Poslanecká sněmovna se ve vyjádření podepsaném jejím předsedou vyjádřila k průběhu legislativního procesu, který vedl k přijetí novelizujícího zákona. Vládní návrh zákona byl poslancům rozeslán jako sněmovní tisk č. 927 dne 3. 10. 2016. První čtení návrhu zákona se uskutečnilo dne 26. 10. 2016. Návrh zákona byl přikázán k projednání výboru pro veřejnou správu a regionální rozvoj (garanční výbor), výboru pro životní prostředí a hospodářskému výboru. Usnesení jednotlivých výborů bylo řádně doručeno poslancům. Druhé čtení návrhu zákona proběhlo dne 28. 2. 2017 a pozměňovací návrhy byly zapracovány jako tisk č. 927/5, který byl doručen poslancům dne 1. 3. 2017. Třetí čtení návrhu zákona proběhlo dne 5. 4. 2017, kdy byl návrh schválen Poslaneckou sněmovnou ve znění přijatých pozměňovacích návrhů usnesením č. 1609.

Dotčená ustanovení novelizujícího zákona byla předložena a schválena jako pozměňovací návrhy uvedené ve sněmovním tisku č. 975/5 pod označením F.3, v návrhu bod A), a A.5, v návrhu bod B). Ministerstvo pro místní rozvoj předložilo k oběma pozměňovacím návrhům souhlasné stanovisko, stanovisko Ministerstva životního prostředí vydané k pozměňovacímu návrhu F.3 bylo nesouhlasné.

Návrh zákona postoupila Poslanecká sněmovna Senátu dne 9. 5. 2017. Senát projednal návrh zákona dne 7. 6. 2017 jako senátní tisk č. 108 a usnesením č. 180 vrátil Poslanecké sněmovně návrh zákona s pozměňovacími návrhy. Poslanecká sněmovna o návrhu zákona vráceném Senátem jednala dne 27. 6. 2017, kdy usnesením č. 1714 setrvala na původním návrhu zákona podle sněmovního tisku č. 927/7. Zákon by podepsán prezidentem republiky dne 13. 7. 2017. Poslanecká sněmovna ve svém vyjádření závěrem konstatuje, že návrh zákona byl přijat ústavně předepsaným postupem.

Z vyjádření Senátu podepsaného jeho předsedou vyplývá, že po postoupení návrhu zákona Senátu byl tento návrh projednán výborem pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí jako výborem garančním a dále výborem pro hospodářství, zemědělství a dopravu a výborem ústavně-právním. Garanční výbor, který návrh zákona projednal dne 30. 5. 2017, k němu nepřijal žádné usnesení, neboť žádný z podaných návrhů nezískal potřebnou většinu. Výbor pro hospodářství, zemědělství a dopravu svým usnesením ze dne 23. 5. 2017 navrhl zákonnou předlohu v předloženém znění schválit. Ústavně-právní výbor svým usnesením ze dne 17. 5. 2017 doporučil zamítnutí návrhu zákona.

Na plénu Senátu se nad návrhem zákona vedla takřka 8 hodin trvající rozprava, která vedla k předložení celkem 31 pozměňovacích návrhů. Pozměňovací návrhy se přitom týkaly jak vypuštění slov „podle tohoto zákona“ v navržené novelizaci zákona o ochraně přírody i krajiny, tak i modifikace speciálního režimu při přezkumu závazných stanovisek podle stavebního zákona. Z 31 pozměňovacích návrhů podaných na plénu bylo nakonec schváleno 19, včetně toho, který upravoval vypuštění zvláštních pravidel pro přezkum závazných stanovisek v režimu stavebního zákona.

Dne 1. 11. 2017 obdržel Ústavní soud vyrozumění vlády, podepsané ministrem pro lidská práva, rovné příležitosti a legislativu, že vláda svým usnesením č. 715 ze dne 11. 10. 2017 schválila svůj vstup do řízení a navrhuje, aby Ústavní soud návrh v plném rozsahu zamítl.

Na úvod vláda zdůrazňuje, že netvrdí, že by výlučnými problémy nepřiměřené délky a komplikovanosti územního a stavebního řízení byla jen široká možnost účastenství spolků a extenzivní a opakovaný přezkum závazných stanovisek. Vláda upozornila, že novelizace provedená zákonem č. 225/2017 Sb. byla podstatně širší a přinesla celou řadu dalších legislativních změn majících za cíl zrychlit a zjednodušit povolovací procesy. Současně však upozornila na to, že dřívější prakticky neomezená možnost účasti spolků v územních a stavebních řízeních byla jednou z příčin zdlouhavých a nehospodárných správních řízení. V mnoha případech navíc tyto spolky ani nepůsobily v místě realizace stavebního záměru, když se nezřídka vyskytovaly i případy zcela účelově založených spolků, které měly za cíl „vydírat stavebníka a žádat finanční náhradu za to, že svou účast a obstrukce ukončí“.

Navrhovatelka podle vlády zcela pomíjí legislativní kontext, v němž § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny existoval a nadále existuje. Práva na ochranu životního prostředí zakotveného v čl. 35 odst. 1 Listiny se lze totiž domáhat pouze v mezích zákonů, které toto právo provádějí. Současně vláda podotýká, že v praxi se právo na příznivé životní prostředí nej častěji střetává s ústavně zaručeným vlastnickým právem podle čl. 11 Listiny, které je však na rozdíl od práva na příznivé životní prostředí právem přímo vymahatelným.

Dřívější právní úpravu § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny vláda v komparativním pohledu označuje za určitou anomálii, která měla své místo v právním řádu snad krátce po pádu komunistického režimu. V současnosti však pro takto široce pojaté účastenství spolků ve správních řízeních neshledává racionální důvod. Z unijního ani mezinárodního práva nevyplývá pro Českou republiku žádný (nepřímo dovoditelný) závazek, aby stát zajistil účast veřejnosti ve formě spolků en bloc ve všech územních a stavebních řízeních, a to bez vazby na velikost záměru a jeho možný vliv na životní prostředí.

I po nabytí účinnosti novelizujícího zákona spolkům zůstala možnost účastnit se širokého spektra správních řízení, v nichž lze skutečně identifikovat možný vliv záměru na životní prostředí. V návaznosti na to vláda uvádí celou řadu správních řízení, jichž se mohou spolky i nadále účastnit. Jedná se zejména o územní řízení, stavební řízení a další řízení podle stavebního zákona a dalších zákonů definovaná jako navazující řízení podle § 3 písm. g) zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), ve znění pozdějších přepisů, (dále jen „zákon o EIA“), a to včetně tzv. podlimitních záměrů. Dále je účast těchto spolků zajištěna v řízení o vydání integrovaného povolení podle zákona č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci a o omezování znečištění, o integrovaném registru znečišťování a o změně některých zákonů (zákon o integrované prevenci), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o integrované prevenci“), v řízeních podle zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „vodní zákon“), jakož i v celé řadě správních řízení podle zákona o ochraně přírody a krajiny.

Vláda současně namítá, že navrhovatelkou citovaná judikatura Ústavního soudu týkající se ústavněprávních východisek účastenství ve správním řízení se týká vždy výlučně osob, o jejichž subjektivním veřejném právu bylo v řízení rozhodováno. V případě (ne)účasti ekologických spolků ve správním řízení však k ničemu takovému nedochází. Účastenství ve správním řízení nemůže dle názoru vlády vznikat ani osobám, které jsou záměrem dotčeny hypoteticky a nepřímo, tj. při potenciálním užívání veřejných statků nebo užívání majetku v postavení nájemců apod., tedy nikoliv při užívání majetku vlastního. Tvrzená subjektivní práva rezidentů a nájemců nelze dovozovat z extenzivně pojaté definice pojmů příroda a krajina. Vládaje toho názoru, že podstatou užívacích práv je umožnění užívání určité věci, nikoliv umožnění rozhodování o jejím právním či faktickém osudu. Jelikož tyto osoby (typicky nájemce) nabývají svá práva výlučně skrze vlastníka, nedává žádný smysl, aby jim bylo umožněno zrovna v územním a stavebním řízení rozhodování o osudu věci bez ohledu na rozhodnutí vlastníka, popř. dokonce v rozporu s jeho vůlí.

K tvrzené nepřiměřenosti napadených ustanovení vláda uvádí, že nesprávná je již samotná premisa uplatnit na věc test proporcionality. S odkazem na dřívější judikaturu Ústavního soudu má vláda za to, že omezení práva na příznivé životní prostředí podléhá testu racionality, nikoliv testu proporcionality. Předmětnou novelou navíc nedošlo k zásahu do esenciálního obsahu práva, jelikož se pouze změnil rozsah práva na účastenství ve správních řízeních. Toto omezení je podle vlády rozumné, důvodné a v konečném důsledku díky němu dochází k „mnohem proporcionálnější ochraně práva přímo dotčených účastníků práva na spravedlivý proces v podobě zjednodušení a zrychlení řízení“. Odkazem na celou řadu rozhodnutí správních soudů pak vláda demonstruje obstrukční chování spolků. Stejně tak vláda uvádí, že systémové obstrukce ekologických spolků, včetně uplatňování námitek „systémové podjatosti“, překročily ještě před přijetím novelizujícího zákona takovou mez, že tuto otázku muselo na základě úkolu z usnesení vlády řešit Ministerstvo pro místní rozvoj.

