alespoň zmírnění šíření vysoce nakažlivého respiračního onemocnění COVID-19, zabránění kolapsu zdravotnického systému a rozsáhlé újmě na zdraví obyvatel. Zvoleným prostředkem k dosažení cíle je v daném případě zákaz maloobchodu a poskytování a prodeje služeb, které nejsou na základě konsenzu dosaženého vládou a jejími poradními orgány vyhodnoceny jako nezbytně nutné pro denní životní potřebu obyvatel v nouzovém stavu. K tomu vláda dodává, že neexistuje jednotný univerzální seznam, jenž by např. napříč Evropou vymezoval, co je základní denní potřebou obyvatelstva, a definování obchodů a služeb, které jsou pro každodenní život během pandemie nezbytné, tak závisí na rozhodnutí politické reprezentace. Ačkoliv navrhovatelka tvrdí, že v prostředí maloobchodu a služeb je minimální riziko nákazy, zvýšená mobilita osob a návštěvy provozoven, ve kterých dochází k osobnímu setkávání, představují signifikantní faktor při šíření nemoci. Stejně tak z mezinárodního srovnání plyne, že ačkoliv není uzavření provozu maloobchodu a služeb tím nejefektivnějším řešením, spolu s ostatními omezeními setkávání a pohybu zapadá do komplexu opatření ke zpomalení šíření epidemie. Daný zákaz byl navíc omezen poměrně krátkým časovým úsekem a ke zmírnění dopadů tohoto významného zásahu do práva podnikat, vyvolaného přitom naprosto výjimečnou aktuální situací, byla přijata řada podpůrných programů, které mají za cíl poskytnout po dobu trvání nouzového stavu a krizových opatření alespoň základní příjem postiženým podnikatelům, a další kompenzace jsou navíc stále v jednání. K tomu vláda dále uvádí, že po dobu účinnosti napadených opatření platila výjimka ze zákazu maloobchodního prodeje, kdy mohly nadále fungovat provozovny umožňující vyzvednutí zboží a zásilek zakoupených distančním způsobem. Významnému propadu příjmů by přitom postižení podnikatelé nepochybně čelili i bez explicitních zákazů, neboť pandemie masivně zasáhla do všech podnikatelských odvětví bez ohledu na státní intervence a ovlivnila i spotřební chování obyvatel.

Podle vlády lze uzavřít, že dosažení vymezeného legitimního cíle, tj. veřejného zájmu na ochraně zdraví obyvatel, bylo možné rozumně sledovat stanovenými restriktivními opatřeními - uzavřením maloobchodu a služeb. Tato konkrétní restriktivní opatření přitom měla nezastupitelnou roli v komplexu všech přijatých opatření v daném čase, kdy se Česká republika potýkala s nekontrolovaným šířením nákazy COVID-19. Ačkoliv se z pozdějšího hodnocení mohou zdát (stejně jako se snaží tvrdit navrhovatelka) jako ne nutně nejlepší, nejvhodnější a nejpotřebnější, v daný moment podle mínění vlády splňovala kritéria racionality a přispěla k dosažení sledovaného cíle, kdy v předmětném období začala (samozřejmě s časovým odstupem) křivka nakažených a hospitalizovaných klesat.

K námitce neurčitosti zákazu vláda uvádí, že přesnost právní úpravy nemusí být absolutní. Ustanovení právních předpisů mohou vyžadovat výklad, přičemž soukromé subjekty také mohou být nuceny vyžádat si právní radu ohledně toho, jak se mají na základě těchto norem zachovat, což tím spíše platí pro podnikatele (Lekič proti Slovinsku, č. 36480/07, rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 11. prosince 2018, § 97). Je obtížné hodnotit tento aspekt předtím, než se ukáže, jaká vznikne rozhodovací praxe na základě dotčených ustanovení. Podle vlády není na újmu zásadě legality podle článku 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě, pochopí-li podnikatelé napadený zákaz šířeji. Stejně tak dostupnost a předvídatelnost je třeba hodnotit ve světle použitých způsobů publikace napadených předpisů a schopnosti podnikatelů na změny právní úpravy reagovat (Špaček, s. r. o., proti České republice, č. 26449/95, rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 9. listopadu 1999, § 57-60).

Navrhovatelka ve své replice ze dne 11. 1. 2021 z velké části rozvíjí svoji původní argumentaci. K části vyjádření vlády, ve kterém vláda označuje krizová opatření jako efektivní prostředek bránící nákaze, a tedy chránící životy a zdraví, navrhovatelka reaguje, že vláda vůbec neuvažuje v tom ohledu, že reálným zničením maloobchodu a provozoven poskytujících služby dojde ke zhoršení stavu finanční situace podstatné části obyvatelstva České republiky a jejích veřejných rozpočtů s dopadem i na zdravotní systémy, což má také negativní dopady na životy a zdraví osob. Rovněž v této souvislosti vláda nezohledňuje ani hrozbu nárůstu počtu sebevražd, infarktů apod. K další části argumentace vlády navrhovatelka namítá, že zákaz míří také na provozovny obchodů, které denně obslouží jen jednotky zákazníků a nejsou hrozbou pro shromažďování osob v počtu 10 a více. Nadto podle vládou předložené tabulky je zřejmé, že uzavření škol bylo v tomto směru o mnoho procent účinnější než uzavření obchodů a provozoven poskytujících služby, přesto školy byly otevřeny dříve než provozovny maloobchodu a služeb a v tomto smyslu je argumentace vlády rovněž nelogická. Navrhovatelka rovněž nesouhlasí s tvrzením vlády, že při vydávání opatření nelze čekat na relevantní data, neboť podle navrhovatelky jde o situaci, kdy jsou omezována práva občanů bez standardního legislativního procesu a s extrémními dopady na celou společnost.

Dále k poukazu vlády na obdobnou regulaci v zahraničí navrhovatelka ve své replice uvádí, že v zemích, ve kterých provozovny maloobchodu a služeb nebyly uzavřeny způsobem obdobným napadeným omezením, byly hodnoty nakažených na počet obyvatel nižší než v České republice, a proto nelze předmětné omezení pro zabránění šíření epidemie považovat za nezbytné. Konečně k tvrzení vlády, že přesnost právní úpravy nemusí být absolutní, navrhovatelka uvádí, že v daném případě, kdy je s ohledem na nouzový stav a způsob vydávání předmětných právních norem prakticky obcházen Parlament, musí být práva a povinnosti stanoveny jednoznačným způsobem vylučujícím libovůli. Navrhovatelka v této souvislosti znovu poukazuje na extrémní nejistotu ve výkladu pojmu "domácí potřeby".

Navrhovatelka rovněž uvádí, že napadenými krizovými opatřeními dochází také k diskriminaci v rámci spotřebitelů, kdy jsou zde skupiny osob, které si nedokáží objednat zboží v elektronických obchodech, a ztratily tak přístup k určitému druhu zboží v porovnání s ostatními spotřebiteli. K uvedenému navrhovatelka závěrem uvádí, že po podání jejího původního návrhu došlo ze strany vlády ještě ke zhoršení situace, neboť byl zamezen prodej například oblečení pro novorozence na jakýchkoliv provozovnách bez ohledu na zaměření příslušného obchodu, a tento druh zboží tak lze koupit jen v elektronickém obchodě, což ale neřeší náhlou potřebu takového zboží po narození dítěte.

V reakci na to, že napadená usnesení vlády přestala být účinná, navrhovatelka podala žádost o připuštění změny návrhu, kterou navrhuje zrušení také bodu I./1 usnesení vlády č. 1376, neboť stanoví právní úpravu materiálně obdobnou jako právní úprava napadená již v původním návrhu, přičemž ji považuje za rozpornou s ústavním pořádkem z totožných důvodů. Současně navrhovatelka žádá o rozšíření svého podání o návrh na zrušení bodu 2 s návětím a dovětkem usnesení vlády č. 12, neboť jím vláda prodloužila účinnost usnesení vlády č. 1376 do dne 22. 1. 2021. V této souvislosti navrhovatelka odkazuje na nálezy Ústavního soudu ze dne 20. 11. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 8/02 (N 142/28 SbNU 237; 528/2002 Sb.) a ze dne 8. 3. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 50/04 (N 50/40 SbNU 443; 154/2006 Sb.). Navrhovatelka také poznamenává, že není pravda, že by všechna původně napadená usnesení vlády pozbyla platnosti, neboť usnesení vlády č. 1192, č. 1195 a č. 1196 nikdy nebyla derogována a jsou stále platná, i když ne účinná.

