Na prvém místě je třeba zdůraznit, že toto ustanovení upravuje nikoli samotné řízení o umístění a povolení stavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury, nýbrž „jen“ o provádění měření a průzkumných prací při přípravě stavebních prací; jde však o „předpolí“ závažného zásahu do vlastnického práva.

Napadený § 2f vložený do liniového zákona jeho novelou, tj. zákonem č. 169/2018 Sb., se původně vztahoval toliko k měření a průzkumným pracím při přípravě staveb dopravní infrastruktury. Důvodová zpráva k této novele (Poslanecká sněmovna. VIII. volební období. Tisk 76/0) se v obecné části k problematice cíle (účelu) vstupu a vjezdu oprávněných investorů nevyjadřuje; ve zvláštní části na str. 5 je k navržené úpravě § 2f liniového zákona, která byla do značné míry základem přijatého znění napadeného § 2f liniového zákona, uvedeno následující: „Za účelem maximální efektivity povolování nejvýznamnějších staveb dopravní infrastruktury a s ohledem na časté obstrukce bránící výstavbě těchto staveb prováděných ve veřejném zájmu se navrhuje, aby příslušné osoby (zejména vlastníci a uživatelé pozemků) byli povinni strpět provádění přípravných prací (zejména měření, průzkum půdy a podzemních vod), které jsou zcela nezbytné pro adekvátní přípravu těchto staveb, a to po předchozím oznámení. Odpovídající oprávnění bude náležet pouze oprávněnému investorovi definovanému ve stavebním zákoně ... “

Napadený § 2f liniového zákona (ve znění novelizujícího zákona č. 403/2020 Sb., popř. změnového zákona) se již vztahuje nejen ke stavbám infrastruktury dopravní, nýbrž také ke stavbám infrastruktury vodní a energetické s tím, že zároveň byla upravena legislativní zkratka pojmu oprávněný investor se zachováním odkazu na § 23a stavebního zákona (pozn. - tento odkaz pochopitelně odpadá na základě novelizace provedené změnovým zákonem). Důvodová zpráva k vládnímu návrhu novelizujícího zákona č. 403/2020 Sb. (Poslanecká sněmovna. VIII. volební období. Tisk 673/0) v obecné části na str. 32 ohledně staveb vodní infrastruktury uvádí: „S ohledem na probíhající klimatické změny, programové prohlášení vlády a Koncepci ochrany před následky sucha pro území České republiky schválené usnesením vlády ČR č. 528/2017 je třeba vytvořit předpoklady pro možnost urychlené výstavby vodní infrastruktury sloužící nejen k ochraně před povodněmi, ale rovněž ke zmírnění následků sucha a nedostatku vody ve veřejném zájmu. Je proto nutné legislativně umožnit rychlejší a efektivnější přípravu rovněž staveb vodní infrastruktury, stejně tak jako je tomu u dopravní a energetické infrastruktury a nastavit povolovací procesy tak, aby jejich délka nebránila zahájení realizace těchto staveb budovaných ve veřejném zájmu.“ V obecné části na str. 31 ohledně staveb energetické infrastruktury důvodová zpráva k vládnímu návrhu novelizujícího zákona č. 403/2020 Sb. uvádí, že je „nezbytné usnadněním přípravy, výstavby a provozu energetické infrastruktury zajistit rychlejší zprovoznění sítí energetické infrastruktury a umožnit tak lépe a pružněji reagovat na potřeby, které v území vznikají nejen v oblasti distribuce energií, ale rovněž na národní úrovni jejich dopravy. Energetika tak bude moci lépe čelit výzvám, které jsou na ni v široké míře kladeny nejen v souvislosti s plněním dekarbonizačních cílů, předpokládanou narůstající decentralizací výroby, ale i dalšími výzvami souvisejícími s rozvojem Společnosti 4.0“. Ke konkrétním změnám napadeného ustanovení důvodová zpráva v obecné části na str. 33 toliko stručně konstatuje zavedení nové „možnosti využití právní úpravy vstupů na pozemky za účelem měření a průzkumných prací ... “ také u záměrů staveb vodní a energetické infrastruktury. Ve zvláštní části na str. 42 pak důvodová zpráva k novelizačnímu bodu 18 k čl. I uvádí, že se navrhuje „... rozšířit předmětné ustanovení o vstupech na pozemky rovněž na stavby energetické a vodní infrastruktury, protože rovněž tyto stavby jsou důležité pro rozvoj hospodářství a jej ich výstavba trpí mnohdy podobnými potížemi jako stavby dopravní, např. právě co do vstupů na pozemky v případech měření a průzkumných prací“. Závěrečná zpráva z hodnocení dopadů regulace (RIA), jejímž zpracovatelem je Ministerstvo dopravy (dostupná na https://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?O=8&CT=673&CTl=0) na str. 18 v bodě 1.2.2.5, který se týká energetické infrastruktury, uvádí, že „v současnosti existují zákonná zmocnění pro vstupy na cizí pozemky v souvislosti s energetikou infrastrukturou pro období provozování infrastrukturních staveb a v pouze omezené míře pak pro potřeby přípravy (např. podle zákona o geologických pracích či podle zákona o zeměměřictví). Často však dochází k případům, kdy je pro potřeby přípravy stavby energetické infrastruktury potřeba provést jinými předpisy nedefinovaná měření a průzkumné práce (zejména průzkum půdy a podzemních vod), kdy vstup na pozemky, který je pro jejich realizaci nezbytný, není jinými předpisy řešen. V případech, kdy se s vlastníkem nelze dohodnout, se pak velmi složitě připravuje technické řešení nebo se hledá řešení jiné (existuje-li). Proto je třeba již existující úpravu aplikovat rovněž pro energetické stavby. Absence úpravy pro energetické stavby vytváří překážky pro hledání optimální trasy vedení a využití možností jiných technických řešení“. Na str. 26 v bodě 1.3.2.5, který též pojednává o oblasti energetické infrastruktury, se konstatuje, že „... stávající právní prostředí v ČR umožňuje za splnění zákony definovaných podmínek vstupy na pozemky cizích vlastníků v souvislosti s činnostmi týkajícími se energetické infrastruktury. Těmito předpisy je např. energetický zákon, který umožňuje vstupovat na pozemky v souvislosti se zřizováním, obnovou a provozováním energetických zařízení. Zákon o geologických pracích umožňuje za v něm stanovených podmínek vstupy na pozemky za účelem geologických prací spojených se zásahem do pozemku. Zákon o zeměměřictví zase umožňuje za specifických podmínek vstupy oprávněným osobám za účelem provádění zeměměřických činností“. Na str. 33 v bodě 1.5.2.5 je u popisu konkrétních cílů navrhované úpravy u energetické infrastruktury uvedeno, že cílem je „... umožnit vstupovat na cizí pozemky z důvodů měření a průzkumných prací i u staveb energetické infrastruktury, zároveň neznemožnit využití již stávajících možností pro již nyní definované účely“ (obdobně též na str. 43 v bodě 2.2.5). U popisu současného stavu obsaženého na str. 52 v bodě 3.1.2.5 se uvádí, že „... pokud stavebník energetické infrastruktury provádí v současné době měření nebo průzkumné práce, které nejsou specifikovány zvláštními právními předpisy (např. energetický zákon, zákon o geologických pracích, zákon o zeměměřictví), a nedohodne se s vlastníkem nemovitosti o vstupu na jeho pozemek, vznikají mu náklady na hledání dalších variant řešení včetně případných vícenákladů na realizaci stavby, pokud se tím prodlouží délka vedení a prodlužuje se také fáze přípravy stavby“. K oprávnění vstupovat a vjíždět na cizí nemovitosti pro oprávněné investory při měřících a průzkumných pracích vykonávaných při přípravě staveb vodní infrastruktury se výše uvedená Závěrečná zpráva z hodnocení dopadů regulace (RIA) novelizujícího zákona č. 403/2020 Sb. nevyjadřuje.

Ačkoli tedy důvodová zpráva k poslaneckému návrhu novely liniového zákona (tj. k zákonu č. 169/2018 Sb.) byla co do prvotního odůvodnění nového § 2f liniového zákona poněkud vágní (srov. zejména použité sousloví „maximální efektivita povolování“), spatřuje Ústavní soud též s přihlédnutím ke konečnému znění napadeného § 2f liniového zákona, obsahu důvodové zprávy k vládnímu návrhu novelizujícího zákona č. 403/2020 Sb. a obsahu RIA k novelizujícímu zákonu č. 403/2020 Sb., stejně jako k obsahu novelizace změnovým zákonem (viz jejich text sub 58 a 59) jeho cíl (účel) v podpoře urychlení a zkvalitnění přípravných, a to zejména průzkumných, plánovacích či projektových prací na vymezených stavbách dopravní, vodní a energetické infrastruktury, od 1. 7. 2023 rovněž ve vazbě na nový stavební zákon (č. 283/2021 Sb.).

Přípravné práce u staveb dopravní infrastruktury lze důvodně považovat za mimořádně významný faktor při rozhodování o konkrétních záměrech, a to jak z pohledu volby nejvhodnější trasy a závěrů o její technické proveditelnosti, tak při vyhodnocování nákladovosti té které varianty stavby a navazujícím projektování. K rychlosti přípravných prací u těchto staveb Ústavní soud konstatuje, že nedostatečnost současného tempa jejich výstavby v České republice považuje za notorietu. Účelnost a hospodárnost (ekonomická návratnost) jednotlivých děl může být předmětem politické či odborné diskuze, avšak obecně lze urychlení realizace staveb dopravní infrastruktury pro zemi nacházející se uprostřed kontinentální Evropy považovat za výrazný přínos, který je důležitým veřejným zájmem na posílení mobility osob, zboží a služeb, a také k regionálnímu rozvoji a ke snižování nerovností mezi jednotlivými oblastmi státu. Otázky rychlosti a kvality přípravných prací na straně jedné a rychlosti samotné výstavby na straně druhé jsou z pohledu Ústavního soudu do značné míry „spojené nádoby“ a tyto otázky je nutno posuzovat ve vzájemné souvislosti, tj. přípravné práce jsou sice jen jedním z prvních kroků v ucelenějším procesu, bez nichž ale dosti dobře nelze zodpovědně přistoupit ke krokům dalším.

Při přihlédnutí k výše nastíněnému obsahu obecné části důvodové zprávy k vládnímu návrhu novelizujícího zákona č. 403/2020 Sb. Ústavní soud k přípravě staveb vodní infrastruktury shledává, že přinejmenším s ohledem na široce diskutované změny v klimatických podmínkách je lze důvodně považovat za stavby, jejichž kvalitní zrychlená příprava je důležitým veřejným zájmem, neboť od ní lze očekávat buď předcházení, nebo alespoň určité zmírnění některých negativních průvodních jevů těchto změn [mezi něž lze řadit povodně, sucho i nedostatek vody - k tomu viz též § 1 odst. 3 písm. b) liniového zákona].