V další části svého vyjádření vláda popírá, že by byla protiústavní ustanovení § 4 odst. 9 až 11 stavebního zákona. Podle vlády nelze v našem právním řádu najít žádné jiné správní řízení, v němž by měla závazná stanoviska dotčených správních orgánů takový význam, jako je tomu právě v řízeních podle stavebního zákona. Přijetí několika zvláštních pravidel o přezkumu závazných stanovisek je proto zcela rozumné a plně v intencích judikatury citované navrhovatelkou. Tvrzené „preferenční zacházení“ je tedy „založeno na objektivních, racionálních a ospravedlnitelných důvodech“. Nejedná se navíc o první případ preferenčního omezení přezkumného řízení, což vláda uvádí na příkladu vyloučení přezkumného řízení ve vztahu k rozhodnutí, kterým byl povolen vklad k nemovitosti evidované v katastru nemovitostí.

Vláda současně upozorňuje na nesprávný výklad § 4 odst. 9 stavebního zákona provedený navrhovatelkou. Podle názoru vlády je totiž § 4 odst. 9 stavebního zákona ve vztahu speciality pouze k § 149 odst. 5 (od 1. 1. 2018 odstavec 6) správního řádu, nikoliv však k § 149 odst. 4 (od 1. 1. 2018 odstavec 5). Platí přitom, že ve vztahu k postupu podle § 149 odst. 4 (od 1. 1. 2018 odstavec 5) správního řádu se neuplatní ani zvláštní pravidlo pro počítání roční objektivní lhůty pro zahájení přezkumného řízení. Proto jev souladu s obecným ustanovením § 96 odst. 1 správního řádu nutné počátek lhůty i nadále počítat od právní moci rozhodnutí.

Konečně pak § 4 odstavce 9 až 11 stavebního zákona nejsou podle přesvědčení vlády ani v rozporu se směrnicí EIA. Ta totiž zakotvuje požadavky minimálního standardu, který je vyžadován po členských státech, nikoliv však požadavek stejných pravidel pro přezkum všech závazných stanovisek napříč právním řádem členského státu. Novelizovaná právní úprava podle vlády dokonce lépe odpovídá požadavku včasnosti řízení, vyžadovanému směrnicí, neboť došlo k celkovému zkrácení lhůt pro zahájení přezkumu.

Vyrozuměním ze dne 21. 9. 2017 vstoupila Veřejná ochránkyně práv do řízení jako vedlejší účastník. Dne 23. 10. 2017 pak Ústavní soud obdržel její vyjádření k návrhu. V něm navrhla, aby Ústavní soud návrhu na zrušení napadených ustanovení zákona o ochraně přírody a krajiny a stavebního zákona plně vyhověl.

Veřejná ochránkyně práv opakuje z větší části argumenty uplatněné navrhovatelkou, avšak s tím rozdílem, že na posouzení ústavnosti § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny nejprve uplatňuje test racionality. Dospívá přitom k závěru, že novelizované znění tohoto ustanovení zasahuje do esenciálního jádra práva na příznivé životní prostředí podle čl. 35 odst. 1 a 2 Listiny. Fakticky jediným významným typem řízení, v němž bude mít veřejnost možnost participovat na rozhodnutí orgánu veřejné moci, bude pouze proces posuzování vlivu na životní prostředí podle zákona o EIA. Tato ochrana je podle Veřejné ochránkyně práv z pohledu čl. 35 odst. 1 a 2 Listiny nedostatečná a v zásadě rozporná s Úmluvou o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 124/2004 Sb. m. s., dále jen „Aarhuská úmluva“). Z důvodu zásahu do jádra práva na příznivé životní prostředí podle čl. 35 odst. 1 Listiny přistupuje Veřejná ochránkyně práv k testu proporcionality. Má přitom za to, že napadená ustanovení zákona nejsou způsobilá dosáhnout cíle spočívajícího ve zrychlení povolovacích procesů. Dané ustanovení proto neprojde ani přes první kritérium testu proporcionality, z čehož Veřejná ochránkyně práv dovozuje jeho protiústavnost.

K návrhu na zrušení § 4 odst. 9 až 11 stavebního zákona Veřejná ochránkyně práv pouze stručně uvádí, že v důsledku novelizované právní úpravy může snadno dojít k uplynutí roční prekluzivní lhůty v době odvolacího řízení, v důsledku čehož již nepůjde nezákonné závazné stanovisko změnit nebo zrušit. Současně Veřejná ochránkyně práv považuje za nežádoucí, že je zavedena další výjimka z obecné právní úpravy správního řízení podle správního řádu.

Dne 23. 1. 2018 obdržel Ústavní soud nevyžádané stručné vyjádření prof. JUDr. Milana Damohorského, DrSc., (vedoucího katedry práva životního prostředí Právnické fakulty Univerzity Karlovy) k posuzovanému návrhu, označené jako amicus curiae brief. Uvádí v něm, že si „jakožto jediný profesor v oboru práva životního prostředí v České republice“ dovoluje podat Ústavnímu soudu vyjádření, v němž vyjadřuje svou podporu návrhu na zrušení napadených ustanovení zákona o ochraně přírody a krajiny a stavebního zákona. Zdůrazňuje přitom, že „novelizace likviduje v ustanovení odst. 3 v § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny to nej důležitější, co bylo po 25 let jeho vlastním smyslem a účelem“. Pokud totiž omezila právo veřejnosti (potažmo spolků) již jen na účastenství ve správních řízeních vedených podle zákona o ochraně přírody a krajiny, zcela opomněla klíčový systémový aspekt, že řadu stěžejních otázek dotýkajících se zájmů ochrany přírody a krajiny posuzují orgány ochrany přírody podle zákona o ochraně přírody a krajiny nikoli ve správním řízení (formou rozhodnutí), ale ve zjednodušeném řízení formou (podkladových) závazných stanovisek. Tohoto zjednodušeného řízení se přitom nemůže účastnit nikdo, kdo nemá postavení účastníka v (navazujícím) správním řízení vedeném podle stavebního zákona, zejména v územním řízení. Jestliže tak spolky v důsledku novelizace nyní přijdou o účastenství ve správních řízeních podle stavebního zákona, přijdou i o možnost podílet se na vydávání (podkladových) závazných stanovisek orgánů ochrany přírody. Kvůli tomuto závažnému systémovému problému, na který poukazuje navrhovatelka, je po novelizaci podstata § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny do značné míry vyprázdněna. Dále poukázal na novelizaci zákona o EIA provedenou zákonem č. 326/2017 Sb., která od 1. 11. 2017 rovněž omezila účastenství veřejnosti ve správních řízeních.

Ústavnímu soudu bylo dne 29. 3. 2018 doručeno nevyžádané vyjádření Hospodářské komory České republiky (dále jen „Hospodářská komora“) sepsané v jejím zastoupení prof. JUDr. Alešem Gerlochem, CSc., označené jako „stanovisko amicus curiae“. Ta na základě právního rozboru dospěla k závěru, že novelizovaná právní úprava je ústavně souladná.

Návrh vytváří podle Hospodářské komory falešné zdání, že „zákon musí zaručit existenci jakéhosi privilegovaného postavení spolků, jejichž hlavní náplní činnosti je ochrana přírody a krajiny, přičemž tyto spolky musí být oprávněny ingerovat do jakéhokoliv správního řízení, v němž může být ochrana přírody a krajiny dotčena“. Hospodářská komora však považuje za evidentní, že novelizací § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny není ústavnost dotčena, neboť neexistuje žádné ústavně zaručené právo spolků na účast v určitých řízeních.

Samotný čl. 36 odst. 1 Listiny hovoří o právu domáhat se „svého práva“ u soudu nebo jiného orgánu. Spolky však takové určité hmotné subjektivní právo nemají. Navrhovatelka dle názoru Hospodářské komory nesprávně považuje procesní práva spolků za autonomní, resp. existující bez ohledu na adekvátní hmotná práva, která mají být předmětem ochrany ve správním řízení. Argument navrhovatelky, že ochrana relativních majetkových práv má být realizována prostřednictvím zákona o ochraně přírody a krajiny, přehlíží věcnou působnost tohoto zákona. Navíc by bylo zcela iracionální, aby zákonodárce ochranu takových práv podmiňoval požadavkem na založení ekologického spolku. Navrhovatelka navíc ani nevysvětluje, jaký je vztah mezi spolky založenými za účelem ochrany přírody a krajiny (tedy nikoliv vlastnického nebo jiného práva) a ochranou vlastnických a užívacích práv.