Vláda v reakci na repliku navrhovatelky a její žádost o změnu návrhu podala dne 25. 1. 2021 další vyjádření, ve kterém sice nerozporuje požadavek navrhovatelky na rozšíření jejího návrhu, nicméně dále upozorňuje, že tímto způsobem napadené usnesení vlády č. 1376 bylo již zrušeno a nahrazeno usnesením vlády č. 53. Vláda proto navrhuje, aby Ústavní soud řízení zastavil. V dalších částech svého vyjádření vláda opakuje některé své předchozí argumenty a dále poukazuje na to, že vědecká zkoumání z poslední doby potvrzují, že snížení mobility a setkávání lidí v provozovnách má pro zastavení expanze nemoci zásadní význam. V této souvislosti vláda dále zdůrazňuje, že celková aktuální situace rozhodně nyní neumožňuje napadená opatření dramaticky rozvolňovat, jak požaduje navrhovatelka, neboť zátěž zdravotnických zařízení je extrémně vysoká. K námitce neurčitosti zákazu v souvislosti s pojmem "domácí potřeby" vláda uvádí, že je situace dostatečně řešena informacemi poskytovanými podnikatelům ze strany Ministerstva průmyslu a obchodu, a to prostřednictvím zveřejněné tabulky na internetových Stánkách ministerstva, opatřené vysvětlením některých pojmů, včetně pojmu "domácí potřeby". Zbylou část svého vyjádření věnuje vláda přehledu probíhajících kompenzačních programů, které podle ní představují zmírnění břemene, které zákaz maloobchodu a služeb pro podnikatele představuje, napomáhají překlenutí krizového období a zabránění existenčním problémům podnikatelů, zasažených vládními krizovými opatřeními a pandemickou situací.

Navrhovatelka dne 21. 1. 2021, dne 25. 1. 2021 a dne 4. 2. 2021 podala k Ústavnímu soudu nová doplnění svého návrhu, a to jednak žádost o připuštění změny svého návrhu, kterou navrhuje zrušení také bodu I./1 usnesení vlády č. 53, bodu I./1 usnesení vlády č. 57 a konečně bodu I./1 usnesení vlády č. 78, neboť jde o právní úpravu obdobnou právní úpravě již návrhem napadené, přičemž ji navrhovatelka považuje za neústavní z totožných důvodů, jaké uváděla ve svých předchozích podáních. Dále navrhovatelka v těchto podáních rozvíjí své předchozí námitky o nesmyslnosti zákazu, který podle ní není podpořen objektivní potřebností, ale pouze nekoncepčními a nahodilými požadavky různých osob. K tomu navrhovatelka předkládá úvahy o tom, že není obhajitelné, aby mezi výjimky nespadaly také kadeřnické, masérské a obdobné služby a dále také provozovny předškolní péče o dítě starší 3 let věku. Obdobně nedává smysl, aby mezi výjimkami bylo jen dětské oblečení a obuv, a nikoliv již oblečení a obuv pro dospělé. Samotnému pojmu "dětské oblečení a dětská obuv" navrhovatelka vytýká jeho neurčitost. Ve zbývajících částech těchto podání navrhovatelka uvádí další sortiment (elektro, knihy, sportovní potřeby), který by podle ní měl mezi výjimky ze zákazu patřit.

Podaný návrh byl dle rozvrhu práce přidělen soudci Jaroslavu Fenykovi jako soudci zpravodaji. Jeho návrh na rozhodnutí však plénum při projednání věci dne 9. 2. 2021 nepřijalo. Proto byl předsedou soudu postupem podle ustanovení § 55 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, jako nový soudce zpravodaj určen soudce Vojtěch Šimíček.

Ústavní soud se již opakovaně zabýval otázkou, zda usnesení vlády o přijetí krizových opatření představuje akt způsobilý být předmětem řízení o návrhu na zrušení zákona nebo jiného právního předpisu podle § 64 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu"). V usnesení sp. zn. Pl. ÚS 20/20 ze dne 16. 6. 2020 k tomu uvedl, že rozhodnutí vlády o krizovém opatření, kterými je zasahováno do základních práv a svobod přímo nebo která pro takovýto zásah prostřednictvím individuálního správního aktu vytvářejí právní základ, mohou mít různou podobu a obsah, pročež je nelze souhrnně podřadit pod jedinou kategorii právních aktů. Z hlediska řízení před Ústavním soudem mohou být v závislosti na svém obsahu přezkoumatelná buď jako právní předpis, nebo jako rozhodnutí či jiný zásah orgánu veřejné moci. Ústavní soud musí tuto povahu krizového opatření posoudit v každém jednotlivém případě podle jeho obsahu.

Napadená usnesení vlády č. 1192 a č. 1201 představují v napadených částech obecnou regulaci upravující svůj předmět a subjekty definičními znaky a vztahující se na celé území České republiky a na neomezený počet subjektů. Jde tedy o právní předpis, který lze napadnout v řízení o abstraktní kontrole norem.

Tento návrh podala skupina 63 senátorů. V souladu s § 64 odst. 5 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 320/2002 Sb., k němu připojila i podpisovou listinu, na které každý ze senátorů jednotlivě potvrdil, že se k návrhu připojuje. Podmínku aktivní legitimace tedy skupina senátorů splňuje.

Ústavní soud se dále musel zabývat skutečností, že napadená usnesení č. 1192 a č. 1201 již nejsou účinná. Podle § 67 odst. 1 zákona o Ústavním soudu se řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů zastaví, jestliže zákon, jiný právní předpis nebo jejich jednotlivá ustanovení, jejichž zrušení je navrhováno, pozbudou platnosti před skončením řízení před Ústavním soudem. Vědoma si uvedeného, navrhovatelka v průběhu řízení žádala Ústavní soud o připuštění změny svého návrhu tak, že postupně navrhla zrušení také bodu I./1 usnesení vlády č. 1376, bodu 2 usnesení vlády č. 12, bodu I./1 usnesení vlády č. 53, bodu I./1 usnesení vlády č. 57 a naposledy bodu I./1 usnesení vlády č. 78.

V minulosti v případech, kdy v průběhu řízení namísto již neplatného právního předpisu byl vydán obsahově totožný nový právní předpis, připustil Ústavní soud změnu návrhu a v souladu s ní pokračoval v řízení ve vztahu k tomuto novému právnímu předpisu (nález ze dne 20. 11. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 8/02). K závěru o takovém postupu Ústavní soud dospěl i přímo ve vztahu k v současnosti přijímaným krizovým opatřením, pro která bývá charakteristická poměrně krátká "životnost". V usnesení ze dne 8. 12. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 102/20 Ústavní soud konstatoval, že dojde-li v průběhu řízení před Ústavním soudem ke zrušení napadeného krizového opatření, závisí procesní postup Ústavního soudu i na aktivitě navrhovatele v tom směru, že bude-li totiž obsahově totožná či obdobná norma vtělena do nového krizového opatření, v zásadě navrhovateli nic nebrání, aby svůj návrh patřičně doplnil.

V nyní projednávaném případě byla bodem I./1 usnesení vlády č. 57 přijata nová právní úprava, která je - až na některé výjimky - obdobná jako úprava předchozí. Nicméně v důsledku krátké "životnosti" krizových opatření není již k dnešnímu dni účinné ani usnesení vlády č. 57, které bylo nahrazeno usnesením vlády č. 78, přičemž však v napadeném bodě I./1 jsou obě usnesení totožná.

S ohledem na uvedené Ústavní soud samostatně vládu nevyzýval k vyjádření k této poslední změně návrhu. Pokud by tak totiž učinil, nastala by absurdní situace, kdy by nemohlo být ve věci rozhodnuto z důvodu opakovaného vytváření prostoru navrhovatelce a případně také vládě k reakci na pravidelně v krátkých časových intervalech se měnící podobu krizových opatření. Ústavní soud proto předmětnou změnu návrhu směřující proti usnesení vlády č. 78 připustil a podrobil ústavnímu přezkumu jeho napadenou část.

Ve vztahu k napadeným částem usnesení vlády č. 1192 a č. 1201 projednání návrhu brání, že tato usnesení již pozbyla platnosti ve smyslu § 67 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, a řízení bylo proto v této části zastaveno. Stejný závěr o zastavení řízení je nutno učinit rovněž ve vztahu k části návrhu směřující proti bodu II usnesení vlády č. 1195 a části bodu 2 usnesení vlády č. 1196, vůči kterým navrhovatelka uplatňuje argumentaci, která ve své podstatě směřuje toliko proti napadeným částem již neplatných usnesení vlády č. 1192 a č. 1201, zakazujících maloobchodní prodej a poskytování služeb v provozovnách. Konkrétně zrušení části bodu 2 usnesení vlády č. 1196 se navrhovatelka domáhá z důvodu, že jí došlo k prodloužení účinnosti usnesení vlády č. 1192, resp. posledně uvedené usnesení bylo v tomto směru usnesením vlády č. 1196 novelizováno. I s ohledem na to, že novela právního předpisu nemá samostatnou normativní existenci, nýbrž se stává součástí novelizované normy [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 5/96 (N 98/6 SbNU 203; 286/1996 Sb.), usnesení sp. zn. Pl. ÚS 25/2000 (U 27/19 SbNU 271), nálezy sp. zn. Pl. ÚS 21/01 (N 14/25 SbNU 97; 95/2002 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 33/01 (N 28/25 SbNU 215; 145/2002 Sb.)], je nutno na novelizační usnesení vlády č. 1196 vztáhnout závěr o zastavení řízení, který byl již výše vysloven ve vztahu k novelizovanému usnesení vlády č. 1192. Konečně ve vztahu k bodu II usnesení vlády č. 1195 je nutno řízení zastavit z důvodu, že jde o právní úpravu týkající se prodloužení nouzového stavu - vyhlášeného usnesením vlády č. 957, který byl takto prodloužen do 12. prosince 2020 - a jde proto o termínovanou právní normu, pro kterou překážka v projednání ve smyslu § 67 odst. 1 zákona o Ústavním soudu platí rovněž, stejně jako v případě usnesení vlády, která pozbyla platnosti z důvodu jejich zrušení vládou. Ačkoliv nouzový stav vyhlášený usnesením vlády č. 957 byl i nadále prodlužován, naposledy usnesením vlády ze dne 22. ledna 2021 č. 55, vyhlášeným pod č. 21/2021 Sb., a to až do 14. února 2021, nepřipadá případné rozšíření návrhu o zrušení také pozdějšího dosud účinného prodloužení nouzového stavu v úvahu, a to s ohledem na výše uvedenou povahu námitek, které proti prodloužení nouzového stavu navrhovatelka vznáší. Ostatně sama navrhovatelka se s takovým požadavkem na Ústavní soud ani neobrátila.