Obdobně je tomu u staveb energetické infrastruktury, kde Ústavní soud při přihlédnutí k výše nastíněnému obsahu obecné části důvodové zprávy k vládnímu návrhu novelizujícího zákona č. 403/2020 Sb. reflektuje poukaz vlády na nové potřeby energetické infrastruktury vyvěrající z dekarbonizačních iniciativ souvisejících s postupným omezováním využití tradičních (fosilních) energetických zdrojů a s tím související očekávané decentralizace výroby. Aniž by se Ústavní soud jakkoli vyjadřoval k souvislostem všech možných variant transformace energetiky, není pochyb, že energetika je další strategickou oblastí, v níž je zrychlení a zkvalitnění přípravy směřující k maximální možné připravenosti na obnovu, dobudování či adaptaci dané infrastruktury v důležitém veřejném zájmu.

Ústavní soud tedy shrnuje, že urychlení a zkvalitnění přípravných prací směřujících k dobudování staveb dopravní, vodní a energetické infrastruktury lze považovat za záležitosti důležitého veřejného zájmu, u nichž lze důvodně očekávat, že přispějí k hospodářskému rozvoji a zvyšování životní úrovně v České republice [srov. též „rozvoj hmotného bohatství“ v preambuli Ústavy či „obecný zájem“ v čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě (dále jen „Dodatkový protokol“)]. Na tomto urychlení a zkvalitnění přípravných prací panuje společenská shoda (jde o obecný zájem), která je naléhavá, a to pro všechny tři skupiny infrastrukturních staveb. Tyto skupiny staveb jsou (od určité velikosti, kapacity či významu) stavbami strategickými, u nichž vystupuje do popředí požadavek na co možná nejkvalitnější přípravu, který je umocněn jejich vysokou nákladovosti, dlouhou životností a velmi omezenou možností podstatných změn v pozdější (realizační) fázi. U každé skupiny se v různé míře projevuje určitá kombinace sociálních, hospodářských a environmentálních souvislostí, ale všechny tři spojují otázky zvyšování adaptability hospodářství České republiky a jeho připravenosti na dopady klimatických změn. Ústavní soud si je vědom toho, že ne všechny příčiny (či korelace) a účinky klimatických změn jsou vědecky popsány, spolehlivě ověřeny či kvantifikovány, nicméně tyto podmínky podle jeho názoru nemusí být pro úsudek o naléhavé společenské potřebě přípravy preventivních, popř. následky zmírňujících opatření v těchto klíčových oblastech prokazatelně splněny - u rizik, která (byť i s relativně nízkou mírou pravděpodobnosti) mohou mít při jejich naplnění za následek vážné dopady do sociálních, hospodářských či environmentálních poměrů státu, není nutné pro rozumný úsudek o naléhavé potřebě vylepšení podmínek pro přípravu odpovídajících opatření trvat na nezpochybnitelném prokázání rizik. Tak zvané „cost-benefit“ či „risk-reward“ analýzy jsou v tomto ohledu jednoznačné, svědčí pro předběžnou opatrnost a u potenciálně akcelerujícího negativního jevu také pro tomu odpovídající možnost urychlení příprav potřebných opatření. Klimatické změny se jeví jako dynamický jev s nerovnoměrným vývojem, který vyžaduje co možná Nejvyšší reakční schopnost státu (potažmo oprávněných investorů, a to zejména těch, jejichž zřizovatelem je stát).

Lze tak shrnout, že vylepšení právních podmínek a usnadnění přípravy významných staveb dopravní, vodní a energetické infrastruktury sleduje legitimní cíl (účel), k jehož dosažení zákonodárce přijetím napadeného ustanovení může stanovit jako povinnost vlastníků nemovitých věcí umožnit „provádění měření a průzkumných prací“. Jde tak o obsah jejich vlastnických práv, který je v mezích kautel čl. 4 odst. 2 až 4 Listiny.

Potřeba budování této infrastruktury je ve veřejném zájmu, přičemž povaha budovaných staveb již z povahy věci vyžaduje zvláštní přístup, neboť jde o stavby liniové, tj. na délku, tedy s určitou trasou v určitém koridoru, které musejí vést „odněkud někam“, takže není možné někde přestat a jinde zase bez návaznosti pokračovat. Vhodnost jejich umístění je dána z povahy věci nutností spojit určitá místa po souši nebo po vodě anebo vést k nim energetické zdroje. Vycházejí ze vzájemné závislosti a potřeby slaďování rozhodovacích procesů o prostorové organizaci území státu v zájmu státu a země (popř. celoevropských sítí) a v zájmu územních samosprávných celků. Jde tak o projev územní výsosti státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy, stejně jako práva na samosprávu podle čl. 99 a čl. 100 odst. 1 Ústavy při pořizování aktů územního plánování.

Současně je však z hlediska ústavního pořádku nutno přihlížet i k zájmům vlastníků dotčených nemovitých věcí, což znamená, že i tuto okolnost je nutno brát jako důležitou složku procesů územního plánování na všech jeho právně upravených úrovních počínaje Evropskou unií a konče územím obcí.

V této souvislosti je provádění měření a průzkumných prací důležitým nástrojem pro slaďování, případně pro řešení střetu zájmů celostátních, územních, místních a individuálních. Při něm dochází jakoby v předpolí vlastního rozhodování o dispozici s liniově viděným prostorem státu k identifikaci možných problémů a jejich řešení. To není možné bez toho, že zde budou dány právní záruky ochrany vlastnického práva a předcházení možným konfliktům různých zájmů, neboť je třeba řešit nejen střet zájmu celospolečenského s individuálními (zájmem vlastníka), ale i střet zájmů užších celků se zájmy celků širších [viz k tomu nález ze dne 14. 5. 2019 sp. zn. III. ÚS 3817/17 ve znění opravného usnesení ze dne 23. 5. 2019 (N 78/94 SbNU 73)]. Konečně je zjevné, že řada staveb infrastruktury obsažená v příloze liniového zákona může být zdrojem vzniku (budoucích, nebo i trvalých) střetů různých zájmů v mezinárodním, celostátním i územním měřítku. Je to dáno i povahou územního plánování, které je spojeno s tvorbou záměrů měnících se časem v závislosti na mnoha činitelích, takže některé střety přestanou být aktuální a objeví se nové.

K těmto závěrům nepovažoval Ústavní soud za nutné provádět dokazování, neboť jde o úsudek založený jednak na obsahu výše uvedených podkladových materiálů k legislativním návrhům, jednak na obecně známých skutečnostech. Pro podrobnější popis části hospodářského, environmentálního a sociálního kontextu problematiky Ústavní soud odkazuje např. na usnesení vlády ze dne 13. 1. 2020 č. 31, jímž vláda schválila Vnitrostátní plán České republiky v oblasti energetiky a klimatu (dostupné na https://apps.odok.ez/attachment/-/down/RCIABKWD4Z5I; samotný plán je dostupný na https://www.mpo.cz/cz/energetika/strategicke-a-koncepcni-dokumenty/vnitrostatni-plan-ceske-republiky-v-oblasti-energetiky-a-klimatu-252016/).

K požadavku vhodnosti zásahu předvídaného v § 2f liniového zákona, tj. zdali je způsobilý k dosažení uvedeného cíle, Ústavní soud konstatuje, že jeho naplnění vyplývá již z podstaty věci. S ohledem na vládou zmiňované druhy měření a průzkumů (viz výše bod 80 tohoto nálezu) a na povahu uvažovaných staveb má Ústavní soud za to, že v praxi může u dovolených „měření a průzkumných prací“ jít především o geodetické (zeměměřické) práce, odběry vzorků půdy a podloží, realizaci hydrologického průzkumu ohledně podzemních vod či geotechnického průzkumu ohledně složení či stability podloží, a to včetně průzkumných vrtů či sond. Zakotvení oprávnění k vstupu či vjezdu na cizí nemovitosti při provádění měřících a průzkumných prací v místech a rozsahu, ve kterých budou důvodné, směřuje k tomu, aby tato měření či průzkumy byly provedeny relativně rychle (při dodržení minimálně 14denní notifikační lhůty stanovené ve třetí větě napadeného ustanovení) a výsledky z nich mohly být použity v dalších přípravných krocích.

Ústavní soud nepřisvědčil argumentaci navrhovatelky, že by při abstraktní kontrole ústavnosti napadeného ustanovení muselo být spolehlivě u konkrétních staveb, s nimiž navrhovatelka pro ilustraci poměrů pracuje (dálniční úseky D1 0136 a D11 1106 Hradec Králové - Smiřice), zjištěno, že pomalost projektové či technické přípravy té které příkladmo uváděné stavby byla jedinou příčinou prodlení s její realizací, což by mělo nakonec znamenat, že tato zvláštní úprava budování infrastruktury není vhodná či potřebná. Za prvé není zřejmé, jak reprezentativní navrhovatelkou zvolený vzorek staveb ve skutečnosti je, za druhé takovéto zjištění co do kauzality bude v praxi s ohledem na složitost věci a vzájemnou provázanost řady paralelně běžících procesů téměř nemožné bezpečně (tj. s potřebnou mírou jistoty) učinit a za třetí z pohledu Ústavního soudu pro vyhodnocení vhodnosti zásahu postačuje, směřuje-li u takto komplexních vztahů zásah zákonodárce vůči jevu, který lze důvodně považovat za alespoň jednu z podstatných příčin neuspokojivé situace.

K požadavku, aby byl sledovaný legitimní cíl dosažen způsobem, který by byl zároveň k vlastnickému právu vlastníků dotčených nemovitých věcí šetrnější, Ústavní soud zvážil, jaké alternativy ke zvolenému řešení by realisticky mohly připadat v úvahu. Došel k závěru, že pro případ, kdy je při přípravných pracích pro stavby dané infrastruktury nutné mít k dispozici výsledky určitých měřících či průzkumných prací přímo z místa samého, je nejvhodnější variantou, provede-li tyto měřící či průzkumné práce na svoji odpovědnost (zejména co do volby metod a přesnosti výsledků) samostatně oprávněný investor nebo jím zmocněná osoba, přičemž logicky je za tímto účelem nutné, aby tyto osoby měly na dané cizí pozemky též právo vstupu a vjezdu („vjezdu“ proto, že k řadě průzkumných prací je zapotřebí určité vybavení, včetně strojů a techniky). Jinými slovy - má-li být odborně měřeno či zkoumáno na cizí nemovité věci, bude to za daných okolností téměř vždy vyžadovat přítomnost osoby odlišné od vlastníka, která bude disponovat potřebnou odborností, nástroji či jiným vybavením (snad vyjma velmi nepravděpodobné situace, v níž by vlastník nemovitosti byl v daném oboru sám odborník, jehož služeb by mohl oprávněný investor využít, a samotný vlastník by o takové angažmá vůbec stál). Ústavnímu soudu nejsou známy, a nebylo jimi argumentováno ani navrhovatelkou, žádné obecně použitelné metody geodetického měření či zkoumání půdy, podloží či spodních vod, které by bylo možno provádět distanční formou a které by mohly u takto významných staveb nahradit měření či průzkumy z místa samého. S ohledem na uvedené má Ústavní soud za to, že napadené ustanovení splňuje také kritérium nezbytnosti při druhém kroku testu proporcionality.

