Čekejte, prosím...
A A A
[Právní rozhledy 7/2019, s. 234]
Obchodní korporace s účastí státu (v širším slova smyslu) a právo veřejnosti na informace

Obchodní korporace s účastí státu (v širším slova smyslu) jsou s ohledem na svou formu soukromými právnickými osobami. Oproti „běžným“ obchodním korporacím by bylo možné uvažovat se zřetelem k jejich vazbě na stát o uložení zvláštní informační povinnosti nad rámec informačních povinností uložených všem obchodním korporacím. Plošnost stávající právní regulace transparentnosti obchodních korporací s účastí státu vzbuzuje pochyby, zda je souladná s ústavním pořádkem.

JUDr. Kateřina Eichlerová, Ph.D., Praha*

I. Úvodem

Cílem tohoto článku je nalézt odpověď na otázku, jaký je, resp. má být, rozsah informační povinnosti obchodní korporace s účastí státu nebo územního samosprávného celku, zejména akciové společnosti a společnosti s ručením omezeným.1 Jde o otázku vysoce aktuální a nejen pro obchodní korporace s účastí státu (v širším slova smyslu) významnou. S ohledem na prostředky, které zákonodárce volí k dosažení sledovaného cíle, se zkoumaná problematika dotýká i smluvních partnerů obchodních korporací s účastí státu (viz dále).

Nejprve pojednám o ústavněprávním rámci informační povinnosti státních orgánů na straně jedné a soukromých právnických osob na straně druhé. Poté stručně nastíním přístup zákonodárce ke stanovení informační povinnosti „běžných“ obchodních korporací, tj. těch, jejichž stát ani územní samosprávný celek není členem. Následně se pokusím odlišit od „běžné“ obchodní korporace podniky s účastí státu,2 mezi něž se vedle obchodních korporací s účastí státu (v širším slova smyslu) řadí i státní podniky. Klíčové pro řešení základní otázky, jaké informační povinnosti se na tyto podniky vztahují, je, zda tyto podniky patří mezi právnické osoby veřejného práva nebo právnické osoby soukromého práva. Po vyjasnění této věci se zaměřím na otázku, v jakém rozsahu se na podniky s účastí státu vztahuje zákon o registru smluv, s důrazem na výklad pojmu obchodní výjimky. Článek uzavírám rozborem otázky, zda má být obchodní korporace s účastí státu považována za veřejnou instituci, resp. zda má být povinným subjektem podle zákona o svobodném přístupu k informacím.

II. Ústavní rámec

Jde-li o právo na informace ve vztahu k veřejné moci, základním principem je právo veřejnosti na všechny informace o její činnosti, ledaže zákon v odůvodněných případech (např. ochrana zájmů třetích osob) toto právo vyloučí či omezí. Tento princip pramení z čl. 17 Listiny a rovněž i z čl. 10 Úmluvy.3

V čl. 17 Listiny je v odst. 1 a 2 zakotvena svoboda projevu a právo na informace. V jeho odst. 3 pak zákaz cenzury a v odst. 4 důvody, pro něž mohou být zákonem svoboda projevu a právo vyhledávat a šířit informace omezeny. Podle čl. 17 odst. 5 Listiny státní orgány a orgány územní samosprávy jsou povinny přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti; podmínky a provedení stanoví zákon. Doktrína uzavírá, že v odst. 5 není zakotveno žádné základní právo, ani nejde o vymezení dalšího omezení práva na svobodu projevu a práva na informace nad rámec odst. 4, nýbrž a jen toliko o zdůraznění povinnosti výkonné moci umožnit realizování práva na informace v rozsahu odst. 1 a 2 tím, že budou o své činnosti veřejnost informovat.4

V čl. 17 odst. 1 a 2 ve spojení s odst. 5 Listiny je tudíž orgánům veřejné moci uložena povinnost poskytovat veřejnosti informace o své činnosti. Tato povinnost se zásadně vztahuje na veškerou činnost, kterou stát či územní samosprávné celky uskutečňují. Jde o základní prostředek kontroly veřejné moci ze strany veřejnosti, který přispívá k tomu, aby nedošlo ke zneužití veřejné moci.5 Právo na informace je promítnuto ve shodě s čl. 17 odst. 5 větou druhou Listiny do zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím („SvInf“), a do zákona č. 340/2015 Sb., o registru smluv („RegSml“). Svobodného přístupu k informacím není užíváno jen za účelem kontroly veřejné moci, nýbrž i pro jiné účely (např. pro vlastní tvůrčí či podnikatelskou činnost tazatele).

Obrácený princip se uplatňuje ve vztahu k soukromým osobám. Ty z principu žádnou informační povinnost vůči veřejnosti nemají, ledaže jim je zákonem uložena. Vyplývá to z čl. 2 odst. 3 a čl. 4 odst. 1 Listiny. Podle čl. 2 odst. 3 Listiny nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá. Podle čl. 4 odst. 1 Listiny mohou být povinnosti ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod.

Ochrany podle Listiny se mohou dovolávat nejen jednotlivci, nýbrž i právnické osoby soukromého práva.6 Rozsah práv, jichž se mohou právnické osoby soukromého práva dovolávat, je z podstaty právnické osoby užší než v případě jednotlivce.7 Právnické osoby se mohou dovolávat jen těch práv, u nichž to povaha věci umožňuje. Nemají tak právo na život či důstojnost, protože oba tyto statky jsou spojeny jen s člověkem a jeho životem.

Z hlediska zkoumané otázky šíře povinnosti soukromých právnických osob poskytnout veřejnosti informace o své činnosti je relevantním zastřešujícím základním právem právo na soukromí. O tom, že i soukromá právnická osoba má právo na soukromí a toto právo je zaručeno Listinou, nevznikají pochybnosti, pokud jde o právo na ochranu prostorové dimenze soukromí (čl. 12 Listiny)8 či právo na ochranu důvěrnosti komunikace (čl. 13 Listiny).9 I právnickým osobám svědčí Listinou zaručená ochrana vlastnického práva v čl. 1110 a právo podnikat zakotvené v čl. 26.11

Lze tak uzavřít, že i ve vztahu k soukromým právnickým osobám platí, že jim lze v souladu s čl. 2 odst. 3 Listiny zákonem uložit zvláštní informační povinnost, musí však být zachován princip proporcionality dovozovaný doktrínou a judikaturou z požadavku na zachování základních práv a svobod podle čl. 2 Listiny. Princip proporcionality představuje obecnou mez pro zákonodárce, kterou musí respektovat při ukládání povinností zákonem.12 Eliška Wagnerová vymezuje princip proporcionality jako

„materiální mez omezování základních práv mnohem individuálněji a s ohledem na oblast, v níž dochází ke krácení základního práva již samotným zákonem… Smyslem příkazu proporcionality je zajistit, aby nebyla výhrada zákona použita k vyššímu než opravdu nutnému omezení základních práv. Zákonodárství je v oblasti základních práv možné jen při dodržení správné míry, a to především v přiměřenosti účelu, který má být omezením dosažen, jakož i v přiměřenosti zvolených prostředků.“13

Jinými slovy, uložení informační povinnosti právnickým osobám soukromého práva zákonem nesmí být v rozporu s principem proporcionality.14 Má-li zákonem uložená povinnost obstát v testu proporcionality, musí být zvolené řešení a) vhodné pro dosažení sledovaného účelu, b) potřebné, tj. vést ke sledovanému cíli s nejmenšími zásahy do zaručených práv a svobod z těch řešení, která se nabízejí k dosažení sledovaného cíle, a c) přiměřené, pokud jde o jím způsobený zásah do základních práv a svobod (proporcionalita v užším smyslu).15

Ve vztahu k soukromým právnickým osobám není pro posouzení zkoumané otázky významné jen právo na soukromí, nýbrž i Listinou zaručená svoboda podnikání, pokud jde o právnické osoby, které podnikají. Je tomu tak proto, že šíře zákonem uložené informační povinnosti má vliv na jejich podnikání, na hodnotu jejich obchodních závodů a na jejich postavení v soutěži oproti konkurentům.

Svoboda podnikání je zakotvena v čl. 26 Listiny, který se nachází v hlavě čtvrté nazvané hospodářská, sociální a kulturní práva. Podle čl. 41 odst. 1 Listiny se lze práv podle čl. 26 Listiny domáhat jen v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí. V čl. 26 Listiny je vedle svobodné volby povolání a svobody podnikání (odst. 1) upraveno i právo získávat prostředky pro své životní potřeby prací (odst. 3). Za použití systematického a jazykového výkladu se nabízí závěr, že svoboda podnikání je hospodářským právem, jehož se lze domáhat jen v mezích prováděcích zákonů, u nějž stejně jako u sociálních a kulturních práv podle čl. 41 Listiny Ústavní soud pro kontrolu ústavnosti neaplikuje test proporcionality, nýbrž méně přísný test rozumnosti.16 Zamyslíme-li se ale nad smyslem čl. 26 Listiny, pak podstatou v něm upravených práv je právo jednotlivce se rozhodnout, jak získá prostředky k obživě, zda prací (závislou výdělečnou činností), nebo nezávislou (samostatnou) výdělečnou činnosti (podnikáním),17 anebo kombinací obou těchto způsobů. Jinými slovy, zatímco čl. 11 Listiny chrání již nabyté vlastnictví, čl. 26 Listiny chrání možnost vlastní činností majetek vytvořit či získat. Z tohoto úhlu pohledu je právo podnikat jednou z možností, jak realizovat nejen svobodu volby povolání, nýbrž ekonomickou svobodu, bez níž o svobodě jedince vůbec nemůžeme uvažovat. Jinými slovy, ekonomická svoboda je conditio sine qua non svobody obecně. Soudím proto, že při výkladu čl. 41 ve spojení s čl. 26 Listiny je namístě s ohledem na předestřený smysl a účel svobody podnikání použít teleologickou redukci a upřednostnit teleologický výklad před výkladem systematickým. Učiníme-li tak, pak nelze než dospět k závěru, že svoboda podnikání je základním právem a jí se týkající zákonná omezení mají být testována nikoli testem rozumnosti, nýbrž přísnějším testem proporcionality.18

Ať již je zákonem uložená informační povinnost soukromé právnické osobě zásahem do práva na soukromí anebo zásahem do svobody podnikání či obojím, nestačí zákonnou úpravu poměřovat testem rozumnosti, nýbrž je nezbytné její ústavní konformitu ověřit testem proporcionality.

III. Informační povinnosti „běžné“ obchodní korporace

Lze uvést příklady zákonem uložené informační povinnosti obchodním korporacím, u nichž je princip proporcionality podle mého soudu beze zbytku naplněn. Pro transparentnost právního styku a tím i jeho bezpečnost je obchodním korporacím uložena v § 435 ObčZ povinnost uvádět na obchodních listinách a internetových stránkách, jsou-li zřízeny, základní identifikační údaje (jméno, sídlo, identifikační číslo osoby a údaj o zápise ve veřejném rejstříku nebo jiné evidenci).19 S bezpečností právního styku souvisí i povinnost obchodních korporací ukládat účetní závěrky do sbírky listin.20 Rovněž lze zmínit povinnost obchodních korporací, které jsou v postavení ovládané osoby, vyhotovit a do sbírky listin uložit zprávu o vztazích mezi propojenými osobami [§ 82 ZOK ve spojení s § 66 písm. l) VeřRej]. Jak účetní závěrka, tak zpráva o vztazích slouží jako zdroj pro posouzení finančního stavu obchodní korporace a tím i důvěryhodnosti pro stávající i potenciální obchodní partnery či zákazníky. Širší informační povinnost je uložena obchodním korporacím, jejichž cenné papíry jsou obchodovány na regulovaném trhu.21 Důvodem je ochrana stávajících i potenciálních investorů. Tyto informační povinnosti musí plnit i obchodní korporace s účastí státu (v širším slova smyslu).

Lze tak shrnout, že pro informační povinnost uloženou zákonem soukromým právnickým osobám vůči veřejnosti platí, že zákonodárce vymezí okruh informací a způsob, jakým je dotčená právnická osoba povinna je uveřejňovat. Povšimněme si, že splnění informační povinnosti se děje zpravidla prostřednictvím ucelených zpráv či jiných komplexních dokumentů (účetní závěrka), jejichž smyslem není jen informování veřejnosti, ale které plní i jiné účely (např. zpráva o vztazích primárně slouží k informování menšinových členů obchodní korporace, účetní závěrka má nezastupitelný význam pro samotnou obchodní korporaci, jíž se týká, a rovněž i pro stát jako podklad pro kontrolu plnění daňových povinností). Dodržování těchto informačních povinností je vynucováno orgány veřejné moci typicky prostřednictvím ukládání pokut.22 Je otázkou, zda by byla úspěšná žaloba např. na vydání účetní závěrky nezaložené ve sbírce listin s odůvodněním, že povinnost uložit účetní závěrku do sbírky listin zakládá každému právo na informace v ní obsažené, a tudíž každý je oprávněn se jejich poskytnutí domáhat i soudně.

V případě státu a územních samosprávných celků jakožto právnických osob veřejného práva je situace opačná. V návaznosti na čl. 17 Listiny promítnutý do zákona o svobodném přístupu k informacím se může každý domáhat poskytnutí jakékoli informace, ledaže zákon z důvodů uvedených v čl. 17 odst. 4 Listiny poskytnutí takové informace zapoví.23

IV. State-owned enterprise (SOE) – základní vymezení

Pro účely tohoto článku je pojem state-owned enterprise24 použit jako zastřešující termín nikoli jen pro podniky s účastí státu, tj. typicky akciové společnosti s většinovou účastí státu či státní podniky, nýbrž i pro podniky s účastí obcí a krajů jako zvláštní typ veřejnoprávních korporací.25 Za vhodný český ekvivalent pojmu state-owned enterprise považuji výraz podnik s účastí státu, přičemž termín podnik je použit v návaznosti na evropskou terminologii. Jsem si přitom vědoma toho, že pojem podnik v judikatuře Soudního dvora EU označuje jakoukoli jednotku vykonávající hospodářskou činnost nezávisle na jejím postavení a financování, tj. entitu zahrnující i více osob jako subjektů práva,26 zatímco mezi znaky state-owned enterprise patří i ten, že má právní subjektivitu. Použití jiného výrazu – např. právnická osoba s účastí státu či obchodní korporace s účastí státu nepovažuji za vhodné, protože nejde o dostatečně výstižné ekvivalenty. Chybí totiž na první pohled patrná návaznost na hospodářskou činnost, která se u state-owned enterprise zásadně vyžaduje. Důvodem, proč jsem nedala přednost některému z těchto termínů, je i skutečnost, že pod pojem právnické osoby s účastí státu by byly subsumovatelné i právnické osoby veřejného práva, jejichž účelem není primárně výkon hospodářské činnosti (např. státní příspěvkové organizace). Pojem obchodní korporace s účastí státu je zase příliš úzký, protože pod něj není možné podřadit státní podnik – nejde o obchodní korporaci, ač znaky pro state-owned enterprise státní podnik naplňuje (srov. dále). Ze všech těchto důvodů proto nadále v textu pracuji s anglickou zkratkou SOE.

Používáme-li pojem podnik s účastí státu, obce či kraje, rozumíme tím právnickou osobu zásadně vyvíjející podnikatelskou činnost, tj. samostatnou výdělečnou činnost za účelem dosažení zisku spočívající v nabídce zboží a služeb zákazníkům.27 Může jít o právnickou osobu, pro niž je podnikání nezbytným definičním znakem, jako je tomu u státního podniku,28, 29 anebo může jít o obchodní korporaci, která je zakládána zpravidla za účelem podnikání.30 Za SOEs nejsou považovány jiné právnické osoby, které stát či územní samosprávné celky ovládají, jestliže jejich převažujícím účelem není hospodářská činnost.31 Jinými slovy, za SOEs nejsou považovány právnické osoby zakládané podle zvláštních právních předpisů, pokud hospodářská činnost je jejich doplňkovou činností k hlavní činnosti, kterou je uspokojování veřejných potřeb. OECD Guidelines on Corporate Governance of State-owned Enterprises 2015 pak hospodářskou činnost vymezují jako činnost spočívající v nabízení zboží nebo služeb na trhu, jestliže v zásadě nic nebrání tomu, aby tuto činnost jako podnikání mohla vykonávat čistě soukromá osoba.32 Mezi SOEs tak nepatří právnické osoby, jejichž činnost je převážně financována z veřejných zdrojů, tj. např. zakladatelem nebo zřizovatelem nebo výnosy daní, poplatků a jiných obdobných peněžitých plnění.33

Souhrnně řečeno, je-li obchodní korporace ovládána státem či územním samosprávným celkem, patří mezi SOEs bez ohledu na to, zda podniká či nikoli. U jiných právnických osob pro jejich zařazení mezi SOEs nestačí, že jsou ovládány státem či územním samosprávným celkem, nýbrž je navíc vyžadováno, aby jejich hlavní činností byla hospodářská činnost.34

V. Právní povaha SOE

V SOE se setkává právo soukromé s právem veřejným a jen velmi těžce se hledá shoda na jejich vzájemném působení, resp. hranice jejich aplikace. Je třeba se ptát, zda na SOEs dopadá informační povinnost ve stejném rozsahu jako na státní orgány, resp. veřejné právnické osoby. Odpověď nelze nalézt bez toho, že se budeme zabývat otázkou, zda jsou právnické osoby patřící mezi SOEs soukromými nebo veřejnými právnickými osobami.