Ústavní soud neočekával od ústního jednání další objasnění věci, pročež od něj upustil dle ustanovení § 44 věty první zákona o Ústavním soudu.

V řízení o kontrole norem Ústavní soud podle ustanovení § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., nejprve posuzuje, zda byl napadený právní předpis přijat a vydán v mezích stanovené kompetence a předepsaným způsobem.

Navrhovatelka namítá, že pro vydání usnesení vlády č. 78, resp. pro uložení v něm obsaženého zákazu, vůbec nebyla splněna podmínka podle § 5 písm. e) krizového zákona, podle kterého omezit právo provozovat podnikatelskou činnost je možné jen, pokud tato ohrožuje prováděná krizová opatření nebo narušuje, popřípadě znemožňuje provádění krizových opatření. Podle § 6 odst. 1 písm. b) krizového zákona je vláda oprávněna krizovým nařízením mj. zakázat vstup na vymezená místa. Pod uvedené oprávnění lze podřadit také zákaz vstupu do provozoven maloobchodního prodeje a poskytování služeb. Takový zákaz pak současně nepochybně znamená, resp. vyžaduje omezení práva provozovat podnikatelskou činnost. Jinak řečeno, bez takového omezení práva provozovat podnikatelskou činnost by byl předmětný zákaz - vtělený do krizového opatření - znemožněn. Tím je naplněna podmínka pro omezení práva provozovat podnikatelskou činnost obsažená v § 5 písm. e) krizového zákona. Na tomto závěru přitom nemůže nic změnit způsob, kterým je v nyní projednávaném případě předmětný zákaz v krizovém opatření formulován, tedy že vstup do provozoven je vyloučen nikoliv jeho přímým zákazem, nýbrž prostřednictvím zákazu provozu příslušné podnikatelské činnosti. Ústavní soud proto k této námitce navrhovatelky uzavírá, že stanovení zákazu obsaženého v bodu I./1 usnesení vlády č. 78 patří do kompetence vlády vydávat krizová opatření.

K postupu při vydání usnesení vlády č. 78 směřuje také námitka navrhovatelky, podle které je nepřípustné, aby krizové usnesení bylo, s ohledem na dopady v něm obsaženého zákazu, zveřejněno jen několik hodin před jeho účinností, čímž jsou jeho adresáti zbaveni možnosti se připravit a reagovat na ně.

Rozhodnutí o krizovém opatření podle § 6 odst. 1 krizového zákona se podle § 8 téhož zákona zveřejňuje v hromadných informačních prostředcích a vyhlašuje se stejně jako zákon, tzn. vyhlášením ve Sbírce zákonů. Krizové opatření proto nabývá platnosti dnem jeho vyhlášení ve Sbírce zákonů, přičemž dnem vyhlášení je den rozeslání příslušné částky Sbírky zákonů, uvedený v jejím záhlaví [§ 1 a 3 zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Sbírce zákonů")]. Podle § 8 krizového zákona dále platí, že krizová opatření nabývají účinnosti okamžikem, který se v rozhodnutí stanoví.

Pokud jde tedy o otázku způsobu a okamžiku vyhlášení krizového opatření, odkazuje krizový zákon na právní úpravu určenou pro vyhlášení zákonů, obsaženou v zákoně o Sbírce zákonů. Naopak, pokud jde o otázku nabytí účinnosti krizového opatření, obsahuje krizový zákon právní úpravu vlastní, podle které rozhodnutí o krizových opatřeních nabývají účinnosti okamžikem, který se v nich stanoví. V porovnání s právní úpravou nabytí účinnosti zákonů neupravuje krizový zákon podmínky, za kterých může nabýt krizové opatření své účinnosti již dnem po dni vyhlášení či dokonce již okamžikem vyhlášení. Krizový zákon tedy nijak výslovně neomezuje, v jakých případech může krizové opatření nabýt účinnosti bezodkladně. Nicméně vzhledem k tomu, že krizová opatření je vláda oprávněna vydávat v době trvání nouzového stavu, a to v reakci na krizovou situaci, která nouzový stav vyvolala, bude v jejich případě zpravidla dána ta okolnost, na jejímž základě je v případě zákonů naplněn požadavek pro bezprostřední nabytí jejich účinnosti již okamžikem vyhlášení - tzn. vydává-li se právní předpis v souvislosti s vyhlášeným nouzovým stavem (§ 3 odst. 4 zákona o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, ve znění zákona č. 277/2019 Sb.).

V nyní posuzovaném případě bylo usnesení vlády č. 78 vyhlášeno dne 28. 1. 2021 a účinnosti nabylo druhým dnem po dni vyhlášení, tedy 30. 1. 2021. K tomu je nicméně namístě zdůraznit, že účinnost usnesení vlády č. 78 navazovala na účinnost usnesení vlády č. 57, obsahujícího totožnou regulaci. V případě usnesení vlády č. 78 tedy nelze hovořit o nemožnosti jeho adresátů připravit se na v něm obsaženou regulaci ve smyslu, ve kterém navrhovatelka tuto svoji námitku vznáší (původně tuto námitku směřovala navrhovatelka proti usnesení vlády č. 1201). Proto nelze předmětnou legisvakanci krizového opatření považovat za neústavní z hlediska její délky.

Ústavní soud se zabýval námitkami navrhovatelky, že bodem I./1 usnesení vlády č. 78 je nepřiměřeně a iracionálně zasahováno do práva na podnikání podle čl. 26 Listiny, neboť předmětná regulace není efektivní ani nezbytná a převažují její negativa nad pozitivy, přičemž situaci lze řešit mírnějším zásahem nebo omezeními v jiné oblasti. Porušení tohoto základního práva navrhovatelka zasazuje do kontextu porušení práva na rovné zacházení (zákaz diskriminace); tvrdí tedy, že porušení práva na podnikání nespočívá pouze v povaze a intenzitě zásahu, nýbrž i v tom, že je do práv různých skupin podnikatelů zasahováno v různé míře, aniž by existoval racionální a přiměřený důvod pro takové rozlišování.

Ústavní soud musel v prvé řadě posoudit, zda vláda vůbec mohla napadeným opatřením do práva na podnikání zasáhnout. K tomu Ústavní soud uvádí, že podle čl. 6 ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, (dále jen "ústavní zákon o bezpečnosti") musí vláda současně s vyhlášením nouzového stavu vymezit, která práva stanovená ve zvláštním zákoně a v jakém rozsahu se v souladu s Listinou základních práv a svobod omezují a které povinnosti a v jakém rozsahu se ukládají. Ostatně i § 5 krizového zákona umožňuje vládě omezit právo provozovat podnikatelskou činnost toliko "v nezbytně nutném rozsahu".

V usnesení sp. zn. Pl. ÚS 8/20 ze dne 22. 4. 2020 Ústavní soud uvedl (bod 26), že "vyhlášení nouzového stavu vládou je [...] primárně aktem aplikace ústavního práva; představuje ,akt vládnutí', který má normativní dopad, zásadně nepodléhá kontrole Ústavního soudu a je ,přezkoumatelný' primárně demokraticky zvoleným politickým (,nesoudním') orgánem, kterým je Poslanecká sněmovna. Nestanovil-li zákonodárce vhodný standard soudního přezkumu formou speciálních procesních pravidel, nelze na politické rozhodnutí o nouzovém stavu aplikovat tradiční ústavněprávní přezkum proporcionality. Vláda za vyhlášení nouzového stavu nese politickou odpovědnost, neboť odpovídá Poslanecké sněmovně (čl. 68 odst. 1 Ústavy), která pak může naplnit kontrolní funkci ve smyslu čl. 5 odst. 4 ústavního zákona o bezpečnosti republiky". Ve stejném usnesení Ústavní soud uvedl (body 29 a 30), že "postup vlády, která nejprve vydala samostatné rozhodnutí o vyhlášení nouzového stavu a následně stanovila konkrétní krizová opatření, jimiž byla implicitně omezena základní práva (a jejich rozsah) a ve kterých zároveň byly uloženy povinnosti (a jejich rozsah), není protiústavní. [... ] Lze tedy uzavřít, že neobsahuje-li samotné rozhodnutí o nouzovém stavu ve smyslu čl. 6 odst. 1 ústavního zákona o bezpečnosti republiky přímo konkrétní krizová opatření, je jeho přímý a ,izolovaný' přezkum Ústavním soudem v zásadě vyloučen, neboť v takovém případě jde primárně o akt vládnutí politického charakteru. Naopak - v případě, že by konkrétní krizová opatření byla stanovena přímo v rozhodnutí o nouzovém stavu, přezkum Ústavního soudu by nemohl být absolutně vyloučen vůči té části rozhodnutí, která by obsahovala konkrétní krizová opatření obsahující obecně závazná normativní pravidla chování, což však není případ nyní projednávané věci".