V testu proporcionality zbývá posoudit, zda je napadené ustanovení přiměřené stricto sensu, zejména zda je šetrné při vyvažování veřejného či obecného zájmu na budování dopravní, vodní a energetické infrastruktury a základních práv a svobod dotčených právních subjektů, přičemž je třeba vidět, že plnění plánovacích, finančních, rozvojových, sociálních a dalších funkcí a úkolů státu je současně naplňováním tzv. pozitivního statusu jednotlivce, neboť mezi obecným blahem a pozitivní stránkou základních práv a svobod je bezprostřední vazba.

Napadené ustanovení umožňuje oprávněným investorům (popř. jejich zmocněncům) vstup a vjezd na cizí nemovitou věc a tamtéž i provádění měření a průzkumných prací, a to vše při přípravě určité stavby dané infrastruktury. Ustanovení zároveň ukládá oprávněnému investorovi (popř. jeho zmocněnci) mimo jiné 14 dní předem písemně informovat vlastníka dotčené nemovité věci o zamýšleném měření či průzkumných pracích, tyto odůvodnit, popsat je, uvést jejich rozsah, způsob, termín a přesné místo provedení; počínat si tak, aby práva vlastníků byla co nejvíce šetřena; po ukončení prací přednostně uvést nemovitost do předchozího stavu, a není-li to možné, uvést ji do stavu odpovídajícího předchozímu účelu nebo užívání a tuto skutečnost bezprostředně oznámit písemnou formou vlastníkovi; nahradit vlastníkovi či uživateli nemovité věci újmu na majetku, která jim vznikla, popř. hodnotu omezení v obvyklém užívání věci, a to přiměřenou jednorázovou náhradou ve výši dvojnásobku částky stanovené podle zákona č. 151/1997 Sb., o oceňování majetku a o změně některých zákonů (zákon o oceňování majetku), ve znění pozdějších předpisů. Po posouzení těchto záruk či povinností investora má Ústavní soud za to, že negativní zásahy do vlastnického práva vlastníků měřením či průzkumnými pracemi dotčené nemovité věci budou zpravidla spíše mírné a svým rozsahem, povahou, trváním dočasné a významem předmětu liniového zákona ústavně konformní. Ustanovení § 2f liniového zákona proto bráno jako celek a ne vytržené z kontextu právního řádu jako celku podle názoru Ústavního soudu poskytuje na normativní úrovni dostatečné záruky omezující oprávněné investory (popř. jejich zmocněnce) v tom, aby si počínali jednostranně k tíži vlastníka, popř. svévolně, a ten, aby zůstal bez prostředků právní ochrany.

Zásahy do vlastnického práva vlastníků dotčených nemovitostí jsou omezeny personálně (tj. práce mohou provádět toliko oprávnění investoři, popř. jejich zmocněnci), účelově (tj. pouze při přípravě určité stavby dopravní infrastruktury) a rozsahem (tj. „měřící“ a „průzkumné práce“ co nejvíce šetřící práva vlastníků) - k tomu srov. výslovně bod 21 nálezu Ústavního soudu ze dne 21. 11. 2007 sp. zn. IV. ÚS 652/06 (N 202/47 SbNU 613). Napadené ustanovení splňuje i podmínky přiměřenosti v užším slova smyslu. Nadto lze důvodně očekávat, že míra intenzity měření či průzkumů v tom kterém místě bude úměrná míře pravděpodobnosti, že dané místo může být pro konkrétní trasu vůbec použitelné; jen těžko si lze rozumně představit, že by investoři měli důvod přistupovat okamžitě k nejširšímu rozsahu měření či zejména průzkumů bez toho, aby si předtím ověřili méně intruzivním způsobem předběžnou přijatelnost konkrétní lokality.

K hypotetickému příkladu „vykácení třešňového sadu“ předestřenému navrhovatelkou (viz výše bod 12) Ústavní soud uvádí, a to i při odhlédnutí od problematičnosti vypořádávání hypotetických příkladů při řízení o návrhu na zrušení zákona, že samozřejmě plně respektuje roh obecných soudů při výkladu pojmů „měření“ a „průzkumné práce“ v kontextu napadeného ustanovení (budou-li se tyto k obsahu těchto pojmů ve své judikatuře vyslovovat). Není pochyb o tom, jak uvádí navrhovatelka, že průzkumné práce (zejména průzkumné vrty či sondy) svojí intenzitou převyšují intenzitu měřících prací, nicméně i tak půjde o výkony, jejichž provedení musí být odborně dostatečně odůvodněno. Jako u provádění téměř každého právního předpisu ani zde nelze a priori vyloučit případné excesy, kterým ani sebekvalitnější právní úprava nezabrání.

Nadto vlastníkům dotčených nemovitostí svědčí nástroje konkrétní kontroly ústavnosti pro případ, že při zohlednění individuálních okolností jejich věcí nabydou dojmu neústavní aprobace postupu investorů obecnými soudy v civilních řízeních. V případě, kdy ze strany oprávněného investora, popř. jím zmocněné osoby dojde k zásahu do vlastnického práva dotčeného vlastníka nemovitosti, který bude představovat omezení v obvyklém užívání nemovitosti nebo neodstraněnou újmu na jakékoli součásti jeho majetku, vznikne mu zároveň právo na přiměřenou jednorázovou náhradu ve výši dvojnásobku částky stanovené podle zákona o oceňování majetku (přičemž v praxi to bude zpravidla znamenat stanovení výše základu takové náhrady s přihlédnutím k obvyklé ceně dané věci). Prostřednictvím tohoto navyšování základu náhrady koeficientem 2 je podle názoru Ústavního soudu obecně dán předpoklad jednak pro to, aby si v rámci prevence škod oprávnění investoři počínali na cizích nemovitostech co možná nejopatrněji, a dále i pro to, aby eventuálně vyplácené peněžité náhrady dotčeným vlastníkům byly co do výše přiměřené a ve svém důsledku plnohodnotně kompenzovaly skutečnou škodu a případný ušlý zisk.

K námitce navrhovatelky o absenci jakéhokoli konkrétnějšího časového omezení trvání měřících a průzkumných prací v napadeném ustanovení Ústavní soud uvádí, že takové časové omezení nepovažuje z ústavního pohledu za nutný prvek, neboť již výše uvedená základní omezení stanovená oprávněným investorům považuje za přiměřená a předcházející svévoli. Také na aspekt trvání měření a průzkumů se pak vztahuje obecná povinnost oprávněných investorů co nejvíce šetřit práv vlastníků - oprávnění budoucího investora provádět tyto výkony je omezeno dobou potřebnou pro jejich realizaci. Navíc i jen laicky viděno je zřejmé, že začlenění pevného časového limitu přímo do zákona by nebylo z pohledu účinné ochrany práv vlastníků funkčním řešením, jelikož trvání určitého měření či průzkumu bude odrážet řadu faktorů, jako např. význam a rizikovost měřeného jevu, obtížnost jeho měřitelnosti či technologickou složitost měřící či průzkumné metody, tudíž i lhůty by patrně musely být stanoveny v mnoha kombinacích v závislosti na zvolené metodě měření (průzkumu), typu stavby, složitosti lokality apod., což by účinné aplikaci zákonné úpravy, její přehlednosti a vymahatelnosti nepřispělo. Měření či průzkumy u staveb typu dálničního či železničního tunelu budou na zcela jiné úrovni složitosti a časové náročnosti než například u stavby vedení vysokého napětí.

Dále navrhovatelka namítá, že měření a průzkumné práce lze na základě napadeného ustanovení provádět souběžně na vícero uvažovaných trasách jedné a téže stavby ještě před zahájením územního či stavebního řízení, a dokonce s vědomím, že některá z nich nebude využita s tím, že zákon v tomto ohledu oprávněné investory neomezuje. Zde se Ústavní soud přiklání k názoru vlády, že tento postup možný je a často bude dokonce přímo vyplývat z účelu přípravných prací. Právě stadium (předběžných) příprav liniových staveb (zejména ve fázi plánování a studií proveditelnosti) může s ohledem na jejich specifické rysy odůvodňovat provádění měřících či průzkumných prací na vícero lokalitách a komparaci možných variant řešení během jejich plánování. Ústavní soud sice při přezkumu ústavnosti daného ustanovení není povolán vyjadřovat se ke způsobu projektového či jiného řízení přípravy takto významných staveb, ale považuje za poměrně logické a žádoucí, aby zejména v případě, kdy reálně existuje několik variant trasy (v rámci uvažovaných koridorů, které jsou v praxi až stovky metrů široké), oprávněný investor měl ohledně parametrů terénu, podloží a dalších faktorů v konkrétní lokalitě k dispozici veškerá potřebná data, a to ohledně všech uvažovaných variant souběžně a pokud možno z měření realizovaných v totožném období (minimálně v zájmu co Nejvyšší srovnatelnosti výsledků).

Argument navrhovatelky o absenci výslovného ustanovení předepisujícího účelnost či smysluplnost prováděných měřících či průzkumných prací považuje Ústavní soud též za nedůvodný, popř. vytržený z kontextu právní úpravy veřejného stavebního práva. V prvé řadě nemá žádné poznatky o tom, a ani navrhovatelka žádná zjištění nepředkládá, že by oprávnění investoři vykazovali jakoukoli systematickou tendenci provádět měření či průzkumy, které jsou zjevně nepotřebné či neúčelné. Nelze pak přisvědčit ani jejímu tvrzení, že je „zcela na libovůli“ oprávněného investora, jak si bude počínat. Ani podle § 2f liniového zákona není oprávněný investor v rozsahu a typu měření či průzkumů na cizí nemovitosti neomezen (a v právním státě respektujícím vlastnictví ani být nemůže, srov. též výslovnou povinnost co nejvíce šetřit práv vlastníka či uživatele obsaženou v třetí větě napadeného ustanovení). Dojde-li mezi vlastníkem nemovitosti a investorem ohledně těchto skutečností ke sporu, který se nepodaří vyřešit dohodou, bude nakonec investor nucen rozsah a typy měření či průzkumů (budou-li jím nakonec provedeny) a jej ich případné škodlivé následky obhájit s odborným odůvodněním před soudem; investor sice může mít s ohledem na konkrétní okolnosti každého případu co do rozsahu měření a průzkumu určitý prostor pro uvážení, neboť v obdobných technických záležitostech jev praxi nutno vycházet z priority případného nadbytku dat před jejich nedostatečností (zejména z důvodů výrazné asymetrie rizik plynoucích z provedení přehnaně podrobného průzkumu oproti provedení nedostatečného průzkumu), ale i tak je omezen obvyklými postupy v oboru, nejnovějším stavem vědeckého poznání a dostupnými technologiemi.