Hospodářská komora upozorňuje, že práva na příznivé životní prostředí se lze domáhat pouze v mezích zákonů, které toto právo provádějí. Je přitom evidentní, že právo na příznivé životní prostředí nebylo eliminováno, pouze došlo k omezení určitého procesního aspektu při jeho uplatňování. Pokud jde o tvrzený zásah do práva na příznivé životní prostředí v „zákonných formách“ demonstrovaných navrhovatelkou, není kupř. nijak vysvětleno, jak souvisí právo na přístup do krajiny (typicky lesa či užívání veřejné zeleně) s právem na příznivé životní prostředí, když do důsledku vzato by z pohledu ochrany životního prostředí bylo optimální volný vstup do krajiny zakázat. Konečně směřuje-li nakonec argumentace navrhovatelky k tvrzení o porušení práva na příznivé životní prostředí, je namístě připomenout, že u tohoto práva není zákonodárce omezen principem proporcionality, nýbrž racionality.

K návrhu na zrušení § 4 odst. 9 až 11 stavebního zákona Hospodářská komora uvádí, že navrhovatelka nesprávně vychází z předpokladu obecné nezákonnosti závazných stanovisek. V obecné rovině podle Hospodářské komory není problém samotná protiústavnost předmětných ustanovení stavebního zákona, ale jejich výklad ze strany navrhovatelky. Ta totiž údajně nerespektuje princip přednosti ústavně souladného výkladu před zrušením zákona či jeho části. Ze stanoviska Hospodářské komory vyplývá, že odkaz obsažený v § 4 odst. 4 stavebního zákona směřující k § 149 odst. 4 (nyní odstavci 5) správního řádu nevylučuje postup podle § 149 odst. 6 správního řádu ve znění účinném od 1. 1. 2018. Navrhovatelka podle Hospodářské komory zřejmě přehlédla možnost účastníka řízení vyrozumět správní orgán vedoucí řízení podle stavebního zákona o existenci údajně nezákonného závazného stanoviska, což by mělo za následek postup podle § 149 odst. 5 ve spojení s § 94 a násl. správního řádu. Jde tak ve své podstatě o velmi specifickou formu koncentrace správního řízení, která brání tomu, aby byla námitka nezákonného závazného stanoviska vznášena až v odvolacím řízení (což však není a priori vyloučeno, nedojde-li ještě k uplynutí roční prekluzivní lhůty).

Soudce zpravodaj zaslal navrhovatelce k replice všechna výše uvedená vyjádření účastníků řízení, vedlejších účastníků, jakož i stanoviska amicorum curiae. Navrhovatelka svého práva repliky využila vůči vyjádření vlády a stanovisku Hospodářské komory.

V replice k vyjádření vlády se navrhovatelka vymezuje k jeho podstatné části, přičemž však zpravidla jinými slovy opakuje či do vysvětluje argumenty uplatněné již v návrhu. Na řadě míst pak tvrzení vlády pokládá za nesmyslná, selektivně hodnotící a vzniklá na základě překroucení jejích argumentů. V prvé řadě navrhovatelka uvádí, že vláda, Ministerstvo pro místní rozvoj ani nikdo jiný nedisponuje statistickými údaji o průměrné délce povolovacích řízení. Stejně tak nedisponují žádnou statistikou, natož studií, ze které by vyplývalo, že spolky neoprávněně prodlužují správní řízení, popř. se v něm dopouštějí obstrukcí. Tvrzení vlády o obstrukcích ekologických spolků ve správních řízeních je proto nekorektní, nepodložené a neověřitelné.

Navrhovatelka dále namítá, že není pravdivé tvrzení vlády, podle níž navrhovatelkou citovaná judikatura Ústavního soudu týkající se ústavněprávních východisek účastenství ve správním řízení se týká vždy výlučně osob, o jejichž subjektivním veřejném právu bylo v řízení rozhodováno. Vláda podle ní opomněla nález ze dne 16. 1. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 36/05 (N 8/44 SbNU 83; 57/2007 Sb.) týkající se postavení výrobců a distributorů léčivých přípravků při rozhodování o zařazení léčivých přípravků do seznamu léčiv hrazených z veřejného zdravotního pojištění.

V replice je zdůrazněno, že tzv. rezidenti jsou způsobilí tvrdit zkrácení na svých veřejných subjektivních právech na užívání přírodních statků, a vláda tak vůbec nepochopila argumentaci navrhovatelky. Stejně tak navrhovatelka připomíná, že svůj návrh neopírá o čl. 6 odst. 1 Úmluvy, ale mimo jiné o čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 2 Listiny. Z toho důvodu je třeba považovat argumenty vlády poukazující na judikaturu k použitelnosti čl. 6 odst. 1 Úmluvy za bezbřehé.

Navrhovatelka opakuje, že nájemní a užívací právo je „vlastním majetkem“ a že tyto skupiny osob mohou být přímo (nikoliv jen hypoteticky) dotčeny stavebním záměrem. To vyplývá již ze skutečnosti, že péče o přístupnost krajiny je nedílným prvkem ochrany přírody a krajiny podle jejího vymezení obsaženého v § 2 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny. V replice navrhovatelka nově uvádí, že právo nájmu i pachtu má podle ní věcněprávní povahu. Vláda nemůže popřít logickou souvislost mezi samostatným žalobním právem nájemců, uživatelů a ostatních detentorů na ochranu svých práv k věci podle § 1044 občanského zákoníku v rovině soukromého práva a požadavkem na jejich přiměřenou ochranu zejména v územních řízeních v rovině práva veřejného.

Podstatou návrhu je podle navrhovatelky „tvrzení protiústavnosti omezení základního práva na spravedlivý proces“, přičemž návrh izolovaně netvrdí omezení práva na příznivé životní prostředí. Vláda údajně podsouvá navrhovatelce argumenty, které neuplatnila. Současně však na dalším místě repliky navrhovatelka připomíná, že v doplnění návrhu předložila Ústavnímu soudu seznam 20 ekologických kauz týkajících se „středně velkých záměrů“, u nichž účast spolků přispěla k záchraně přírodních hodnot determinujících kvalitu života občanů.

V dalších bodech repliky navrhovatelka upozorňuje na to, že právo na příznivé životní prostředí není v protikladu s vlastnickými právy, ale že se tato práva v konkrétních kauzách naopak zpravidla prolínají a překrývají. Dále opakuje svůj argument o rizicích systémové podjatosti stavební správy, kterou novelizovaná právní úprava ještě prohloubí. Problém námitek podjatosti je pak podle navrhovatelky obecný a nemůže být řešen tím, že se spolkům odejme právo na účastenství ve správních řízeních.

K vyjádření vlády podanému k návrhu na zrušení § 4 odst. 9 až 11 stavebního zákona se navrhovatelka vyjadřuje pouze stručně. Uvádí, že argumentace vlády o výluce přezkumného řízení, kterou stanoví správní řád v § 94 odst. 2, se vůbec netýká obnovy řízení, závazných stanovisek ani některých druhů správních rozhodnutí.

V replice k vyjádření Hospodářské komory navrhovatelka z převážné většiny opakuje argumenty již uplatněné v návrhu a replice k vyjádření vlády. Podotýká, že podstatou návrhu je primárně tvrzení o protiústavním omezení práva na spravedlivý proces, a to jednak ve spojitosti s právem pokojného užívání majetku ve smyslu čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě, jednak ve spojitosti s právem na příznivé životní prostředí podle čl. 35 odst. 1 Listiny. Právo na přístup do krajiny je podle ní součástí ochrany přírody a tím i součástí životního prostředí. Podle navrhovatelky je legitimní, aby členové ekologických spolků v rámci něj chránili i svá soukromá majetková práva, včetně práva užívacího, jsou-li v daném případě v souladu s veřejným zájmem na ochranu přírody a krajiny. Je nepřípustné, aby zákon tzv. rezidenty zcela a bezvýjimečně vyloučil z povolovacích procesů. Hospodářské komoře vytýká, že ta podle ní v zásadě nezná rozdíl mezi hlavními a vedlejšími účastníky řízení, což pokládá „za politováníhodné ... pokud v roce 2018 převzala úlohu státem autorizovaného zákonotvůrce a píše návrh nového stavebního zákona“.

Ústavní soud dospěl k závěru, že od ústního jednání nelze očekávat další objasnění věci, a proto v souladu s § 44 zákona o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, rozhodl ve věci bez jeho nařízení.

Listina v čl. 36 odst. 1 stanoví, že „každý se může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu“, přičemž podle čl. 38 odst. 2 věty první Listiny má každý „právo, aby jeho věc byla projednána veřejně, bez zbytečných průtahů a v jeho přítomnosti a aby se mohl vyjádřit ke všem prováděným důkazům“. Právě porušení těchto dvou, do značné míry provázaných záruk poskytnutých Listinou je navrhovatelkou (vedle dotčení dalších práv) napadáno.