Rovněž v nyní posuzované věci se z usnesení vlády ze dne 30. 9. 2020 č. 957 (č. 391/2020 Sb.) podává, že vláda nejprve vydala samostatné rozhodnutí o vyhlášení nouzového stavu, a teprve následně stanovila konkrétní krizová opatření, jimiž byla omezena základní práva. Ústavní soud nicméně setrvává na shora vyjádřeném právním názoru, že takovýto postup není protiústavní.

Dalším krokem meritorního přezkumu napadeného právního předpisuje pak posouzení, zda je zásah do namítaných základních práv věcně souladný s jejich ústavními garancemi. Ústavní soud ve své předchozí judikatuře zdůraznil, že právo podnikat je zařazeno do hlavy čtvrté Listiny mezi tzv. hospodářská, sociální a kulturní práva a zároveň jde o hospodářské, sociální a kulturní právo vyjmenované v čl. 41 odst. 1 Listiny. Proto není přímo aplikovatelné ve stejném rozsahu jako základní lidská práva či politická práva. Úprava těchto práv je primárně v rukou zákonodárce a pouze sekundárně a v omezené míře lze ústavní garance hospodářských, sociálních a kulturních práv považovat za otázku judiciální. I v případě základních práv podle čl. 26 odst. 1 Listiny se však uplatní požadavek vyplývající z jejího čl. 4 odst. 4, aby při stanovení mezí těchto práv bylo šetřeno jejich podstaty a smyslu [nálezy ze dne 12. 12. 2017 sp. zn. Pl. ÚS 26/16 (N 227/87 SbNU 597; 8/2018 Sb.); sp. zn. Pl. ÚS 7/17 ze dne 27. 3. 2018 (N 55/88 SbNU 727; 81/2018 Sb.)].

V právě citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 26/16 Ústavní soud v návaznosti na starší judikaturu vymezil, že smysl a podstatu práva podnikat tvoří jednak rovina ryze individuální (možnost seberealizace jednotlivce), jednak rovina materiálněprávní, neboť taková svoboda jednotlivce je zároveň podstatnou náležitostí demokratického právního státu, a jednak rovina ekonomická (zjednodušeně jde o dosažení zisku, jenž je částečně zdaněn tak, aby stát získal prostředky pro plnění svých funkcí). Jinak řečeno, u práva podnikat a vykonávat jinou hospodářskou činnost by se o omezení dotýkající se jeho podstaty a smyslu jednalo tehdy, jestliže by v jeho důsledku určitá činnost přestala být způsobilá zajistit prostředky pro potřeby těch, kteří ji vykonávají [nálezy ze dne 8. 12. 2015 sp. zn. Pl. ÚS 5/15 (N 204/79 SbNU 313; 15/2016 Sb.), bod 48, nebo ze dne 23. 5. 2017 sp. zn. Pl. ÚS 10/12 (N 82/85 SbNU 393, 207/2017 Sb.), bod 66].

K tomu Ústavní soud konstatuje, že předmětný zákaz obsažený v bodu I./1 usnesení vlády č. 78, na základě kterého nelze daný druh podnikatelské činnosti realizovat v provozovně, v řadě případů znamená faktické znemožnění provozu dané výdělečné činnosti jako takové nebo alespoň velmi výrazné snížení možnosti zajistit si prostředky pro potřeby těchto provozovatelů maloobchodu a poskytovatelů služeb: např. některý sortiment nelze dálkovým způsobem buď vůbec prodávat, nebo jen s výraznými obtížemi, a také platí (jak navrhovatelka uvedla v replice ze dne 11. 1. 2021), že mezi spotřebiteli jsou i lidé, kteří si nedokáží elektronicky objednat potřebné zboží, a jsou tak oproti ostatním spotřebitelům výrazně znevýhodněni. Není tedy pochyb o tom - a ani vláda to nepopírá - že napadené ustanovení zasahuje do práva podnikat. Nadto lze konstatovat, že relevantní část provozovatelů maloobchodu a poskytovatelů služeb po stanovení nyní posuzovaného zákazu nebyla schopna si zajišťovat prostředky obživy svou podnikatelskou činností [srov. nález ze dne 8. 8. 2017 sp. zn. Pl. ÚS 9/15 (N 138/86 SbNU 333, 338/2017 Sb.)]. Napadený zákaz se tedy dotýká samotné podstaty a smyslu práva podnikat.

Současně je však třeba dodat, že žádné základní právo neexistuje osamoceno, a proto Ústavní soud provádí vyvažování jednotlivých v kolizi stojících základních práv. V nyní posuzované věci vláda argumentuje tím, že v kolizi stojícím právem je především ochrana zdraví (čl. 31 Listiny) a dokonce i právo na život (čl. 6 odst. 1 Listiny). Tímto poměřováním v kolizi stojících základních práv se proto musel Ústavní soud zabývat.

Jak však již Ústavní soud naznačil shora, závěr o ústavnosti napadeného právního předpisu nelze učinit pouze na základě zhodnocení odůvodněnosti a intenzity zásahu do práv jednotlivých skupin podnikatelů jako takového. Druhou podstatnou rovinu celé věci totiž tvoří otázka, zda bylo ústavně konformní rozlišování mezi jednotlivými skupinami podnikatelů (tj. zákaz diskriminace).

K tomu Ústavní soud připomíná, že se v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 18/15 ze dne 28. 6. 2016 (N 121/81 SbNU 889; 271/2016 Sb.; body 99-102) podrobně zabýval vymezením toho, jakým způsobem je třeba přezkoumávat namítané zásahy do práva na rovné zacházení. Konstatoval, že ústavní právo na rovné zacházení je zaručeno jednak v čl. 1 Listiny jako samostatné základní právo, jehož se lze domáhat přímo a bez dalšího (rovnost neakcesorická), jednak jako základní právo podmíněné, jehož se lze domáhat podle čl. 3 odst. 1 Listiny jen ve spojení s tvrzeným zásahem do jiného základního práva či svobody chráněné Listinou (rovnost akcesorická). S ohledem na okolnost, že Ústavní soud ve své judikatuře připustil vedle ústavní ochrany rovnosti v základních právech dle čl. 3 odst. 1 Listiny též ústavní ochranu rovnosti ve všech právech, resp. obecný zákaz libovůle dle čl. 1 Listiny, nemá samo rozlišování akcesorické či neakcesorické rovnosti v řízení o kontrole právních předpisů před Ústavním soudem rozhodující význam, neboť všechny možné námitky opřené o čl. 3 odst. 1 Listiny jsou vždy normativně ,pokryty' ustanovením čl. 1 Listiny, jehož působnost je z povahy věci širší. Intenzita ústavního přezkumu proto není primárně závislá na skutečnosti, zda k nerovnému zacházení dochází ve vztahu k jinému ústavně zaručenému právu (akcesoricky), či nikoli (neakcesoricky). Klíčovým je zejména důvod odlišného zacházení, tedy stanovený rozlišovací znak, a zároveň konkrétní právo či statek, ve vztahu ke kterému je odlišně zacházeno. Tomu pak musí odpovídat nároky kladené Ústavním soudem na zdůvodnění legitimity (ospravedlnění) odlišného zacházení [nález sp. zn. Pl. ÚS 18/15, body 100-101; obdobně nález sp. zn. Pl. ÚS 5/19 ze dne 1. 10. 2019 (303/2019 Sb.), bod 51].

Při přezkumu, zda nedošlo k porušení práva na rovné zacházení z důvodu rozlišovacích kritérií užitých v právní úpravě, je třeba posoudit, zda 1. jde o srovnatelné jednotlivce nebo skupiny; 2. je s nimi nakládáno odlišně a na základě jakého důvodu; 3. jde odlišné zacházení daným jednotlivcům nebo skupinám k tíži (uložením břemene nebo odepřením dobra); 4. je toto odlišné zacházení ospravedlnitelné, tedy a) sleduje legitimní cíl a b) je přiměřené [srov. obdobně nález sp. zn. Pl. ÚS 49/10 ze dne 28. 1. 2014 (N 10/72 SbNU 111; 44/2014 Sb.), bod 34; nález sp. zn. Pl. ÚS 4/17 ze dne 11. 2. 2020 (148/2020 Sb.), bod 173; nález sp. zn. Pl. ÚS 30/16 ze dne 7. 4. 2020 (254/2020 Sb.), bod 136], To, jak intenzivní bude přezkum přiměřenosti odlišného zacházení [krok 4b)], přitom bude záviset především na uplatněném důvodu odlišného zacházení a dále na tom, jakého konkrétního práva či statku se odlišné zacházení týká. Nižší míru intenzity bude představovat požadavek na racionální vztah právní úpravy ke sledovanému cíli, tedy zda může nějakým způsobem k jeho dosažení přispět [srov. obdobně nález sp. zn. Pl. ÚS 15/15 ze dne 30. 1. 2018 (N 12/88 SbNU 171; 62/2018 Sb.), bod 38; nález sp. zn. Pl. ÚS 7/03 ze dne 18. 8. 2004 (N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.)], nemusí tedy jít o řešení nutně nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší. Vyšší míru intenzity pak bude vyjadřovat požadavek na proporcionalitu ve vztahu ke sledovanému cíli.