Nelze přisvědčit ani názoru navrhovatelky, že vlastník nemá k dispozici vůči veřejným investorům „jakoukoli možnost právní ochrany“. Ačkoli je napadené ustanovení obsaženo v právním předpise, který je předmětem úpravy a povahou právních norem veřejnoprávní, není oprávněný investor vůči vlastníkovi ve vrchnostenském postavení. V případě požadované soudní ochrany vlastníka před tvrzeným nezákonným postupem oprávněného investora nepůjde o ochranu veřejného subjektivního práva vlastníka (§ 2 soudního řádu správního) a oprávněný investor nebude v postavení správního orgánu ve smyslu § 4 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního - nebude tudíž připadat v úvahu využití tzv. zásahové žaloby podle § 82 soudního řádu správního. Vlastník má naopak vůči oprávněnému investorovi zachovány standardní možnosti obrany, a to prostřednictvím dvou typů (civilních) žalob, mezi kterými bude volit podle okolností případu. Prvním typem žaloby je posesorní žaloba z rušené držby podle § 1003 občanského zákoníku, která je svojí povahou spíše provizorní, již však doplňuje zvláštní procesní úprava řízení o žalobách z rušené držby (srov. § 177 a násl. občanského soudního řádu) se zákonnou 15denní lhůtou pro prvostupňové rozhodnutí (soud o žalobě na ochranu držby rozhoduje usnesením, které je předběžně vykonatelné, a lhůta k plnění začíná běžet od doručení, a v případě úspěchu žalobce je tak exekučním titulem - k tomu srov. § 171 občanského soudního řádu). Druhým typem žaloby je zápůrčí žaloba na ochranu vlastnického práva podle § 1042 občanského zákoníku (a to včetně možného návrhu na nařízení předběžného opatření podle § 74 a násl. občanského soudního řádu, o kterém soud rozhodne nejdéle do 7 dní ode dne podání). Došel-li by tedy vlastník dotčené nemovitosti již na základě doručeného notifikačního dopisu k závěru, že oprávněný investor podstatným způsobem hodlá vybočit z předepsaných zákonných mezí, nebo by daná notifikace v podstatném rozsahu nenaplňovala zákonem předepsané obsahové náležitosti, popř. by oprávněný investor přistoupil k provádění prací bez notifikace anebo v nich pokračoval ve významném rozporu s jejím původním obsahem, nic mu nebrání, aby se u obecného soudu domáhal nápravy tohoto závadného stavu (včetně zásahu preventivního). Stejně tak zůstává vlastníkovi dotčené nemovitosti k dispozici žaloba na zaplacení peněžité náhrady v případě, že není možné uvedení případně poškozené nemovitosti do předešlého stavu (naturální restituce) a vlastník nesouhlasí s výší náhrady (kompenzace) poskytnuté veřejným investorem.

Aniž by navrhovatelka namítala rozpor kteréhokoli z napadených ustanovení s Úmluvou, resp. s Dodatkovým protokolem, Ústavní soud pro úplnost uvádí, že považuje napadený § 2f liniového zákona za souladný též s Dodatkovým protokolem, podle jehož čl. 1 odst. 2 mohou státy přijímat zákony, které považují za nezbytné, aby upravily užívání majetku v souladu s obecným zájmem a zajistily placení daní a jiných poplatků nebo pokut. Jak je patrné z výše uvedeného posouzení napadeného § 2f liniového zákona vůči požadavkům vyplývajícím z Listiny, jejichž interpretace je v souladu s ochranou vlastnictví podle Dodatkového protokolu prováděnou Evropským soudem pro lidská práva, Ústavní soud hodnotí daná omezení jako omezení sledující legitimní cíl, přiměřená a ve veřejném zájmu, který je ekvivalentem zájmu obecného (angl. general interest) - k tomu srov. např. bod 13 odkazovaného nálezu sp. zn. IV. ÚS 652/06.

Ustanovení § 2f liniového zákona podle názoru Ústavního soudu obstojí i v tzv. testu kvality zákona ve smyslu níže uvedené judikatury ESLP, jak jím argumentuje vyjádření vedlejší účastnice (viz s. 21 vyjádření vlády). Tento „test“ obsahuje tři komponenty, a to (a) požadavek na dostupnost, (b) požadavek na předvídatelnost a (c) požadavek na dostatečné záruky před svévolným použitím. K dostupnosti v podobě dodržení pravidel publikačního práva žádné námitky navrhovatelka nevznáší, stejně jako k porušení požadavku předvídatelnosti (nicméně k tomu viz i níže sub IX. 5. 3); k prostředkům právní ochrany vlastnického práva v kontextu střetu s jinými zájmy se Ústavní soud vyslovil výše.

Ústavní soud je vzhledem k výše obsaženému vypořádání argumentace navrhovatelky o rozporu napadeného ustanovení s čl. 11 Listiny toho názoru, že § 2f liniového zákona vyhovuje požadavkům čl. 26 Listiny, neboť práva podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny se lze dovolávat toliko v mezích zákonné úpravy podle čl. 41 odst. 1 Listiny a případný zásah je posuzován „pouhým“ testem rozumnosti [blíže viz např. výše odkazovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 21/17, zejména bod 71, nález ze dne 22. 1. 2019 sp. zn. Pl. ÚS 32/17 (N 9/92 SbNU 86; 71/2019 Sb.), zejména bod 62, nebo nález ze dne 18. 1. 2022 sp. zn. Pl. ÚS 43/18 (28/2022 Sb.)]. Přitom ustanovení, které při ústavním přezkumu jeho zásahu do určitého základního práva a svobody naplní požadavky testu proporcionality, splní z definice i požadavky vyplývající z testu rozumnosti (souběžně) u téhož subjektu tvrzeného zásahu do některého z hospodářských, sociálních či kulturních práv podle čl. 41 odst. 1 Listiny (v němž má zákonodárce výrazně vyšší prostor pro úvahu a volbu prostředků a metod).

Rovněž blíže nekonkretizované námitce možného porušení práva na nedotknutelnost obydlí zaručeného v čl. 12 Listiny nelze přisvědčit. Není úkolem Ústavního soudu při abstraktní kontrole ústavnosti vymýšlet všemožné situace, kdy by k takovému porušení mohlo dojít a jakou analogií (jakou jsou např. navrhovatelkou uváděné podmínky prohlídky advokátní kanceláře při neodkladném úkonu trestního řízení). Vyloučíme-li ochranu nedotknutelnosti obydlí podle čl. 12 odst. 2 Listiny (domovní prohlídka podle trestního řádu), bylo by nutno u každé položky v příloze liniového zákona spekulovat, zda a v jaké podobě by k tomu mohlo s ohledem na sub 95 a násl. uvedené povinnosti investora vůbec dojít (např. při budování oplocení letiště Václava Havla, výstavbě dalších bloků atomových elektráren, vedení vysokého napětí či stavbě dálnice). Tímto způsobem by bylo možno fabulovat i námitku porušení svobody pohybu a pobytu, ochrany osobních údajů, zasahování do soukromého a rodinného života, ukládání nucené práce nebo služby apod., tedy zásahu do většiny myslitelných aspektů svobod jedince podle čl. 2 odst. 3 Listiny. Ústavní soud tak jen konstatuje, že při provádění měření a průzkumných prací o případ dovoleného tzv. „jiného zásahu“ do nedotknutelnosti obydlí za obvyklého stavu věcí nepůjde a k možné nepřípustné obrogaci či subrogaci těmto kautelám v abstraktní rovině nedochází. Nicméně jako obiter dictum připomíná, že ani jeden z povolených účelů (opatření v demokratické společnosti nezbytná pro ochranu života nebo zdraví osob, pro ochranu práv a svobod druhých anebo pro odvrácení závažného ohrožení veřejné bezpečnosti a pořádku) v čl. 12 odst. 3 Listiny zjevně není v § 2f liniového zákona naplněn.

Ustanovení § 2f liniového zákona je tedy třeba vykládat a používat s respektem k právu na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého a rodinného života, které zaručuje čl. 10 Listiny, a nedotknutelnosti obydlí, kterou zaručuje čl. 12 Listiny. Stejně tak je třeba vidět, že naprostá většina předmětných staveb infrastruktury v příloze liniového zákona může vést k zásahu do domovní svobody jen s vynaložením nutné dávky fantazie. I když se v nynější věci nepochybně nerozhoduje o trestněprávních aspektech nedotknutelnosti obydlí podle čl. 12 odst. 2 Listiny, ani v případě dvou možností „jiného zásahu“ podle čl. 12 odst. 3 Listiny nebylo nutné zkoumat, u které stavby by oprávnění investorů podle § 2f liniového zákona mohlo vést k porušení některé z kautel v tomto ustanovení uvedených. K tvrzené nepřípustné obrogaci těmto kautelám proto v abstraktní rovině nedochází.

Stejně jako u celé řady jiných právních úprav lze předpokládat, že v praxi budou ohledně rozsahu oprávnění investorů řešeny určité hraniční situace. U obydlí sloužících skutečně jen k bydlení (tj. uspokojování bytových potřeb fyzických osob) může jít o vstupy či vjezdy na pozemky výměrou rozlehlejší, avšak funkčně související s rodinnými domy, chalupami či jinými rekreačními stavbami, nebo o vstupy do některých společných částí bytových domů. U nebytových prostor mohou vznikat nejasnosti plynoucí z široké škály typů a hybridních funkcí komerčních nemovitostí, včetně pravidelnosti nebo naopak epizodičnosti jejich užívání vlastníkem, přístupu veřejnosti do těchto prostor. Tyto hraniční situace však při zohlednění jedinečných skutkových okolností každého případu posoudí a rozhodnou obecné soudy a blíže přitom vyloží použitou právní úpravu.

Základní námitkou navrhovatelky (blíže sub II. 2) vůči napadenému § 4a liniového zákona je tvrzený rozpor samotné koncepce využití institutu mezitímního rozhodnutí s požadavky vyplývajícími z čl. 11 odst. 4 Listiny, neboť rozdělení procesu vy vlastnění na rozhodování o odnětí či omezení vlastnického práva a následně o výši náhrady nemá (stručně řečeno) odpovídat zásadě vyvlastnění za spravedlivou (přiměřenou) náhradu. Vzhledem k tomu, že k rozhodnutí o (konečné) výši náhrady může docházet s podstatným časovým odstupem po vydání mezitímního rozhodnutí o odnětí či omezení vlastnického práva, přičemž maximální možnou délku prodlevy mezi právní mocí rozhodnutí a právní mocí rozhodnutí o výši náhrady zákon neomezuje, má být vyvlastňovaný neústavně zkrácen na svém právu na náhradu.