Pokud jde o obchodní korporace s účastí státu (v širším slova smyslu), nikdo jim s ohledem na jejich formu neupírá, že jde o soukromé právnické osoby, přesto dochází k materiálnímu přezkumu, zda k nim v některých případech nepřistupovat jako k právnickým osobám veřejného práva.35 Domnívám se, že není možné, aby jedna a táž právnická osoba současně byla pro určité účely (např. podnikání, placení daní apod.) soukromou právnickou osobou a pro jiné účely (např. informační povinnost) veřejnou právnickou osobou. Obchodní korporace tak podle mého soudu nepozbývají s většinovou účastí státu (v širším slova smyslu) charakteru právnické osoby soukromého práva.36 Tím není řečeno, že nemohou být podrobeny zvláštní regulaci,37 nemůže však jít o tutéž regulaci jako v případě právnických osob veřejného práva. Důvodem je požadavek na proporcionalitu zásahu zákona do svobody soukromých právnických osob plynoucí z ústavního rámce. Ten sice v případě obchodních korporací s účastí státu (v širším slova smyslu) může být intenzivnější než u „běžných“ obchodních korporací z důvodu veřejného zájmu na vyšší míře transparentnosti, z povahy věci však nemůže být stejný jako v případě státu, u nějž je požadavek na transparentnost nejintenzivnější a u nějž se princip proporcionality neuplatňuje.38

U státního podniku je otázka, zda jde o právnickou osobu veřejného práva či právnickou osobu soukromého práva, dosud nevyjasněná. Část odborné veřejnosti se přiklání k závěru, že jde o veřejnou právnickou osobu,39 někteří autoři to zpochybňují.40 Diskuse k této otázce však není doposud příliš bohatá. Jádro problému spočívá v tom, že se státní podnik vzpírá jednoznačné charakteristice. Zastánci jeho veřejné povahy nedovozují jeho veřejnoprávní charakter z toho, že by u něj nalezli všechny znaky právnické osoby veřejného práva, nýbrž z judikatury týkající se interpretace pojmu veřejná instituce.41, 42 Máme-li státní podnik zařadit do nějaké kategorie, můžeme uvažovat o veřejném podniku. Ten však doktrína nepovažuje za právnickou osobu veřejného práva.43

Osobně se kloním k závěru, že státní podnik je právnickou osobou soukromého práva. Klíčovým argumentem pro mě je, že hlavním posláním státního podniku je podnikání, tj. ryze soukromoprávní aktivita.44 I na tuto otázku však existují rozdílné pohledy. Můžeme se tak setkat s názorem, že převažujícím účelem konkrétního státního podniku není výkon hospodářské činnosti, nýbrž péče o státní majetek,45 resp. že je založen za veřejným účelem.46

Bylo by sice možné doktrinálně uvažovat o třetí kategorii právnické osoby, o právnické osobě smíšené povahy, nicméně občanský zákoník v § 20 odst. 2 počítá jen s dělením právnických osob na osoby soukromého práva a osoby veřejného práva.47 Zavádění jakési právnické osoby sui generis nic neřeší, protože bychom se v konečném důsledku museli přiklonit k závěru, zda s ní budeme zacházet jako s právnickou osobou soukromého práva a plně ji podřídíme právní regulaci právnických osob podle občanského zákoníku, anebo ji zařadíme mezi právnické osoby veřejného práva a pravidla upravující režim právnických osob podle občanského zákoníku použijeme jen tehdy, pokud jsou slučitelná s její právní povahou.48

Přikláním se tak k závěru, že SOEs nejsou právnickými osobami veřejného práva jen z toho důvodu, že v nich má stát (v širším slova smyslu) účast, či jsou dokonce státem, krajem či obcí ovládány. Za podstatné považuji nehledět na SOEs jako na homogenní skupinu právnických osob, ale naopak připustit, že mezi státními podniky na straně jedné a obchodními korporacemi na straně druhé jsou určité odlišnosti.49 Pro účely tohoto článku shrňme, že obchodní korporace s účastí státu (v širším smyslu slova) jsou soukromými právnickými osobami a státní podniky jsou spíše právnickými osobami soukromého práva.

Po tomto úvodním expozé se podívejme na právní úpravu informačních povinností SOEs de lege lata. Nejprve se zaměříme na zákon o registru smluv, následně pak na zákon o svobodném přístupu k informacím.50

VI. Zákon o registru smluv

Účelem zákona o registru smluv je zajistit veřejnosti přístup k informacím o určitých smlouvách uzavřených státem, krajem, obcemi51 a jinými právnickými osobami veřejného práva, jakož i SOEs, prostřednictvím veřejně přístupného registru smluv pod sankcí neúčinnosti smlouvy (§ 6), resp. zrušení závazku založeného smlouvou ex tunc (§ 7).52 Zákon při vymezení své působnosti kombinuje personální a věcné hledisko. Okruh osob, na něž povinnost uveřejňovat smlouvy prostřednictvím registru smluv dopadá, je vymezen pozitivně v § 2 RegSml a částečně i negativně v § 3 RegSml.53 Věcné hledisko se projevuje v negativním výčtu smluv, jichž se uveřejňování netýká (§ 3), resp. určení jejich obsahu, který povinnosti uveřejnění nepodléhá (ochrana obchodního tajemství v § 5 odst. 6).54

Nevznikají pochybnosti, že SOEs zásadně podléhají režimu zákona o registru smluv; pochybnosti však vznikají, pokud jde o určení okruhu smluv, které mají být uveřejňovány. Podle § 2 odst. 1 písm. k) RegSml se povinnost uveřejnit smlouvy prostřednictvím registru smluv vztahuje na státní a národní podniky a podle odst. 1 písm. n) i na právnické osoby, v nichž má stát nebo územní samosprávný celek sám nebo s jinými územními samosprávnými celky většinovou majetkovou účast, a to i prostřednictvím jiných právnických osob. Z uveřejňování smluv prostřednictvím registru smluv jsou podle § 3 odst. 2 písm. h) RegSml vyjmuty všechny akciové společnosti, jejichž cenné papíry byly přijaty k obchodování na evropském regulovaném trhu.55 Další osobní výluka se týká právnických osob, v nichž má většinovou účast obec, která nevykonává rozšířenou působnost, a to buď sama, anebo s jinými takovými obcemi [§ 3 písm. l) RegSml]. Dle zákonné dikce tak má být zákon aplikován na všechny právnické osoby, které jsme pod pojem SOE podřadili, s výjimkou těch, jejichž cenné papíry jsou obchodovány na regulovaném trhu (zatím), a těch, jejichž členy s většinovou účastí jsou obce, které nevykonávají rozšířenou působnost.

Zákon o registru smluv je přijímán rozporuplně. Jednou z hojně diskutovaných otázek je, zda podřízením SOEs režimu zákona o registru smluv nebylo nepřiměřeně zasaženo do jejich práva podnikat podle čl. 26 Listiny (k tomu dále).

Povinnost uveřejňovat smlouvy prostřednictvím registru smluv se v případě SOEs vztahuje na všechny smlouvy s výjimkami vymezenými v § 3 RegSml. Z nich stojí za zmínku pro účely tohoto článku výluka pro smlouvy uzavřené adhezním způsobem [odst. 2 písm. e)], pro smlouvy, jejichž hodnota předmětu nepřesahuje 50 tis. Kč bez daně z přidané hodnoty [odst. 2 písm. i)], a pro smlouvy, které jsou podřaditelné pod obchodní výjimku podle odst. 2 písm. r).56 Posledně jmenované výjimce má význam se podrobněji věnovat. Obchodní výjimka, podle níž SOE nevzniká povinnost uveřejňovat smlouvy prostřednictvím registru smluv, kombinuje subjektivní (určení osob, na které se vztahuje) a věcné vymezení (určení případů, na které dopadá).

Obchodní výjimku nemůže uplatnit kterákoli osoba podléhající zákonu o registru smluv, nýbrž jen taková právnická osoba, která byla založena za účelem uspokojování potřeb majících průmyslovou nebo obchodní povahu nebo za účelem výzkumu, vývoje nebo zkušebnictví. S pojmem uspokojování potřeb majících průmyslovou nebo obchodní povahu pracuje i zákon č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek. Využívá jej k vymezení právnických osob, které nemají postavení veřejného zadavatele, ač je osoba v postavení veřejného zadavatele ovládá.57 Při výkladu tohoto pojmu je nutné vyjít ze skutečnosti, že jej zákonodárce v zákoně o zadávání veřejných zakázek použil v návaznosti na unijní právo,58 a je proto nezbytné přihlédnout k judikatuře SDEU, která se jeho interpretací zabývá.59, 60 Z ní vyplývá, že účel uspokojování potřeb majících průmyslovou nebo obchodní povahu je naplněn, zajišťuje-li právnická osoba dostupnost zboží nebo služeb na trhu, aniž jejich dostupnost zajištuje stát či si nad jejich zajišťováním ponechal kontrolu.61 Rozhodující je současný stav (nikoli stav vymezený při založení).62 Za povšimnutí stojí, že NSS ve vztahu ke státnímu podniku Lesy ČR, s. p., uzavřel, že byl založen za účelem uspokojování veřejných (obecných) potřeb, nikoli za účelem uspokojování potřeb majících průmyslovou nebo obchodní povahu.63 Není tak vůbec jasné, na koho se daná obchodní výjimka vztahuje a na koho ne, když SDEU a NSS uzavírají, že je nezbytné posoudit všechny relevantní okolnosti pro posouzení, za jakým účelem byla právnická osoba založena.64 Navíc nelze přehlédnout, že se dostáváme do bludného kruhu, pokud jde o obsah pojmu SOE a uspokojování potřeb majících průmyslovou nebo obchodní povahu. SOE je definován i svým účelem, kterým má být převážně výkon hospodářské činnosti, tj. v zásadě působení na trhu v postavení účastníka soutěže.65 To se od státního podniku s ohledem na jeho zákonné vymezení předpokládá.66 Pro účely zadávání veřejných zakázek a nyní i registru smluv se ale ukazuje, že nad hospodářskou činností může u státního podniku fakticky převážit veřejný (obecný) účel založení. Patří pak takový státní podnik ještě mezi SOEs?67

Je tudíž otázkou, zda jedno z kritérií zvolené pro vymezení právnické osoby jako veřejného zadavatele je vhodné i pro vymezení obchodní výjimky v zákoně o registru smluv. Je pro naplnění sledovaného účelu nezbytně nutné, aby obchodní výjimka byla vztažena jen k určitým osobám? Nestačí k naplnění sledovaného účelu toliko omezení na smlouvy uzavřené v rámci běžného obchodního styku (viz dále)? Domnívám se, že ano.68 Při zachování subjektivní podmínky není postaveno najisto, zda se jí konkrétní SOE může dovolat, nebo ne. To není vůbec příznivé pro ochranu třetích osob a bezpečnost právního styku.69

Pokud jde o věcnou podmínku vymezující použitelnost obchodní výjimky, povinnost uveřejnit smlouvu prostřednictvím registru smluv se netýká smlouvy uzavřené v běžném obchodním styku v rozsahu předmětu činnosti nebo podnikání podle veřejného rejstříku. Výluku z informačních povinností (i těch, které mají interní povahu) pro právní jednání učiněná v rámci běžného obchodního styku zákon používá celkem často. Důvodem je, že ochrana soukromého nebo veřejného zájmu, která je v konkrétních případech uložením informační povinnosti sledována,70 je dostatečně zajištěna standardizací smluvních podmínek, s nimiž je běžný obchodní styk pro opakovatelnost obdobných obvyklých obchodních právních jednání spojen.71 Jinými slovy, nevybočuje-li konkrétní smlouva z obdobných pravidelně uzavíraných smluv, není důvodu vztáhnout na ni zvláštní kontrolu ať již ze strany veřejnosti v případě registru smluv, či ze strany jiného orgánu právnické osoby. Naopak neobvyklé či jedinečné transakce z rámce běžného obchodního styku vybočují. Racionalita této věcné výjimky je v minimalizaci transakčních a administrativních nákladů na straně povinných osob a v nezahlcování systému. Výluka také plně odpovídá druhému příkazu principu proporcionality, tj. potřebnosti. V případě smluv uzavíraných v rámci běžného obchodního styku právě nutnost zpřístupnění veřejnosti absentuje, protože dosažení sledovaného cíle – zabránění nehospodárnému nakládání s majetkem státu, územních samosprávných celků a dalších osob se zvláštní vazbou na stát a územní samosprávné celky, informacemi o těchto smlouvách nemůže být dosaženo. Cíle je totiž naplněno již tím, že jde o standardizovanou smlouvu.

Výkladově nejasnou se jeví zákonná formulace obchodní výjimky požadující nikoli pouze, aby smlouva byla uzavřena v rámci běžného obchodního styku, nýbrž aby byla uzavřena v rámci běžného obchodního styku v rozsahu předmětu činnosti nebo podnikání právnické osoby zapsaného do veřejného rejstříku. Důvod vazby běžného obchodního styku na předmět činnosti nebo podnikání není jasný. Byť předmět činnosti nebo podnikání při posouzení, zda jde nebo nejde o běžný obchodní styk, může být významný,72 nelze vyloučit, že i smlouva uzavřená mimo rozsah předmětu činnosti nebo podnikání konkrétní právnické osoby může být uzavřena v běžném obchodním styku.73 Není tudíž zřejmé, zda zákonodárce chtěl zúžit pojem běžný obchodní styk a subjektivizovat jej či nikoli. Subjektivizace běžného obchodního styku jde ale nad rámec potřebnosti požadované principem proporcionality, a proto bychom tento výklad jako nesouladný s ústavním právem měli odmítnout.

Rovněž neshledávám žádné přesvědčivé důvody, připustíme-li, že předmět podnikání nebo činnosti má hrát při vymezení obchodní výjimky roli, proč tomu má být jen tehdy, pokud je takový předmět zapsán ve veřejném rejstříku. Proč by se třetí osoby nemohly dovolat skutečného stavu, když jen zapsané právnické osobě (a nikoli třetím osobám) k tíži lze připisovat, že zapsaný stav neodpovídá stavu skutečnému?74 Proč třetím osobám upírat právo dovolat se skutečnosti? Proč by se měl zákon o registru smluv odchylovat od principu materiální publicity, na kterém stojí veřejné rejstříky? Opačnou situaci, zajistit třetí osobě právo dovolat se zapsaného stavu oproti stavu skutečnému, bylo-li úmyslem zákonodárce touto dikcí ochránit třetí osobu, nebylo třeba řešit v zákoně o registru smluv, protože ochrana třetí osoby je pro tento případ dostatečně zajištěna v § 8 odst. 1 a 2 VeřRej. Z předestřených důvodů se kloním k závěru, že pro aplikaci obchodní výjimky postačí, že smlouva byla uzavřena v běžném obchodním styku bez dalšího.

Důvodem obchodní výjimky primárně není ochrana podnikání SOE.75 K ochraně podnikání a tím i obchodního závodu SOE slouží informační výluka týkající se obchodního tajemství (§ 5 odst. 6). Obchodní výjimka podle mého názoru souvisí s uplatněním třetího příkazu proporcionality, totiž s proporcionalitou v užším smyslu a poměřováním hodnot. Předmětem poměřování je na jedné straně tvrzené právo veřejnosti na informace podle čl. 17 Listiny a na druhé straně právo SOE na ochranu vlastnického práva podle čl. 11 Listiny (hodnoty obchodního závodu) a právo SOE podnikat podle čl. 26 Listiny. Podle mého názoru je však tato výjimka formulována nedostatečně úzce. Předmětem ochrany by neměly být jen informace tvořící obchodní tajemství, nýbrž i důvěrné informace. Připustíme-li ale pro SOEs i výluku důvěrných informací a tato by byla do zákona zakomponována, pak uveřejňování smluv prostřednictvím registru smluv u SOEs zcela ztrácí smysl. Důvodem je skutečnost, že důvěrnou informací může být každá informace, která není veřejně přístupná nebo jejíž uveřejnění zákon neukládá. Zároveň platí, že zákon na ni neklade takové nároky jako na obchodní tajemství.76 Na věc se můžeme podívat i obráceně, při stávající právní regulaci je možnost využití institutu důvěrných informací SOEs značně omezená.

Skupina senátorů podala k ÚS návrh na zrušení zákona o registru smluv. ÚS návrh zamítnul, protože neshledal, že by zákon o registru smluv představoval zásah do výkonu práva podnikat. Klíčovým se jeví bod 87 nálezu, v němž ÚS uzavřel, že státní podniky a národní podniky hospodaří s veřejnými prostředky77 a obchodní korporace s účastí státu (v širším slova smyslu) nejsou naroveň postavené jiným soukromým právnickým osobám.78 Z těchto premis ÚS dovodil v bodě 87 nálezu obecný závěr, že SOEs

„hospodaří s veřejnými prostředky. V situaci, kdy dotčený subjekt je přímo, anebo zprostředkovaně (skrze jiný subjekt) napojen na veřejné rozpočty a finance z nich plynoucí, proto nelze přijmout tezi navrhovatelky, že takový subjekt je ve srovnatelném postavení s jinými soukromoprávními subjekty, které rovněž provozují podnikatelskou činnost.“

Vazbu SOEs na veřejné rozpočty ÚS dovodil v případě státních podniků ze skutečnosti, že nemají vlastní majetek, nýbrž hospodaří s majetkem státu. Legitimnost regulace ve vztahu k obchodním korporacím s účastí státu (v širším slova smyslu) ÚS odůvodnil tím, že se nenacházejí ve srovnatelném postavení

„jako jiné podnikající právnické osoby soukromého práva, neboť alespoň zčásti hospodaří s veřejnými prostředky, u nichž nelze akceptovat iracionální či nehospodárné nakládání pouze proto, že se tak děje v rámci podnikatelské činnosti daného subjektu“.79

Problémem, který ÚS neřešil, je, že ani u soukromých právnických osob není v zájmu společnosti „iracionální a nehospodárné nakládání“; naplnění tohoto cíle se však uskutečňuje především prostřednictvím institutů soukromého práva (např. prostřednictvím péče řádného hospodáře spojené s výkonem funkce členů volených orgánů právnické osoby). ÚS tedy odmítl, že by zákon o registru smluv zasáhl do ústavně zaručených práv SOEs. Nicméně alespoň ve vztahu k obchodním korporacím se mi jeho argumentace nejeví jako přesvědčivá.