V nyní posuzovaném případě spočívá podstata krizového opatření (resp. jeho napadené části) v úplném zákazu maloobchodního prodeje a prodeje a poskytování služeb v provozovnách se současným uvedením 36 výjimek z tohoto zákazu.

S ohledem na shora uvedený test diskriminace má Ústavní soud za nesporné, že napadená regulace postihuje srovnatelné jedince a skupiny, tzn. poskytovatele daných služeb. Naplněn je rovněž druhý krok, tzn. je s nimi nakládáno odlišně, a to právě tím způsobem, že některým z nich je jejich podnikatelská činnost zakázána a jiným naopak umožněna. K otázce odlišného zacházení jdoucího k tíži daným subjektům se Ústavní soud vyslovil již shora (bod 54), a to tím způsobem, že se napadený zákaz dotýká samotné podstaty a smyslu práva podnikat.

Ústavní soud se proto v dalším zabýval posouzením ospravedlnitelnosti odlišného zacházení, tzn. zda sleduje legitimní cíl a je přiměřené, tedy zda se jedná o řešení, které může k tomuto cíli skutečně přispět ve shora uvedeném smyslu.

V prvé řadě Ústavní soud zdůrazňuje, že nezpochybňuje existenci legitimního (tzn. ústavně aprobovaného) cíle, který napadené opatření v obecné rovině sleduje. Tímto cílem (v tomto ohledu lze pro stručnost odkázat na obě shora reprodukovaná vyjádření vlády) je zabránění či alespoň zmírnění šíření vysoce nakažlivého respiračního onemocnění COVID-19, zabránění s tím souvisejícímu kolapsu zdravotnického systému a rozsáhlé újmě na zdraví a životech obyvatel. Vláda k tomu uvedla, že zvýšená mobilita osob a návštěvy provozoven, ve kterých dochází k osobnímu setkávání, představují signifikantní faktor při šíření nemoci, přičemž uzavření provozu maloobchodu a služeb má nezastupitelnou roli v komplexu všech přijatých krizových opatření ke zpomalení šíření epidemie. Napadeným ustanovením bodu I./1 usnesení vlády č. 78 byla sledována ochrana zdraví (zaručená ze strany státu čl. 31 Listiny), potažmo i života (čl. 6 odst. 1 Listiny). Tyto cíle vláda ve svém vyjádření ze dne 22. 12. 2020 vymezila tak, že jde o minimalizaci negativních dopadů nebezpečí souvisejících s výskytem koronaviru, přičemž hlavními cíli je 1. zabránit přeplnění kapacity nemocnic, 2. zabránit explozivnímu rozšíření viru COVID 19 a 3. snížit smrtnost a četnost těžkých průběhů infekce. Tyto cíle považuje Ústavní soud, a to i s ohledem na jejich ústavní garanci v Listině, za legitimní.

Jiná je však otázka, zda je dostatečně ospravedlnitelné a přiměřené i odlišné zacházení s jednotlivými skupinami podnikatelů, které napadené opatření zavádí. Konkrétně zůstává otázkou, zda pro toto odlišné zacházení existují dostatečně silné důvody, a to i v tom ohledu, zda nebylo možno sledovaného cíle dosáhnout za použití méně invazivních prostředků zasahujících základní práva dotčených subjektů.

K tomu se z vyjádření vlády ze dne 25. 1. 2021 podává, že "vláda ve svém předchozím vyjádření ani nyní netvrdí, že uzavření maloobchodu a služeb je opatřením, které samo o sobě vede k zpomalení šíření nákazy, ale že je neoddělitelně spojeno s dalšími restriktivními opatřeními. Všechna krizová opatření pak mají ve svém komplexu za cíl přerušit šíření nákazy mezi jednotlivci a v celé populaci, jak už vláda uvedla ve vyjádření z 22. prosince 2020 (omezit shlukování, snížení počtu setkávání, omezení pohybu osob, omezené poskytování vybraných služeb, používání ochranných a dezinfekčních prostředků). Vědecká zkoumání z poslední doby přitom potvrzují, že snížení mobility a setkávání lidí v provozovnách má pro zastavení expanze nemoci zásadní význam. Otevřené obchody a služby nadto zvyšují nejen mobilitu osob, ale zvyšují i vytíženost hromadné dopravy. Rizikovost déletrvajících cest ve veřejné hromadné dopravě je přitom zdokumentována".

K této zásadní otázce poměřování zavedeného úplného zákazu maloobchodního prodeje a poskytování služeb za současného stanovení výjimek z tohoto zákazu se tedy vláda nijak nevyjadřuje a není ani zřejmé, zda použití méně invazivních omezujících prostředků vůbec zvažovala. Tímto zvažováním totiž nemůže být kusé konstatování obsažené ve vyjádření vlády ze dne 22. 12. 2020, kde je v tomto směru pouze paušálně uvedeno, že "při závažné infekci, která se přenáší cestou kontaminovaných kapének a aerosolu, je třeba předcházet koncentraci lidí zejména v uzavřeném prostoru, za případného stanovení dalších podmínek jejich setrvávání v takovém místě. Je proto potřebné použít nástroje, jak regulovat provoz v takových místech". Takto strohé konstatování zjevně nemůže získat na přesvědčivosti ani odkazem na prezentaci prof. R. Chlíbka z tiskové konference Ministerstva zdravotnictví ze dne 17. 9. 2020, na kterou v tomto ohledu vláda odkazuje v poznámce pod čarou.

Ústavní soud uvádí, že citovaný čl. 6 ústavního zákona o bezpečnosti představuje zmocnění určené vládě pro vymezení práv, která se omezují. Zákonem, který na tento ústavní zákon navazuje, je krizový zákon, který v ustanoveních § 5 a 6 určuje, která práva lze za nouzového stavu na nezbytně nutnou dobu a v nezbytně nutném rozsahu omezit. Nyní napadené usnesení vlády v tomto směru odkazuje na § 5 písm. a) až e) a § 6 krizového zákona, což ovšem prakticky znamená, že takto vláda - přinejmenším proklamativně - využila všechny možnosti, které zákon připouští [s jedinou výjimkou: práva na stávku podle § 5 písm. f) krizového zákona], Z hlediska rozhodování o nyní posuzované věci je však podstatné, že § 5 písm. b) a e) citovaného zákona výslovně připouští možnost omezit vlastnické a užívací právo a právo provozovat podnikatelskou činnost.

Současně je však nutno respektovat kautely plynoucí z Listiny, a to i v tak mimořádné situaci, kdy je vyhlášen nouzový stav. Podle čl. 2 odst. 3 Listiny totiž platí, že každý může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá. Tento odstavec - společně s odstavcem 2 ("Státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví.") - zakotvuje jeden z klíčových principů právního státu: zatímco výkon státní moci je vázán zákony, tj. stát nesmí činit nic, co mu zákon nedovoluje, je tomu v případě jedince naopak - může činit vše, co není zákonem zakázáno, a nesmí být nucen činit to, co zákon neukládá. Ideovým východiskem citovaného pravidla je primát jednotlivce před státem. Na rozdíl od výkonu státní moci tak má jedinec daleko širší prostor pro svoje aktivity a stát jej může limitovat toliko zákonem, a to navíc nikoliv libovolně, nýbrž pouze v některých případech. Jinak řečeno, z citovaného článku Listiny plyne zákaz libovůle. Zákaz libovůle vyplývá i z principu materiálního právního státu, zaručeného čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"). Podobně podle čl. 4 odst. 4 Listiny platí, že "[p]ři používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu. Taková omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena".

Ústavní soud uvádí, že si plně uvědomuje, že vláda byla v souvislosti s pandemickou krizí postavena před problémy, jejichž řešení prostřednictvím právní regulace je z mnoha důvodů mimořádně obtížné. Orgánům veřejné moci - což zdaleka neplatí pouze o České republice - v prvé řadě chybějí zkušenosti s řešením krize obdobného rozsahu a navíc je epidemická situace velmi dynamická a ani mezi odborníky nepanuje úplná shoda na tom, jak ji hodnotit a potažmo co nejefektivněji regulovat. Je však zároveň nutné zdůraznit, že regulace práv a povinností jednotlivců, potažmo rozhodování o tom, které skupině obyvatel zůstanou práva zachována a která naopak ponese břemena spojená s jejich omezením, nesmí být v moderním ústavním státě pouze projevem politické vůle. Skutečnost, že orgán veřejné moci má pravomoc práva a povinnosti upravovat a zároveň nalezne potřebnou většinu k uplatnění této pravomoci, totiž sama o sobě k vydání ústavně souladného právního aktu nepostačuje. Taková právní regulace - což platí zejména, pokud jde o omezování práv základních - musí reflektovat i požadavek racionality, tj. musí být založena na rozumných, obecně akceptovatelných důvodech a tyto důvody musejí být rovněž navenek seznatelné. Tento požadavek je ostatně jedním ze základních stavebních kamenů právního státu, jak je ve své dřívější judikatuře Ústavní soud formuloval ve vztahu ke shora zmíněnému zákazu libovůle.