Ze systematického výkladu čl. 36 odst. 1 Listiny a slov „jiného orgánu“ vyplývá, že toto právo se vztahuje rovněž na správní řízení coby řízení vedené u správního orgánu, resp. orgánu veřejné moci odlišného od soudu. To platí ovšem pouze potud, jde-li o případ stanovený zákonem („ve stanovených případech“), přičemž Listina výslovně počítá s tím, že podmínky a podrobnosti výkonu tohoto práva upraví zákon (čl. 36 odst. 4 Listiny). Zásadně však platí, že z pravomoci soudu nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny (čl. 36 odst. 2 in fine Listiny). V širším slova smyslu lze proto hovořit o právu každého na stanovený postup při domáhání se svých práv.

Z jazykového, jakož i z objektivně teleologického výkladu vyplývá, že elementární podmínkou pro přiznání tohoto ve své podstatě procesního právaje reálná existence vlastního práva, jemuž má být v řízení poskytnuta ochrana. Je přitom potřeba odlišovat subjektivní hmotné právo od pouhého, byť případně právem kvalifikovaného zájmu. Zatímco na první případ lze bezpochyby dovodit meritorní působnost čl. 36 odst. 1 a 4 Listiny, resp. ústavní garanci tohoto práva, v případě druhém nikoliv, neboť u něj neexistuje žádné subjektivní právo náležející konkrétní osobě, kterému má být v řízení poskytnuta ochrana.

Konkrétně ve vztahu k účastenství spolků lze podle Ústavního soudu tento rozdíl do určité míry demonstrovat i na právní úpravě žalobní legitimace v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen „s. ř. s.“). Ten jejich zvláštní žalobní legitimaci upravuje v samostatném ustanovení § 65 odst. 2, neboť tyto v obecné rovině nejsou subjekty, které by mohly být správním rozhodnutím dotčeny ve své právní sféře, na rozdíl od žalobců podle § 65 odst. 1 s. ř. s. V právní nauce se tato skupina žalobců často označuje tradičním pojmem „zájemníci“, jelikož „takové osoby v řízení před správním orgánem nemohou být dotčeny ve sféře svého hmotněprávního postavení ...“ (Potěšil, L. In Potěšil, L. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Leges, 2014, s. 58). Jde tedy o osoby, které „mají určitý zájem na výsledku řízení (zpravidla daný jejich zájmem o věci veřejné, tj. i o dodržování práv a povinností jiných), avšak nelze najít žádné právo či povinnost v řízení dotčené, jež by svědčilo jim osobně“ (Šuránek, P. In Jemelka, M. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 507). Jako typický příklad těchto řízení bývá judikaturou i komentářovou literaturou uváděno právě účastenství spolků v oblasti ochrany přírody a krajiny podle zákona o ochraně přírody a krajiny, zákona o EIA, vodního zákona a zákona o integrované prevenci (usnesení rozšířeného senátu Nej vyššího správního soudu ze dne 23. 3. 2005 č. j. 6 A 25/2002-42; srov. Kühn, Z. In Kühn, Z., Kocourek, T. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2019, s. 526-527; Potěšil, L. In Potěšil, L. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Leges, 2014, s. 58). Podotýká se přitom, že je to právě koncept právní sféry, který zaručuje flexibilitu nezbytnou k tomu, aby nedošlo k vyloučení určitých kategorií úkonů a jimi dotčených osob z ústavně zaručené ochrany podle čl. 36 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy (viz Šuránek, P. In Jemelka, M. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 491). Dlužno podotknout, že zvláštní žalobní legitimací podle § 65 odst. 2 s. ř. s. není podle části recentní judikatury a nauky a priori vyloučena možnost žalobní legitimace spolků podle obecného § 65 odst. 1 téhož zákona. Z toho však nelze dovodit nutnost účastenství spolků ve všech správních řízeních, natož snad ústavní právo být účastníkem těchto správních řízení en bloc (blíže bod 79).

Právo podle čl. 36 odst. 1 Listiny je nutno vykládat rovněž systematicky ve vazbě na čl. 38 odst. 2 Listiny, jehož porušení navrhovatelka taktéž namítá. Ústavní soud přitom již v minulosti dovodil, že čl. 38 odst. 2 Listiny se vztahuje toliko na osoby, o jejichž právech a povinnostech má být v řízení jednáno - pouze ty mají ústavně zaručené právo se tohoto řízení účastnit a vyjádřit se ke všem prováděným důkazům [nález ze dne 10. 1. 1996 sp. zn. Pl. ÚS 30/95 (N 3/5 SbNU 17; 31/1996 Sb.)].

Problematikou účastenství ve správních řízeních se Ústavní soud při abstraktní kontrole ústavnosti zabýval zejména v nálezu ze dne 22. 3. 2000 sp. zn. Pl. ÚS 2/99 (N 42/17 SbNU 295; 95/2000 Sb.), v němž zrušil § 78 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), v tehdy účinném znění, kterým tehdejší zákonodárce vyloučil vlastníka pozemků, na kterých byla realizována cizí stavba, z kolaudačního řízení. Ústavní soud v tomto nálezu (o který svou argumentaci opírá rovněž navrhovatelka) uvedl, že „se vyloučením z kolaudačního řízení vlastník pozemků ocitá v nerovnoprávném postavení, když bez rozumných důvodů je mu přiznáno méně práv než stavebníkovi. Znamená to, že vlastník pozemků, který vyhoví požadavkům stavebníka a souhlasí se stavbou (neboť bez tohoto souhlasu by stavba zahájena být nemohla) ztrácí možnost účastnit se řízení, ve kterém, mimo jiné, má být orgánem státu kvalifikovaně posouzeno, zda stavba byla provedena v souladu s dokumentací. Taková úprava navíc znamená, že majitel pozemku je vyloučen též z práva domáhat se soudní ochrany, neboť není-li účastníkem správního řízení, není ani aktivně legitimován k podání správní žaloby (§ 250 odst. 2 občanského soudního řádu) ... Uvedené nepříznivé postavení některých subjektů je pak umocněno vymezením subjektů aktivně legitimovaných k podání správní žaloby podle § 250 odst. 2 o. s. ř.“ „Jinak řečeno, to že vlastník pozemků je vyloučen z řízení správního a v důsledku toho též z práva na soudní ochranu, považuje Ústavní soud za pochybení zákonodárce, které má ústavní rozměr.“

K problematice účasti tzv. ekologických spolků v soudních řízeních, zejména pak ve vazbě na právo na příznivé životní prostředí podle čl. 35 odst. 1 Listiny, se Ústavní soud vyjádřil v několika svých rozhodnutích, přičemž jeho rozhodovací činnost prošla jistým vývojem. V usnesení ze dne 6. 1. 1998 sp. zn. I. ÚS 282/97 (U 2/10 SbNU 339) dospěl Ústavní soud k závěru, že „právo na příznivé životní prostředí a včasné a úplné informace o stavu životního prostředí a přírodních zdrojů na právnické osoby vztahovat nelze. Je zřejmé, že práva vztahující se k životnímu prostředí přísluší pouze osobám fyzickým, jelikož se jedná o biologické organismy, které - na rozdíl od právnických osob - podléhají eventuálním negativním vlivům životního prostředí. Tomu ostatně odpovídá i charakteristika životního prostředí, jak ji provedl zákon č. 17/1992 Sb., o životním prostředí“. V usnesení ze dne 21. 11. 2007 sp. zn. IV. ÚS 1791/07 (v SbNU nepublikováno, dostupné na http://nalus.usoud.cz) pak Ústavní soud zdůraznil, že stěžovatel jako právnická osoba je bezpochyby subjektem základního procesního práva na soudní ochranu, ovšem pouze tehdy, byla-li předmětem rozhodování orgánu veřejné moci jeho hmotná základní práva a svobody.

V pozdějším rozhodnutí, na které rovněž odkazuje navrhovatelka, Ústavní soud uvedl, že „zkrácení na právech nelze vykládat v neprospěch spolkových subjektů založených za účelem ochrany přírody a krajiny tak restriktivně, jak to činí Nej vyšší správní soud. Zkrácení na právech nelze v podstatě civilisticky redukovat jen na případný zásah do práv vlastníků nemovitostí či, jinak řečeno, na imise zasahující nebo ohrožující vlastníky nemovitostí (nositele práv k nim) ležících v dosahu regulace opatření obecné povahy ... Pro tento případ je žádoucí, aby prostor k soudní ochraně dostali nejen jednotlivci samotní, ale též právní subjekty, do nichž se sdružují. Také v tomto směruje třeba, s průmětem do českého právního prostředí, interpretovat pasáže Aarhuské úmluvy, které našly své vyjádření v § 70 odst. 1 a souvisejících zákona ... o ochraně přírody a krajiny ...“ [nález Ústavního soudu ze dne 13. 10. 2015 sp. zn. IV. ÚS 3572/14 (N 185/79 SbNU 97)]. V nálezu sp. zn. I. ÚS 59/14 pak Ústavní soud konstatoval, že neobstojí paušální závěr, podle něhož občanským sdružením (nyní spolkům) založeným za účelem ochrany přírody, krajiny a životního prostředí nesvědčí aktivní procesní legitimace podle § 101a odst. 1 s. ř. s. k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy (územního plánu).