VII. Zákon o svobodném přístupu k informacím

Podle § 2 odst. 1 SvInf mezi povinné subjekty, které mají podle tohoto zákona povinnost poskytovat informace vztahující se k jejich působnosti, patří vedle státních orgánů, územních samosprávných celků a jejich orgánů i veřejné instituce.80 Zákon pojem veřejné instituce blíže nevymezuje.

Veřejné instituce jsou adresátem zákona o svobodném přístupu k informacím od jeho třetí novely. Nejprve se okruh povinných subjektů rozšířil od 25. 4. 2001 na veřejné instituce hospodařící s veřejnými prostředky, aniž zákonodárce alespoň v důvodové zprávě vysvětlil, co tímto pojmem míní.81 Pojem veřejné instituce nebyl do té doby obsažen v žádném právním předpise a ani nebyl používán doktrínou. Ve skutečnosti, že k rozšíření okruhu povinných osob podle zákona o svobodném přístupu k informacím došlo novelou zákonů upravujících vysílání České televize a Českého rozhlasu, lze nejspíše nalézt zdůvodnění, proč zákonodárce použil do té doby v právních předpisech neznámý pojem veřejná instituce hospodařící s veřejnými prostředky. V důvodové zprávě bylo pojmu veřejnoprávní instituce využito při vymezení základní charakteristiky ČT a ČRo.82 Nicméně ÚS odmítl argumentaci, že pojem veřejná instituce hospodařící s veřejnými prostředky zahrnuje v sobě jen ČT a ČRo, naopak se přiklonil k závěru, že úmyslem zákonodárce bylo, aby povinnými subjekty byly i další osoby splňující definiční znaky neurčitého pojmu veřejná instituce hospodařící s veřejnými prostředky.83

Novelou z r. 2006 byl s účinností od 23. 3. 2006 dodatek o hospodaření s veřejnými prostředky vypuštěn. Od té doby je adresátem zákona o svobodném přístupu k informacím veřejná instituce „bez přívlastku“. Důvodová zpráva k tomu uváděla:

„Předkladatel vychází z názoru, že žadatel má právo na informace vztahující se k působnosti veřejné instituce bez ohledu na to, zda hospodaří s veřejnými prostředky či nikoli, tento názor vychází především z povahy těchto institucí, které jsou zřízeny státem, sledují veřejný účel, jejich orgány jsou vytvářeny či spoluvytvářeny státem a stát na jejich činnost dohlíží. Vymezení znaků veřejné instituce je převzato z rozhodnutí ÚS sp. zn. III. ÚS 686/02 [Sb. n. u. ÚS, sv. 29, nález č. 30, s. 257]. Pokud některá instituce naplní tyto znaky, je to samo o sobě dostatečným důvodem pro to, aby i na ni dopadla povinnost poskytovat informace.“84

Kromě zákona o svobodném přístupu k informacím využil zákonodárce pojem veřejné instituce až v zákoně č. 23/2017 Sb., o pravidlech rozpočtové odpovědnosti („zákon o rozpočtové odpovědnosti“, „RozOdp“). Zákonodárce v důvodové zprávě s odkazem na blíže nespecifikovanou judikaturu85 uvádí, že veřejná instituce v sektoru veřejných institucí není totožným pojmem s veřejnou institucí podle zákona o svobodném přístupu k informacím.86 Ve vztahu k SOE je zajímavým § 3 písm. f) a l) RozOdp vymezující prostřednictvím generální klauzule právnické osoby patřící do skupiny veřejných institucí v sektoru veřejných institucí pro účely rozpočtové odpovědnosti, nad rámec těch, které § 3 uvádí jmenovitě. Formou nespecifikovaná právnická osoba je veřejnou institucí, splňuje-li kumulativně tyto podmínky: a) jejím zakladatelem nebo zřizovatelem je stát, územní samosprávný celek anebo jiná v daném ustanovení jmenovitě uvedená veřejná instituce (např. státní příspěvková organizace, zdravotní pojišťovna apod.), b) je financovaná převážně svým zakladatelem nebo zřizovatelem nebo výnosy daní, poplatků a jiných obdobných peněžitých plnění a c) některá ze jmenovitě uvedených veřejných institucí může prosadit jmenování, volbu nebo odvolání více než poloviny osob, které jsou statutárním, řídícím nebo správním orgánem nebo jeho členem, anebo většiny osob, které jsou členy dozorčího orgánu takové právnické osoby. Státní ani národní podnik není konkrétně ve výčtu veřejných institucí v § 3 RozOdp uveden. Soudím, že mezi veřejné instituce ve smyslu zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti nepatří, protože jeho hlavní činností je hospodářská činnost, což se vylučuje s požadavkem, aby převážilo jeho financování zakladatelem či zřizovatelem nebo výnosy daní, poplatků a jiných obdobných plnění.87 Pokud jde o SOE, která je obchodní korporací, přicházelo by v úvahu, aby byla veřejnou institucí ve smyslu § 3 písm. f) nebo l) právě a jen tehdy, pokud jejím hlavním účelem není hospodářská činnost.

Klíčovou otázkou tudíž je, zda, případně za jakých okolností, lze SOE podřadit pod pojem veřejná instituce ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím.

Podívejme se, jak byl pojem veřejné instituce v průběhu času vymezován v soudní judikatuře s důrazem na rozhodnutí týkající se SOEs.

Poprvé se interpretací pojmu veřejná instituce hospodařící s veřejnými prostředky ÚS zabýval v nálezu ve věci povahy Fondu národního majetku České republiky („FNM“).88 V něm konstatoval, že

„[d]efiniční znaky pojmu veřejná instituce hospodařící s veřejnými prostředky lze pak vymezit a contrario k pojmům státního orgánu, orgánu územní samosprávy a veřejnoprávní korporace. Z množiny veřejnoprávních subjektů za takové pak nutno považovat veřejný ústav a veřejný podnik, veřejné fondy a veřejné nadace. Jejich společnými znaky jsou veřejný účel, zřizování státem, kreování jejich orgánů státem, jakož i státní dohled nad jejich činností (viz obdobně stanoviska doktrinární: Matějka, J. Korporace veřejnoprávní, in Slovník veřejného práva československého. (Red. Hácha, E., Hoetzel, J., Weyr, F., Laštovka, K.) Sv. II, Brno, 1932, s. 370 a násl.; Hoetzel, J. Československé správní právo. Část všeobecná. 2. vyd. Praha, 1937, s. 73 a násl.; Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. Praha, 1994, s. 186 a násl.).“

ÚS dále dovodil, že všechny tyto znaky jsou splněny i u FNM, a že tudíž jde o povinný subjekt podle zákona o svobodném přístupu k informacím.

Klíčové pro toto rozhodnutí a pro rozhodnutí na ně navazující je, že jeho předmětem mělo být vymezení povahy FNM a v návaznosti na to teprve zodpovězení otázky, zda jde o veřejnou instituci ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím. ÚS ve shora cit. části odůvodnění uvádí, že za veřejnou instituci považuje veřejný ústav, veřejný podnik, veřejné fondy a veřejné nadace, aniž tento svůj závěr podrobněji odůvodňuje. Nezabýval se ani otázkou, jakým z vyjmenovaných subjektů je právě FNM, byť z kontextu odůvodnění je zřejmé, že do některé z předestřených kategorií má být zařazen. K takto vymezené skupině subjektů pak ÚS s odkazem na doktrínu přiřadil společné znaky, aniž tento krok přezkoumatelným způsobem vysvětlil. Problémem tohoto přístupu dle mého soudu je, že se doktrína nikdy nesnažila nalézt společné znaky všech těchto subjektů, nýbrž se je snažila charakterizovat samostatně (při vědomí jejich určité pojmové neuchopitelnosti).

Prostudujeme-li si prameny, na které ÚS v cit. nálezu odkazuje, na první pohled nesrozumitelná první věta cit. argumentace se stane smysluplnější. Dušan Hendrych se v cit. pasáži zabývá charakteristikou veřejného ústavu a veřejného podniku.89 To pak dává smysl potud, pokud v cit. části odůvodnění ÚS vymezoval veřejnou instituci a contrario k veřejnoprávní korporaci. ÚS tímto tvrzením (patrně) nechtěl vyjádřit, že veřejnou institucí nemá být jiná než v zákoně výslovně vyjmenovaná veřejnoprávní korporace, ale záměrem (snad) bylo sdělit jen tolik, že FNM není veřejnoprávní korporací, nýbrž jiným subjektem z množiny vyjmenovaných právnických osob, a proto veřejnou institucí hospodařící s veřejnými prostředky ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím. Nicméně je třeba se ptát, kde je původ definičních znaků, na něž se s odkazem na nauku ÚS odvolává. Citovaný D. Hendrych, ani J. Hoetzel nevymezují veřejný ústav, ani veřejný podnik skrze definiční znaky vypočtené ÚS.90 Ani v cit. Slovníku veřejného práva československého nenajdeme heslo, v němž by byly vytčeny společné znaky veřejných podniků, veřejných ústavů, veřejných fondů a veřejných nadací v podobě předestřené ÚS.

Shrneme-li výše uvedené, nezbývá než konstatovat, že ÚS sice posoudil povahu FNM co do výsledku nejspíše správně, nicméně co do postupu nedostatečně. Vůbec totiž není jasné, na základě jakých úvah dospěl k závěru o společných znacích vybraných subjektů, jejichž povahou se zabývá doktrína správního práva, a ztotožnil je se znaky veřejné instituce ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím. Uvědomíme-li si, že tato nepřesnost je základem tzv. pětistupňového testu veřejnosti používaným soudy (viz dále) při určování, které právnické osoby jsou v postavení veřejné instituce podle zákona o svobodném přístupu k informacím, a že tento test byl celou dobu přijímán jako správný a nebyl podroben revizi, nelze než uzavřít, že je nevyšší čas se opětovně zamyslet nad obsahem pojmu veřejná instituce a redefinovat jej. Na věci podle mého soudu nemůže nic změnit ani skutečnost, že se na takto vymezené definiční znaky veřejné instituce odvolal zákonodárce v důvodové zprávě k novele, jíž byl vypuštěn dodatek o hospodaření s veřejnými prostředky, když nevyužil možnosti je výslovně zakotvit v zákoně.91

Na závěry plynoucí z nálezu ve věci povahy FNM navázal ÚS při výkladu pojmu veřejné instituce již bez vazby na hospodaření s veřejnými příspěvky v klíčovém nálezu ve věci Letiště Praha, s. p.92 Hlavní závěry, které z něj plynou, jsou, že ÚS nečiní rozdílu mezi veřejnou institucí a právnickou osobou veřejného práva93 a že o určení, zda jde či nejde o veřejnou instituci, rozhoduje povaha konkrétní právnické osoby. Podle ÚS

„[m]ezi relevantní hlediska pro určení, zda se jedná o instituci veřejnou či soukromou, patří tak dle přesvědčení ÚS nejen a) způsob vzniku (zániku) instituce (z pohledu přítomnosti či nepřítomnosti soukromoprávního úkonu), ale rovněž b) hledisko osoby zřizovatele (z pohledu toho, zda je zřizovatelem instituce jako takové stát či nikoli; pokud ano, jedná se o znak vlastní veřejné instituci), c) subjekt vytvářející jednotlivé orgány instituce (z toho pohledu, zda dochází ke kreaci orgánů státem či nikoli; jestliže ano, jde o charakteristický rys pro veřejnou instituci), d) existence či neexistence státního dohledu nad činností instituce (existence státního dohledu je přitom typická pro veřejnou instituci) a e) veřejný nebo soukromý účel instituce (veřejný účel je typickým znakem veřejné instituce). Prostřednictvím těchto kritérií je pak nutno zkoumanou instituci posuzovat a podle výsledku dojít k závěru o její veřejné či soukromé povaze.“94, 95

ÚS tedy vyjmenoval, která kritéria považuje za podstatná pro určení povahy konkrétní právnické osoby, nicméně jejich výběr nijak přesvědčivě neodůvodnil, jen vyjádřil „své přesvědčení“. V podstatě nejde o jiné znaky než ty, které použil v nálezu ve věci povahy FNM a na něž odkázal zákonodárce v důvodové zprávě k jedné z novel zákona o svobodném přístupu k informacím.96 Inovativním však bylo, že ÚS již nevyžadoval kumulativní splnění všech těchto podmínek, jak by se mohlo v případě nálezu ve věci povahy FNM zdát, ale toliko převahu znaků, které jsou pro veřejnou instituci typické.

Ve věci Letiště Praha, s. p., se ÚS zabýval všemi vytčenými znaky a došel k závěru, že v zásadě všechny znaky jsou naplněny a že tedy státní podnik je veřejnou institucí.97 Dovodil, že státní podnik je založen za veřejným účelem (dovozováno z deklarace zákonodárce v § 3 odst. 2 StPod o tom, že státní podniky jsou zakládány k uspokojování významných celospolečenských, strategických nebo veřejně prospěšných zájmů); skutečností, že podle zákona je hlavním účelem existence státního podniku podnikání, se ÚS nezabýval. Rozhodnutí je zajímavé i z toho důvodu, že v něm ÚS konstatoval, že závěry ohledně státního podniku nejsou bez dalšího přenositelné na obchodní společnosti s většinovou účastí státu či územních samosprávných celků.

Na rozlišující kritéria, která ÚS formuloval v nálezu ve věci Letiště Praha, s. p., konstantně ve svých rozhodnutích odkazuje. Od jejich vymezení neměl potřebu se odchýlit. Na tento nález ve své rozhodovací činnosti navázal i NSS, který v několik případech podřadil pod pojem veřejné instituce i obchodní společnosti, v nichž stát nebo územní samosprávný celek měl většinový podíl.98

Průlom v předestřeném přístupu znamenal nález ÚS ve věci ČEZ, a. s.99 V něm ÚS dovodil, že ČEZ, a. s., ač v ní má stát většinový podíl, není veřejnou institucí ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím.100 Klíčové jsou body 65 až 71 odůvodnění nálezu. Argumentace ÚS vycházela z toho, že pojem veřejné instituce je pojmem neurčitým101 a že jeho výklad nemůže jít k tíži soukromým subjektům, a tedy obchodním společnostem, protože by to znamenalo rozpor s výhradou zákona,102 ledaže by konkrétní obchodní společnost

„naplnila definiční znaky veřejné instituce a veškeré právní následky spojené s tímto jejím postavením šly výlučně ‚k tíži‘ veřejné moci“.103

Na základě těchto úvah ÚS uzavřel, že obchodní společnosti, jejichž společníky jsou i jiné osoby než stát či územní samosprávný celek, resp. jiné osoby než povinné subjekty podle zákona o svobodném přístupu k informacím, nejsou veřejnými institucemi ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím (ratio decidendi).104, 105obiter dictu pak ÚS připustil, že obchodní společnost, jejímž společníkem je výlučně stát či územní samosprávný celek nebo více veřejnoprávních korporací, může být veřejnou institucí. Nezabýval se však určením všech podmínek, za nichž se to stane. Jako příklad toliko uvedl obchodní společnost zřízenou zákonem, jíž je stát jediným společníkem.106

Nález ÚS ve věci ČEZ, a. s., vyvolal reakci v podobě poslanecké iniciativy na změnu zákona o svobodném přístupu k informacím, jejímž cílem je výslovně do zákona doplnit, že povinným subjektem podle něj jsou i právnické osoby, v nichž stát či územní samosprávný celek či jiný povinný subjekt je většinovým společníkem nebo může vykonávat rozhodující vliv.107 Problémem návrhu bylo, že sice řešil neurčitost pojmu veřejná instituce, neřešil ale další výhradu, kterou ÚS předestřel, a sice naplnění principu proporcionality. Vzhledem k tomu, že zákon o svobodném přístupu k informacím stojí na plošném principu, nebyl by podle mého soudu princip proporcionality touto změnou zákona naplněn.

Na závěr naznačený v nálezu ve věci ČEZ, a. s., že obchodní společnost je veřejnou institucí, je-li stát či územní samosprávný celek jejím jediným společníkem, navázal ve své další rozhodovací činnosti NSS a přijal jej vedle aplikace pětistupňového testu veřejnosti podle nálezu ve věci Letiště Praha, s. p., za stěžejní kritérium pro určení, zda obchodní společnost je či není veřejnou institucí (splnění dalších podmínek nevyžadoval).108 Tento jeho přístup zatím aproboval i ÚS.109 Předestřené pojetí však není soudy jednoznačně přijímáno. Ve věci OTE, a. s., NSS tuto akciovou společnost neshledal veřejnou institucí, ač jejím jediným akcionářem je stát, s odůvodněním, že z nálezu ÚS ve věci ČEZ, a. s., plyne, že akciová společnost, aby byla veřejnou institucí, musí splňovat dvě podmínky – stát je jejím jediným akcionářem a byla založena zákonem. U společnosti OTE, a. s., neshledal NSS naplnění druhé podmínky.110

Výklad pojmu veřejná instituce nelze považovat za ukončený, o čemž svědčí skutečnost, že ve věci právní povahy OTE, a. s., dospěl druhý senát ÚS po předběžném projednání k závěru, že se v právním posouzení odchyluje od dosavadní interpretace pojmu veřejná instituce ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím, a věc předložil k rozhodnutí plénu.111 V návrhu stanoviska plénu druhý senát argumentoval pro závěr, že veřejnou institucí je taková právnická osoba, v níž má stát nebo jiná veřejnoprávní korporace většinovou majetkovou účast.112 Pro přijetí návrhu stanoviska se však nevyslovila potřebná většina soudců.113

Vytyčení definičních znaků veřejné instituce ze strany ÚS (tzv. pětistupňový test veřejnosti) považuji za problematické v několika ohledech. Předně není zřejmé, zda ÚS ztotožňuje veřejnou instituci s právnickou osobou veřejného práva. Spíše se zdá, že na počátku na veřejnou instituci nahlížel jako na synonymum právnické osoby veřejného práva, postupem času se ale tyto pojmy v jeho judikatuře od sebe osamostatnily (v judikatuře NSS určitě – viz výše cit. soudní rozhodnutí).