Ústavní soud se s touto námitkou navrhovatelky neztotožňuje, byť jí přitakává v tom ohledu, že vyvlastňovaný je určitou dobu v nejistotě (či naději) ohledně konečné výše náhrady za odejmutí či omezení jeho vlastnictví. Ústavní soud však s ohledem na nově zavedený mechanismus zálohové platby splatné ve výši a ve lhůtách stanovených podle § 4a odst. 5 liniového zákona nepovažuje toto rozfázování rozhodování za porušení ústavní zásady vyvlastnění za spravedlivou (přiměřenou) náhradu, neboť vyvlastňovanému by se vždy mělo dostat ekonomicky obhajitelné a v přiměřené lhůtě vyplacené protihodnoty, která bude určena znaleckým posudkem vyhotoveným podle § 3b liniového zákona, jímž má být primárně zjištěna obvyklá cena daného pozemku či stavby, která musí být v rozumném poměru k ceně tržní. K tomu viz nález Ústavního soudu ze dne 30. 6. 2015 sp. zn. II. ÚS 1135/14 (N 124/77 SbNU 899), zejména bod 21, popř. rozsudky ESLP ve věci Pincová a Pinc proti České republice ze dne 5. 11. 2002, č. stížnosti 36548/97, zejména body 52 a 53, nebo ve věci Pešková proti České republice ze dne 26. 11. 2009, č. stížnosti 22186/03, zejména body 34 a 35.

Ústavní soud si je vědom toho, že při určování výše zálohy svědčí vyvlastniteli tzv. výhoda výběru znalce (k tomu pro srovnání viz § 20 zákona o vyvlastnění), která v praxi nemusí být bez významu, nicméně tento fakt nelze při abstraktní kontrole ústavnosti dosti dobře zohlednit a je nutné vycházet z předpokladu řádného výkonu znalecké činnosti (tj. především s vynaložením odborné péče, nezávisle a nestranně), a to se všemi druhy právní odpovědnosti, která s touto vysoce regulovanou činností souvisí. V této souvislosti lze poukázat na hodnocení takové úpravy Ústavním soudem v podobné věci [viz blíže nález ze dne 27. 3. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 56/05 (N 60/48 SbNU 873; 257/2008 Sb.) ve věci tzv. squeeze-outu a malých akcionářů]), kde konstatoval, že výběr znalce hlavním akcionářem, a to, že hradí náklady na vyhotovení znaleckého posudku, je-li to kompenzováno dalšími opatřeními státu (jako je soudní ochrana v nynější věci), nezpůsobuje neústavnost právní úpravy stanovení ceny. Konečně stejnou námitku by bylo možno vznést v případě, kdyby tak činil vyvlastňovaný. Špatné zkušenosti s některými znalci nemohou být důvodem pro to, aby byla za neústavní prohlášena právní úprava, která může být vykládána a používána neústavně. Dopad do majetkové sféry vyvlastňovaného představovaný vyplacením zálohy zpravidla ve výši obvyklé ceny dotčené nemovitosti je jen dočasný a nezasahuje do práv vyvlastňovaného v takové míře či intenzitě, aby bylo možno učinit závěr o zjevné nepřiměřenosti či jiném důvodu neústavnosti daného postupu. Mezi právní mocí výroku o odnětí či omezení vlastnického práva a okamžikem úhrady zálohy na náhradu za vy vlastnění je vyvlastňovaný majitelem peněžité pohledávky se zákonným a dostatečně určitým titulem za bonitním dlužníkem (která je v případě potřeby postupitelná za úplatu na třetí osobu, ačkoli tento postup bude v praxi patrně výjimečný). Dochází tak k přeměně druhu aktiva z nemovitosti na peněžitou pohledávku za vyvlastnitelem a poté na peněžní prostředky (resp. přesněji řečeno, opět na peněžitou pohledávku, tentokráte již z titulu smlouvy o vedení účtu vůči bance), ale v žádném okamžiku daného postupu by za běžných okolností neměla být hodnota majetku vyvlastňovaného podstatně snížena či zvýšena toliko v důsledku použití napadeného § 4a liniového zákona.

Ani lhůty pro zaplacení zálohy na náhradu za vy vlastnění (§ 4a odst. 5 liniového zákona) nebo lhůta pro vyrovnání případného rozdílu mezi zálohou a konečnou výší náhrady (§ 4a odst. 7 liniového zákona) v trvání 60 dnů nejsou tak zjevně či extrémně nepřiměřené či znevýhodňující vyvlastňovaného, že by svým trváním princip vyvlastnění za náhradu v důsledku popíraly či podstatně oslabovaly. V tomto ohleduje podpůrně (neboť kontext věcí byl do značné míry odlišný) použitelná také judikatura ESLP, který se trváním lhůty pro vyplácení kompenzací za vyvlastnění zabýval v rozsudku ze dne 9. 7. 1997 ve věci Akkus proti Turecku, č. stížnosti 19263/92, v němž jako určité obiter dictum příkladmo označil za přijatelnou a s čl. 1 Dodatkového protokolu souladnou lhůtu pro vyplacení náhrady za vyvlastnění v trvání 3 měsíců (viz bod 35). Dále viz např. rozhodnutí o nepřijatelnosti stížnosti ze dne 6. 2. 2003 ve věci Bas proti Turecku, č. stížnosti 68126/01, v němž ESLP označil prodlevu mezi konečným rozhodnutím a datem zaplacení náhrady v trvání 76 dní za přiměřenou a odmítl stížnost pro zjevnou neopodstatněnost (čl. 35 odst. 3 Úmluvy).

Koncepce mezitímního rozhodnutí podle názoru Ústavního soudu nemá ani žádný zvláštní (dodatečný) dopad na likviditu dané části majetku vyvlastňovaného, neboť téměř ve všech možných typech právní dispozice s dotčenou nemovitostí je vyvlastňovaný znatelně a pod sankcí neplatnosti omezen již dříve na základě § 19 odst. 3 zákona o vyvlastnění. Navíc, jak uvedla vláda, již obecná úprava vyvlastňovacího řízení předvídá možnou časovou prodlevu mezi právní mocí výroku o odnětí či omezení vlastnického práva a právní mocí výroku o výši náhrady (viz § 25 odst. 2 větu druhou zákona o vyvlastnění). Podle Ústavního soudu není ani vyloučeno, že postup vyplácení zálohy ve lhůtách podle § 4a odst. 5 liniového zákona může v praxi ve srovnání s případy vyvlastňovacích řízeních vedených v obecném režimu zákona o vyvlastnění, v nichž po samotném vyvlastnění panuje stále spor o výši náhrady, majetkově svědčit ve prospěch vyvlastňovaného. Důsledkem dvojkolejnosti soudního přezkumu rozhodnutí o vyvlastnění ve správním soudnictví a nalézacím řízením o výši náhrady v občanském soudním řízení totiž nezřídka bývá stav, kdy vyvlastňovaný obdrží náhradu za vyvlastnění ještě s výraznějším časovým odstupem (z čehož neplyne, že by popsaný stav Ústavní soud aproboval - jde o stav nežádoucí, který je však řešitelný obecnými soudy v jednotlivých případech např. zohledněním ceny peněz v čase přiměřenými úroky postupem podle § 28 odst. 3 první věty zákona o vyvlastnění).

Rovněž čl. 1 Dodatkového protokolu a judikatura ESLP jsou co do procedurální koncepce vyvlastňovacího řízení vůči členským státům relativně benevolentní a namísto jednotlivostí souhrnně hodnotí úroveň ochrany vyvlastňovaného před zásahem orgánu veřejné moci do jeho vlastnického práva (k tomu viz např. rozsudek ESLP ze dne 28. 10. 2018 ve věci G.I.E.M. S.R.L. a další proti Itálii, č. stížnosti 1828/06, zejména bod 302 a další prejudikaturu v něm uvedenou). Podle názoru Ústavního soudu oddělení výroku o odnětí či omezení vlastnického práva a výroku o výši náhrady efektivitu ochrany vyvlastňovaného nesnižuje natolik, aby bylo možno dospět k závěru o jeho neústavnosti.

Oddělení uvedených výroků považuje Ústavní soud za legislativní opatření (konstrukci), která je stále ještě v prostoru diskrece zákonodárce za podmínky, že je naplněna zásada legality vyvlastnění (zákonný základ), jsou splněny další (svojí povahou) hmotněprávní požadavky plynoucí na vyvlastnění z Listiny a Dodatkového protokolu (veřejný zájem, spravedlivá náhrada, subsidiarita a proporcionalita) a vyvlastňovanému se při ochraně jeho práv dostane spravedlivého přezkumného řízení včetně odpovídajících procesních záruk. Na tomto závěru nic nemění ani to, že institut mezitímního rozhodnutí podle znění napadeného § 4a liniového zákona vykazuje také znak vyloučení diskrece vyvlastňovacího úřadu ohledně jeho vydání, kdy je nelze vydat bez žádosti (návrhu) vyvlastnitele, avšak při splnění stanovených podmínek je na žádost vyvlastnitele vyvlastňovací úřad vydá vždy - je to tudíž pouze vyvlastnitel, který tímto procesním prostředkem disponuje (k tomu srov. § 148 odst. 1 správního řádu: „Jestliže to umožňuje povaha věci a jestliže je to účelné, může správní orgán vydat..."). Tuto konstrukci Ústavní soud shledává v poměrech vyvlastňovacího řízení za věcně opodstatněnou - disponuje-li samotným řízením ve veřejném zájmu vyvlastnitel, nejeví se nelogické, aby to byl právě vyvlastnitel, který za stanovených podmínek disponuje touto procesní možností.

Ústavní soud pro úplnost dodává, že případné řešení sporu o povahu tohoto rozhodnutí, tedy zdali jde skutečně o rozhodnutí mezitímní či rozhodnutí částečné, považuje z hlediska závěru o možném porušení základních práv a svobod za irelevantní.

Obdobný závěr platí o navrhovatelčině argumentu porušení principu dělby moci z důvodu údajného nezajištění odpovídajících materiálních podmínek a personálního zabezpečení rozhodovací činnosti správních soudů tak, aby reálně mohly v daných lhůtách (§ 4a odst. 3 liniového zákona) rozhodovat o podaných správních žalobách, popř. kasačních stížnostech. Ani mezi touto námitkou a napadeným § 4a liniového zákona nespatřuje Ústavní soud žádnou relevantní ústavní spojitost, nehledě na to, že problém dělby moci je zde dokonce posouván z výkonu funkcí státní moci do oblasti materiálního a personálního zabezpečení jejich výkonu.

Co se týče námitky narušení dělby moci cestou času a lhůt, Ústavní soud uvádí, že jejich plynutí lze považovat za významnou součást záruk dělby moci (tzv. časová rozpětí - volební období, funkční období, rotace funkcí), ale nikoli z hlediska lhůt pro vydání rozhodnutí uvnitř jedné z větví státní moci. Tam již jde o problém výkonu jednotlivých státních funkcí v souladu zejména s čl. 2 odst. 2, čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 2 Listiny.