Věcná legitimace navrhovatele ke zrušení opatření obecné povahy se zakládá na podmínce oprávněnosti tvrzení, že byl na svých právech tímto opatřením, vydaným správním orgánem, zkrácen. Již na tomto místě však Ústavní soud zdůrazňuje, že šlo o senátní rozhodnutí dotýkající se ve své podstatě nutnosti ústavně souladného výkladu ustanovení soudního řádu správního, a to toliko v řízení o zrušení opatření obecné povahy (územního plánu) nebo jeho části.

Pokud jde o právo na příznivé životní prostředí podle čl. 35 odst. 1 Listiny, jehož porušení je v konečném důsledku navrhovatelkou namítáno, již dříve Ústavní soud judikoval, že jde o právo s relativním obsahem [nález ze dne 25. 10. 1995 sp. zn. Pl. ÚS 17/95 (N 67/4 SbNU 157; 271/1995 Sb.)]. Zároveň je třeba připomenout, že jde o právo spadající pod působnost čl. 41 odst. 1 Listiny, tj. takové, kterého se lze domáhat pouze v mezích zákonů, které ho provádějí. Právo na příznivé životní prostředí zakotvené v čl. 35 odst. 1 Listiny a systematicky spadající pod hlavu čtvrtou Listiny označenou jako „Hospodářská, sociální a kulturní práva“ tedy nepůsobí bezprostředně ve vztahu k jednotlivcům. Z toho ve světle nálezu ze dne 30. 5. 2017 sp. zn. Pl. ÚS 3/15 (N 89/85 SbNU 503; 231/2017 Sb.) vyplývá, že je to až „podústavní právní úprava, která ve skutečnosti dává odpověď na otázku, čeho a za jakých podmínek se může jednotlivec na základě tohoto základního práva domáhat, tedy jaké jsou meze tohoto základního práva“.

U zákonů, které se dotýkají hospodářských, sociálních a kulturních práv, přistupuje Ústavní soud při věcném přezkoumání jejich ústavnosti k tzv. testu racionality [nálezy ze dne 20. 5. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 1/08 (N 91/49 SbNU 273; 251/2008 Sb.), ze dne 27. 1. 2015 sp. zn. Pl. ÚS 16/14 (N 15/76 SbNU 197; 99/2015 Sb.) nebo ze dne 26. 2. 2019 sp. zn. Pl. ÚS 37/16 (119/2019 Sb.)]. Zákon o ochraně přírody a krajiny se práva na příznivé životní prostředí nepochybně úzce dotýká, což je patrné už z ustanovení § 1 tohoto zákona, který stanovuje, že „účelem zákona je ... přispět k udržení a obnově přírodní rovnováhy v krajině, k ochraně rozmanitostí forem života, přírodních hodnot a krás, k šetrnému hospodaření s přírodními zdroji a vytvořit v souladu s právem Evropských společenství v České republice soustavu Natura 2000. Přitom je nutno zohlednit hospodářské, sociální a kulturní potřeby obyvatel a regionální a místní poměry“. Porušení práva na příznivé životní prostředí podle čl. 35 odst. 1 Listiny je rovněž namítáno samotnou navrhovatelkou (byť jak sama zdůrazňuje ve své replice, tak nikoliv izolovaně), resp. porušení dalších ústavně zaručených práv je spojeno právě s porušením práva na příznivé životní prostředí.

Test racionality (rozumnosti) Ústavní soud použil v poměrně nedávné době rovněž při posuzování ústavnosti omezení práva dotčené veřejnosti účastnit se procesu posuzování vlivů na životní prostředí u tzv. prioritních dopravních záměrů, kdy zamítl návrh na zrušení ustanovení § 23a zákona o EIA [nález ze dne 17. 7. 2019 sp. zn. Pl. ÚS 44/18 (225/2019 Sb.)]. I zde přitom navrhovatel namítal porušení čl. 36 Listiny, resp. porušení práva na příznivé životní prostředí podle čl. 35 Listiny dokonce (na rozdíl od navrhovatelky v současném řízení) nenamítal vůbec.

Ve světle výše uvedených nálezů se test racionality skládá z následujících kroků: 1. vymezení esenciálního obsahu (jádra) daného práva z hlediska jeho podstaty a smyslu; 2. posouzení, zda požadovaný nárok zasahuje do esenciálního obsahu (jádra) tohoto práva; 3. posouzení, jsou-li zájmy stojící proti požadovanému nároku legitimní, resp. zda nejde o svévolné zásadní snížení celkového standardu ochrany ústavně zaručených práv (posouzení, zda právní úprava sleduje legitimní cíl), a 4. posouzení, zdaje právní úprava s ohledem na protichůdné zájmy rozumná (racionální), byť nikoliv nutně nej lepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší. Současně platí, že „teprve při případném zjištění v kroku 2, totiž že zákon svým obsahem zasahuje do samotného esenciálního obsahu základního práva, by měl přijít na řadu test proporcionality, který by mimo jiné zhodnotil, zda zásah do esenciálního obsahu právaje odůvodněn naprostou výjimečností aktuální situace, která by takový zásah ospravedlňovala“ (nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 1/08).

Žádnou právní normu nelze vykládat izolovaně bez vazeb na další ustanovení zákona, popř. právní řád jako celek. Ústavní soud vzal proto na zřetel rovněž účel právní úpravy účastenství spolků dovoditelný ze samotného § 70 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny. Ten stanovuje, že „ochrana přírody podle tohoto zákona se uskutečňuje za přímé účasti občanů, prostřednictvím jejich občanských sdružení a dobrovolných sborů či aktivů“. Podle § 70 odst. 2 téhož zákona se pak tímto občanským sdružením (terminologií občanského zákoníku spolkem) rozumí „občanské sdružení nebo jeho organizační jednotka, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny“. Posláním těchto spolků evidentně nebylo a není, resp. nemá být ochrana relativních majetkových (zejména pak užívacích) práv jejich členů ve správním řízení. Současně je podle názoru Ústavního soudu nutné vycházet z toho, že ani právní úprava před účinností novelizujícího zákona (k níž by se navrhovatelka ráda vrátila) nepřiznávala oprávněným z užívacích práv účastenství v územních a stavebních řízeních z tohoto titulu.

Ústavní soud se v prvé řadě zabýval námitkou navrhovatelky, že napadené ustanovení je v rozporu s čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 2 Listiny. Po posouzení učiněném ve světle výše uvedených obecných východisek dospěl k závěru, že napadené ustanovení z ústavněprávního hlediska obstojí.

Tvrzení o neústavnosti omezení účastenství spolků ve správních řízeních navrhovatelka zakládá na představě jakéhosi obecného „základního procesního práva na účastenství v řízení“. Ústavní soud považuje za zcela zásadní a nepřekročitelnou ústavní kautelu, že z pravomoci soudu nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny (čl. 36 odst. 2 Listiny). Co se však týče účastenství ve správních řízeních jakožto slovy Listiny řízení „u jiného orgánu“, nelze přehlédnout, že toho se nelze podle čl. 36 odst. 1 Listiny domáhat vždy, ale pouze ve „stanovených případech“. V jiných případech je to pak nezávislý a nestranný soud, u něhož se lze procesními předpisy stanoveným postupem domáhat svého ústavně zaručeného práva podle Listiny. Zákonodárce pak v zákoně o ochraně přírody a krajiny, jakož i v jiných zákonech (jmenovitě v zákoně o EIA, zákoně o integrované prevenci nebo vodním zákoně) stanovil případy, kdy spolky mohou jako účastníci vstupovat do příslušných správních řízení.