Výčet znaků pro odlišení veřejné a soukromé instituce ze strany ÚS neodpovídá závěrům soudobé doktríny,114 což by nevadilo, pokud by se s těmito závěry přesvědčivými argumenty vypořádal. To se bohužel nestalo. Podíváme-li se na kritéria formulovaná ÚS podrobněji, pak první čtyři nám v zásadě nic o povaze právnické osoby neřeknou.115

Jak správně poukazuje Karel Beran, způsob zřízení, resp. jednotlivé fáze zřízení právnické osoby, nám o její povaze jednoznačně nic nevypovídají.116 Týž závěr lze nalézt i v prvorepublikové nauce.117

Co se týče druhé a třetí podmínky, tj. hlediska osoby zřizovatele a způsobu, jakým se vytvářejí a obsazují orgány právnické osoby, také nejsou dostatečně odlišujícími kritérii. Základním principem vytváření a obsazování orgánů právnických osob totiž je, že tak činí jejich zakladatel, resp. členové (zejména v případě korporací), nejsou-li pro specifické případy stanovena odlišná řešení. Tato dvě kritéria se tak v podstatě omezují na otázku, zda z okolnosti, že určitý druh právnické osoby může (spolu)založit (jen) stát či územní samosprávný celek, lze dovodit, že jde o právnickou osobu veřejného práva, a tedy veřejnou instituci. Domnívám se, že naplnění některé z těchto podmínek není pro určení povahy právnické osoby dostatečné a je pouze indikativní.

Ani čtvrtý znak deklarovaný ÚS nepovažuji při rozlišení právnických osob na osoby soukromého a veřejného práva za relevantní. Předně není zcela zřejmé, co pod pojmem státní dohled soudy rozumí. Jde o správní dozor?118 Nebo o správní dohled?119 Nebo o obsahově jiný pojem? Jde-li o správní dozor, je nutné zdůraznit, že ten se netýká jen právnických osob veřejného práva, nýbrž i právnických osob soukromého práva (např. v oblasti regulace podmínek podnikání a jejich dodržování).

Za relevantní tak považuji toliko poslední kritérium uváděné ÚS, kterým je účel existence konkrétního druhu právnické osoby. Tento znak ale sám o sobě pro určení charakteru právnické osoby také podle mého soudu není dostatečný a měl by být doplněn o kritérium, zda právnická osoba k naplnění účelu používá soukromoprávní nebo veřejnoprávní prostředky.120 To souvisí především, ale nejen, s jejím financováním, tj. s tím, zda je či není převážně financována z veřejných zdrojů. Jinými slovy, relevantním by mělo být kritérium, s nímž pracuje zákon o pravidlech rozpočtové odpovědnosti (viz výše). To nás vrací zpátky k otázce, zda pojem veřejná instituce byl zvolen vhodně a zda má být obsahově totožný s vymezením právnické osoby veřejného práva či ne.

Osobně se přikláním k tomu, že pojem veřejná instituce nemá být interpretován šířeji než pojem právnické osoby veřejného práva. Při vymezení právnické osoby veřejného práva se kloním k závěrům předloženým K. Beranem, že relevantními znaky jsou veřejnoprávní způsob zřízení, plnění úkolů veřejné správy či úkolů ve veřejném zájmu, veřejnoprávní pravomoc a plnění úkolů veřejnoprávními prostředky.121

I v případě, že se omezíme pouze na kritéria účelu existence a použitých prostředků pro potřeby zákona o svobodném přístupu k informacím (a nebudeme trvat na podmínce veřejnoprávní pravomoci), pak podle mého soudu ani obchodní korporace, ani státní či národní podnik nejsou zásadně veřejnou institucí podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Důvodem je, že převažujícím účelem jejich existence je podnikání, tj. soukromý účel, a že tento účel naplňují soukromými, nikoli veřejnými prostředky.122

VIII. Závěrem

Při hledání odpovědi na otázku, jaký má být přístup k nastavení informačních povinností obchodních korporací s účastí státu (v širším slova smyslu), je významné utřídit právnické osoby s vazbou na stát. Můžeme je rozdělit do dvou skupin. Do první kategorie lze zařadit právnické osoby charakteru state-owned enterprise, tj. obchodní korporace s účastí státu (v širším slova smyslu) a státní podniky. Do druhé skupiny pak ostatní právnické osoby s vazbou na stát (v širším slova smyslu) typu příspěvkových organizací. Máme-li posoudit povahu právnických osob s vazbou na stát, právnické osoby zařazené do druhé skupiny jsou právnickými osobami veřejného práva. U právnických osob, které jsou subsumovatelné pod pojem state-owned enterprise je jejich zařazení do kategorie soukromé nebo veřejné právnické osoby složitější. Obchodní korporace s přímou či nepřímou účastí státu (v širším slova smyslu), které se od „běžných“ obchodních korporací liší jen tím, že jejich členem (zprostředkovaně) je stát či jiná veřejnoprávní korporace, jsou soukromými právnickými osobami s ohledem na svou formu. Povaha státního podniku je sporná. Podle mého soudu u něj převažují znaky řadící jej mezi soukromé právnické osoby. Rozdělení právnických osob s vazbou na stát na veřejné a soukromé právnické osoby je významné pro určení, zda je na ně aplikovatelný čl. 17 Listiny o obecné informační povinnosti veřejné moci. Na veřejné právnické osoby typu příspěvkových organizací informační povinnost v plném rozsahu podle čl. 17 Listiny dopadne vždy. Soukromé právnické osoby, byť s úzkou vazbou na stát, nelze pod plný informační režim představovaný čl. 17 Listiny podřadit. Má-li jim být uložena zvláštní informační povinnost, je nezbytné vyhovět podmínkám podle čl. 2 odst. 3 Listiny, tj. lze tak učinit při dodržení testu proporcionality.

Judikatura se zatím kloní k závěru, že státní podnik a obchodní společnost, jejímž jediným společníkem je stát či územní samosprávný celek,123 je veřejnou institucí podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Domnívám se, že tomu tak není.

Základním argumentem je, že by neurčitý právní pojem veřejná instituce neměl být s ohledem na výhradu zákona obsaženou v čl. 2 odst. 3 Listiny vykládán v jiném významu než právnická osoba veřejného práva a že SOEs zásadně jsou soukromými právnickými osobami, protože nenaplňují s ohledem na svůj účel – výkon hospodářské činnosti – a prostředky, které k tomu používají – prostředky získané hospodářskou činností – znaky právnické osoby veřejného práva. Tuto argumentaci lze doplnit i potud, že i v případě vytvoření obchodních společností státem či územním samosprávným celkem dochází k majetkovému oddělení zakladatele a obchodní společnosti a že již nadále není možné hledět na majetek obchodní společnosti jako na majetek státu a ani na její činnost nelze hledět ve smyslu čl. 17 Listiny jako na činnost veřejné moci.124 Výjimkou z tohoto pravidla by bylo zneužití formy obchodní společnosti státem nebo územním samosprávným celkem.

SOEs jako podniky s účastí státu či územního samosprávného celku svou činností vytvářejí obchodní závody. České právo poskytuje obchodnímu závodu jako zvlášť významnému statku zvláštní ochranu.125 S působením na trhu, provozem obchodního závodu a podnikáním vůbec je proto podle mého soudu plošná informační povinnost stanovená pro SOE zákonem o registru smluv a zákonem o svobodném přístupu k informacím neslučitelná a zakládá rozpor s Listinou zaručující ochranu vlastnického práva, včetně vlastnického práva k obchodnímu závodu, a svobodu podnikání.

To neznamená, že SOEs by měly mít vůči veřejnosti stejnou informační povinnost jako „běžné“ obchodní korporace. Nic nebrání zákonodárci, aby ústavně konformním způsobem uložil SOEs zvláštní informační povinnost. Neměla by mít plošný charakter, jako je tomu v případě zákona o registru smluv a zákona o svobodném přístupu k informacím, nýbrž měla by být SOEs „ušita na míru“ s ohledem na jejich zvláštní povahu a rizika, jež z ovládání státem či územním samosprávným celkem mohou plynout, která by ale současně ctila skutečnost, že jde o podnikající osoby, jejichž hlavním účelem je uspět v hospodářské soutěži. Jinými slovy, uvědomuje-li si zákonodárce nutnost zvláštní informační povinnosti ve vztahu k obchodním korporacím, jejichž cenné papíry jsou obchodovány na regulovaném trhu, či které jsou součástí ovládané skupiny, není důvodu, aby obdobně pojatou zvláštní informační povinnost zákonem neuložil i SOEs. Způsob, jakým doposud k transparentnosti SOEs přistoupil (skrze zákon o registru smluv a soudní interpretaci pojmu veřejná instituce v zákoně o svobodném přístupu k informacím), však pro jejich plošnost, která nekoresponduje s principem proporcionality, nepovažuji za souladný s ústavním pořádkem.



Poznámky pod čarou:

Autorka je odbornou asistentkou na katedře obchodního práva Právnické fakulty UK v Praze.

Článek vychází z příspěvku „Právo na svobodný přístup k informacím ve vztahu k a.s. s majetkovou účastí státu?“ předneseného na konferenci „Obchodné spoločnosti (podniky) s účasťou štátu (SOE – State Owned Enterprises)“ dne 10. 10. 2018 ve Smolenicích. V článku se pracuje se soudními rozhodnutími týkajícími se společnosti ČEZ, a. s. Vzhledem k tomu, že jsem v minulosti dlouhou dobu působila jako právník v energetice, považuji za důležité uvést, že jsem nikdy nepracovala pro ČEZ, a. s. Předkládané závěry představují můj ryze osobní odborný pohled na zkoumané otázky. Předkládaný text, byť odlišně strukturovaný, bude rovněž otištěn v rámci kolektivní monografie navazující na uvedenou konferenci, jejíž vydání se předpokládá v průběhu r. 2019.

Jde o nejčastější případy majetkových účastí státu, krajů a obcí. Přehled majetkových účastí státu je zpracován k 31. 12. 2014 v příloze k Závěrečné zprávě o hodnocení dopadů regulace (RIA) k návrhu nominačního zákona (http://www.psp.cz/). Z obchodních korporací převládají akciové společnosti. Důvodem je skutečnost, že stát podle § 28 odst. 1 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích („zákon o majetku ČR“, „MajČR“), nemůže jinou obchodní korporaci založit či se na jejím založení podílet. Nabývání podílů v již existujících obchodních společnostech zákon výslovně nezakazuje ani neomezuje a ve své podstatě předpokládá (§ 28 odst. 3 MajČR). Stát nemůže zásadně nabýt družstevní podíl převodem; právní nástupnictví zákon nevylučuje (§ 30 MajČR). Majetkové účasti státu v jiných formách obchodních korporací než v akciové společnosti jsou tudíž ojedinělé.

Pokud jde o podíly obcí a krajů v obchodních korporacích, není mi známo, že by byl zpracován jejich celkový přehled. Územní samosprávné celky mohou zakládat podle § 23 odst. 1 písm. c) zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů („ÚzmRoz“), akciové společnosti a společnosti s ručením omezeným. Podle § 23 odst. 2 ÚzmRoz pak je umožněno, aby obce a kraje byly i členy jiných obchodních korporací. Odst. 2 je formulován natolik vágně, že podle mého názoru není vyloučeno, aby se obec či kraj podílely na založení i jiné obchodní korporace, než jsou kapitálové společnosti. Formulace odst. 1 a 2 svádí k domněnce, že v odst. 1 jsou vymezeny případy, kdy obec či kraj se může stát zakladatelem obchodní korporace, a v odst. 2 případy, kdy se obec a kraj mohou stát členy obchodních korporací po jejich vzniku, tj. nikoli od založení. Tento předestřený výklad nepovažuji za logický. Nedává příliš smysl umožnit účast ve všech formách obchodních korporací, ale nikoli od počátku jejich existence (jsem si vědoma, že obdobný přístup volí zákonodárce i ve vztahu k majetkovým účastem státu). Taková zákonná překážka je jednoduše překonatelná, ale s vynaložením dalších transakčních nákladů. Jelikož nenalézám žádný racionální argument pro tento výklad, kloním se k závěru, že v odst. 1 chtěl zákonodárce toliko zdůraznit, že v případě společnosti s ručením omezeným a akciové společnosti může být obec či kraj jediným zakladatelem (společníkem/akcionářem) a v případě jiné obchodní korporace jedním z jejích členů (obě předestřené možnosti plynou přímo z práva obchodních korporací). Lze tak uzavřít, že zákonná regulace neklade územně samosprávným celkům žádné překážky pro nabývání podílů v jakékoli obchodní korporaci po celou dobu její existence od založení až po zánik. U krajů a větších obcí lze předpokládat, že častěji využijí formy akciové společnosti. U menších obcí se naopak domnívám, že s ohledem na menší finanční náročnost založení spíše zvolí pro vytvoření obecních obchodních společností formu společnosti s ručením omezeným.

Pojem vysvětluji dále.

Ústavní soud dovodil, že právo jednotlivce na informace a tomu odpovídající povinnost státu informace poskytovat jsou podřaditelné i pod čl. 10 Úmluvy. Srov. nálezy ÚS z 30. 3. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 2/10, a z 5. 5. 2010, sp. zn. I. ÚS 1885/09. Obě rozhodnutí se týkala poskytování nepravomocných rozsudků.

Wagnerová, E. Komentář k čl. 17 Listiny, in Wagnerová, E., Šimíček, V., Langášek, T., Pospíšil, I. a kol. Listina základnich práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, s. 436, marg. r. 50.

Srov. nález ÚS z 15. 11. 2010, sp. zn. I. ÚS 517/10, ve věci poskytování informací o členství soudců v KSČ, v němž ÚS konstatoval (bod 18), že „(v zásadě) na všem, co může souviset s fungováním moci ve státě (tedy i moci soudní), mohou mít jednotlivci i veřejnost legitimní zájem; jde o jejich informování a o svobodné utváření názorů (niterní aspekt jednotlivce, jeho seberealizace a rozvoj) a eventuálně o následné veřejné posuzování, tedy o veřejnou diskusi (vnější aspekt), což může působit jako veřejná kontrola činnosti státu. Fungování státní moci se jak jednotlivců, tak i celé veřejnosti přirozeně dotýká. Tedy, smyslem věci je umožnění participace občanské společnosti na věcech veřejných.“

Podle Elišky Wagnerové obranná funkce základních práv „slouží k zajištění svobodné sféry jednotlivce před zásahy ze strany veřejné moci tím, že veřejné moci jako adresátu povinnosti plynoucí ze vztahu, v němž jednotlivec uplatňuje právo, ukládá povinnost zdržet se zásahů do této jednotlivcovy sféry. Zajišťuje jednotlivci a jím vytvářeným právnickým osobám (právnickým osobám soukromého práva) tu životní oblast, v níž je realizována soukromá, osobní autonomie, do níž je veřejné moci zapovězeno vstupovat.“ Wagnerová, E. Úvod, in Wagnerová, E. a kol., op. cit. sub 4, s. 11, marg. r. 34. K tomu je nezbytné dodat, že ÚS nad rámec doktrinálních závěrů poskytuje ochranu i právnickým osobám veřejného práva, jde-li o horizontální vztahy (Wagnerová, E., tamtéž, s. 20, marg. r. 70).

Tamtéž, s. 20, marg. r. 69. K tomu i nález ÚS z 10. 10. 2001, sp. zn. I. ÚS 201/01, v němž ÚS uvádí, že „[ú]stavně zaručená základní práva a svobody zakotvená v Listině a v Úmluvě se vztahují též na osoby právnické, přirozeně za splnění předpokladu, že to povaha věci umožňuje“.

Wagnerová, E. Komentář k čl. 12 Listiny, in Wagnerová, E. a kol., op. cit. sub 4, s. 332, marg. r. 13.

Wagnerová, E. Komentář k čl. 13 Listiny, in Wagnerová, E. a kol., op. cit. sub 4, s. 345, marg. r. 13.

Srov. nález ÚS z 10. 10. 2001, sp. zn. I. ÚS 201/01.

Wintr, J. Komentář k čl. 26 Listiny, in Wagnerová, E. a kol., op. cit. sub 4, s. 577, marg. r. 8.

Wagnerová, E. Úvod, in Wagnerová, E. a kol., op. cit. sub 4, s. 26, marg. r. 89.

Tamtéž, s. 26, marg. r. 89.

Srov. nález ÚS z 20. 6. 2017, sp. zn. IV. ÚS 1146/16, ČEZ, a. s., bod 65: „Zatímco ve vztahu k veřejnoprávním subjektům nepředstavuje neurčitost pojmu ‚veřejné instituce‘ problém, takovýto závěr by nebylo možné učinit, jestliže by se měl vztahovat i na jiné subjekty. Je tomu tak z toho důvodu, že adresátem povinností plynoucích z práva na informace podle čl. 17 odst. 1 a 5 Listiny jsou výlučně veřejnoprávní subjekty (veřejná moc), a nikoliv subjekty soukromoprávní. Těm by tato povinnost musela být v souladu s čl. 4 odst. 1 Listiny stanovena zákonem, a to za splnění dalších podmínek vyplývajících z ústavního pořádku, včetně požadavku určitosti zákona a proporcionality zásahu do základních práv a svobod.“

Wagnerová, E. Úvod, in Wagnerová, E. a kol., op. cit. sub 4, s. 26, marg. r. 90.

K vymezení testu rozumnosti srov. nález ÚS z 24. 4. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 54/10, ve věci nemocenských dávek za první tři dny pracovní neschopnosti, tzv. karenční dobu.