Podle čl. 6 odst. 1 ústavního zákona o bezpečnosti musí být ostatně z krizových opatření vlády vydávaných za nouzového stavu seznatelné vymezení omezovaných základních práv, rozsah těchto omezení a ukládané povinnosti a tato opatření musí být souladná s Listinou a také s krizovým zákonem.

Z právě uvedeného pro nyní posuzovanou věc plyne několik klíčových východisek. Především, vláda zvolila řešení spočívající v paušálním zákazu veškerého maloobchodního prodeje a poskytování služeb v provozovnách, přičemž současně stanovila velké množství výjimek připomínající až "telefonní seznam" (celkem 36). Základním deficitem tohoto postupuje však okolnost, že z žádného relevantního zdroje není patrné, na základě čeho vláda dospěla právě k tomuto řešení. V tomto směru vláda nevyužila ani možnost tyto zdroje uvést alespoň ve vyjádření k nyní posuzovanému návrhu, byť Ústavní soud ji k vyjádření vyzval opakovaně.

Za tyto konkrétní zdroje totiž Ústavní soud nemůže považovat tvrzení vlády (odkazující na zahraniční zdroje) o tom, že snížení mobility a setkávání lidí v provozovnách má pro zastavení expanze nemoci zásadní význam. Jakkoliv totiž Ústavní soud s tímto tvrzením nehodlá nijak polemizovat, není z něj bez dalšího zřejmé, zda právě zvolené opatření je v dané situaci skutečně nezbytné a zda ke srovnatelnému cíli nebylo možno dospět použitím méně omezujících opatření. Již z povahy věci je totiž např. zřejmé, že podstata maloobchodního prodeje spočívá právě v tom, že lidé využívají prodejny v blízkosti svého bydliště (či zaměstnání), a nemusí proto daleko cestovat a využívat veřejné dopravní prostředky. Podobně odkazy vlády na výsledky výzkumů převzaté z USA (vyjádření ze dne 22. 12. 2020, s. 7-8) pouze dokládají jako nejrizikovější místa přenosu restaurace, fitness centra a kavárny, což se ovšem zjevně míjí s podstatou nyní posuzovaného krizového opatření. Zde učiněný poukaz na význam omezení sdružování a shromažďování osob je rovněž logický, nicméně opět z něj nelze dovodit vysvětlení, proč vláda přistoupila právě k této podobě zákazu prodeje a poskytování služeb.

Podstatným rozměrem nyní posuzované věci - který ovšem s právě zmíněnými východisky úzce souvisí - je totiž rovněž způsob, jakým vláda v napadeném opatření zakázala, resp. zakázala a povolila prodej výrobků a poskytování služeb. Byť za nouzového stavu, jak již Ústavní soud shora vyložil, je vláda v souladu s čl. 6 ústavního zákona o bezpečnosti oprávněna omezit určitá základní práva, nezakotvuje citovaný čl. 2 odst. 3 Listiny "pouze" výhradu zákona a není ani pouhým legislativně-technickým ustanovením, nýbrž odráží základní a nepřekročitelné hodnotové východisko materiálního právního státu založeného na respektu k základním právům a svobodám. Zatímco veřejnou moc lze uplatňovat pouze v případech předvídaných právem, základním stavem jednotlivce je stav svobody. Státní (veřejná moc) je sice legitimována i ústavně zmocněna k tomu, aby do tohoto základního stavu zasáhla, tedy aby práva a povinnosti jednotlivců regulovala, povaha tohoto zásahu však musí respektovat text i smysl ustanovení čl. 2 odst. 3 Listiny. Stát tudíž může jednotlivci ústavně předvídaným způsobem adresovat určitý příkaz či zákaz, nesmí však základní logiku vztahu mezi veřejnou mocí a jednotlivcem obrátit. Nelze tedy právním předpisem obecně a zcela neodůvodněně zakázat "vše" a formou výjimek pak určité oblasti zasažené zákazem "zpětně povolit" (opět bez jakéhokoliv odůvodnění). Regulace práv a povinností osob, zejména regulace omezující základní práva a svobody, musí být naopak provedena formou relativně určitých příkazů či zákazů, jež budou odpovídajícím způsobem odůvodněny, a to i za nouzového stavu.

Požadavek racionálního a navenek seznatelného odůvodnění opatření zasahujícího do základních práv, a to způsobem, který vyvolává mezi srovnatelnými subjekty rozdílné dopady, je přitom imanentní součástí testu diskriminace, tzn. posouzení toho, zda jde o odlišné zacházení dostatečně odůvodněné a přiměřené. Jen v tomto případě je možno považovat toto odlišné zacházení za ospravedlnitelné. V podmínkách právního státu je totiž nemyslitelné, aby jakýkoliv akt orgánu veřejné moci, který zasahuje do základních práv, nebyl racionálně a přesvědčivě odůvodněn, případně aby alespoň nebylo toto jeho odůvodnění seznatelné v rámci následného soudního přezkumu.

Tím spíše pak vyžaduje odůvodnění taková regulace, která vede k nerovnému zásahu do práva na podnikání v rámci jednotlivých typů podnikání v oblasti maloobchodu a služeb. Dochází-li pak k arbitrárnímu a neodůvodněnému rozhodnutí o tom, které typy maloobchodu a služeb budou povoleny a které zakázány, aniž by bylo možno v jednom každém případě zjistit pádné argumenty pro jejich nezbytnost či naopak zbytnost a epidemiologickou nebezpečnost či naopak akceptovatelnost, je tím zasaženo i do práva na rovný přístup k právu na podnikání, které je zaručeno ve spojení čl. 26 odst. 1 Listiny s čl. 1 Listiny, zaručujícím rovnost lidí v jejich právech.

Konkrétní nároky na racionalitu řešení či požadavky na úplnost a spolehlivost podkladů odůvodňujících přijetí určité právní regulace se ovšem mohou - ba musejí - odvíjet od konkrétní faktické situace, a odrážet tak realitu. Ústavní soud tak musí při přezkumu právního předpisu regulujícího práva a povinnosti osob reflektovat i to, jaké informace mohl a měl dotčený orgán veřejné moci mít k dispozici a v jaké faktické situaci se při formulaci konkrétního napadeného opatření nacházel. Je tak zjevné, že jiné (vyšší) nároky může Ústavní soud klást na racionalitu a podloženost zákona, jenž byl přijat v "klidných dobách" po obsáhlých parlamentních debatách, byl doprovázen důvodovou zprávou a při jeho přijímání nebyl zákonodárce v časové tísni vyvolané vnějšími objektivními okolnostmi. Naopak při přezkumu právního předpisu, jenž by musel být z objektivních důvodů přijat takříkajíc "ze dne na den" a který reaguje na komplikovanou faktickou situaci, jejíž vývoj je obtížné předvídat, je namístě určitá míra zdrženlivosti z hlediska jeho následného soudního přezkumu. Jak k tomu uvedl Ústavní soudní dvůr Rakouské republiky v rozhodnutí sp. zn. V 436/2020 ze dne 10. 12. 2020, v procesu vydávání nařízení musí být "zdokumentováno, na jakém informačním základu spočívá nařízení a že proběhlo zvažování v úvahu připadajících zájmů. Požadavky pro to samozřejmě nesmí být přehnané".

Na jedné straně tudíž není úkolem Ústavního soudu požadovat v rámci ústavněprávního přezkumu po vládě, aby nalezla a perfektně odůvodnila (spíše hypotetické) "optimální řešení" a optimální distribuci břemen spojených s omezením základních práv určitých skupin obyvatel, jestliže ani mezi odborníky neexistuje na hodnocení aktuální situace a prognózách jejího možného vývoje praktická shoda (požadavek na odůvodnění nesmí být "přehnaný"). Z ústavního hlediska však není možné připustit ani druhý extrém. Lakonicky řečeno, ani praktická nejistota a nedostatek perfektních informací neznamenají, že vláda může učinit "cokoliv" a spoléhat se přitom pouze na instinkt či politický kompromis. Rozhodnutí vlády se totiž musí opírat o odborná doporučení, vycházející z maximální míry dostupných znalostí o dané nemoci a jejím šíření.

Je přitom plně v dispozici vlády, z jakých zdrojů a jakým způsobem bude tyto informace čerpat, a v tomto ohledu musí být Ústavní soud velmi zdrženlivý. S ohledem na jeho povinnost chránit základní práva však musí trvat na tom, aby tyto důvody, dokládající potřebu (právě takto intenzivních) zásahů do základních práv prostřednictvím rozhodnutí vlády (krizové opatření), byly seznatelné, což konkrétně znamená, že by měly být veřejně přístupné. Je totiž třeba mít na zřeteli, že každé krizové opatření je politickým rozhodnutím, které samozřejmě musí být založeno na odborných podkladech, nicméně odpovědnost za ně nese vláda, nikoliv její odborní poradci. Současně platí, že vláda musí zvažovat nejen konkrétní odborné podklady, kterými disponuje, nýbrž musí zohledňovat celkový kontext a dopady svých opatření i do dalších oblastí společenského života, a to v krátkodobém i dlouhodobém hledisku. Právě proto je nezbytné, aby byla schopna každé takové rozhodnutí racionálně odůvodnit a aby důvody těchto opatření byly navenek seznatelné. V opačném případě totiž postrádají odpovídající legitimitu.

