46. | Podle čl. 50 odst. 1 Ústavy má prezident právo vrátit přijatý zákon s výjimkou zákona ústavního s odůvodněním do patnácti dnů ode dne, kdy mu byl postoupen. Podle čl. 50 odst. 2 Ústavy o vráceném zákonu hlasuje Poslanecká sněmovna znovu. Pozměňovací návrhy nejsou přípustné. Jestliže Poslanecká sněmovna setrvá na vráceném zákonu nadpoloviční většinou všech poslanců, zákon se vyhlásí. Jinak platí, že zákon nebyl přijat. |
47. | Právo prezidenta vrátit přijatý zákon je ve výčtu prezidentských pravomocí a oprávnění zařazeno mezi ty, k jejichž platnosti není třeba spolupodpisu předsedy vlády nebo jím pověřeného člena vlády [čl. 62 písm. h) Ústavy], Jde o oprávnění prezidenta v legislativním procesu, jehož uplatněním prezident autonomně a významně zasahuje do činnosti zákonodárce. |
48. | Kdyby prezident napadený zákon posuzovaným postupem vrátil Poslanecké sněmovně k opětovnému projednání podle čl. 50 odst. 1 Ústavy, jak namítá navrhovatelka, a přesto byl zákon vyhlášen ve Sbírce zákonů bez toho, že by o jeho přijetí Poslanecká sněmovna opětovně hlasovala, došlo by k porušení čl. 50 odst. 2 Ústavy. S ohledem na výše uvedená hlediska (body 44 a 45) by takové přímé porušení ústavního pořádku mohlo vést k tomu, že by byl takto vyhlášený zákon Ústavním soudem derogován, pokud by současně ochrana ústavnosti legislativního procesu v daném případě převážila nad ochranou oprávněné důvěry občanů v právo a v princip právní jistoty a ochranou nabytých práv. Ústavní soud proto dále posoudil, zda prezident svým přípisem ze dne 28. 12. 2020 suspenzivní veto uplatnil. |
49. | Znění přípisu prezidenta ze dne 28. 12. 2020 je následující: „Vážený pane předsedo, dne 22. prosince 2020 jste mi předložil k podpisu zákon, kterým se mění některé zákony v oblasti daní a některé další zákony. Sděluji, že jsem se rozhodl svůj podpis pod tento zákon nepřipojit. Důvodem je skutečnost, že součástí zákona je novela zákona o daních z příjmů, která při snížení základu daně z příjmů ze závislé činnosti o povinné pojistné a současném ponechání sazby 15 % a zároveň zvýšením základní slevy na dani z příjmů fyzických osob nejdříve pro r. 2021 a poté pro následující zdaňovací období, je způsobilá, při odhadovaném dopadu až 90 mld. Kč, výrazným způsobem prohloubit nepříznivý vývoj veřejných financí, zejména státního rozpočtu. Uvedené změny zákona o daních z příjmů, spočívající ve snížení zdanění nejen v jedné, ale rovnou ve dvou úrovních, považuji za současné finanční situace státu za projev snížené míry odpovědnosti. Uvedený zákon vracím, vážený pane předsedo, k dalšímu opatření.“ |
50. | Ústava neupravuje formu projevu vůle prezidenta vrátit zákon podle čl. 50 odst. 1 Ústavy. V tomto směru stanoví toliko povinnost tak učinit s odůvodněním a ve stanovené lhůtě. Za vrácení zákona lze proto považovat takový projev prezidenta, který směřuje k Poslanecké sněmovně a z jehož obsahuje zřejmé, že prezident uplatňuje právo vrátit přijatý zákon k novému hlasování a odůvodňuje, proč tak činí. |
51. | Vzhledem k tomu, že jde o projev vůle představitele výkonné moci - ústavního orgánu, který tímto postupem uplatňuje svoje oprávnění, kterým významným způsobem vstupuje do činnosti moci zákonodárné (viz výše bod 47), musí být projev vůle prezidenta k uplatnění tohoto jeho oprávnění jednoznačný do té míry, že prakticky neskýtá prostor pro jiný výklad než ten, že je jím vyjádřena vůle uplatnit suspenzivní veto. Jinak řečeno, z projevu vůle musí bez relevantních pochybností vyplývat, že prezident uplatňuje oprávnění vrátit přijatý zákon k novému hlasování, jinak nejde o vrácení zákona podle čl. 50 odst. 1 Ústavy. Je na samotném prezidentovi, aby v případě, kdy chce uplatnit svoje oprávnění vrátit zákon k novému hlasování, tak učinil jasným, jednoznačným, a tedy nezaměnitelným způsobem. Posouzení jen úkonů uplatněných tímto způsobem jako veta je zajištěním právní jistoty v zákonodárství. |