Podnikání je kategorie užší než samostatná výdělečná činnost. Např. činnost autorů, tzv. výkonných umělců či profesionálních sportovců může být samostatnou výdělečnou činností (jsou tzv. „na volné noze“), nemusí ale naplnit znaky podnikání. V podrobnostech k rozlišení samostatné výdělečné činnosti a podnikání srov. Eichlerová, K. Profesionální sportovec jako podnikatel?, in Pichrt, J. (ed.) Sport a (nejen) pracovní právo. Praha: Wolters Kluwer, 2014, s. 59–63. Zajímavým se v tomto směru jeví rozsudek NSS z 13. 7. 2017, sp. zn. 6 Afs 278/2016. Soud přiznal prvoligovému fotbalistovi Davidu Lafatovi právo si zvolit, zda jeho činnost jako profesionálního fotbalisty má být považována nejen za samostatnou výdělečnou činnost, tj. přiznal mu nejen právo na opt-out z režimu doposud státem prosazované závislé činnosti profesionálních sportovců v kolektivních sportech, ale dokonce právo vlastní volbou provést opt-in této činnosti do režimu podnikání. Tento přístup potvrdil i v další věci týkající se profesionálního hokejisty, jemuž rovněž přiznal právo smluvně si s klubem sjednat, že jeho činnost profesionálního hokejisty je výkonem samostatné výdělečné činnosti (rozsudek NSS z 3. 8. 2017, sp. zn. 9 Afs 166/2017).

K tomuto závěru se kloní nauka (srov. Wintr, J. Komentář k čl. 26, in Wagnerová, E. a kol., op. cit. sub 4, s. 573, marg. r. 1). V několika svých rozhodnutích se k aplikaci testu proporcionality klonil i ÚS. Srov. nálezy ÚS z 22. 10. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 19/13, Úhradová vyhláška pro rok 2013; z 13. 5. 2014, sp. zn. Pl. ÚS 44/13, zrušení jednotné kauce ve výši 20 mil. Kč pro distributory pohonných hmot; z 20. 6. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 38/04, podmínka odbornosti a bezúhonnosti zemědělských podnikatelů; ze 7. 4. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 35/08, podmínka bezúhonnosti pro provozování živnosti; a z 25. 10. 2016, sp. zn. II. ÚS 443/16, podmínka zápisu absolventa zahraniční právnické fakulty do seznamu advokátních koncipientů. ÚS však v klíčovém rozhodnutí ve věci elektronické evidence tržeb pro kontrolu ústavnosti použil test rozumnosti, aniž vysvětlil, proč se od svého předchozího přístupu odchýlil [nález ÚS z 12. 12. 2017, sp. zn. Pl․ ÚS 26/16 (body 71–79 odůvodnění)].

Jde o transpozici tzv. První směrnice kodifikované ve směrnici Evropského parlamentu a Rady (EU) 2017/1132 o některých aspektech práva obchodních společností. Směrnice dopadá v této věci jen na společnost s ručením omezeným a akciovou společnost. Český zákonodárce tuto povinnost vztáhl na všechny podnikatele; dopadá i na státní podniky, které jsou podnikateli nejen ve smyslu § 420 odst. 1 ObčZ z důvodu, že podnikají, nýbrž i podle § 421 odst. 1 ObčZ, protože se podle § 5 odst. 1 zákona č. 77/1997 Sb., o státním podniku („StPod“), zapisují do obchodního rejstříku. Pokud jde o internetové stránky, jejich zřízení zákon ukládá jen akciovým společnostem (§ 7 odst. 2 ZOK) a nepřímo i družstvům, protože jim ukládá určité informace na internetových stránkách uveřejnit (např. pozvánku na členskou schůzi v § 636 odst. 1 ZOK).

Obchodní korporace jsou ve smyslu § 1 odst. 2 písm. a) zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, účetními jednotkami, které jsou povinny podle § 6 odst. 4 ÚčZ sestavovat řádnou, případně též mimořádnou, mezitímní a konsolidovanou účetní závěrku, a podle § 21a odst. 1 ÚčZ ji zveřejňovat uložením do sbírky listin obchodního rejstříku [srov. § 66 písm. c) VeřRej].

Emitentům je uložena povinnost uveřejnit výroční zprávu (§ 118 ZPKT) a pololetní zprávu (§ 119 ZPKT) a rovněž povinnost zveřejňovat vnitřní informace [čl. 17 a násl. nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 596/2014 o zneužívání trhu, označované též jako Market Abuse Regulation (MAR)].

Za neuložení účetní závěrky či zprávy o vztazích do sbírky listin přes výzvu soudu může rejstříkový soud podle § 104 VeřRej udělit pokutu až do výše 100 tis. Kč. Za neuvádění stanovených údajů na obchodních listinách může rejstříkový soud podle § 107 ve spojení s § 104 VeřRej udělit pokutu až do výše 100 tis. Kč. V obou případech při opakovaném nesplnění zákonných povinností může soud rozhodnout o zrušení právnické osoby (§ 105 VeřRej).

Srov. např. § 7, 9, 1011 SvInf.

Pojem state-owned enterprise není v českém právu doposud běžně používaným pojmem. V mezinárodním kontextu je tomu naopak. Srov. zejména OECD Guidelines on Corporate Governance of State-owned Enterprises, 2015 (https://www.oecd-ilibrary.org/), konferenci cit. v úvodní pozn., nebo konferenci Corporate Governance of State-owned Enterprises in Central and Eastern Europe“ pořádanou dne 14. 10. 2016 v Budapešti (program viz na https://www.societas-cee.org/).

Účast státu, kraje nebo obce může být přímá i nepřímá.

Srov. zejména rozhodnutí SDEU z 23. 4. 1991, C-41/90, Klaus Hofner a Fritz Elser proti Macroton, GmbH.

Eichlerová, K. in Černá, S., Plíva, S. a kol. Podnikatel a jeho právní vztahy. Praha: Univerzita Karlova, Právnická fakulta, 2013, s. 12, nebo Pokorná, J. in Bejček, J. a kol. Obchodní právo. Obecná část. Soutěžní právo. Praha: C. H. Beck, 2014, s. 56.

Nepracuji samostatně s kategorií národní podnik, nýbrž jej pro účely tohoto článku podřazuji pod pojem státní podnik. Důvod je prostý. V ČR existuje jediný fungující národní podnik, a to Budějovický Budvar, národní podnik (celá obchodní firma podle zápisu v obchodním rejstříku zní: Budějovický Budvar, národní podnik, Budweiser Budvar, National Corporation, Budweiser Budvar, Enterprise Nationale). Zákon o majetku ČR vylučuje jmenovitě Budějovický Budvar, národní podnik, ze své působnosti (§ 54 odst. 1 in fine) s tím, že se řídí zvláštními předpisy. Žádný zvláštní právní předpis osahující komplexní úpravu národního podniku ale v současné době neexistuje. Pouze podle čl. II Přechodných ustanovení zákona č. 213/2013 Sb., jímž byl novelizován zákon č. 77/1977 Sb., o státním podniku, platí § 13, 1519 StPod i pro národní podnik. Národní podnik se tak nachází v určitém právním vakuu. Bezpochyby na něj dopadá obecná úprava právnických osob podle občanského zákoníku (k diskusi je, zda zcela, anebo jen přiměřeně v rozsahu odpovídajícím jeho povaze, lze aplikovat stejné závěry jako v případě státního podniku – viz dále). V určitých zákonem výslovně neřešených otázkách je proto nutno per analogiam podle § 10 odst. 1 ObčZ aplikovat na národní podnik zákon o státním podniku, protože státní podnik je svou povahou národnímu podniku nejbližší. Blíže k problematice právního postavení národního podniku srov. Muroň, J. Zákon o státním podniku v praxi. Praha: Grada, 2017, s. 155–158.

Podle § 2 odst. 1 věty druhé StPod státní podnik provozuje svým jménem a na vlastní odpovědnost podnikatelskou činnost za účelem plnění významných strategických, hospodářských, společenských, bezpečnostních nebo dalších zájmů státu.

Podnikání je podle části české doktríny jedním z definičních znaků obchodních korporací (Pelikánová, I., Pelikán, R. in Černá, S., Štenglová, I., Pelikánová, I. a kol. Právo obchodních korporací. Praha: Wolters Kluwer, 2015, s. 62). Obdobně i slovenská nauka považuje podnikání za typický účel existence obchodních společností, tj. za znak je charakterizující (Ďurica, M. in Kubíček, P., Škrinár, A., Nevolná, Z., Kolkusová, R., Ďurica, M. Obchodné právo. 2. vyd. Plzeň: Aleš Čeněk, 2018, s. 87).

Jako v případě jiných definičních znaků obchodní korporace (např. za znak obchodní korporace se uvádí, že jde o sdružení osob, je však přípustné vytvořit jednočlennou kapitálovou společnost, která je považována za obchodní korporaci), i z tohoto znaku jsou možné výjimky. Podle § 2 odst. 1 ZOK mohou být osobní společnosti založeny i za jiným účelem, než je podnikání, a to za účelem správy vlastního majetku. Společnost s ručením omezeným a akciová společnost mohou být založeny za jakýmkoli účelem, který není zakázán v § 145 ObčZ. Podle § 552 odst. 1 ZOK je primárním účelem družstva poskytnutí vzájemné podpory svým členům nebo třetím osobám, připouští se však vytvořit družstvo i jen za účelem podnikání (§ 552 odst. 1 in fine ZOK). Podnikání bytového družstva může podle § 727 odst. 3 ZOK mít jen doplňkový charakter, ledaže jeho předmětem je správa domů, bytů a nebytových prostor, pak může takové podnikání být hlavní činností bytového družstva (§ 727 odst. 2 ZOK). U sociálního družstva nepanuje shoda na tom, zda může podnikat, či nikoli. Podle mého názoru podnikání sociálního družstva, je-li tím naplňován veřejně prospěšný účel vymezený v § 458 ZOK, nic nebrání. V podrobnostech k této diskusi srov. Eichlerová, K. Sociální družstvo – dvě úvahy, in Koldinská, K. (ed.) Pocta Věře Štangové. Plzeň: Aleš Čeněk, 2018, s. 431–433.

Srov. definici SOE podle OECD Guidelines, cit. sub 24, s. 14: „For the purpose of the Guidelines, any corporate entity recognised by national law as an enterprise, and in which the state exercises ownership, should be considered as an SOE. This includes joint stock companies, limited liability companies and partnerships limited by shares. Moreover statutory corporations, with their legal personality established through specific legislation, should be considered as SOEs if their purpose and activities, or parts of their activities, are of a largely economic nature.“

Pro posouzení, zda jde nebo nejde o hospodářskou činnost, není relevantní, zda na trhu probíhá nebo neprobíhá hospodářská soutěž. Srov. tamtéž, s. 15.

Příkladem mohou být státní příspěvkové organizace či příspěvkové organizace územních samosprávných celků, které mohou podnikat jen doplňkově. Srov. § 23 odst. 1 písm. b) ve spojení s § 28 odst. 8 ÚzmRoz.

Domnívám se, že hospodářská činnost naplňuje všechny znaky podnikání ve smyslu § 420 odst. 1 ObčZ; jedině záměr dosáhnout zisku může absentovat.

Srov. dále rozbor pojmu veřejné instituce podle zákona o svobodném přístupu k informacím v judikatuře.

O soukromoprávní povaze jakékoli akciové společnosti nevznikají v zásadě v doktríně, judikatuře a praxi žádné pochybnosti, a to ani v případě, že jde o akciovou společnost s účastí státu, kraje či obce. Soudy v konkrétním případě uzavřely, že jsou veřejnou institucí ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím. Srov. usnesení ÚS z 3. 4. 2012, sp. zn. I. ÚS 330/12, Dopravní podnik hl. m. Prahy, akciová společnost; ze 14. 8. 2014, sp. zn. III. ÚS 1705/13, Brněnské komunikace, a. s.; rozsudek NSS z 16. 3. 2016, č. j. 2 As 155/2015-84, ČEZ, a.s.; a nález ÚS z 20. 6. 2017, sp. zn. IV. ÚS 1146/16, ČEZ, a.s.

Lze doplnit, že Karel Beran považuje akciovou společnost za soukromoprávní subjekt i tehdy, pokud vznikla na základě zákona veřejnoprávním aktem. Tak tomu je v případě společnosti České dráhy, a. s. (Beran, K. Právnické osoby veřejného práva. Praha: Linde, 2006, s. 36).

Základním znakem obchodní korporace je, že se osamostatňuje od svých členů a že je od nich majetkově oddělena. Majetek obchodní korporace je jen jejím majetkem, nikoli majetkem jejích členů. Je-li dána zvláštní potřeba úpravy specifických poměrů obchodních korporací, zákonodárce může stanovit zvláštní regulaci. Jako případ lze uvést úpravu koncernového práva v zákoně o obchodních korporacích.

S určitou mírou nadsázky tak lze středověké rčení „městský vzduch osvobozuje“ parafrázovat na „korporátní prostředí osvobozuje“.

Státní podnik za právnickou osobu veřejného práva nejspíše považují Irena Pelikánová a Robert Pelikán. To dovozuji z jejich vyjádření, že „[p]ostavení podnikatele mohou mít i osoby veřejného práva, protože i ty mohou podnikat. Některé z nich budou podnikateli z hlediska formy podle § 421 [ObčZ], protože budou zapsány do obchodního rejstříku (zejména státní podniky).“ Pelikánová, I., Pelikán, R. Komentář k § 420 ObčZ, in Švestka, J., Dvořák, J., Fiala, J. a kol. Občanský zákoník. Komentář. Svazek I (§ 1–654). Praha: Wolters Kluwer, 2014, s. 958, marg. r. 12. K veřejné povaze státního podniku se rovněž kloní autoři komentáře k zákonu o státním podniku (Dědič, J., Guričová, J., Lasák, J., Kříž, J., Porod, J. Zákon o státním podniku. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2018, např. s. 2 a 13–15).

Stanislav Stuna a Jiří Švestka rozporují veřejnoprávní povahu státního podniku s odůvodněním, že „[p]ředmětem jejich činnosti je totiž výlučně podnikání, a dále tyto státní podniky nejsou nositeli žádných veřejnoprávních (vrchnostenských) oprávnění“. Stuna, S., Švestka, J. Několik úvah nad státem jako právnickou osobou, zejména nad právní subjektivitou státních orgánů. Právní rozhledy, 1999, č. 6, s. 289 a násl. (dostupné v databázi beck-online) [cit. 31. 1. 2019]. Nejspíše i druhý senát ÚS má za to, že státní podnik je právnickou osobou soukromého práva (srov. bod 14 návrhu stanoviska plénu obsažený v čl. II usnesení ÚS z 21. 2. 2019, sp. zn. II. ÚS 618/18, OTE, a. s.; návrh stanoviska nebyl plénem přijat).

Srov. zejména nález ÚS z 24. 1. 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06, Letiště Praha, s. p. – rozebráno dále.

Dědič, J., Guričová, J., Lasák, J., Kříž, J., Porod, J., op. cit. sub 39, např. s. 2 a 13–15.

Srov. Beran, K., op. cit. sub 36, s. 51.

Eichlerová, K. Státní podnik. Komentář. Recenze. Bulletin advokacie, 2019, č. 1–2, s. 70.

Srov. rozsudek NSS z 31. 5. 2011, sp. zn. 1 Afs 98/2010, Lesy ČR, s. p.

Např. nález ÚS z 24. 1. 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06, Letiště Praha, s. p.

Tomáš Dvořák připouští, že existují právnické osoby na pomezí soukromého a veřejného práva. Do této kategorie řadí např. Českou televizi, Český rozhlas, státní podniky, státní příspěvkové organizace a příspěvkové organizace územních samosprávných celků (Dvořák, T. Komentář k § 20 ObčZ, in Švestka, J., Dvořák, J., Fiala, J. a kol., op. cit. sub 39, s. 108, marg. r. 41).

Bohumil Havel k subsidiární použitelnosti občanského zákoníku i na právnické osoby veřejného práva dodává, že k vyloučení jeho aplikace nestačí pouhý odkaz na povahu konkrétní právnické osoby veřejného práva, nýbrž je nutné formulovat konkrétní důvody pro vyloučení aplikace určitého ustanovení občanského zákoníku (Havel, B. Komentář k § 20 ObčZ, in Melzer, F., Tégl, P. a kol. Občanský zákoník – velký komentář. Sv. I. § 1–117. Praha: Leges, 2013, s. 273, marg. r. 23).

Tento závěr plyne i z judikatury k výkladu pojmu veřejná instituce použitého v zákoně o svobodném přístupu k informacím. U státního podniku judikatura dospěla k závěru, že jde o veřejnou instituci, a tento závěr nebyl doposud zpochybněn (srov. cit. nález ÚS Letiště Praha, s. p.). Situace u obchodních korporací ovládaných státem nebo územním samosprávným celkem není tak jednoznačná.

Informační povinnost SOEs je podle českého práva dost široká (srov. dále). Na rozdíl např. od SOEs v Maďarsku či Srbsku. Srov. Auer, A., Papp, T. Corporate governance in State-Owned Enterprises´in Hungary. PRO PUBLICO BONO – public administration, 2017, č. 1, s. 42 a 47; Malagurski, B. Challenges o Servian Public Enterprises in the Litg of Point C and F of OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises: The Case of Public companies. Tamtéž, s. 92 a 93.

Povinnost uveřejňovat smlouvy prostřednictvím registru smluv nevzniká obcím, které nejsou obcemi s rozšířenou působností [§ 3 odst. 2 písm. l) RegSml].

Předkladatelé zdůvodnili předložení návrhu zákona potřebou rozšířit možnosti neformální veřejné kontroly nakládání s majetkem státu a jiných vybraných právnických osob, protože mechanismy institucionální kontroly nejsou dostatečně efektivní (srov. důvodovou zprávu k návrhu zákona, s. 1, sněm. tisk 42, 7. volební období, http://www.psp.cz/).

Srov. § 3 písm. h) a l) RegSml, jež svou dikcí vzbuzují dojem, že jde o věcné vymezení smluv, které se neuveřejňují, podle smyslu ale jde o negativní vymezení osobní působnosti zákona.

Zákon o registru smluv dle své dikce ukládá povinnost zákonem určeným subjektům uveřejňovat smlouvy, ledaže určité smlouvy vyjímá z této povinnosti. Základním problémem této konstrukce je, že zákonodárce pracuje s pojmem smlouva, nikoli s podstatně obecnějším pojmem právní jednání. K výkladovým nesnázím z toho plynoucím srov. Kříž, J. K základním výkladovým otázkám o registru smluv – soukromoprávní smlouva. Soukromé právo, 2018, č. 11, s. 2 a násl.