Ústavní soud v této souvislosti odmítá případnou námitku, že nelze striktně požadovat, aby byl odůvodněn každý právní předpis, jelikož nelze např. v praxi požadovat odůvodnění novely zákona, přijaté na základě neodůvodněného pozměňovacího návrhu některého poslance v rámci druhého čtení. V nyní posuzované věci se totiž jedná o krizové opatření vlády, tedy kolektivního orgánu, u něhož lze očekávat a také požadovat, že vychází z dostatečných odborných podkladů a je racionálně odůvodněno.

Navíc je třeba při posuzování intenzity zásahu do základního práva svobodně podnikat a napadeným krizovým opatřením nastaveného odlišného zacházení mezi jednotlivými subjekty vycházet i z toho, že v současné době již měla vláda dostatek času, aby přijatá opatření mnohem lépe promyslela a odůvodnila, než tomu bylo v době nastavení omezujících opatření v březnu roku 2020. I pro tuto oblast výkonu veřejné moci totiž platí, že z pohledu plynutí doby je třeba klást na odůvodnění zásahů do základních práv vyšší nároky než na okamžitou reakci v počátku pandemie, a s určitou mírou nadsázky lze dokonce hovořit o jistém vztahu úměry mezi intenzitou a odůvodněností zákazů a během času. Důvodem tohoto zpřísňujícího požadavku je tedy jak skutečnost, že měla vláda mnohem více informací, praktických zkušeností a také času napadenou regulaci promyslet a systematicky odůvodnit, ale též okolnost, že dlouhodobý a opakovaný zásah do základního práva (v tomto případě do práva na podnikání) je mnohem invazivnější a "bolestivější" než krátkodobé a dočasné omezení.

Soudní moc, která má ústavní povinnost chránit základní práva (čl. 4 Ústavy), a je proto povinna právní akty veřejné moci právě z tohoto hlediska přezkoumávat, tak nemůže efektivně činit za situace, kdy z nich samotných a ani z dostupných podkladů není seznatelné, proč a v jakém rozsahu byly vydány.

Jak je již uvedeno shora, Ústavní soud šije dobře vědom okolnosti, že v době vyhlášeného nouzového stavu není možno důsledně trvat na všech formálních atributech normotvorby, jako je tomu ve standardních podmínkách. Současně je však třeba vidět, že předmětnými krizovými opatřeními, vydávanými vládou (tzn. orgánem exekutivy), dochází skutečně k velmi robustním zásahům do základních práv velkého množství jednotlivců i právnických osob, a proto musí být tato opatření přezkoumatelná nejen z hlediska procedurálního, nýbrž i materiálního. Efektivní přezkum prováděný Ústavním soudem proto není možný bez toho, aby vláda řádně vysvětlila nutnost vydání napadeného opatření (včetně doložení podkladů, ze kterých vycházela) a odůvodnila nezbytný rozsah omezení základních práv a vymezení uložených povinností. Jak se navíc podává již ze shora uvedeného, napadené opatření bylo vydáno po několikaměsíčních zkušenostech s vývojem pandemie v České republice i jinde ve světě, takže míra praktické nejistoty již nebyla tak vysoká jako v prvních měsících jejího průběhu, a lze proto očekávat, že vláda řadu relevantních podkladů pro racionální a odůvodněné rozhodování mít mohla a měla.

Pro rozhodnutí Ústavního soudu v projednávané věci ovšem není podstatná pouze existence ústavní povinnosti vlády opřít zvolené normativní řešení o racionální a seznatelné důvody, nýbrž i zodpovězení otázky, v jaké formě, kdy a komu tyto důvody a podklady musejí být k dispozici tak, aby krizové opatření nebylo shledáno neospravedlňujícím odlišné zacházení s dotčenými podnikatelskými subjekty.

Ústavní soud přitom vychází z přesvědčení, že není nutné, aby důvody normotvůrce, jež mohou posléze být relevantní pro přezkum ústavnosti předpisu, byly vždy bezpodmínečně explicitně zachyceny již ve formálním dokumentu, který by tvořil odůvodnění (důvodovou zprávu) právního předpisu. Byť u právních předpisů existuje na základě legislativních pravidel vlády povinnost předkládat s jejich návrhy i důvodovou zprávu, nejedná se o povinnost plynoucí přímo z ústavního pořádku. Na druhé straně však každý orgán veřejné moci, který upravuje právním předpisem práva a povinnosti osob, musí mít příslušné důvody a podklady k dispozici a přinejmenším v případě přezkumu ústavnosti takového právního předpisu musí být připraven je předložit Ústavnímu soudu. Pokud tak přesto neučiní, nelze než učinit závěr, že posuzovaná právní úprava je projevem libovůle. Jednoduše vyjádřeno: vychází-li Ústavní soud setrvale z teze o racionálním zákonodárci (resp. obecněji: normotvůrci), předpokládá také jako samozřejmost, že každé rozhodnutí orgánu veřejné moci, zasahující do základních práv, vychází z dostatečných podkladů, při jeho schvalování jsou velmi pečlivě zvažovány protichůdné argumenty a je dána možnost jeho přezkoumatelnosti právě prostřednictvím toho, že tyto podklady budou alespoň následně k dispozici. V opačném případě se totiž nejedná o rozhodnutí racionální, nýbrž zcela nahodilé.

Z obdobných východisek vychází i německá ústavněprávní doktrína a také judikatura. Zatímco povinnost zákonného či podzákonného normotvůrce vždy zachytit důvody právního předpisu předem a ve formalizované podobě může být považována za ne zcela jednoznačnou (jakkoliv ji část doktríny ze Základního zákona dovozuje, srov. Sannwald, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, GG, 14. Aufl. 2018, Art. 76 odst. 22, či Mann, in: Sachs, GG, 8. Aufl. 2018, Alt 80 odst. 31), povinnost takové důvody mít k dispozici a v případě ústavního přezkumu být připraven je ústavnímu soudu předložit je obecně uznávána. Německý Spolkový ústavní soud tak například v minulosti dovodil povinnost zákonodárce (již je ovšem možno vztáhnout i na ostatní normotvůrce) právní předpisy "srozumitelně odůvodnit" [nachvollziehbar zu begründen; BVerfGE 125, 175 (238)].

Specificky ve vztahu k právním předpisům vydávaným k regulaci epidemické situace v souvislosti s epidemií COVID může Ústavní soud odkázat (kromě rozhodnutí stejného soudu citovaného shora) kupř. na rozhodnutí Ústavního soudního dvora Rakouské republiky sp. zn. V 411/2020 ze dne 14. 7. 2020, v němž soud zdůraznil, že "zákonodárce musí v procesu přijímání nařízení o omezeních, zákazech nebo výjimkách z nich zachytit řádně informace o okolnostech, které upravuje, aby tak umožnil následnou kontrolu zákonnosti, resp. ústavnosti nařízení. Zákonodárce je povinen dokumentovat postup při přijímání nařízení, a to i v době krize".

V nyní posuzované věci proto bylo na vládě samotné, aby předložila dostatečné a racionální důvody, pro které přijala napadené opatření v takové podobě, v jaké je přijala. Teprve na jejich základě může Ústavní soud řádně plnit svou funkci a přezkoumat soulad napadeného právního předpisu se zákonem, resp. s ústavním pořádkem. V nyní posuzované věci přitom navrhovatelka poukazuje na absenci odůvodnění jak ve vztahu k samotnému zákazu, tak i ke stanoveným výjimkám z něj, když označuje některé konkrétní příklady, jež považuje za nelogické. Rovněž tuto námitku shledává Ústavní soud důvodnou. Za této situace absence jakéhokoliv odůvodnění totiž není možno provést ani poměřování v kolizi stojících základních práv (právo svobodně podnikat a vlastnické právo proti právu na ochranu zdraví či právu na život).

Ústavní soud přitom nezpochybňuje, že samotný účel, pro který jsou výjimky ze zákazu stanoveny, tedy aby bylo prodáváno nezbytné zboží a byly poskytovány nezbytné služby (zboží a služby základní denní potřeby - v zahraničních úpravách essential goods and Services), lze označit za racionální, neboť jde, resp. má jít o sortiment, jehož nedostupnost v provozovnách by byla pro společnost a její fungování nanejvýš problematická, až fatální. Ostatně činí tak i ostatní země, které k obdobným opatřením přistoupily, což vláda ve svých vyjádřeních dokládá. Ústavní soud je však povinen posoudit, zda zařazení zboží - na které navrhovatelka v rámci svých námitek poukazuje - do těchto výjimek je z hlediska uvedeného účelu racionální. Ústavní soud k tomu opakovaně uvádí, že nemůže vstupovat na pole politického rozhodování tím, že by vyžadoval optimální, nejvhodnější či nejlepší řešení, které ostatně ani nelze v ústavní rovině vždy přesně specifikovat, postačí, jde-li o řešení rozumné ve vztahu k účelu, který má být dosažen. Zde je nutno akceptovat širokou míru volné úvahy vlády, neboť požadavek zcela exaktně odůvodnitelné povahy zboží a služeb jako "nezbytných" by byl nemožný [srov. nález ze dne 28. 6. 2016 sp. zn. Pl. ÚS 18/15 (N 121/81 SbNU 889, 271/2016 Sb.)]. Ostatně i ze zahraniční právní úpravy vyplývá, že přístup států k tomu, co patří mezi základní zboží a služby, na které se mají vztahovat výjimky ze zákazu, není totožný.