Navrhovatelka, patrně si vědoma, že čl. 36 odst. 1 Listiny slouží k ochraně práv, a nikoliv pouhých zájmů, které spolky sledují, přináší konstrukci, podle níž spolky chrání užívací práva rezidentů, zejména pak nájemců, jakož i právo na příznivé životní prostředí realizované především formou zákonem přiznaného práva na volný vstup do lesů či užívání veřejné zeleně. Z judikatury citované výše v bodu 70 pak dovozuje nutnost přiznat spolkům účastenství en bloc ve správních řízeních. Takovýto závěr však z výše citované judikatury dovodit nelze. Již v uvedeném bodu upozornil Ústavní soud na to, že se tato judikatura (nikoliv navíc dotýkající se abstraktní kontroly ústavnosti) ve své podstatě týká výkladu ustanovení soudního řádu správního v řízení o zrušení opatření obecné povahy (územního plánu). Jejím smyslem je to, aby osoby, které se sdružily ve spolku za účelem ochrany svých, zejména ústavně zaručených vlastnických práv, nebyly pouze na základě této skutečnosti poškozeny. Byť se tyto nálezy týkají toliko otázky legitimace v řízení o zrušení opatření obecné povahy, judikaturou správních soudů i odbornou literaturou byly jejich závěry v zásadě vztaženy i na žalobní legitimaci podle § 65 odst. 1 s. ř. s. (blíže Kühn, Z. In Kühn, Z., Kocourek, T. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2019, s. 527; Vomáčka, V. Ekologické spolky v pozici žalobců aneb s čím se potýkají české správní soudy. Soudní rozhledy. 2018, č. 6, s. 182-187).

Závěry Ústavního soudu dovožené v nálezu sp. zn. I. ÚS 59/14 týkající se roviny žalobní legitimace podle soudního řádu správního však není možné přenést na účastenství spolků ve správních řízeních, když podmínky účasti v těchto řízeních jsou zákonodárcem jasně vymezeny (shodně viz Vomáčka, V. Ekologické spolky v pozici žalobců aneb s čím se potýkají české správní soudy. Soudní rozhledy. 2018, č. 6, s. 182). Ústavnímu soudu je znám rozsudek Nej vyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2016 č. j. 1 As 182/2016-28, který závěry vyplývající z judikatury Ústavního soudu citované v bodu 70 v zásadě bez dalšího přenesl i na podmínky účasti spolků v řízení podle § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny. Již ve své době byl tento přístup podroben kritice v odborné literatuře, podle níž tento závěr, který rovněž přebírá navrhovatelka, se „nejeví jako příliš šťastný, neboť zákonodárce podmínky účasti v řízení jasně vymezil, navíc se nastíněným výkladem otevírá řada nezamýšlených problémů ...“ (Vomáčka, V. Ekologické spolky v pozici žalobců aneb s čím se potýkají české správní soudy. Soudní rozhledy. 2018, č. 6, s. 182). Tento zcela ojedinělý rozsudek, resp. závěr v něm obsažený, byl koneckonců pozdější judikaturou překonán, když Nej vyšší správní soud dospěl v rozsudku ze dne 5. 10. 2017 č. j. 7 As 303/2016-42 (srov. zejména bod 68 jeho odůvodnění) k závěru přesně opačnému, v němž zdůraznil, že východiska předkládaná navrhovatelkou nelze vztáhnout na řízení podle § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny.

V námitce o dotčení majetkových, zejména užívacích práv oprávněných osob, která musejí být ve správním řízení chráněna, pak nelze nevidět účelovost a nepřiléhavost navrhovatelčiny argumentace. Ta totiž vyvozuje, že tato práva mají být chráněna právě prostřednictvím spolků na ochranu přírody a krajiny. Požadavek, aby tato užívací práva byla ve správním řízení chráněna právě skrze občanská sdružení podle zákona o ochraně přírody a krajiny, je však zjevně nerozumný. Lze přisvědčit argumentu Hospodářské komory, že je zcela nedůvodné, aby dotčené osoby musely za účelem ochrany svého vlastnického či užívacího práva zakládat spolek, tím spíše s účelem vymezeným ve stanovách jako „ochrana přírody a krajiny“.

Právní úprava účastenství v územním řízení, jakož i stavebním řízení, na které podle navrhovatelky dopadá novelizovaná právní úprava omezující účastenství spolků nejvíce negativně, je podle názoru Ústavního soudu dostatečně komplexní a zaručuje ochranu vlastnického práva a jiných věcných práv, která mohou být záměrem přímo dotčena (srov. § 85 odst. 2 stavebního zákona v případě územního řízení, § 109 stavebního zákona v případě stavebního řízení). Nad rámec toho navrhovatelka ještě požaduje přiznání účastenství oprávněným z relativních majetkových práv (zejména pak užívacích), avšak toliko prostřednictvím spolků na ochranu přírody a krajiny. Podle Ústavního soudu přitom není jasné, jak tito oprávnění z relativních majetkových práv mají být právě z tohoto titulu dotčeni na svých ústavně zaručených právech a svobodách. Nic na tom nemění ani šíře pojmu majetek ve smyslu čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě, u něhož si je Ústavní soud dobře vědom, že je autonomním pojmem. I zde se navrhovatelka dopustila určitého zjednodušení, neboť ne vždy je možné nájem považovat za „majetek“ nájemce (srov. rozhodnutí ESLP ve věci JLS proti Španělsku ze dne 27. 4. 1999 č. 41917/98). Ústavní soud rovněž připomíná, že Úmluva podle judikatury samotného Evropského soudu pro lidská práva slouží toliko k ochraně „praktického a účinného práva“, nikoliv práv „teoretických či iluzorních“ (rozhodnutí ESLP ze dne 22. 6. 2006 ve věci Bianchiproti Švýcarsku č. 7548/04).

Argumentaci navrhovatelky lze navíc spatřovat jako nedůslednou, když ani předcházející právní úprava, pro jejíž návrat navrhovatelka pléduje, nepřiznávala účastenství oprávněným ze všech možných relativních majetkových práv (zejména pak užívacích). Argumentům ad absurdum by poté zákonodárce musel přiznat účastenství ve správních řízeních (zejména pak územním a stavebním) třeba i oprávněným ze smlouvy o ubytování, uživatelům služeb typu „Airbnb“ apod., neboť mohou být po dobu svého pobytu rušeni realizací stavebního záměru. To je závěr zjevně nesmyslný, odhlédnuto od toho, že by okruh účastníků správního řízení v zásadě nemohl být ani stanoven (nejen) pro absenci veřejného seznamu o těchto právech. Koneckonců ani navrhovatelkou zdůrazňovaný nájem zpravidla do katastru nemovitostí zapisován není, a v tomto případě tudíž nemá věcněprávní účinky, pročež nemůže být zpravidla subsumován pod žádné z práv podle § 85 odst. 2 či § 109 stavebního zákona.

Ústavně zaručené právo na účastenství výše uvedené skupiny osob (tím spíše, má-li kněmu dojít prostřednictvím spolku na ochranu přírody a krajiny) nelze v žádném případě, a to ani nepřímo, dovozovat ze soukromoprávní úpravy občanského zákoníku, který stanovuje, že „má-li někdo věc u sebe, aniž mu svědčí domněnka podle § 1043, může uplatnit právo náležející vlastníku na ochranu svým vlastním jménem“. Je totiž čistě na úvaze zákonodárce, zda přizná právo podání reivindikační a negatorní žaloby nejen vlastníkům, ale i pouhým detentorům, a to svým vlastním jménem. Nelze přitom ani při použití analogie, tím méně pak z ústavního pořádku, dovodit povinnost státu zaručit pouhým detentorům (nájemcům) účastenství ve správních řízeních. To platí tím spíše, pokud by v něm mohli vystupovat i v rozporu se zájmy vlastníka nemovitosti. To je konstrukt, který koneckonců ani občanský zákoník neumožňuje, neboť „žalobu podle § 1044 nemůže detentor úspěšně uplatnit proti vlastníkovi ani proti poctivému držiteli, který mu věc na základě smlouvy má předat do detence ... “ (Spáčil, J. In Spáčil, J. a kol. Občanský zákoník III. Věcná práva. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 252).

Kdyby se i přes výše uvedené argumenty cítily spolky, jakož i další osoby, kterým právní úprava nepřiznává účastenství v některých správních řízeních, dotčeny na svých právech a svobodách rozhodnutím správního orgánu (typicky rozhodnutím o umístění stavby či povolení stavby), mohou se v souladu s čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny obrátit na správní soud. Přezkum správních rozhodnutí správním soudem není vyloučen, přičemž procesní (žalobní) legitimace jev řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 odst. 1 s. ř. s. založena již na prostém tvrzení o zkrácení na svých právech správním rozhodnutím, a to ať už přímo, či v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení. Podmínkou pro procesní legitimaci k podání žaloby podle § 65 odst. 1 s. ř. s. tedy není účastenství ve správním řízení. To, zda ke zkrácení práv žalobce správním rozhodnutím došlo, nebo ne, není otázkou procesní legitimace, ale legitimace věcné, resp. otázkou důvodnosti správní žaloby. Tyto závěry jsou v souladu nejen s názory právní nauky, ale rovněž s přístupem Nej vyššího správního soudu, podle něhož ve vztahu k § 65 odst. 1 s. ř. s. „aktivní žalobní legitimace ve správním soudnictví... není podmíněna účastenstvím stěžovatelky v předcházejícím správním řízení, resp. řízení, jehož výsledkem bylo právě napadené rozhodnutí žalovaného“ (rozsudek Nej vyššího správního soudu ze dne 17. 4. 2014 č. j. 7 As 30/2014-26). Osoby, které mají za to, že byly na svých právech dotčeny rozhodnutím správního orgánu, jsou tak procesně legitimovány k podání správní žaloby (§ 65 odst. 1 s. ř. s.), byť nebyly účastníky předcházejícího správního řízení, neboť nešlo slovy čl. 36 odst. 1 Listiny o „stanovený případ“, kdy mohly vystupovat jako účastníci „u jiného orgánu“.