Paradoxně tak největší akciové společnosti, v nichž má stát většinový podíl, se v důsledku vstupu na regulovaný trh (nejčastěji s dluhopisy) dostanou z regulace zákona o registru smluv. Vypuštění této výjimky ze zákona schválila Poslanecká sněmovna (srov. návrh zákona, kterým se mění zákon o svobodném přístupu k informacím a zákon o registru smluv, sněm. tisk č. 50, 8. volební období). Legislativní proces dosud není ukončen.

Tato výjimka se stala součástí zákona až novelou provedenou zákonem č. 248/2017 Sb.

Podle § 4 odst. 1 písm. e) ZVZ je veřejným zadavatelem jiná právnická osoba, pokud a) byla založena nebo zřízena za účelem uspokojování potřeb veřejného zájmu, které nemají průmyslovou nebo obchodní povahu, a b) jiný veřejný zadavatel ji převážně financuje, může v ní uplatňovat rozhodující vliv nebo jmenuje nebo volí více než polovinu členů v jejím statutárním nebo kontrolním orgánu.

Čl. 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU o zadávání veřejných zakázek a o zrušení směrnice 2004/18/ES.

V rozsudku NSS z 31. 5. 2011, sp. zn. 1 Afs 98/2010, Lesy ČR, s. p., soud odkazuje na relevantní rozsudky SDEU pro výklad pojmu „uspokojování potřeb majících průmyslovou nebo obchodní povahu“, konkrétně na rozsudky z 15. 1. 1998, C-44/96, Mannesmann Anlagenbau a další; z 10. 11. 1998, C-360/96, BFI Holding; z 19. 9. 2000, C-287/98, Linster; z 3. 10. 2000, C-380/98, University of Cambridge; z 9. 11. 2000, C-357/98, Yiadom; z 1. 2. 2001, C-237/99, Komise proti Francii; z 10. 5. 2001, C-223/99 a C-260/99, Agorà a Excelsior; z 12. 12. 2002, C-470/99, Universale-Bau a další; z 27. 2. 2003, C-373/00, Adolf Truley; z 22. 5. 2003, C-18/01, Ritta Korhonen; a z 10. 4. 2008, C-393/06, Ing. Aigner.

NSS v rozsudku Lesy ČR, s. p., shrnul dosavadní evropskou judikaturu k vymezení pojmu potřeb v obecném zájmu, které nemají obchodní nebo průmyslovou povahu, v bodech 46 a 47 takto:

„[46] Z judikatury SDEU vyplývá, že za potřeby v obecném zájmu, jež nemají průmyslovou či obchodní povahu, lze obecně považovat takové, jež jsou uspokojovány jinak než prostřednictvím dostupnosti zboží a služeb na trhu, a z důvodu, že jejich uspokojování je nahlíženo jako veřejný zájem, se stát rozhodl sám tyto úkoly vykonávat nebo si nad jejich vykonáváním alespoň udržet potřebnou kontrolu (výše cit. rozsudky SDEU Ritta Korhonen, bod 47, BFI Holding, body 50 a 51, Agorà a Excelsior, bod 37, a Adolf Truley, bod 50).

[47] Konkrétnějším indikátorem pak mohou být skutečnosti související s financováním činnosti subjektu, tj. to, zda byl daný subjekt založen primárně za účelem vytváření zisku, zda zcela sám nese náklady související se svou činností, zda je jakkoli jeho činnost financována z veřejných zdrojů (rozsudek Ritta Korhonen, body 56–59). Důležitým vodítkem je také, zda dotčený subjekt vykonává svoji činnost v podmínkách hospodářské soutěže, neboť existence takové soutěže může indikovat, že obecná potřeba má průmyslový nebo obchodní charakter (srov. rozsudky Ritta Korhonen, bod 49, či BFI Holding, body 48 a 49). Na druhou stranu existence rozvinuté hospodářské soutěže však ještě sama o sobě nemůže vyloučit závěr, že daný subjekt naplňuje potřeby ve veřejném zájmu, které nemají průmyslovou či obchodní povahu (rozsudky Adolf Truley, body 60 a 61, BFI Holding, bod 43). Daná činnost totiž nemusí být svěřena pouze výhradně jedné konkrétní právnické osobě (rozsudek Adolf Truley, bod 62), případně může existovat případ, kdy taková činnost uspokojuje konkrétní potřeby komerčních podnikatelských subjektů (rozsudek Ritta Korhonen, bod 50) apod. Proto je potřeba zvážit a zohlednit veškeré faktory, které by mohly být návodné pro posouzení skutečnosti, zda daný subjekt byl založen za účelem uspokojování a svou činností uspokojuje potřeby obecného zájmu nemající obchodní či průmyslový charakter.“

Srov. Tomášek, P. Novela zákona o registru smluv – výkladové nejasnosti tzv. obchodní výjimky. Obchodněprávní revue, 2018, č. 1, s. 9.

Rozsudek SDEU z 10. 11. 1998, C-360/96, BFI Holding BV, v němž se řešil případ obchodní společnosti ARA založené dvěma samosprávnými celky k zajištění služeb souvisejících s likvidací a svozem odpadů a s čištěním ulic. SDEU uzavřel, že společnost byla založena k uspokojování potřeb obecného zájmu, které nemají průmyslovou nebo obchodní povahu. Argumentoval tím, že svoz komunálního odpadu a úklid ulic je činěn v zájmu veřejného zdraví a ochrany životního prostředí a tuto činnost nelze nechat jen na soukromých osobách (srov. zejm. bod 52).

Tomášek, P., op. cit. sub 60, s. 9.

NSS dospěl v případě státního podniku Lesy ČR, s. p., k závěru, že u něj převažuje veřejný účel nad hospodářskou činností a že je tudíž v postavení veřejného zadavatele. Viz odůvodnění rozsudku NSS Lesy ČR, s. p.

„[42] V případě Lesů ČR pak nemůže být pochyb o tom, že svou činností potřeby ve veřejném, resp. obecném zájmu uspokojují. Soud zde sice musí dát za pravdu stěžovateli v tom, že jak krajský soud, tak žalovaný ve svých rozhodnutích při posuzování předmětu činnosti Lesů ČR poukazují především na předmět činnosti tohoto subjektu, jak byl definován v rozhodnutí ministra zemědělství ze dne 11. 12. 1991, ačkoli sám krajský soud ve svém rozsudku uvádí, že rozhodnutím ze dne 12. 8. 1997 byl hlavní předmět podnikání Lesů ČR vymezen nově. Nicméně i na takto nově vymezený předmět činnosti, či alespoň některé jeho oblasti, nelze nahlížet jinak než jako na uspokojování potřeb ve veřejném, resp. obecném zájmu. Nově byl totiž hlavní předmět podnikání tohoto subjektu vymezen mj. také jako: ‚Výkon práva hospodaření k lesům, které jsou ve vlastnictví státu, k nimž má státní podnik Lesy ČR právo hospodaření, výkon hospodaření k ostatnímu movitému a nemovitému majetku, který je ve vlastnictví státu a byl svěřen k plnění jeho úkolů,... činnost odborného lesního hospodáře, výkon ochranné služby v lesích, provádění činností zabezpečujících optimální plnění všech funkcí lesů,… koncepční i operativní činnost směřující k trvalému zlepšování stavu lesů, práce spojené se zajištěním uchování genových zdrojů lesních dřevin…‘ apod.

[43] Jednou ze základních zásad hospodaření podniku, jak můžeme vyčíst ze statutu podniku ze dne 27. 10. 1997, je dále, že ‚veškerá hospodářská a podnikatelská činnost podniku je zaměřena na zachování lesa, na péči o les jako národní bohatství, na plnění všech funkcí lesa a na podporu trvale udržitelného hospodaření v něm‘. Krajský soud navíc odkazuje také na lesnickou strategii Lesů ČR, jejímž základem je ‚trvale udržitelné hospodaření v lesích založené na maximálním využívání tvořivých sil přírody, které zajistí nepřetržité a vyvážené plnění produkčních funkcí svěřených lesů. Cílem podniku je vytváření stabilních, kvalitních, druhově, prostorově a věkově skupinovitě smíšených lesů.‘

[44] Z uvedeného je tedy patrné, že Lesy ČR svou činností jednak hospodaří se státním majetkem a spravují ho, což už samo o sobě by mělo být považováno za předmět veřejného, resp. obecného zájmu, jednak je jejich činnost zacílena přímo na správu lesů, nikoli přitom pouze lesů jakožto lesních porostů, ale dokonce celých lesních ekosystémů. Protože jsou pak lesy podstatnou složkou životního prostředí a přírodního bohatství ČR a plní nezastupitelnou roli v globálním ekosystému, je jejich správa a obhospodařování nepopiratelně také předmětem obecného a celospolečenského zájmu.“

Srov. pozn. 59 a 61.

Srov. pozn. 31 a 32.

Srov. pozn. 29.

Podle mého názoru se SOE nikdy nemůže zcela oprostit od toho, že jeho ovládající osobou je stát či jiná územní korporace. Rovněž je při komplexnosti současného světa velmi složité odlišit naplňování obecných potřeb od hospodářské činnosti, protože naplňování obecných potřeb se může uskutečňovat i skrze hospodářskou činnost. Např. sociální družstva mohou podnikáním naplňovat veřejně prospěšné cíle. Zdá se mi proto do určité míry překonaná polarita podnikání/hospodářská činnost na jedné straně a činnost ve veřejném (obecném) zájmu na straně druhé. Při tomto dělení by ryzím SOE byl např. Budějovický Budvar, n. p., protože uspokojování potřeby pití piva zcela jistě nelze považovat za obecný zájem. Stejný závěr ale nelze učinit u České pošty, s. p., protože je dán obecný zájem na tom, aby fungovaly základní poštovní služby.

Další možností, která by podle mého soudu odpovídala záměru zákonodárce, by mohlo být vymezení okruhu právnických osob, které se mohou obchodní výjimky dovolat, prostřednictvím kritéria, zda jde o podnikatele bez ohledu na to, zda podniká, resp. jaký účel podnikáním sleduje. Osobně se kloním k závěru, že každá povinná osoba podle zákona o registru smluv by měla mít možnost se dovolat toho, že smlouvu uzavřenou v rámci běžného obchodního styku není povinna uveřejňovat.

Stranou ponechávám, že zákonodárce nepovažoval za nutné ošetřit v zákoně o registru smluv ochranu dobré víry třetích osob, nýbrž se zaměřil jen na ochranu dobré víry povinných subjektů (srov. § 7 odst. 3 RegSml), a to ještě nedostatečně. Na smlouvu, která měla být uveřejněna, ač se povinná osoba nezaviněně domnívala, že se ohledně ní uplatní obchodní výjimka, totiž stále dopadá § 6 odst. 1 RegSml, podle nějž smlouva nabývá účinnosti až uveřejněním. Dobrověrnost povinné osoby se projevuje jen pozastavením pravidla o zrušení závazku, není-li smlouva v určeném čase uveřejněna (srov. § 7 odst. 1 a 3 RegSml). Zákonodárcem zvolené řešení není pro právní jistotu v právním styku vůbec vhodné. Nabízí se tak otázka, zda absentující úprava dobré víry třetích osob je výsledkem úmyslného mlčení zákonodárce, anebo jeho nechtěným opominutím. V prvním případě bychom obecnou ochranu dobré víry třetích osob nemohli aplikovat, v druhém případě ano. Osobně se přikláním ke druhé variantě a mám za to, že smlouva, ohledně níž třetí osoba byla nezaviněně v dobré víře, že nepodléhá povinnosti uveřejnění podle zákona o registru smluv, je platná a účinná, a to s odkazem na § 7 ObčZ. Nelze však vyloučit, že převáží závěr, že taková smlouva je neúčinná, resp. že závazek z ní marným uplynutím doby určené k uveřejnění zanikne.

Z případů sledujících ochranu soukromého zájmu lze uvést ochranu jednočlenné obchodní společnosti a jejích věřitelů před jejím jediným společníkem, projevující se u smluv uzavřených mezi ní a jejím jediným společníkem zákonným požadavkem na písemnou formu s úředně ověřenými podpisy s výjimkou smluv uzavřených v rámci běžného obchodního styku a za podmínek v něm obvyklých (§ 13 ZOK). Dalším příkladem je výjimka ze zvláštní informační povinnosti členů volených orgánů obchodní korporace podle § 5556 ZOK v případě střetu zájmů. Postup podle § 5556 ZOK se neuplatní, jde-li o smlouvy uzavřené v rámci běžného obchodního styku (§ 57 ZOK), protože okolnost, že je smlouva uzavírána v běžném obchodním styku, zajišťuje, že smluvní podmínky jsou vyvážené a kolize zájmů je tím vyloučena.

Judikatura se několikrát v konkrétních případech zabývala tím, zda konkrétní právní jednání bylo učiněno v běžném obchodním styku, obecné vymezení tohoto neurčitého právního pojmu však zatím nepřinesla. Shodně i nauka se kloní k závěru, že je třeba zvážit všechny okolnosti konkrétního případu (srov. Štenglová, I. Komentář k § 57 ZOK, in Štenglová, I., Havel, B., Cileček, F., Kuhn, P., Šuk, P. Zákon o obchodních korporacích. Komentář. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2017, s. 172).

Např. v rozsudku z 9. 12. 2009, sp. zn. 23 Cdo 3867/2007, NS uvedl, že „závěr, zda nabytí majetku či jeho zcizení nevybočuje z rámce běžného obchodního styku, bude záležet na posouzení konkrétních okolností toho kterého případu, zpravidla však půjde především o porovnání předmětu zkoumané dispozice (jeho povahy) s předmětem podnikání společnosti“. Na tento závěr navázal NS i v rozsudku z 19. 12. 2012, sp. zn. 23 Cdo 608/2011,v němž uzavřel, že „v projednávané věci neshledal takové konkrétní okolnosti případu, které by… vedly k výjimce z obecného pravidla, podle něhož neodpovídá-li dispozice majetkem společnosti (v tomto případě prodej osobního automobilu) předmětu podnikání společnosti, nejde o běžný obchodní styk“.

Pro ilustraci lze uvést tento příklad: Společnost se dvěma zaměstnanci zabývající se úklidem veřejných prostranství si koupí běžně dostupný notebook za 80 tis. Kč za zcela obvyklých podmínek na trhu. Nechme stranou, že tento případ by byl podřaditelný nejspíše pod výjimku o smlouvách uzavíraných adhezním způsobem podle § 3 odst. 2 písm. e) RegSml. Byla smlouva uzavřena v rámci běžného obchodního styku, když koupě notebooku přímo nesouvisí s předmětem podnikání společnosti?

Srov. § 8 odst. 2 a 3 VeřRej. Podle § 8 odst. 3 VeřRej se třetí osoby vždy mohou dovolat nezveřejněných údajů a obsahu listin, neodnímá-li jim skutečnost nezveřejnění účinnost.

Opačného názoru byli předkladatelé návrhu novely zákona o registru smluv, na jejímž základě byla obchodní výjimka do zákona zakotvena. Srov. důvodovou zprávu k návrhu zákona č. 249/2017 Sb., s. 3, v níž je argumentováno ochranou obchodně citlivých informací (sněm. tisk č. 1124, 7. volební období, http://www.psp.cz/).

Srov. Hulmák, M. Komentář k § 1730 odst. 2 ObčZ, in Hulmák, M. a kol. Občanský zákoník V. Závazkové právo. Obecná část (§ 1721 až 2054). Komentář. Praha: C. H. Beck, 2014, s. 65, marg. r. 5.

Srov. nález ÚS z 22. 1. 2019, sp. zn. Pl. ÚS 32/17, zákon o registru smluv. Podle bodu 101 nálezu státní podnik, resp. národní podnik „hospodaří s majetkem státu a nemá vlastní majetek. I zde tedy platí, že prostředky, s nimiž státní či národní podniky nakládají, jsou veřejnými prostředky.“

Srov. tamtéž, bod 102: „[u]vedené subjekty – kapitálové společnosti – totiž mají v daném případě přímé, anebo alespoň zprostředkované napojení na veřejné prostředky, pročež na ně nelze ‚automaticky‘ nahlížet jako na jiné právnické osoby soukromého práva“.

Tamtéž, bod 102 in fine.

Povinnými subjekty jsou podle § 2 odst. 2 SvInf i ty subjekty, kterým zákon svěřil rozhodování o právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech fyzických nebo právnických osob v oblasti veřejné správy, a to pouze v rozsahu této jejich rozhodovací činnosti. Do této kategorie v zásadě SOEs patřit nebudou. Výjimkou by mohly být SOEs, kterým zákon svěřuje do působnosti rozhodování o právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech fyzických nebo právnických osob v oblasti veřejné správy. Je otázkou, zda do této kategorie částí své činnosti nespadají státní podniky, do jejichž předmětu činnosti náleží správa povodí (např. Povodí Vltava, státní podnik, Povodí Labe, státní podnik) anebo OTE, a. s., zajišťující činnost operátora trhu s elektřinou a plynem, u činností, které jsou mu uloženy zákonem č. 165/2012 Sb., o podporovaných zdrojích energie a změně některých zákonů, podle nějž je subjektem odpovědným za výplatu podpory podle tohoto zákona. OTE, a. s., je navíc správcem národního rejstříku skleníkových plynů podle zákona č. 383/2012 Sb., o podmínkách obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů.

Změna byla provedena čl. V. zákona č. 39/2001 Sb., o změně zákona č. 483/1991 Sb., o České televizi, a některých dalších zákonů. Ve vládním návrhu zákona návrh na tuto změnu nebyl obsažen a do návrhu se dostal až v Poslanecké sněmovně.

Srov. důvodovou zprávu k zákonu č. 39/2001 Sb., část B, zvláštní část, čl. I, bod 2 a čl. III, bod 2, sněm. tisk č. 813, 3. volební období Poslanecké sněmovny.