52. | S ohledem na uvedené Ústavní soud dodává, že nepřisvědčil té části argumentace navrhovatelky, podle které má být předmětný projev vůle prezidenta posuzován stejně jako v případě výkladu právních jednání podle občanského zákoníku (§ 555 a násl.), neboť v posuzovaném případě nejde o výklad projevu vůle v oblasti soukromého práva, nýbrž projevu vůle k uplatnění ústavního oprávnění státního orgánu. |
53. | Z uvedených hledisek posoudil Ústavní soud přípis prezidenta ze dne 28. 12. 2020 a dospěl k závěru, že nejde o uplatnění suspenzivního veta, neboť jde o takový projev vůle prezidenta, který reálně umožňuje jiný výklad než ten, že šlo o vrácení napadeného zákona k novému hlasování, a to výklad, kterého se dovolává prezident sám. |
54. | Podle vyjádření Poslanecké sněmovny, vlády, ale také především prezidenta, došlo přípisem ze dne 28. 12. 2020 k projevu vůle prezidenta napadený zákon nepodepsat a současně jej ani nevrátit k novému hlasování v Poslanecké sněmovně, nýbrž jej postoupit předsedovi Poslanecké sněmovny za účelem jeho vyhlášení ve Sbírce zákonů. |
55. | Jde-li o rozhodnutí prezidenta svůj podpis pod napadený zákon nepřipojit, Ústavní soud především zdůrazňuje, že v historii samostatné České republiky, tedy za doby účinnosti nynější Ústavy, byl postup, kdy prezident zákon nepodepsal ani nevrátil k novému hlasování, v několika případech uplatněn, jak upozorňují vláda i prezident ve svých vyjádřeních (takto bylo postupováno v případech zákonů č. 292/2004 Sb., č. 180/2005 Sb., č. 443/2006 Sb., č. 239/2008 Sb., č. 162/2009 Sb., č. 330/2010 Sb., č. 92/2011 Sb., č. 220/2011 Sb., č. 221/2011 Sb., č. 426/2011 Sb., č. 427/2011 Sb., č. 428/2011 Sb. ač. 428/2012 Sb.). V žádném z těchto případů nebylo takové opomenutí jeho povinnosti podepsat zákon vykládáno jako uplatnění práva vrátit přijatý zákon podle čl. 50 odst. 1 Ústavy Poslanecké sněmovně. V některých takových případech zákonů došlo i k jejich přezkumu před Ústavním soudem v řízení o abstraktní kontrole norem [nález ze dne 15. 2. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 77/06 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.), nález ze dne 27. 11. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 1/12 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.) a nález ze dne 29. 5. 2013 sp. zn. Pl. ÚS 10/13 (N 96/69 SbNU 465; 177/2013 Sb.)], přičemž v žádném z nich Ústavní soud neshledal protiústavnost procedury přijetí zákona z důvodu jeho nepodepsání prezidentem. Z uvedené ústavní praxe i judikatury Ústavního soudu, od které nemá Ústavní soud důvod se nyní odchylovat, vyplývá, že podpis prezidenta není podmínkou vyhlášení zákona, přestože prezident je k podpisu přijatého návrhu zákona ústavně povinen. |
56. | Je totiž třeba rozlišovat dva aspekty dané věci, tj. vlastní postup prezidenta republiky a vliv jeho (ne)jednání na dokončení legislativního procesu. Samotný podpis prezidenta není condicio sine qua non platnosti zákona. Nicméně je třeba konstatovat - i s přihlédnutím ke (zcela převažujícím) názorům nauky (srov. např. Kysela, J. Čl. 51. In: Klíma, K. a kol. Komentář k Ústavě a Listině. Plzeň: Aleš Čeněk, 2009, s. 422 a násl., Suchánek, R. Čl. 51. In: Bahýľová, L., Filip, J., Molek, P., Podhrázký, M., Suchánek, R., Šimíček, V., Vyhnánek, L. Ústava České republiky. Komentář. Praha: Linde Praha, 2010, s. 625 a násl., Herc, T. Čl. 51. In: Rychetský, P., Langášek, T., Herc, T., Mlsna, P. a kol. Ústava České republiky. Ústavní zákon o bezpečnosti České republiky. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2015, s. 504 a násl., Sládeček, V. Čl. 51. In: Sládeček, V., Mikule, V., Suchánek, R., Syllová, J. Ústava České republiky. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 520) - že napadený postup prezidenta republiky není v souladu s Ústavou. Je jeho povinností přijatý zákon podepsat, nebo uplatnit veto - tertium non datur. Na druhé straně však samotné nepřipojení podpisu prezidenta k přijatému zákonu nedosahuje dostatečné intenzity, aby to mělo vliv na (řádné) ukončení legislativního procesu, tedy nebrání vyhlášení a tím nabytí platnosti a účinnosti přijatého zákona. |