V nyní přezkoumávané právní úpravě s ohledem na výše uvedené nelze spatřovat shodné či podobné prvky, jaké byly obsaženy v právní úpravě dřívějšího stavebního zákona, jehož ustanovení nepoznávající účastenství v kolaudačním řízení vlastníku pozemku bylo zrušeno nálezem sp. zn. Pl. ÚS 2/99. Právě o tento nález navrhovatelka opírá svou argumentaci. Pomine-li Ústavní soud, že v předmětné věci došlo k vyloučení účastenství osoby ve správním řízení, jíž svědčí přímo vykonatelné právo podle čl. 11 odst. 1 Listiny (ne tedy jen právo užívací či nepřímo vykonatelné právo na příznivé životní prostředí), tak zejména toto vyloučení z okruhu účastníků mělo za následek nemožnost domáhat se svého práva u soudu. To vyplývalo z tehdejší, později rovněž zrušené právní úpravy obsažené v části páté občanského soudního řádu (§ 250 odst. 2). Ta totiž přiznávala žalobní legitimaci jen účastníkům řízení před správním orgánem. Jak však Ústavní soud upozornil v předchozích bodech, nyní je žalobní legitimace dána prostým tvrzením o zkrácení na svých právech a není podmíněna účastenstvím v předcházejícím správním řízení. V nyní posuzované věci tedy zásadně nedochází k vyloučení ústavně zaručeného práva na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny. Argumentace navrhovatelky, že soudní přezkum následuje až ex post, výše uvedené nevyvrátí. Napadenému správnímu rozhodnutí lze totiž na návrh žalobce přiznat odkladný účinek (§ 73 s. ř. s.).

Ústavní soud nespatřuje obdobné prvky nyní projednávané věci ani v nálezu ze dne 16. 1. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 36/05, jehož se navrhovatelka rovněž dovolává. Jeho podstatou totiž bylo to, že rozhodnutí o úhradách léčiv v České republice nebyla založena na objektivních kritériích, nebyla odůvodněna a současně nepodléhají soudnímu přezkumu, přičemž absence možnosti soudního přezkumu vedoucí k porušení čl. 36 odst. 1 Listiny není v nyní projednávané věci dána. Ústavním soudem zrušená právní úprava navíc popírala princip rovnosti, resp. narušovala svobodnou soutěž na trhu humánních léčiv.

Jen pro úplnost Ústavní soud uvádí, že povinnost státu zajistit účastenství spolků en bloc ve všech správních řízeních nevyplývá ani z další judikatury Ústavního soudu, kterou navrhovatelka cituje, zejména z nálezu sp. zn. I. ÚS 59/14. Byl to již Nejvyšší správní soud, který v rozsudku ze dne 15. 7. 2015 č. j. 2 As 30/2015-38 správně uvedl, že odkazovaný nález Ústavního soudu „nelze interpretovat tak, že by umožňoval environmentálním spolkům domáhat se ochrany práva na příznivé prostředí nebo dalších práv, která svědčí jeho členům, v každém řízení, kterého se takový spolek zúčastní ... Proto v dané věci není stěžovatel oprávněn namítat rozpor umísťované stavby s územním plánem bez dalšího, ale pouze v rozsahu, ve kterém se týká přírody a krajiny“.

Pokud jde o tvrzený zásah do práva na příznivé životní prostředí, vysvětlil Ústavní soud výše v bodech 72 až 74, z jakého důvodu se rozhodl přistoupit k použití testu racionality.

V prvním kroku testu racionality se Ústavní soud nejprve zabýval vymezením podstatného obsahu tohoto práva. Podpůrně přitom vyšel z § 2 zákona č. 17/1992 Sb., o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o životním prostředí“), podle něhož je životním prostředím „vše, co vytváří přirozené podmínky existence organismů včetně člověka a je předpokladem jejich dalšího vývoje. Jeho složkami jsou zejména ovzduší, voda, horniny, půda, organismy, ekosystémy a energie“. Samotný esenciální obsah tohoto práva byl pak doposud vymezen zejména právní naukou, která za něj v jeho hmotněprávní složce (existující vedle práva získat informace o životním prostředí) spatřuje „povinnost státu zajistit, aby do žádné složky životního prostředí nebylo zasahováno v takové míře, která by znamenala nemožnost realizace základních životních potřeb člověka. Stát tedy musí stanovit takové limity pro znečištění ... aby jednotlivci mohli v míře potřebné pro zachování zdraví uspokojovat své základní životní potřeby“ (Tomozsková, V., Tomozsek, M. In Müllerová, H. a kol. Právo na příznivé životní prostředí: Nové interpretační přístupy. Praha: Ústav státu a práva AV ČR, 2016, s. 140). Ve shodě s výše uvedeným a ve světle nálezu ze dne 17. 7. 2019 sp. zn. Pl. ÚS 44/18 lze tedy za podstatu práva na příznivé životní prostředí podle čl. 35 odst. 1 Listiny považovat závazek státu k ochraně proti zásahu do životního prostředí, dosahuje-li zásah takové míry, že znemožňuje realizaci základních životních potřeb člověka.

Následně Ústavní soud posuzoval, zda právní úpravou obsaženou v § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny ve slovech „podle tohoto zákona“, ve znění novelizujícího zákona, došlo k zásahu do esenciálního obsahu (jádra) práva na příznivé životní prostředí podle čl. 35 odst. 1 Listiny. Dospěl přitom k závěru, že nikoliv, neboť dotčenými ustanoveními se pouze zúžil (tj. nikoliv vyloučil) procesní aspekt uplatňování tohoto práva ve správním (nikoliv rovněž soudním) řízení. Ekologické spolky se navíc i nadále mohou účastnit správních řízení, a to těch, v nichž lze skutečně identifikovat možnost reálného a vážného dotčení ochrany přírody a krajiny. Zejména jde (vedle řízení podle zákona o ochraně přírody a krajiny) o řízení a postupy v režimu zákona o integrované prevenci, zákona o EIA a vodního zákona. Samotná podstata práva na příznivé životní prostředí, jak byla vymezena v předchozím bodě, však eliminována nebyla. Proto také nebyl důvod, aby následně Ústavní soud uplatnil přísnější test proporcionality (viz bod 74).

Právní úpravu obsaženou v napadeném ustanovení Ústavní soud současně považuje za legitimní, tím spíše, je-li vedena snahou o zrychlení územního a stavebního řízení. Namítá-li ve vazbě na porušení práva na příznivé životní prostředí navrhovatelka rovněž porušení práva podle čl. 38 odst. 2 Listiny, nelze pominout, že toto ustanovení rovněž zakotvuje právo na projednání věci „bez zbytečných průtahů“. Z vyjádření vlády plyne, že cílem novelizace zákona o ochraně přírody a krajiny bylo právě zamezení průtahům a nepřiměřené délce řízení, resp. povolovacích procesů ve stavebním právu. Navrhovatelka vychází v zásadě z toho, že neexistuje žádná studie, která by prokázala, že za průtahy v územním a stavebním řízení může právě široce vymezené účastenství spolků v těchto řízeních. Z ústavního pořádku však nelze dovodit povinnost předkladatele návrhu zákona (či pozměňovacího návrhu k němu), aby byl takový návrh podpořen kvalifikovanou studií, z níž by pramenily statisticky ověřené údaje, které by odůvodňovaly navrhovanou právní úpravu. Dlužno podotknout, že stejně tak zřejmě neexistuje ani studie potvrzující závěr opačný, s nímž operuje navrhovatelka. Vláda jako vedlejší účastník řízení ve svém vyjádření naopak odkázala hned na několik pravomocných rozhodnutí správních soudů, které praktiky některých tzv. ekologických spolků ve správních řízeních označily za obstrukční jednání. Přestože nejspíše neexistuje studie komplexně posuzující délku všech jednotlivých povolovacích procesů v České republice ani příčiny údajné neúměrné délky některých z nich, lze vyslovit premisu, že s rozšiřujícím se okruhem účastníků řízení se délka těchto procesů v obecné rovině může prodlužovat. Čím je totiž okruh účastníků širší, tím více jednotlivých procesních úkonů je v souhrnu provedeno, což v konečném důsledku může prodloužit celkovou délku řízení. Při posuzování legitimity napadené právní úpravy Ústavní soud rovněž zohlednil svůj nález ze dne 17. 7. 2019 sp. zn. Pl. ÚS 44/18 týkající se návrhu na zrušení ustanovení zákona o EIA. V tomto svém nálezu Ústavní soud dospěl k závěru, že „zájem na urychlení povolovacího procesu prioritních dopravních záměrů a na jejich následné realizaci má odraz i v legitimním očekávání společnosti na přijetí takových opatření, která vedou ke snížení negativních důsledků zejména tranzitní silniční dopravy na zdraví obyvatel a ke zlepšení stavu životního prostředí“. To lze přiměřeně vztáhnout i na řízení o tzv. středně velkých záměrech.