Podstatná je však okolnost, aby vláda byla schopna řádně a přesvědčivě odůvodnit, 1. z jakých důvodů bylo nezbytné přikročit k úplnému zákazu maloobchodního prodeje a prodeje a poskytování služeb v provozovnách (tzn. zejména, proč nebylo možno srovnatelného výsledku dosáhnout méně invazivními prostředky, tedy např. omezením počtu přítomných zákazníků a dalšími opatřeními) a 2. v čem spočívá racionalita stanovených výjimek.

Samotná vláda totiž ve vyjádření ze dne 22. 12. 2020 připouští, že definice tzv. zbytných obchodů (non-essential shops and Services) se v průběhu pandemie liší stát od státu, když uvádí, že "neexistuje jednotný univerzální seznam, jenž by např. napříč Evropou vymezoval, co je základní denní potřebou obyvatelstva. Definování obchodů a služeb, které jsou pro každodenní život během pandemie nezbytné, tak závisí na rozhodnutí politické reprezentace". Tuto skutečnost Ústavní soud plně respektuje, nicméně právě z tohoto důvodu je nezbytné, aby vláda (jakožto politický reprezentant) výjimky náležitě vysvětlila. Platí totiž, že obě možné zvolené metody, tzn. plošný zákaz prodeje se stanovenými výjimkami, anebo naopak taxativní určení segmentu zakázaného prodeje, vedou ke stejnému cíli: z množství podnikatelských subjektů vláda rozhoduje o tom, kdo bude moci i nadále svoji činnost řádně vykonávat a kdo nikoliv.

Ústavní soud nezpochybňuje právo vlády činit toto politické rozhodnutí, které musí být výsledkem pečlivého zvažování různých aspektů (zdravotních, sociálních, ekonomických atp.) a za které také nese plnou odpovědnost, nicméně z důvodu ochrany základních práv dotčených subjektů musí trvat na tom, aby je vláda řádně a konkrétně vysvětlila, neboť jen tak bude zajištěno, že toto rozhodnutí nebude zcela libovolné. Ostatně, zejména dotčení provozovatelé prodeje a služeb mají právo na to, aby se dozvěděli důvody odlišného zacházení s nimi.

Ústavní soud proto činí závěr, že za situace, kdy vláda využije možnosti omezit základní práva nebo svobody krizovým opatřením a uložit jeho adresátům povinnosti, musí být schopna své opatření také řádně odůvodnit, aby bylo zjevné, že její rozhodování nebylo libovolné či nahodilé. To konkrétně znamená, že by měly být (přinejmenším) dostupné informace, na základě kterých vláda v těchto případech rozhoduje, a tyto informace musí být následně přezkoumatelné v řízení před Ústavním soudem. Odkaz na negativní vývoj epidemické situace, na kterém jsou založena vyjádření vlády k podanému návrhu navrhovatelky, je totiž "pouze" specifikací legitimního cíle, jenž je napadenou úpravou sledován, nic však již nevypovídá o racionálním vztahu mezi tímto cílem a zvoleným opatřením či dokonce o nezbytnosti takového opatření. Jakkoliv je Ústavní soud při posuzování vhodnosti a nezbytnosti posuzovaného opatření připraven poskytnout vládě značný prostor pro formulaci právní úpravy (právě s ohledem na obtížnou, dynamickou a fakticky nepřehlednou situaci), ani tento zdrženlivý přístup nemůže ospravedlnit postup vlády, která své opatření nebyla schopna podepřít racionálními argumenty.

Pokud konečně vláda v obou citovaných vyjádřeních argumentuje zahraniční právní úpravou, spočívající často rovněž v zákazu prodeje se stanovenými výjimkami, uvádí k tomu Ústavní soud, že v řadě zemí (Rakousko, Polsko, Bavorsko) jsou krizová opatření vlády a ministerstev odůvodňována (příkladmý výčet obsahující konkrétní odkazy viz např. text J. Wintra Neodůvodněná krizová opatření vlády odporují principům demokratického právního státu, in Právo a krize, 30. 1. 2021, https://pravoakrize.net/neoduvodnena-krizova-opatreni-vlady-odporujiprincipum-demokratickeho-pravniho-statu/). Vládou uváděný komparativní argument je proto "dvousečný": lze jím totiž dovodit nejen podobný postup exekutivních orgánů jiných evropských zemí v době pandemie z hlediska stanovení zákazů a výjimek z nich, nýbrž také požadavek odpovídajícího odůvodňování těchto opatření. Lapidárně vyjádřeno, z těchto příkladů je patrno, že i v tak hektické a vypjaté situaci není možno rezignovat na přiměřené odůvodňování restriktivních opatření.

Lze tak shrnout, že Ústavní soud si je dobře vědom toho, že na právní předpisy vydávané v době vyhlášeného nouzového stavu nelze klást stejné nároky jako za "klidného počasí", tzn. není např. nezbytné vždy trvat na formalizované podobě důvodové zprávy. Současně však nelze připustit ani opačný extrém: situaci, kdy vláda dokonce ani v řízení o abstraktní kontrole norem před Ústavním soudem, kdy je přezkoumáváno konkrétní krizové opatření, není schopna či ochotna uvést žádné relevantní a konkrétní důvody, proč je daný zákaz nezbytný, proč nelze vystačit s méně robustními zásahy do základních práv a v čem spočívá racionalita uvedených výjimek. Jakkoliv je totiž z povahy věci zřejmé, že některé z těchto výjimek jsou skutečně nezbytné (např. prodej potravin, léků nebo pohonných hmot), vyžaduje řada jiných výjimek přesvědčivé vysvětlení, ze kterého by teprve bylo patrno, že se ze strany vlády nejedná o nepřípustnou libovůli (např. navrhovatelkou zmiňovaná květinářství nebo prodejny zbraní a střeliva).

Toto odůvodnění přitom není jen nezbytným podkladem pro přezkum prováděný Ústavním soudem, nýbrž také pro společenskou akceptaci, a tedy i legitimitu krizových opatření. Jak je již uvedeno shora, ústavní systém České republiky je založen na primátu jednotlivce před státem a navazuje tak konzistentně na učení o společenské smlouvě. Tomuto pojetí je však bytostně cizí postup, kdy exekutivní orgán vydává opatření velmi zásadně zasahující do základních práv těchto jednotlivců, aniž by přitom byla tato opatření řádně a racionálně odůvodněna. V takovém případě totiž pochopitelně klesá i jejich legitimita a ochota je důsledně akceptovat občany.

Proto Ústavní soud napadený bod I./1 usnesení vlády č. 31/2021 Sb. z důvodu porušení čl. 1 odst. 1 Ústavy a čl. 2 odst. 3, čl. 4 odst. 4 ve spojení s čl. 26 odst. 1 Listiny zrušil.

Závěrem Ústavní soud shrnuje, že v průběhu řízení o podaném návrhu pozbyl platnosti bod I./1 usnesení vlády ze dne 16. listopadu 2020 č. 1192, o přijetí krizového opatření, vyhlášeného pod č. 465/2020 Sb., bod I./1 usnesení vlády ze dne 20. listopadu 2020 č. 1201, o přijetí krizového opatření, vyhlášeného pod č. 477/2020 Sb., bod II usnesení vlády ze dne 20. listopadu 2020 č. 1195, o prodloužení nouzového stavu v souvislosti s epidemií viru SARS CoV-2, vyhlášeného pod č. 471/2020 Sb., bod 2 usnesení vlády ze dne 20. listopadu 2020 č. 1196, o změně krizových opatření, vyhlášeného pod č. 472/2020 Sb., a bod I./1 usnesení vlády ze dne 22. ledna 2021 č. 57, o přijetí krizového opatření, vyhlášeného pod č. 23/2021 Sb. Ústavní soud proto řízení o části návrhu směřující proti uvedeným ustanovením zastavil podle § 67 odst. 1 zákona o Ústavním soudu (výrok I).

Ústavní soud zrušil napadený bod I./1 usnesení vlády č. 31/2021 Sb. z důvodu porušení čl. 1 odst. 1 Ústavy a čl. 2 odst. 3, čl. 4 odst. 4 ve spojení s čl. 26 odst. 1 Listiny a porušení čl. 26 odst. 1 ve spojení s čl. 1 Listiny ke dni vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů podle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., (výrok II).

Ústavní soud si je vědom okolnosti, že k publikaci tohoto nálezu, a tedy i k jeho vykonatelnosti vyhlášením ve Sbírce zákonů dojde až po uplynutí platnosti napadeného krizového opatření (14. 2. 2021). Jakkoliv je proto zřejmé, že v důsledku tohoto nálezu bezprostředně nedojde "k otevření maloobchodního prodeje", přesto však Ústavní soud považuje závěry obsažené v odůvodnění tohoto nálezu za velmi zásadní, jelikož představují jakési "memento" pro případná další omezující opatření vlády.