K samotným lhůtám stanoveným v § 4a odst. 3 liniového zákona Ústavní soud uvádí, že je nepovažuje prima facie za nepřiměřené či za prvek, který by přímo narušoval ochranu vlastnického práva vyvlastňovaných tím, že by jim v extrémně zkráceném řízení znemožnil účinně hájit svá práva a dobrat se náležitého soudního přezkumu tvrzeného zásahu do svého vlastnického práva. Lhůty, které zákon předepisuje soudům (popř. jiným orgánům veřejné moci) pro vydání rozhodnutí, mají praktické dopady především vůči nim, neboť ty jsou nuceny nastavit personální kapacity a obecně organizovat svoji činnost tak, aby byly objektivně schopny v požadovaných lhůtách konzistentně rozhodovat [k otázce ústavních požadavků na zákonné lhůty viz např. nálezy ze dne 6. 6. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 46/2000 (N 84/22 SbNU 205; 279/2001 Sb.), ze dne 13. 12. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 6/05 (N 226/39 SbNU 389; 531/2005 Sb.) nebo ze dne 1. 12. 2009 sp. zn. Pl. ÚS 17/09 (N 250/55 SbNU 415; 9/2010 Sb.)]. Ústavní soud v napadeném § 4a odst. 3 liniového zákona ani v jeho důsledcích pak především nespatřuje případ „převedení agendy správního řízení“ na správní soudy.

Rovněž tento argument je vytržen z celkového kontextu právního řádu a právní úpravy územního plánování, územního rozhodování, stavebního řízení a souvisejících procesních postupů (např. posuzování vlivů na životní prostředí apod.). Mezitímní rozhodnutí nelze řadit k tzv. překvapivým rozhodnutím státu. I když náš ústavní pořádek nenabízí prostředky ochrany životního prostřední (Matky Země - tzv. Pacha Mama), jako to činí Ústava Ecuadoru v čl. 71 až 74, přesto je zde řada okolností a nástrojů, které aspekt informovanosti, času a lhůt staví do jiného světla (viz již čl. 7 Ústavy a čl. 35 Listiny).

Ústavní soud jen ve stručnosti uvádí, že posloupnost jednotlivých veřejnoprávních aktů počíná použitím související a navazují řady nástrojů veřejného stavebního práva, takže:

U všech těchto variant vyvlastňovacího řízení platí, že:

K tomu, co je uvedeno sub c), je třeba ovšem pro korektnost dodat, že podle § 184a účinného stavebního zákona č. 183/2006 Sb. je nadto nutný souhlas vlastníka, ale podle odstavce 3 tohoto ustanovení je třeba vidět, že: (1) „Není-li žadatel vlastníkem pozemku nebo stavby a není-li oprávněn ze služebnosti nebo z práva stavby požadovaný stavební záměr nebo opatření uskutečnit, dokládá souhlas vlastníka pozemku nebo stavby. Není-li žadatel o povolení změny dokončené stavby jejím vlastníkem, dokládá souhlas vlastníka stavby. K žádosti o povolení změny dokončené stavby v bytovém spoluvlastnictví vlastník jednotky dokládá souhlas společenství vlastníků, nebo správce, pokud společenství vlastníků nevzniklo. (2) Souhlas s navrhovaným stavebním záměrem musí být vyznačen na situačním výkresu dokumentace, nebo projektové dokumentace. (3) Souhlas se nedokládá, je-li pro získání potřebných práv k pozemku nebo stavbě pro požadovaný stavební záměr nebo opatření stanoven účel vy vlastnění zákonem.“

Ústavní soud proto nemůže nabízenou argumentaci časem, jistotou, očekáváním či překvapivostí vytrhávat z kontextu procesních postupů veřejného stavebního práva. Samozřejmě že tím, co bylo právě uvedeno, nemá být řečeno, že k vy vlastnění dojít nemůže, jinak by ani nešlo o institut vy vlastnění, jsou-li splněny podmínky čl. 11 odst. 4 Listiny, nýbrž pouze to, že za obvyklého chodu věcí (a v České republice zvláště) nejde jen o dny či minuty, jak by naznačovalo navrhovatelkou uvedené srovnání s prováděním neodkladných úkonů v trestním řízení, ale nejde obvykle ani o oněch 14 dnů podle notifikační lhůty v § 2f liniového zákona.

V návrhu se navrhovatelka vymezuje také proti opuštění dvojinstančnosti daných vyvlastňovacích řízení, v nichž bude rozhodováno mezitímním rozhodnutím (§ 4a odst. 2 liniového zákona). Ačkoli to v návrhu výslovně uvedeno není, z obsahu argumentace navrhovatelky plyne, že tento stav hodnotí jako rozporný s právy na soudní a jinou právní ochranu a na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy.

S takto úzce zaměřenou argumentací se Ústavní soud neztotožňuje, neboť jedinou oblastí, v níž je tzv. právo na odvolání v ústavní rovině zakotveno, je oblast trestního práva, kde tento požadavek plyne z čl. 2 Protokolu č. 7 k Úmluvě (s možnou výjimkou méně závažných věcí). V oblasti správních řízení (ani v civilních sporech) právo na odvolání přímou součástí ústavněprávních záruk není [k tomu viz např. nálezy ze dne 29. 9. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 33/09 (N 205/58 SbNU 827; 332/2010 Sb.) nebo ze dne 11. 1. 2012 sp. zn. I. ÚS 451/11 (N 8/64 SbNU 77)]. Ústavní soud zdůrazňuje, že Listina ani Úmluva nezaručují základní právo na dvou či vícestupňové rozhodování ve správním řízení, a dokonce ani v řízení soudním (s výjimkou výroku o vině a trestu podle čl. 2 Protokolu č. 7 k Úmluvě). Nutno tedy učinit závěr, že stanoví-li napadená právní úprava, že odvolání proti mezitímnímu rozhodnutí není přípustné, tedy jinými slovy řečeno, že liniový zákon koncentruje rozhodování o mezitímním rozhodnutí do jednoho stupně, není tato úprava sama o sobě neústavní.

Kdyby se vyvlastňovaní cítili vydáním mezitímního rozhodnutí dotčeni na svých právech a svobodách rozhodnutím vyvlastňovacího orgánu, mohou se v souladu s čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny obrátit na správní soud, přičemž procesní (žalobní) legitimace je podle § 65 odst. 1 soudního řádu správního založena již na prostém tvrzení o zkrácení na svých právech správním rozhodnutím, a to ať už přímo, či v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení. Podmínkou pro procesní legitimaci k podání žaloby podle § 65 odst. 1 soudního řádu správního tedy není nutnost toho, aby správní orgány rozhodovaly ve dvou stupních, což je k doložení ústavní konformity dostačující. Osoby, které mají za to, že byly na svých právech dotčeny rozhodnutím správního orgánu v jednostupňovém řízení, jsou tak procesně legitimovány k podání správní žaloby (§ 65 odst. 1 soudního řádu správního), což lze ostatně dovodit i přímo z dalších ustanovení liniového zákona (§ 4a odst. 3 až 6).

Tato soudní ochrana koncepčně splňuje standardy řádného procesu, jelikož řízení jsou vedena před nezávislými a nestrannými soudy, jev nich uplatňován princip rovnosti účastníků a soudy mají plnou jurisdikci [k plné jurisdikci podrobněji viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 3. 2007 č. j. 1 As 32/2006-99 nebo bod 17 nálezu Ústavního soudu ze dne 5. 3. 2009 sp. zn. II. ÚS 281/09 (N 50/52 SbNU 499)]. Ústavní soud již v minulosti vyslovil názor, že při nastavení podmínek a mezí přezkumu rozhodnutí správních orgánů o občanských právech a závazcích, ve kterých jde, stručně řečeno, o penězi ocenitelné (majetkové) hodnoty, což řízení o vy vlastnění zásadně je, má stát poměrně velký prostor pro uvážení [k tomu viz např. body 32 až 35 nálezu ze dne 7. 4. 2009 sp. zn. Pl. ÚS 26/08 ve znění opravného usnesení ze dne 27. 5. 2009 (N 82/53 SbNU 33; 171/2009 Sb.)]. Tomuto závěru odpovídá taktéž judikatura ESLP týkající se čl. 1 Dodatkového protokolu, z níž sice plyne pozitivní procedurální závazek státu zajistit již na vnitrostátní úrovni dostupný a funkční systém ochrany před tvrzenými porušeními práva na ochranu vlastnictví, který se do značné míry překrývá s garancemi plynoucími z čl. 6 odst. 1 Úmluvy, ale jinak zachovává značný prostor pro úvahu zákonodárce (viz např. rozsudky ve věci Jokela proti Finsku ze dne 21.5. 2002, č. stížnosti 28856/95, bod 45, nebo ve věci Zehentner proti Rakousku ze dne 16. 7. 2009, č. stížnosti 20082/02, bod 73). Požadavky na víceinstančnost správního řízení, popř. „automatický“ (ex lege) odkladný účinek opravného prostředku (správního či soudního typu) z judikatury ESLP podle názoru Ústavního soudu při vyvlastnění nemovité věci korektně dovodit nelze.

Při posuzování ústavnosti napadené právní úpravy Ústavní soud rovněž zohlednil již odkazovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 44/18 týkající se návrhu na zrušení některých ustanovení zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, upravující tzv. proceduru EIA. Zde dospěl k závěru, že „zájem na urychlení povolovacího procesu prioritních dopravních záměrů a na jejich následné realizaci má odraz i v legitimním očekávání společnosti na přijetí takových opatření, která vedou ke snížení negativních důsledků zejména tranzitní silniční dopravy na zdraví obyvatel a ke zlepšení stavu životního prostředí“. To lze přiměřeně vztáhnout i na nepřípustnost podání odvolání v posuzované věci, kdy absence dvoustupňového správního rozhodování v kombinaci s pořádkovou lhůtou stanovenou pro rozhodování správních soudů (srov. § 4a odst. 3 liniového zákona) bezpochyby bude směřovat k urychlení výstavby, avšak bez nepřiměřeného zásahu do práv vyvlastňovaných. Naopak i tyto osoby budou mít najisto postaveno v rozumném čase, zda k vyvlastnění jejich majetku skutečně dojde, či nikoliv, což má dopad i na právní jistotu všech zapojených subjektů. Jak ostatně konstatuje i odborná literatura (např. Hanák, J., Židek, D., Černocký, R. Zákon o vyvlastnění. Praktický komentář. 1. vydání. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2020, s. 151): „Fakt, že proti mezitímnímu rozhodnutí není přípustné odvolání, představuje poměrně významnou časovou úsporu v oblasti majetkoprávní přípravy staveb, jelikož rozhodnutí odvolacího vyvlastňovacího orgánu o podaném odvolání proti rozhodnutí o vyvlastnění v praxi trvá i celý rok. Stejně tak zalhůtování rozhodnutí správních soudů (a dokonce i Nejvyššího správního soudu) opětovně přináší značnou časovou úsporu, protože rozhodování krajských soudů ve správním soudnictví v tzv. nepředřazovaných věcech trvá zpravidla od 1 do 3 let, řízení o kasační stížnosti u Nejvyššího správního soudu pak kolem 1 roku.“ Napadenou právní úpravou je tak naplněn i legitimní cíl liniového zákona, který je promítnut i do jeho názvu, tedy urychlení výstavby.