V nálezu z 16. 1. 2003, sp. zn. III. ÚS 671/02, Všeobecná zdravotní pojišťovna České republiky, soud výslovně uvedl: „Ze srovnání znění § 2 odst. 1 SvInf, ve znění zákona č. 39/2001 Sb., a důvodové zprávy k zákonu č. 39/2001 Sb. lze tudíž dovodit toliko ten závěr, že bylo účelem zákonodárce mezi subjekty povinné poskytovat informace a označené termínem ‚veřejné instituce hospodařící s veřejnými prostředky‘ podřadit rovněž Českou televizi a Český rozhlas; jelikož ale předmětné ustanovení nebylo doplněno výslovně o subjekty ‚Českou televizi a Český rozhlas‘, nýbrž o obecně vymezenou množinu ‚veřejných institucí hospodařících s veřejnými prostředky‘, z této skutečnosti pak plyne závěr, dle něhož do této množiny subjektů kromě ČT a ČRo patří všechny subjekty naplňující definiční znaky pojmu ‚veřejné instituce hospodařící s veřejnými prostředky‘.“ V tomto nálezu ÚS sám nevymezil definiční znaky veřejné instituce hospodařící s veřejnými prostředky s odůvodněním, že jde o interpretaci jednoduchého práva a že je na obecných soudech, aby obsah tohoto neurčitého pojmu vymezily.

Srov. důvodovou zprávu k zákonu č. 61/2006 Sb., zvláštní část, čl. I, bod 2, sněm. tisk č. 991, 4. volební období Poslanecké sněmovny, s. 21.

Otázkou vztahu pojmu veřejná instituce podle zákona o svobodném přístupu k informacím a pojmu veřejná instituce ve veřejném sektoru se zabýval Ústavní soud v nálezu Letiště Praha, s. p., přičemž dospěl k závěru, že pojem veřejná instituce je pojmem širším než pojem veřejná instituce ve veřejném sektoru. Konkrétně uvedl: „Nelze však vytýkat zákonodárci, že se v rámci své autonomní zákonodárné vůle již dříve rozhodl – v § 2 odst. 1 SvInf – stanovit rozsah povinných subjektů šířeji (tj. dle interpretace ÚS rovněž ve vztahu k danému státnímu podniku), než je okruh ‚veřejnoprávních subjektů‘ dle předmětné směrnice. Relevantní je v této souvislosti především fakt, že obsah směrnice byl do právního řádu ČR transponován. Proto skutečnost, že snad směrnice do okruhu ‚veřejnoprávních subjektů‘ nezahrnuje subjekty obchodní povahy (a tím i veřejné podniky), nezakládá důvod, proč by nebylo možné interpretovat pojem ‚veřejná instituce hospodařící s veřejnými prostředky‘ pro účely zákona o svobodném přístupu k informacím tak, že zahrnuje i daný státní podnik…“

Srov. důvodovou zprávu k zákonu č. 23/2017 Sb., zvláštní část, k § 2, sněm. tisk č. 412, 7. volební období.

Shodně ÚS v nálezu Letiště Praha, s. p. Pokud jde o hospodářskou činnost, srov. naznačené problémy s účelem státních podniků v pozn. č. 67.

Nález ÚS z 27. 2. 2003, sp. zn. III. ÚS 686/02.

Jde o část kapitoly Subjekty a vykonavatelé veřejné správy, která je součástí větší kapitoly Organizace veřejné správy (viz Hendrych, D. in Hendrych, D. a kol. Správní právo. Praha: C. H. Beck, 1994, s. 186). I odkaz na práci Jiřího Hoetzla směřuje na kapitolu zabývající se výkladem o veřejných ústavech a podnicích [srov. Hoetzl, J. Československé správní právo. Část všeobecná. (1934) Reprint. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2018, s. 70–74].

Dušan Hendrych definuje veřejný ústav veřejným účelem, absencí členů a hierarchickou organizací. Pokud jde o veřejný podnik, je jeho vymezení a vztah k veřejnému ústavu nejednoznačné (srov. Hendrych, D. in Hendrych, D. a kol., op. cit. sub 89, s. 186, marg. r. 530, shodně i Hendrych, D. in Hendrych, D. a kol. Správní právo. 9. vyd. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 70, marg. r. 121).

Srov. pozn. č. 84.

Nález ÚS z 24. 1. 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06. Významnost tohoto nálezu spočívá v tom, že bez odkazu na něj se neobešlo žádné soudní rozhodnutí zabývající se výkladem pojmu veřejná instituce ve vztahu k SOEs.

Tamtéž, srov. IIIa), bod 1.

Můžeme se setkat s označením pětistupňový test veřejnosti. Srov. Galajdová, D., Kasl, F., Loutocký, P., Míšek, J., Štefanidesová, A., Zibner, J. Přehled aktuální judikatury I/2018. Revue pro právo a technologie, 2018, č. 17, s. 87. https://journals.muni.cz/ [cit. 21. 1. 2019].

Kriticky o pětistupňovém testu veřejnosti pojednávám dále.

Srov. pozn. č. 84.

Nedohledala jsem žádné jiné soudní rozhodnutí, v němž by byla opětovně meritorně řešena otázka, zda je státní podnik veřejnou institucí podle zákona o svobodném přístupu k informacím.

Zejména lze uvést rozsudky NSS z 6. 10. 2009, č. j. 2 Ans 4/2009-93, a z 15. 10. 2010, č. j. 2 Ans 7/2010-175, ČEZ, a. s. Dále je vhodné zmínit rozsudky NSS z 19. 10. 2011, č. j. 1 As 114/2011-121, Dopravní podnik Praha, akciová společnost, a z 21. 3. 2013, č. j. 4 As 82/2012-90, Brněnské komunikace, a. s. V obou posledních věcech se obě SOEs obrátily na ÚS s ústavní stížností. Obě ústavní stížnosti soud odmítl jako zjevně neopodstatněné (srov. usnesení z 3. 4. 2012, sp. zn. I. ÚS 330/12, Dopravní podnik hl. m. Prahy, akciová společnost, a ze 14. 8. 2014, sp. zn. III. ÚS 1705/13, Brněnské komunikace, a. s.).

Nález ÚS z 20. 6. 2017, sp. zn. IV. ÚS 1146/16.

Ústavní stížnost byla podána proti rozsudku NSS z 16. 3. 2016, č. j. 2 As 155/2015-84, ČEZ, a. s., v němž NSS dospěl k závěru, že ČEZ, a. s., je veřejnou institucí ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím, protože je státem efektivně ovládána. Zajímavé na tomto soudním rozhodnutí je, že NSS rozšířil aplikaci pojmu veřejná instituce i na soukromoprávní subjekt. Rozhodnutí bylo publikováno ve Sbírce rozhodnutí NSS pod č. 3405/2016 s právní větou: „Zásadním kritériem pro podřazení soukromoprávní společnosti pod pojem veřejná instituce podle § 2 odst. 1 SvInf je efektivní ovládání této společnosti státem.“

Nález ÚS ČEZ, a. s., body 64 a 65.

Tamtéž, body 67 a 70.

Srov. tamtéž, bod 67: „Podřazení určité obchodní společnosti pod tento pojem [veřejné instituce – pozn. aut.] by – při jeho současném zákonném vymezení – bylo možné jen v případě, že by tato naplňovala definiční znaky veřejné instituce a současně by veškeré právní následky spojené s tímto jejím postavením šly výlučně ‚k tíži‘ veřejné moci. Muselo by tedy jít o případ subjektu, jehož postavení by bylo – co do podstaty – stejné bez ohledu na to, zda má formu obchodní společnosti, nebo některé z právnických osob veřejného práva. Jako příklad lze uvést akciovou společnost, jež byla zřízena zvláštním zákonem, kterým se řídí i její činnost, a jejímž jediným vlastníkem je stát, jemuž náleží rozhodovat o jejím zániku. Na takovouto obchodní společnost by bylo možné odůvodněně nahlížet jako na veřejnoprávní subjekt.“

Srov. bod 71 nálezu: „Povahu veřejné instituce ve smyslu § 2 odst. 1 SvInf naopak v žádném případě nelze přiznat obchodní společnosti, jejíž postavení se řídí zákonem o obchodních korporacích (dříve obchodním zákoníkem), pokud by stát, územně samosprávný celek nebo jiný povinný subjekt podle zákona o svobodném přístupu k informacím nebyly jejími jedinými společníky, případně pokud by všichni její společníci nesestávali z těchto subjektů.“ Z navazující judikatury stojí za zmínku rozsudek NSS z 26. 7. 2017, č. j. 2 As 342/2016-122, ČEZ Distribuce, a. s.

Na tuto myšlenku navázal NSS, když i s odkazem na nález ÚS ČEZ, a. s., uzavřel, že politické strany a politická hnutí, konkrétně KSČ, nejsou veřejnou institucí ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím a nejsou tudíž povinny podle něj poskytovat informace (srov. rozsudek NSS z 3. 8. 2017, č. j. 6 As 43/2017-46).

Srov. pozn. 103. Za pouhé obiter dictum tento právní názor nepovažuje druhý senát ÚS (srov. bod 18 návrhu obsažený v bodě II stanoviska plénu ÚS z 21. 2. 2019, sp. zn. II. ÚS 618/18, OTE, a. s.; návrh stanoviska nebyl plénem přijat).

Srov. návrh zákona, kterým se mění zákon o svobodném přístupu k informacím a zákon o registru smluv (sněm. tisk č. 50, 8. volební období). Tato změna však nebyla v PS schválena. Legislativní proces dosud není ukončen.

V rozsudku z 27. 9. 2018, č. j. 10 As 239/2017-71, VODÁRENSKÁ AKCIOVÁ SPOLEČNOST, a. s., NSS v bodě 33 uvádí: „… s ohledem na závěry přijaté ÚS v jeho nálezu z 20. 6. 2017, sp. zn. IV. ÚS 1146/16, že v případě úplné (100%) účasti státu (a to i státu v širším slova smyslu) na majetku obchodní korporace jsou splněna rozhodující kritéria pro závěr, že taková obchodní korporace je veřejnou institucí ve smyslu zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím“.

V rozsudku z 26. 10. 2017, č. j. 5 As 236/2016-104, Jablonecká energetická, a. s., NSS dovodil, že společnost Jablonecká energetická, a. s., je veřejnou institucí, protože jejím jediným akcionářem je Statutární město Jablonec nad Nisou (body 44 a 50) a splňuje všechny definiční znaky veřejné instituce podle nálezu ÚS Letiště Praha, s. p.

V nálezu z 27. 3. 2018, sp. zn. I. ÚS 1262/17, Pražská plynárenská Servis Distribuce, a. s., ÚS uvádí: „Odkazuje-li NSS ve svém vyjádření na svůj rozsudek sp. zn. 7 As 311/2017, ÚS nesouhlasí s tím, že z bodů 70 a 71 odůvodnění nálezu sp. zn. IV. ÚS 1146/16 vyplývá, že obchodní společnost, i kdyby byla stoprocentně vlastněna veřejnoprávní korporací, může být považována za ‚veřejnou instituci‘ pouze pokud by byla přímo zřízena zvláštním zákonem. Z bodu 70 cit. nálezu toliko vyplývá, že taková akciová společnost – ‚jež byla zřízena zvláštním zákonem, kterým se řídí i její činnost, a jejímž jediným vlastníkem je stát, jemuž náleží rozhodovat o jejím zániku‘ – je příkladem obchodní společnosti, na kterou lze odůvodněně nahlížet jako na veřejnoprávní subjekt, ale nikoliv příkladem jediným v úvahu přicházejícím.“ V tomto nálezu ÚS konstatoval, že obchodní společnost je veřejnou institucí nejen tehdy, je-li stát či územní samosprávný celek jejím jediným společníkem, ale i tehdy, je-li jejím jediným společníkem („konečným vlastníkem“) zprostředkovaně, tj. nepřímo prostřednictvím 100% majetkových účastí v jiných společnostech.

Rozsudek NSS z 12. 12. 2017, č. j. 7 As 311/2017-39, OTE, a. s., body 27 a 28. Z časového hlediska stojí za povšimnutí, že tento rozsudek následoval po rozsudku ve věci Jablonecká energetická, a. s. (viz pozn. 108). Ač sedmý senát NSS povahu akciové společnosti ve věci OTE, a. s., posoudil jinak než pátý senát NSS ve věci Jablonecká energetická, a. s., nevyužil možnosti věc předložit k rozhodnutí rozšířenému senátu podle § 17 SŘS.

Usnesení ÚS ze 17. 4. 2018, sp. zn. II. ÚS 618/18, OTE, a. s.

Usnesení ÚS z 21. 2. 2019, sp. zn. II. ÚS 618/18, OTE, a. s., čl. II, bod 4.

Tamtéž, čl. III, bod 5.

Podle K. Berana jsou pojmové znaky právnické osoby veřejného práva následující: veřejnoprávní způsob zřízení, plnění úkolů veřejné správy či úkolů ve veřejném zájmu, veřejnoprávní pravomoc a plnění úkolů veřejnoprávními prostředky. Podle něj tak tyto znaky naplní jen veřejnoprávní korporace a veřejný ústav, nikoli již veřejný podnik (Beran, K., op. cit. sub 36, s. 35 a 51).

Adam Furek a Lukáš Rothanzl docházejí k závěru, že první čtyři kritéria budou vždy naplněna, bude-li jediným společníkem stát nebo územní samosprávný celek, resp. takto interpretují judikaturní závěry. V komentáři k § 2 SvInf uzavírají, že „[t]yto právnické osoby (obchodní společnosti – pozn. aut.) – pokud splňují všechna ostatní kritéria veřejných institucí, tedy především pokud plní veřejný účel (neboť splnění ostatních hledisek zřejmě vyplývá již z faktu 100% ‚vlastnictví‘ státu či územního samosprávného celku), jsou i judikaturou považovány za veřejné instituce“. (Furek, A., Rothanzl, L. Komentář k § 2, in Furek, A., Rothanzl, L., Jirovec, T. Zákon o svobodném přístupu k informacím. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 36, marg. r. 33).

Při této interpretaci a s ohledem na požadavek soudů na převahu znaků (nikoli jejich komplexnost) by ale zcela ztrácelo smysl se pětistupňovým testem veřejnosti zabývat, resp. jeho aplikace by byla zcela formální. Jinými slovy z toho nepřímo plyne, že tzv. pětistupňový test veřejnosti formulovaný ÚS neplní rozlišující funkci.

K. Beran přesvědčivě odůvodňuje, že jde o znak toliko indikativní, který nelze přeceňovat (Beran, K., op. cit. sub 36, s. 59 a 173).

Srov. Matějka, J. Veřejnoprávní korporace, in Hácha, E., Hoetzel, J., Weyr, F., Laštovka, K., Havelka, J. a kol. Slovník veřejného práva československého. Sv. II. Brno, 1932, reprint Praha: EUROLEX BOHEMIA, 2000, s. 371.

K výkladu pojmu správní dozor srov. Staša, J. in Hendrych, D. a kol., op. cit. sub 90, s. 201 a násl. (9. vyd.), nebo Kohajda, M. in Karfíková, M. a kol. Teorie finančního práva a právní vědy. Praha: Wolters Kluwer, s. 94 a násl.

K pojmu dohled srov. Kohajda, M. in Karfíková, M. a kol., tamtéž, s. 101 a násl.

Beran, K., op. cit. sub 36, s. 172 a 173.

Srov. pozn. 114.

Tím ale není vyloučeno, aby neexistovaly výjimky.

Přístup judikatury ke státním podnikům je jednotný, resp. od nálezu ve věci Letiště Praha, s. p., mi není známo, že by byl předmětem řešení jiný státní podnik. U SOEs, které jsou obchodními korporacemi, se judikatura ještě neustálila.

Není podle mě důvod se od tohoto principu odchýlit jen proto, že společníkem je stát či územní samosprávný celek. Pro srovnání: použije-li manžel věci náležející do společného jmění manželů k vytvoření obchodní společnosti, resp. ke získání podílu v obchodní společnosti, stává se sice podíl součástí společného jmění manželů, druhý manžel se však nestává společníkem obchodní společnosti a práva vůči obchodní společnosti vykonává jen první manžel, včetně práva na informace, není-li dohodnuto jinak (srov. § 709 odst. 3 in fine ObčZ).

Obchodní závod je považován za hromadnou věc (Černá, S. in Černá, S., Štenglová, I., Pelikánová, I., Dědič, J. a kol. Obchodní právo – podnikatel, podnikání, závazky s účastí podnikatele. Praha: Wolters Kluwer, 2016, s. 108), která je „cennější než pouhý součet jeho částí“ (Pokorná, J. in Bejček, J., Hajn, P., Pokorná, J. a kol., op. cit. sub 27, s. 81, marg. r. 183.

Poznámky pod čarou:
*

Autorka je odbornou asistentkou na katedře obchodního práva Právnické fakulty UK v Praze.

Článek vychází z příspěvku „Právo na svobodný přístup k informacím ve vztahu k a.s. s majetkovou účastí státu?“ předneseného na konferenci „Obchodné spoločnosti (podniky) s účasťou štátu (SOE – State Owned Enterprises)“ dne 10. 10. 2018 ve Smolenicích. V článku se pracuje se soudními rozhodnutími týkajícími se společnosti ČEZ, a. s. Vzhledem k tomu, že jsem v minulosti dlouhou dobu působila jako právník v energetice, považuji za důležité uvést, že jsem nikdy nepracovala pro ČEZ, a. s. Předkládané závěry představují můj ryze osobní odborný pohled na zkoumané otázky. Předkládaný text, byť odlišně strukturovaný, bude rovněž otištěn v rámci kolektivní monografie navazující na uvedenou konferenci, jejíž vydání se předpokládá v průběhu r. 2019.