57. | Ústavní soud se dále zaměřil na to, že prezident vedle toho, že napadený zákon nepodepsal, jej současně „vrátil“ předsedovi Poslanecké sněmovny „k dalšímu opatření“. Ústavní soud dospěl k závěru, že ani s přihlédnutím k uvedenému nelze přípis prezidenta ze dne 28. 12. 2020 považovat za takový projev prezidenta, z jehož obsahu by bylo dostatečně zřejmé (viz výše body 50 a 51), že uplatňuje právo vrátit přijatý zákon k novému hlasování. V souvislosti s oprávněním prezidenta vracet zákony podle čl. 50 odst. 1 Ústavy nabývá podpis přijatého zákona prezidentem významu i v tom směru, že prezident svým podpisem osvědčuje mimo jiné skutečnost, že měl možnost využít své právo jej vrátit, resp. že se tohoto práva ještě před uplynutím k tomu stanovené lhůty vzdává [Herc, T. Čl. 51 (Podepisování zákonů). In: Rychetský, P., Langášek, T., Herc, T., Mlsna, P. a kol. Ústava České republiky. Ústavní zákon o bezpečnosti České republiky. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2015, s. 499 as. 501], Význam podpisu zákona prezidentem tedy spočívá také v tom, že jde o krok urychlující postup vedoucí k vyhlášení zákona. Proto v případě, kdy se prezident rozhodl nepodepsat napadený zákon, lze jeho „vrácení“ předsedovi Poslanecké sněmovny „k dalšímu opatření“ interpretovat tak, že jde o krok urychlující postup vedoucí k vyhlášení prezidentem nepodepsaného zákona, a to ještě před uplynutím lhůty pro uplatnění suspenzivního veta. Takto ostatně vysvětluje svůj postup i sám prezident. |
58. | Konečně ani skutečnost, že přípis prezidenta ze dne 28. 12. 2020 obsahuje odůvodnění uplatněného postupu, nic na výše uvedeném nemění. Z povinnosti, že suspenzivní veto musí prezident podle čl. 50 odst. 1 Ústavy odůvodnit, nelze v tomto směru dovozovat nic víc, než že neuvede-li prezident své důvody pro uplatnění suspenzivního veta, postupuje v rozporu s ústavním pořádkem. Přítomnost odůvodnění v přípise prezidenta ze dne 28. 12. 2020 by proto byla v tomto směru relevantní až v případě, kdyby šlo o projev, kterým prezident uplatňuje oprávnění podle čl. 50 odst. 1 Ústavy. Ostatně v případech, kdy prezident nepodepíše ani nevrátí zákon k novému hlasování Poslanecké sněmovně, je dosavadní praxí, že tento svůj postup prezident odůvodňuje, jak Ústavní soud shledal ze sněmovních tisků dostupných na adrese http://www.psp.cz (srov. např. přípis prezidenta ze dne 22. listopadu 2012, sněmovní dokument č. 4603). |
59. | S ohledem na shora uvedené Ústavní soud uzavírá, že přípis prezidenta ze dne 28. 12. 2020 nelze považovat za uplatnění oprávnění prezidenta podle čl. 50 odst. 1 Ústavy, neboť nejde o projev vůle prezidenta, ze kterého by nezaměnitelným způsobem vyplývalo, že má být napadený zákon vrácen Poslanecké sněmovně k novému hlasování. Tento projev vůle lze naopak interpretovat tak, jak činí sám prezident a jak učinily následně postupující ústavní orgány, tzn. že napadený zákon prezident nepodepsal, neuplatnil k němu právo suspenzivního veta a postoupil jej k vyhlášení ve Sbírce zákonů. Nad rámec uvedeného Ústavní soud dodává, že ze sněmovních tisků vyplývá, že dlouhodobě praktikovaným postupem při uplatňování oprávnění prezidenta vrátit přijatý zákon k novému hlasování Poslanecké sněmovně, je takový projev prezidenta, ve kterém výslovně a jednoznačně konstatuje, že jde o postup podle čl. 50 odst. 1 Ústavy, na který je přímo v textu odkazováno (např. přípis prezidenta ze dne 10. března 2017 č. j. KPR 1462/2017). |
60. | K námitce navrhovatelky obsažené až v doplnění její repliky, že se prezident nemohl práva na vrácení napadeného zákona vzdát, a proto napadený zákon nemohl nabýt účinnosti dříve, než marně uplynula 15denní lhůta k uplatnění práva veta podle čl. 50 odst. 1 Ústavy, Ústavní soud předně opět připomíná, že k zásahu Ústavního soudu do legislativní sféry z důvodu vad legislativního procesu může dojít pouze, nebyla-li v rámci zákonodárného procesu dodržena jeho esenciální pravidla a pochybení dosahuje ústavněprávních rozměrů. Takovou vadou by v souvislosti s předmětnou námitkou navrhovatelky mohl být případ, pokud by byl v důsledku neposkytnutí celé 15denní lhůty - ještě před vyhlášením zákona - prezident na svém právu uplatnit veto zkrácen. V nyní posuzované věci však o takový případ nešlo. |