Je třeba zdůraznit, že trvání na požadavku zajištění druhé instance ve správním řízení (který navíc není v ústavním pořádku zakotven) s ohledem na úkoly veřejné správy nelze ztotožňovat s poskytováním práva na soudní ochranu v soustavě soudů podle čl. 91 odst. 1 Ústavy. Dvojinstanční správní řízení nepostupuje jen směrem nahoru, ale také v důsledku povinnosti exekutivních orgánů realizovat stanovenou politiku státu nejen v mezích zákona a mezinárodních smluv (srov. čl. 95 odst. 1 Ústavy pro soudy) také směrem dolů i podle jiných regulačních nástrojů, než jsou právní předpisy (směrnice, instrukce, pokyny). V tomto směru proto jde ve srovnání s jinými státy jen o velmi zdrženlivý pokus o urychlení řízení při rozhodování v rovině veřejného stavebního práva. Ústavní soud by i v případě zavedení jediné soudní instance stejně tak mohl jen zkoumat, zda nedochází ke snížení efektivity a rychlosti poskytování soudněsprávní ochrany. Jde o velmi složitá rozhodnutí (byť se ročně vyskytující v desítkách případů na základě liniového zákona - podle přílohy Sdělení ministra průmyslu a obchodu a ministra dopravy ze dne 20. 9. 2021 č. j. MD-26296/2021-510/6 „Statistika mezitímních rozhodnutí podle § 4a liniového zákona vydaných krajskými úřady - stavební záměry“), která by mohla zatěžovat časově i personálně správní soudnictví zejména tehdy, kdyby se náš zákonodárce rozhodl i pro urychlení tímto směrem a rozhodování svěřil pouze Nejvyššímu správnímu soudu. Je-li však dnes toto rozhodování podle § 4a odst. 3 liniového zákona rozloženo mezi soustavu krajských soudů ve správním soudnictví s tím, že Nejvyšší správní soud plní nadále svou úlohu sjednocování judikatury, nemůže mít proti tomu Ústavní soud námitky z hlediska ústavní konformity zaručení práva na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny. Mimo rovinu hodnocení ústavní konformity je rovněž tendence tříštění právní úpravy do více speciálních zákonů stojících vedle zákonů obecných. To je tendence, které se navíc nelze vyhnout, soudě podle zkušeností sousedních států s bohatou praxí s urychlovacím zákonodárstvím i v ústavní judikatuře [viz zejména klíčový rozsudek („Südumfahrung Stendal“, BVerfGE, 95, 1) Spolkového ústavního soudu ze 17. 6. 1996 ve věci zákona o výstavbě objížďky na železniční trati Berlin-Oebisfelde (Bundesgesetzblatt, 1993, I S. 1906)].

K námitce zásahu do nedotknutelnosti obydlí (k tomu viz rovněž sub IX. 4. 4 z hlediska provádění měření a průzkumných prací podle § 2f liniového zákona) jako možného zásahu do práv vyvlastňovaných z hlediska toho, že by se v některých vyvlastňovaných nemovitostech nacházelo obydlí vyvlastňovaných či obydlí jejich rodin, což může mít ústavněprávní přesah z hlediska nedotknutelnosti obydlí či ústavního zákazu zásahu do soukromého a rodinného života (čl. 12 odst. 3 Listiny a čl. 8 Úmluvy), Ústavní soud - kromě již uvedených skutečností (viz i postup při vyvlastňování sub 124) - konstatuje následující.

Pro účely posouzení této okolnosti je z pozitivních závazků státu klíčovým procedurální závazek, kterým se u čl. 8 Úmluvy rozumí povinnost státu zajistit nositelům uvedených práv přístup k dostatečně účinnému (efektivnímu) a spravedlivému řízení, v němž bude projednáno tvrzené porušení práv [podrobněji viz např. nález Ústavního soudu ze dne 18. 7. 2017 sp. zn. Pl. ÚS 2/17 (N 125/86 SbNU 131; 313/2017 Sb.), body 56 a 57; z judikatury ESLP viz např. rozsudek ve věci Petrov proti Rusku ze dne 23. 10. 2018, č. stížnosti 23608/16, bod 101]. Požadavek na odpovídající procesní záruky v řízeních, v nichž je zasahováno do práv garantovaných čl. 8 Úmluvy, se pak neredukuje na toliko případný soudní přezkum, nýbrž se vztahuje i na řízení správní, bylo-li ve věci vedeno (k tomu viz např. rozsudky ESLP ve věci McMichael proti Spojenému království ze dne 24. 2. 1995, č. stížnosti 16424/90, bod 91, ve věci Bianchi proti Švýcarsku ze dne 22. 6. 2006, č. stížnosti 7548/05, body 112 a 113, ve věci Tapia Gasca a D. proti Španělsku ze dne 22. 12. 2009, č. stížnosti 20272/06, body 111 až 113). Řízení, v nichž je rozhodováno o opatřeních zasahujících do některého z práv podle čl. 8 Úmluvy, musí být spravedlivá a musí poskytovat řádnou ochranu těmto zvláště důležitým právům (angl. must be fair and such as to afford due respect; viz rozsudky ESLP ve věci M. S. proti Ukrajině ze dne 11. 7. 2017, č. stížnosti 2091/13, bod 70, nebo ve věci Tanda – Muzinga proti Francii ze dne 10. 7. 2014, č. stížnosti 2260/10, bod 68 a další prejudikaturu ESLP v něm uvedenou).

V tomto kontextu je tedy nutno posoudit dopady opuštění dvojinstančnosti vyvlastňovacího řízení podle § 4a odst. 2 liniového zákona na úroveň procedurálních záruk svědčících vyvlastňovaným, jejichž obydlí má být vy vlastněno. Své úvahy Ústavní soud nakonec zredukoval na hledání odpovědi na otázku, zdali může být v ústavním pořádku s přihlédnutím k pozitivnímu procedurálnímu závazku České republiky plynoucímu z čl. 8 Úmluvy, který zahrnuje též garanci účinnosti (efektivity) procesních záruk, přijatelný postup, v němž je vyvlastňovanému odňato vlastnické právo k nemovitosti, v níž má obydlí, na základě (jediného) správního rozhodnutí o vy vlastnění bez toho, aby mu svědčila určitá forma opravného prostředku ve správním řízení předtím, než nastanou jeho právní účinky.

V této souvislosti Ústavní soud dospěl k závěru, že právní řád umožňuje takový výklad procesních předpisů, který garantuje výše uvedené procedurální záruky.

Ustanovení § 4a odst. 4 liniového zákona (a obecně § 4 téhož zákona) umožňuje (stejně jako obecná právní úprava soudního přezkumu správních rozhodnutí), aby správní soud přiznal na návrh (zde vy vlastněného) po vyjádření žalovaného (zde vyvlastňovacího úřadu) žalobě proti mezitímnímu rozhodnutí odkladný účinek. Zákon (§ 4a odst. 4 a § 4 liniového zákona ve spojení s § 73 soudního řádu správního) pro přiznání odkladného účinku pak stanoví celkem tři předpoklady: (1) žalobce je závažně ohrožen ve svých právech, (2) přiznání odkladného účinku se nedotkne nepřiměřeným způsobem nabytých práv třetích osob a (3) přiznání odkladného účinku není v rozporu s veřejným zájmem. Při rozhodování o návrhu na přiznání odkladného účinku žalobě soud nepřezkoumává v mezích žalobních bodů žalobou napadené výroky rozhodnutí (§ 75 odst. 2 soudního řádu správního), ale zjišťuje jen existenci uvedených zákonných předpokladů pro přiznání odkladného účinku. Rozhodnutí o přiznání odkladného účinku je podle své povahy dočasným rozhodnutím, neboť platí do doby pravomocného skončení řízení ve věci samé.

Tvrdit a osvědčit první z předpokladů pro přiznání odkladného účinku žalobě, tj. že žalobce je závažně ohrožen ve svých právech, je povinen žalobce, který se přiznání odkladného účinku domáhá svým návrhem. Stačí pak toliko prokázání předpokladu závažného ohrožení jeho práv, nemusí do jeho práv (typicky právě práva na ochranu obydlí) být bezprostředně zasahováno, např. vystěhováním (k tomu přiměřeně srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 10. 2005 č. j. 8 As 26/2005-76). Zároveň se tento odkladný účinek nesmí dotknout nepřiměřeným způsobem nabytých práv třetích osob, což by však v těchto typových věcech nemělo činit větších problémů. Konečně pak zpochybnění přiznání odkladného účinku žalobě z důvodu rozporu s veřejným zájmem je na žalovaném. Neučiní-li tak žalovaný, nepřizná soud odkladný účinek žalobě jen v případě, že nesplnění těchto předpokladů vyplyne z obsahu soudního či správního spisu (srov. usnesení Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 23. 10. 2003 č. j. 52 Ca 9/2003-144, publ. pod č. 87/2004 Sb. NSS). Odkladný účinek žaloby je pak soudně přiznán jen v souvislosti s podáním žaloby proti pravomocnému rozhodnutí, jehož účinky se přiznáním odkladného účinku žalobě pozastavují (např. usnesení rozšířeného senátu ze dne 29. 3. 2016 č. j. 4 As 217/2015-182, č. 3415/2016 Sb. NSS.), čímž pak právě dochází k ochraně práv vyvlastňovaného. Stejnou možnost má pak vyvlastňovaný i v případě kasační stížnosti. Odkladný účinek je pak možno přiznat v řízení o kasační stížnosti o rozhodnutí správního orgánu i v těch situacích, kdy o odkladném účinku krajský soud vůbec nerozhodoval nebo návrhu na přiznání odkladného účinku nevyhověl (§ 107 ve spojení s § 73 soudního řádu správního).

Bude tedy vždy na správním soudu, aby v každé konkrétní věci posoudil na jedné straně závažné ohrožení práv vyvlastňovaného a na druhé straně důležitý veřejný zájem, bude-li vyvlastňovacím úřadem tvrzen. Intenzita zásahu do práv vyvlastňovaného může být podle názoru Ústavního soudu v obecné rovině relativně vysoká, nicméně vždy bude záležet na individuálním posouzení každé jednotlivé věci.