V posledním kroku testu racionality je úlohou Ústavního soudu posoudit napadené ustanovení zákona z pohledu jeho racionality (rozumnosti) sensu stricto. V nálezu ze dne 17. 7. 2019 sp. zn. Pl. ÚS 44/18 Ústavní soud dovodil, že „musí být s respektem k dělbě moci a při posuzování kroku rozumnosti v rámci testu racionality zdrženlivý ve vztahu k legislativním volbám, které učinil o možných jiných řešeních informovanější zákonodárce. Nemůže, obzvláště při chybějící argumentaci navrhovatele, domýšlet alternativy zákonodárcem zvoleného řešení a hodnotit, zda by dosáhly sledovaných legitimních cílů na obdobné úrovni“. Rovněž v nyní posuzované věci navrhovatelka zpochybňuje spíše kritérium vhodnosti a potřebnosti v rámci testu proporcionality (když test racionality navrhovatelka na rozdíl nejen od vlády a Hospodářské komory, ale i Veřejné ochranky ně práv neprovedla). Byť si lze jistě představit řadu, možná i vhodnějších a účinnějších způsobů, jak předcházet průtahům v některých správních řízeních, nehodnotí Ústavní soud ani v posledním kroku testu racionality napadenou právní úpravu jako protiústavní. Omezení účastenství spolků v některých správních řízeních navíc nebylo jedinou změnou mající vést k efektivnímu a rychlejšímu územnímu a stavebnímu řízení, nýbrž šlo o součást velkého množství doprovodných změn v předpisech v oblasti stavebního práva a práva životního prostředí (viz bod 2).

Ústavní soud nad rámec námitek navrhovatelky konstatuje, že napadenou právní úpravu neshledává rozpornou ani s čl. 7 Ústavy, podle něhož stát dbá o šetrné využívání přírodních zdrojů a ochranu přírodního bohatství. I kdyby totiž Ústavní soud připustil, že k ochraně přírodního bohatství zásadní měrou přispívají právě tzv. ekologické spolky, nelze v samotném omezení jejich účastenství v některých správních řízeních spatřovat porušení čl. 7 Ústavy, který se v prvé řadě týká samotné činnosti státu. To platí tím spíše, když se tyto spolky mohou nadále účastnit správních řízení, v nichž lze identifikovat možnost dotčení přírody a krajiny (viz bod 90), a tudíž i přírodních zdrojů, resp. přírodního bohatství. Preventivní funkci ochrany životního prostředí a přírodního bohatství podle čl. 7 Ústavy plní zejména zákon o životním prostředí, zákon o ochraně přírody a krajiny, zákon o EIA a zákon o integrované prevenci [srov. Syllová, J. Čl. 7 (Ochrana přírody). In Sládeček, V., Mikule, V., Suchánek, R., Syllová, J. Ústava České republiky. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 92). Účastenství spolků ve správních řízeních podle těchto zákonů však nebylo zákonem č. 225/2017 Sb. vyloučeno ani zúženo.

V návaznosti na předchozí bod Ústavní soud podotýká, že neshledal ani rozpor napadeného ustanovení s čl. 35 odst. 2 Listiny, který zaručuje právo na včasné a úplné informace o stavu životního prostředí a přírodních zdrojů. Napadené ustanovení zákona o ochraně přírody a krajiny se totiž práva na informace o životním prostředí, které je na zákonné úrovni upraveno v samostatném zákoně č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o právu na informace o životním prostředí“), nikterak nedotýká. Na tomto místě je třeba zdůraznit, že spolek coby právnická osoba je způsobilým žadatelem [§ 2 písm. c) zákona o právu na informace o životním prostředí] o informace o životním prostředí a že toto právo na informace není spojeno s účastenstvím spolků ve správních řízeních. Žadatel (spolek) svou žádost o informace o životním prostředí dokonce nemusí ani odůvodňovat (§ 3 zákona o právu na informace o životním prostředí), což představuje transpozici čl. 3 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/4/ES o přístupu veřejnosti k informacím o životním prostředí a o zrušení směrnice Rady 90/313/EHS, podle něhož žadatel nemusí prokazovat svůj oprávněný zájem na získání informací o životním prostředí (viz Jelínková, J. In Jelínková, J., Tuháček, M. Zákon o právu na informace o životním prostředí. Praktický komentář. Praha: Wolters Kluwer, s. 29 anásl.).

Jde-li o námitku směřující k porušení mezinárodněprávních závazků České republiky, ani tu Ústavní soud nepokládá za důvodnou. Navrhovatelka dovozuje ústavní právo na účast spolků ve správních řízeních en bloc toliko z jednoho článku rezoluce Výboru ministrů Rady Evropy č. 77 (31). Jak sama uvádí, toto právo dovozuje nepřímo, a to navíc bez jakékoliv bližší argumentace. Argumentace touto rezolucí, z níž navíc podle Ústavního soudu žádné takovéto právo nevyplývá, má nulovou ústavněprávní relevanci, neboť z důvodu její nezávazné povahy nemůže tato rezoluce omezovat zákonodárce při přijímání právní úpravy.

Opět nad rámec námitek navrhovatelky Ústavní soud podotýká, že napadené ustanovení zákona nepovažuje za neslučitelné ani s tzv. Aarhuskou úmluvou. Veřejná ochránkyně práv opomněla, že ani ta nezaručuje účast tzv. dotčené veřejnosti (spolků) ve všech rozhodovacích procesech, ale pouze při „rozhodování o specifických činnostech“ (čl. 6 Aarhuské úmluvy). Podle čl. 6 odst. 1 písm. a) Aarhuské úmluvy pak každá smluvní strana bude zejména „uplatňovat ustanovení tohoto článku vzhledem k rozhodnutím o tom, zda povolit navrhované činnosti uvedené v příloze I“. Z tohoto seznamu činností pak vychází vnitrostátní předpisy, zejména zákon o integrované prevenci. Podle § 7 odst. 1 písm. e) zákona o integrované prevenci přitom platí, že účastníky řízení o vydání integrovaného povolení jsou vždy mimo jiné občanská sdružení (spolky), jejichž předmětem činnosti je prosazování a ochrana veřejných zájmů podle zvláštních právních předpisů. Obdobně je účast tzv. ekologických spolků zaručena v řízeních podle vodního zákona (§ 115 odst. 7), popř. zákona o EIA, který tzv. dotčené veřejnosti poskytuje řadu procesních práv. Rovněž čl. 9 odst. 2 písm. b) Aarhuské úmluvy (přístup k právní ochraně) omezuje tam uvedené povinnosti na činnosti podle čl. 6, tj. nikoliv na všechny záměry a všechna řízení, ale pouze na ta vybraná, u nichž skutečně reálně hrozí závažný zásah do práva na příznivé životní prostředí. Lze proto konstatovat, že závazkům plynoucím z Aarhuské úmluvy napadená právní úprava dostojí. Nezávisle na tomto závěru je třeba dále upozornit na to, že z textu Aarhuské úmluvy „nelze dovodit, že by tato úmluva byla přímým pramenem j akýchkoliv občanských práv či závazků, natož práv či svobod základních“ (usnesení ze dne 21. 11. 2007 sp. zn. IV. ÚS 1791/07). Ustanovení Aarhuské úmluvy týkající se účastenství veřejnosti na některých rozhodovacích procesech nemají povahu self-executing (k vymezení např. Mlsna, P. In Rychetský, P. a kol. Ústava České republiky. Zákon o bezpečnosti České republiky. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2015, s. 109), pročež nemají přímý účinek (nález ze dne 30. 5. 2014 sp. zn. I. ÚS 59/14, bod 19 ve spojení s bodem 5). I pokud by se tedy čl. 6 Aarhuské úmluvy vztahoval na jakékoliv stavební (či jiné) záměry, nelze z něj dovodit bezprostředně použitelné právo kohokoliv na účastenství v řízení o tomto záměru. V návaznosti na to lze zmínit i názor zastávaný v právní nauce, podle níž „mezinárodní smlouva, která není samo vykonatelná, nemůže založit derogační pravomoc jakéhokoliv soudu“ (Mlsna, P., Kněžínek, J. Mezinárodní smlouvy v českém právu: Teoretická východiska, sjednávání, schvalování, ratifikace, vyhlašování a aplikace. Praha: Linde, 2009, s. 184).