Měl-li by vyvlastňovaný - fyzická osoba bydlící v dané nemovitosti - rodinu a vedl-li by v dané nemovitosti rovněž společnou domácnost s jejími dalšími členy, má Ústavní soud za to, že by vyvlastnění zpravidla zasáhlo v určité míře rovněž do práva vyvlastňovaného na rodinný život, neboť nucená změna obydlí zasáhne do chodu jeho rodiny, domácnosti a života všech jejích členů se vším, co k tomu patří, a to zejména v závislosti na vzdálenosti místa, v němž se bude nacházet nové obydlí od místa obydlí původního; v běžném životě by šlo především o zpřetrhání vazeb na danou lokalitu a dosavadní sousedstvo, stěhování, změny v organizaci chodu domácnosti a návycích jejich členů či nutnou adaptaci na nové prostředí. V případech, kdy se obydlí nachází v objektech, ke kterým se váže delší osobní či rodinná historie vyvlastňovaného (nota bene vícegenerační), budou zásahy do práv vyvlastňovaného ještě citelnější. K významu ochrany obydlí a jeho spojitosti se soukromým a rodinným životem jednotlivce podrobněji viz např. body 17 až 21 nálezu ze dne 8. 6. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 3/09 (N 121/57 SbNU 495; 219/2010 Sb.). Rovněž ESLP v již výše uváděné judikatuře uvedl, že „ztráta domova je nej extrémnější forma zásahu do práva na ochranu obydlí“ (k tomu viz bod 59 rozsudku Zehentner proti Rakousku a bod 137 rozsudku Rousk proti Švédsku ze dne 25. 7. 2013, č. stížnosti 27183/04).

U nemovitých věcí, které pro vyvlastňovaného nenaplňují funkci tradičního bydlení (zejména v případě nebytových prostor), mohou nastávat situace výrazně variabilnější, neboť skutkových faktorů, které bude nutno vyhodnotit pro uspokojivý právní závěr o tom, že daná nemovitost pro vyvlastňovaného plní funkci „obydlí“, a je tedy z pohledu procesního standardu ochrany více než „pouhým“ majetkem, bude vskutku celá řada a jejich posuzování zpravidla bude výrazně náročnější (ve srovnání s jednodušším hodnocením použitelným u jednotlivců v případě nemovitostí sloužících k bydlení).

Podle názoru Ústavního soudu bude velmi záležet na konkrétním způsobu užívání dané nemovitosti, intenzitě vazby předmětu činnosti vyvlastňovaného (či osob v jeho vedení) přímo na danou nemovitost, na dlouhodobosti či trvalosti jejího užívání a podobně. O to více však nelze učinit v tomto nálezu generalizující závěr, zda by mělo být návrhu na přiznání odkladného účinku žalobě vždy vyhověno, či nikoliv, přičemž bude vždy na správním soudu, aby se důvodnosti návrhu na přiznání odkladného účinku žalobě proti mezitímnímu rozhodnutí důsledně věnoval právě i z hledisek vyřčených výše a s přihlédnutím k tomu, že jsou tzv. „ve hře“ i ústavně zaručená práva. Správní soud pak bude muset takové usnesení o (ne)přiznání odkladného účinku žalobě odůvodnit i se znalostí výše uváděné judikatury a bude muset argumenty vyvlastňovaného důkladně vypořádat.

Případné přiznání odkladného účinku pak znamená, že se zasahuje do právních poměrů vytvořených správními orgány a na přechodnou dobu - do pravomocného skončení řízení před správním soudem - se tyto poměry mění tím, že se po dobu trvání soudního řízení odloží účinky napadeného rozhodnutí. Jinými slovy řečeno, dochází k dočasnému pozastavení účinků napadeného mezitímního rozhodnutí o vy vlastnění, takže je žalobce (vyvlastňovaný) v postavení, jako by napadené rozhodnutí vůbec nebylo vydáno (srov. např. rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 19. 10. 2016 č. j. 22 Af 117/2014-75). Jde o velmi silný institut, který prozatímně (do pravomocného skončení věci před správním soudem) chrání vyvlastňovaného a odpovídá východisku, že někdy je nutno dát přednost riziku opožděného účinku napadeného rozhodnutí (až po skončení soudního řízení) před rizikem spojeným s eventualitou účinků rozhodnutí, které může být následně zrušeno (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 3. 2006 č. j. 2 Afs 131/2005-39). Zde se zvláště v případě přezkumu vyvlastňovacího řízení uplatní závěry Nejvyššího správního soudu, podle nichž z povinnosti ústavně konformního výkladu institutu odkladného účinku vyplývá, že v případě kolize základního práva žalobce s veřejným zájmem nepostačí pro zamítnutí návrhu na přiznání odkladného účinku pouhá existence kolidujícího veřejného zájmu, nýbrž je nutné vážit s pomocí testu proporcionality intenzitu hrozícího zásahu do základního práva svědčícího žalobci s intenzitou narušení veřejného zájmu (viz usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 8. 2008 č. j. 5 As 17/2008-131, č. 1698/2008 Sb. NSS).

Ústavní soud zdůrazňuje, že mezitímní rozhodnutí o vy vlastnění není stricto sensu přímo exekučním titulem pro vyklizení vy vlastněné nemovitosti, ale zároveň je podle jeho názoru zapotřebí při hodnocení efektivity procesních záruk ochrany vyvlastňovaného zohlednit fakt, že již právní účinky výroku o odnětí vlastnického práva a jeho přechodu na vyvlastnitele způsobují zánik užívacího titulu dané nemovitosti pro vyvlastňovaného, jemuž tak vzniká povinnost přestat danou nemovitost užívat a vyklidit ji, a to včetně povinnosti strpět odpojení dosavadních odběrných míst nacházejících se v nemovitosti od dodávek energií či médií. Liniový zákon nezakotvuje ani implicitně nepočítá s žádným odkladem těchto povinností, a vyklizení je tak bezprostředně hrozícím následkem vydaného mezitímního rozhodnutí (k tomu viz rozsudek ve věci Cosič proti Chorvatsku ze dne 15. 1. 2009, č. stížnosti 28261/06, bod 18 odůvodnění, v němž ESLP vyslovil názor, že již vznik povinnosti vyklidit obydlí je zásahem do práva na jeho ochranu), nicméně právě rychlé rozhodnutí o odkladném účinku žaloby toto nebezpeční minimalizuje.

I kdyby však přes výše uvedené hrozilo bezprostřední (výše naznačené) nebezpečí vyvlastňovanému, má tento další procesní nástroj k ochraně svých práv, a to v podobě předběžného opatření vydaného soudem. I za situace, kdyby správní soud neshledal důvody pro přiznání odkladného účinku žalobě proti mezitímnímu rozhodnutí nebo o tomto odkladném účinku ještě nerozhodl, může soud v průběhu řízení o žalobě proti tomuto rozhodnutí zatímně upravit poměry účastníků pro hrozící vážnou újmu, kdy může soud usnesením na návrh předběžným opatřením účastníkům uložit něco vykonat, něčeho se zdržet nebo něco snášet. Ze stejných důvodů může soud uložit takovou povinnost i třetí osobě, lze-li to po ní spravedlivě žádat (§ 38 soudního řádu správního).

Vyvlastňovaný tak má k dispozici další procesní prostředek, kterým se může v případě hrozící vážné újmy (např. demolice objektu určeného k bydlení či i bezprostřední nutnost vystěhování) proti tomuto zásahu bránit. Vydání předběžného opatření tak může připadat do úvahy typicky v těch situacích, kdy samotné přiznání odkladného účinku žalobě či kasační stížnosti nemůže zatímní poměry účastníka dostatečně ochránit, nebo tam, kde nebudou pro jeho přiznání splněny podmínky, ale přesto bude namístě některé dopady rozhodnutí správního orgánu zmírnit. Zákon tedy dovoluje žádat o předběžné opatření i tam, kde lze podat návrh na přiznání odkladného účinku. Je jistě představitelné, že žalobce (stěžovatel) uspěje jak co do přiznání odkladného účinku, tak i co do vydání předběžného opatření, to ovšem jen v takové záležitosti, kam prosté přiznání odkladného účinku „nedosáhne“. Žalobce (stěžovatel) se tedy může předběžným opatřením domáhat i něčeho, co nelze vyřešit jen odkladem některého z účinků správního rozhodnutí (srov. např. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 6. 2020 č. j. 8 Azs 339/2019-38, č. 4039/2020 Sb. NSS). Stejně tak bude představitelné, že žalobce (stěžovatel) o nařízení odkladného účinku ani nepožádá (nebo požádá, ale s žádostí neuspěje), ohrožují-li jeho právní postavení nikoliv účinky napadeného rozhodnutí správního orgánu, ale něco jiného, co s předmětem řízení před soudem souvisí (např. již právě probíhající exekuce na vystěhování z obydlí z důvodu vy vlastnění). I tímto procesním nástrojem jsou tak dostatečně chráněna výše vymezená ústavně garantovaná práva vyvlastňovaného.

Jak plyne z výše uvedeného, i u vyvlastnění nemovité věci, na které se nachází obydlí, na základě vydání mezitímního rozhodnutí má vyvlastňovaný garantován přístup k soudu na základě správní žaloby, tj. opravného prostředku soudního typu, s možností přiznání odkladného účinku této žaloby, kdy právě správní soud bude o důvodnosti tohoto návrhu rozhodovat s přihlédnutím k ústavně zaručeným právům vyvlastňovaného, přičemž hlavními garanty základních práv vyvlastňovaných jsou právě soudy (čl. 4 Ústavy, popř. čl. 36 odst. 2 věta druhá Listiny).

Posuzovanou právní úpravou tak nemohlo dojít k zásahu do ústavně zaručených práv vyvlastňovaných a tato není rozporná s požadavky plynoucími z čl. 8 Úmluvy, který zakládá procedurální závazek státu poskytovat účinnou (efektivní) ochranu daných práv s procesními garancemi odpovídajícími vysoké intenzitě dopadů vyvlastnění do práv na nedotknutelnost obydlí a soukromého života. Právní úpravu pak nelze hodnotit ani jako rozpornou s čl. 4 odst. 4 ve spojení s čl. 7 odst. 1, čl. 10 odst. 2 a čl. 12 odst. 1 Listiny, neboť dopady zákonodárcem zvolené procesní regulace nezasahují neústavně do podstaty a smyslu ústavně zaručených (substantivních) práv na nedotknutelnost obydlí a ochranu soukromého života podle Listiny.

K námitce navrhovatelky založené na údajné nejasnosti povahy právní normy vyjádřené v § 4a odst. 5 liniového zákona v tom smyslu, že nemá být dostatečně zřejmé, zdali obsahuje normu kogentní, či dispozitivní, Ústavní soud uvádí, že nespatřuje žádné ústavněprávní konsekvence v řešení takto vznesené otázky. Pro úplnost konstatuje, že s ohledem na znění daného ustanovení, adresáty, předmět a účel regulace - tj. veřejnoprávní předpis upravující nucené zásahy do vlastnictví - si v tuto chvíli jen stěží umí představit argumentaci, z níž by se podávalo, že navrhovatelkou označená právní norma plynoucí z § 4a odst. 5 liniového zákona není kogentní, a jaké důsledky by měl opačný výklad pro dosažení či zmaření účelu liniového zákona v případě závěru o její dispozitivnosti, když nabízený závěr o konečnosti rozhodnutí i o výši náhrady ve výši stanovené znaleckým posudkem (tedy ve výši zálohy na základě znaleckého posudku - blíže argumentace sub 11), se z textu a kontextu liniového zákona nedá dovodit.