1

Jde o nejčastější případy majetkových účastí státu, krajů a obcí. Přehled majetkových účastí státu je zpracován k 31. 12. 2014 v příloze k Závěrečné zprávě o hodnocení dopadů regulace (RIA) k návrhu nominačního zákona (http://www.psp.cz/). Z obchodních korporací převládají akciové společnosti. Důvodem je skutečnost, že stát podle § 28 odst. 1 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích („zákon o majetku ČR“, „MajČR“), nemůže jinou obchodní korporaci založit či se na jejím založení podílet. Nabývání podílů v již existujících obchodních společnostech zákon výslovně nezakazuje ani neomezuje a ve své podstatě předpokládá (§ 28 odst. 3 MajČR). Stát nemůže zásadně nabýt družstevní podíl převodem; právní nástupnictví zákon nevylučuje (§ 30 MajČR). Majetkové účasti státu v jiných formách obchodních korporací než v akciové společnosti jsou tudíž ojedinělé.

Pokud jde o podíly obcí a krajů v obchodních korporacích, není mi známo, že by byl zpracován jejich celkový přehled. Územní samosprávné celky mohou zakládat podle § 23 odst. 1 písm. c) zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů („ÚzmRoz“), akciové společnosti a společnosti s ručením omezeným. Podle § 23 odst. 2 ÚzmRoz pak je umožněno, aby obce a kraje byly i členy jiných obchodních korporací. Odst. 2 je formulován natolik vágně, že podle mého názoru není vyloučeno, aby se obec či kraj podílely na založení i jiné obchodní korporace, než jsou kapitálové společnosti. Formulace odst. 1 a 2 svádí k domněnce, že v odst. 1 jsou vymezeny případy, kdy obec či kraj se může stát zakladatelem obchodní korporace, a v odst. 2 případy, kdy se obec a kraj mohou stát členy obchodních korporací po jejich vzniku, tj. nikoli od založení. Tento předestřený výklad nepovažuji za logický. Nedává příliš smysl umožnit účast ve všech formách obchodních korporací, ale nikoli od počátku jejich existence (jsem si vědoma, že obdobný přístup volí zákonodárce i ve vztahu k majetkovým účastem státu). Taková zákonná překážka je jednoduše překonatelná, ale s vynaložením dalších transakčních nákladů. Jelikož nenalézám žádný racionální argument pro tento výklad, kloním se k závěru, že v odst. 1 chtěl zákonodárce toliko zdůraznit, že v případě společnosti s ručením omezeným a akciové společnosti může být obec či kraj jediným zakladatelem (společníkem/akcionářem) a v případě jiné obchodní korporace jedním z jejích členů (obě předestřené možnosti plynou přímo z práva obchodních korporací). Lze tak uzavřít, že zákonná regulace neklade územně samosprávným celkům žádné překážky pro nabývání podílů v jakékoli obchodní korporaci po celou dobu její existence od založení až po zánik. U krajů a větších obcí lze předpokládat, že častěji využijí formy akciové společnosti. U menších obcí se naopak domnívám, že s ohledem na menší finanční náročnost založení spíše zvolí pro vytvoření obecních obchodních společností formu společnosti s ručením omezeným.

2

Pojem vysvětluji dále.

3

Ústavní soud dovodil, že právo jednotlivce na informace a tomu odpovídající povinnost státu informace poskytovat jsou podřaditelné i pod čl. 10 Úmluvy. Srov. nálezy ÚS z 30. 3. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 2/10, a z 5. 5. 2010, sp. zn. I. ÚS 1885/09. Obě rozhodnutí se týkala poskytování nepravomocných rozsudků.

4

Wagnerová, E. Komentář k čl. 17 Listiny, in Wagnerová, E., Šimíček, V., Langášek, T., Pospíšil, I. a kol. Listina základnich práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, s. 436, marg. r. 50.

5

Srov. nález ÚS z 15. 11. 2010, sp. zn. I. ÚS 517/10, ve věci poskytování informací o členství soudců v KSČ, v němž ÚS konstatoval (bod 18), že „(v zásadě) na všem, co může souviset s fungováním moci ve státě (tedy i moci soudní), mohou mít jednotlivci i veřejnost legitimní zájem; jde o jejich informování a o svobodné utváření názorů (niterní aspekt jednotlivce, jeho seberealizace a rozvoj) a eventuálně o následné veřejné posuzování, tedy o veřejnou diskusi (vnější aspekt), což může působit jako veřejná kontrola činnosti státu. Fungování státní moci se jak jednotlivců, tak i celé veřejnosti přirozeně dotýká. Tedy, smyslem věci je umožnění participace občanské společnosti na věcech veřejných.“

6

Podle Elišky Wagnerové obranná funkce základních práv „slouží k zajištění svobodné sféry jednotlivce před zásahy ze strany veřejné moci tím, že veřejné moci jako adresátu povinnosti plynoucí ze vztahu, v němž jednotlivec uplatňuje právo, ukládá povinnost zdržet se zásahů do této jednotlivcovy sféry. Zajišťuje jednotlivci a jím vytvářeným právnickým osobám (právnickým osobám soukromého práva) tu životní oblast, v níž je realizována soukromá, osobní autonomie, do níž je veřejné moci zapovězeno vstupovat.“ Wagnerová, E. Úvod, in Wagnerová, E. a kol., op. cit. sub 4, s. 11, marg. r. 34. K tomu je nezbytné dodat, že ÚS nad rámec doktrinálních závěrů poskytuje ochranu i právnickým osobám veřejného práva, jde-li o horizontální vztahy (Wagnerová, E., tamtéž, s. 20, marg. r. 70).

7

Tamtéž, s. 20, marg. r. 69. K tomu i nález ÚS z 10. 10. 2001, sp. zn. I. ÚS 201/01, v němž ÚS uvádí, že „[ú]stavně zaručená základní práva a svobody zakotvená v Listině a v Úmluvě se vztahují též na osoby právnické, přirozeně za splnění předpokladu, že to povaha věci umožňuje“.

8

Wagnerová, E. Komentář k čl. 12 Listiny, in Wagnerová, E. a kol., op. cit. sub 4, s. 332, marg. r. 13.

9

Wagnerová, E. Komentář k čl. 13 Listiny, in Wagnerová, E. a kol., op. cit. sub 4, s. 345, marg. r. 13.

10

Srov. nález ÚS z 10. 10. 2001, sp. zn. I. ÚS 201/01.

11

Wintr, J. Komentář k čl. 26 Listiny, in Wagnerová, E. a kol., op. cit. sub 4, s. 577, marg. r. 8.

12

Wagnerová, E. Úvod, in Wagnerová, E. a kol., op. cit. sub 4, s. 26, marg. r. 89.

13

Tamtéž, s. 26, marg. r. 89.

14

Srov. nález ÚS z 20. 6. 2017, sp. zn. IV. ÚS 1146/16, ČEZ, a. s., bod 65: „Zatímco ve vztahu k veřejnoprávním subjektům nepředstavuje neurčitost pojmu ‚veřejné instituce‘ problém, takovýto závěr by nebylo možné učinit, jestliže by se měl vztahovat i na jiné subjekty. Je tomu tak z toho důvodu, že adresátem povinností plynoucích z práva na informace podle čl. 17 odst. 1 a 5 Listiny jsou výlučně veřejnoprávní subjekty (veřejná moc), a nikoliv subjekty soukromoprávní. Těm by tato povinnost musela být v souladu s čl. 4 odst. 1 Listiny stanovena zákonem, a to za splnění dalších podmínek vyplývajících z ústavního pořádku, včetně požadavku určitosti zákona a proporcionality zásahu do základních práv a svobod.“

15

Wagnerová, E. Úvod, in Wagnerová, E. a kol., op. cit. sub 4, s. 26, marg. r. 90.

16

K vymezení testu rozumnosti srov. nález ÚS z 24. 4. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 54/10, ve věci nemocenských dávek za první tři dny pracovní neschopnosti, tzv. karenční dobu.

17

Podnikání je kategorie užší než samostatná výdělečná činnost. Např. činnost autorů, tzv. výkonných umělců či profesionálních sportovců může být samostatnou výdělečnou činností (jsou tzv. „na volné noze“), nemusí ale naplnit znaky podnikání. V podrobnostech k rozlišení samostatné výdělečné činnosti a podnikání srov. Eichlerová, K. Profesionální sportovec jako podnikatel?, in Pichrt, J. (ed.) Sport a (nejen) pracovní právo. Praha: Wolters Kluwer, 2014, s. 59–63. Zajímavým se v tomto směru jeví rozsudek NSS z 13. 7. 2017, sp. zn. 6 Afs 278/2016. Soud přiznal prvoligovému fotbalistovi Davidu Lafatovi právo si zvolit, zda jeho činnost jako profesionálního fotbalisty má být považována nejen za samostatnou výdělečnou činnost, tj. přiznal mu nejen právo na opt-out z režimu doposud státem prosazované závislé činnosti profesionálních sportovců v kolektivních sportech, ale dokonce právo vlastní volbou provést opt-in této činnosti do režimu podnikání. Tento přístup potvrdil i v další věci týkající se profesionálního hokejisty, jemuž rovněž přiznal právo smluvně si s klubem sjednat, že jeho činnost profesionálního hokejisty je výkonem samostatné výdělečné činnosti (rozsudek NSS z 3. 8. 2017, sp. zn. 9 Afs 166/2017).

18

K tomuto závěru se kloní nauka (srov. Wintr, J. Komentář k čl. 26, in Wagnerová, E. a kol., op. cit. sub 4, s. 573, marg. r. 1). V několika svých rozhodnutích se k aplikaci testu proporcionality klonil i ÚS. Srov. nálezy ÚS z 22. 10. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 19/13, Úhradová vyhláška pro rok 2013; z 13. 5. 2014, sp. zn. Pl. ÚS 44/13, zrušení jednotné kauce ve výši 20 mil. Kč pro distributory pohonných hmot; z 20. 6. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 38/04, podmínka odbornosti a bezúhonnosti zemědělských podnikatelů; ze 7. 4. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 35/08, podmínka bezúhonnosti pro provozování živnosti; a z 25. 10. 2016, sp. zn. II. ÚS 443/16, podmínka zápisu absolventa zahraniční právnické fakulty do seznamu advokátních koncipientů. ÚS však v klíčovém rozhodnutí ve věci elektronické evidence tržeb pro kontrolu ústavnosti použil test rozumnosti, aniž vysvětlil, proč se od svého předchozího přístupu odchýlil [nález ÚS z 12. 12. 2017, sp. zn. Pl․ ÚS 26/16 (body 71–79 odůvodnění)].

19

Jde o transpozici tzv. První směrnice kodifikované ve směrnici Evropského parlamentu a Rady (EU) 2017/1132 o některých aspektech práva obchodních společností. Směrnice dopadá v této věci jen na společnost s ručením omezeným a akciovou společnost. Český zákonodárce tuto povinnost vztáhl na všechny podnikatele; dopadá i na státní podniky, které jsou podnikateli nejen ve smyslu § 420 odst. 1 ObčZ z důvodu, že podnikají, nýbrž i podle § 421 odst. 1 ObčZ, protože se podle § 5 odst. 1 zákona č. 77/1997 Sb., o státním podniku („StPod“), zapisují do obchodního rejstříku. Pokud jde o internetové stránky, jejich zřízení zákon ukládá jen akciovým společnostem (§ 7 odst. 2 ZOK) a nepřímo i družstvům, protože jim ukládá určité informace na internetových stránkách uveřejnit (např. pozvánku na členskou schůzi v § 636 odst. 1 ZOK).

20

Obchodní korporace jsou ve smyslu § 1 odst. 2 písm. a) zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, účetními jednotkami, které jsou povinny podle § 6 odst. 4 ÚčZ sestavovat řádnou, případně též mimořádnou, mezitímní a konsolidovanou účetní závěrku, a podle § 21a odst. 1 ÚčZ ji zveřejňovat uložením do sbírky listin obchodního rejstříku [srov. § 66 písm. c) VeřRej].

21

Emitentům je uložena povinnost uveřejnit výroční zprávu (§ 118 ZPKT) a pololetní zprávu (§ 119 ZPKT) a rovněž povinnost zveřejňovat vnitřní informace [čl. 17 a násl. nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 596/2014 o zneužívání trhu, označované též jako Market Abuse Regulation (MAR)].

22

Za neuložení účetní závěrky či zprávy o vztazích do sbírky listin přes výzvu soudu může rejstříkový soud podle § 104 VeřRej udělit pokutu až do výše 100 tis. Kč. Za neuvádění stanovených údajů na obchodních listinách může rejstříkový soud podle § 107 ve spojení s § 104 VeřRej udělit pokutu až do výše 100 tis. Kč. V obou případech při opakovaném nesplnění zákonných povinností může soud rozhodnout o zrušení právnické osoby (§ 105 VeřRej).

23

Srov. např. § 7, 9, 1011 SvInf.

24

Pojem state-owned enterprise není v českém právu doposud běžně používaným pojmem. V mezinárodním kontextu je tomu naopak. Srov. zejména OECD Guidelines on Corporate Governance of State-owned Enterprises, 2015 (https://www.oecd-ilibrary.org/), konferenci cit. v úvodní pozn., nebo konferenci Corporate Governance of State-owned Enterprises in Central and Eastern Europe“ pořádanou dne 14. 10. 2016 v Budapešti (program viz na https://www.societas-cee.org/).

25

Účast státu, kraje nebo obce může být přímá i nepřímá.

26

Srov. zejména rozhodnutí SDEU z 23. 4. 1991, C-41/90, Klaus Hofner a Fritz Elser proti Macroton, GmbH.

27

Eichlerová, K. in Černá, S., Plíva, S. a kol. Podnikatel a jeho právní vztahy. Praha: Univerzita Karlova, Právnická fakulta, 2013, s. 12, nebo Pokorná, J. in Bejček, J. a kol. Obchodní právo. Obecná část. Soutěžní právo. Praha: C. H. Beck, 2014, s. 56.

28

Nepracuji samostatně s kategorií národní podnik, nýbrž jej pro účely tohoto článku podřazuji pod pojem státní podnik. Důvod je prostý. V ČR existuje jediný fungující národní podnik, a to Budějovický Budvar, národní podnik (celá obchodní firma podle zápisu v obchodním rejstříku zní: Budějovický Budvar, národní podnik, Budweiser Budvar, National Corporation, Budweiser Budvar, Enterprise Nationale). Zákon o majetku ČR vylučuje jmenovitě Budějovický Budvar, národní podnik, ze své působnosti (§ 54 odst. 1 in fine) s tím, že se řídí zvláštními předpisy. Žádný zvláštní právní předpis osahující komplexní úpravu národního podniku ale v současné době neexistuje. Pouze podle čl. II Přechodných ustanovení zákona č. 213/2013 Sb., jímž byl novelizován zákon č. 77/1977 Sb., o státním podniku, platí § 13, 1519 StPod i pro národní podnik. Národní podnik se tak nachází v určitém právním vakuu. Bezpochyby na něj dopadá obecná úprava právnických osob podle občanského zákoníku (k diskusi je, zda zcela, anebo jen přiměřeně v rozsahu odpovídajícím jeho povaze, lze aplikovat stejné závěry jako v případě státního podniku – viz dále). V určitých zákonem výslovně neřešených otázkách je proto nutno per analogiam podle § 10 odst. 1 ObčZ aplikovat na národní podnik zákon o státním podniku, protože státní podnik je svou povahou národnímu podniku nejbližší. Blíže k problematice právního postavení národního podniku srov. Muroň, J. Zákon o státním podniku v praxi. Praha: Grada, 2017, s. 155–158.

29

Podle § 2 odst. 1 věty druhé StPod státní podnik provozuje svým jménem a na vlastní odpovědnost podnikatelskou činnost za účelem plnění významných strategických, hospodářských, společenských, bezpečnostních nebo dalších zájmů státu.

30

Podnikání je podle části české doktríny jedním z definičních znaků obchodních korporací (Pelikánová, I., Pelikán, R. in Černá, S., Štenglová, I., Pelikánová, I. a kol. Právo obchodních korporací. Praha: Wolters Kluwer, 2015, s. 62). Obdobně i slovenská nauka považuje podnikání za typický účel existence obchodních společností, tj. za znak je charakterizující (Ďurica, M. in Kubíček, P., Škrinár, A., Nevolná, Z., Kolkusová, R., Ďurica, M. Obchodné právo. 2. vyd. Plzeň: Aleš Čeněk, 2018, s. 87).

Jako v případě jiných definičních znaků obchodní korporace (např. za znak obchodní korporace se uvádí, že jde o sdružení osob, je však přípustné vytvořit jednočlennou kapitálovou společnost, která je považována za obchodní korporaci), i z tohoto znaku jsou možné výjimky. Podle § 2 odst. 1 ZOK mohou být osobní společnosti založeny i za jiným účelem, než je podnikání, a to za účelem správy vlastního majetku. Společnost s ručením omezeným a akciová společnost mohou být založeny za jakýmkoli účelem, který není zakázán v § 145 ObčZ. Podle § 552 odst. 1 ZOK je primárním účelem družstva poskytnutí vzájemné podpory svým členům nebo třetím osobám, připouští se však vytvořit družstvo i jen za účelem podnikání (§ 552 odst. 1 in fine ZOK). Podnikání bytového družstva může podle § 727 odst. 3 ZOK mít jen doplňkový charakter, ledaže jeho předmětem je správa domů, bytů a nebytových prostor, pak může takové podnikání být hlavní činností bytového družstva (§ 727 odst. 2 ZOK). U sociálního družstva nepanuje shoda na tom, zda může podnikat, či nikoli. Podle mého názoru podnikání sociálního družstva, je-li tím naplňován veřejně prospěšný účel vymezený v § 458 ZOK, nic nebrání. V podrobnostech k této diskusi srov. Eichlerová, K. Sociální družstvo – dvě úvahy, in Koldinská, K. (ed.) Pocta Věře Štangové. Plzeň: Aleš Čeněk, 2018, s. 431–433.

31

Srov. definici SOE podle OECD Guidelines, cit. sub 24, s. 14: „For the purpose of the Guidelines, any corporate entity recognised by national law as an enterprise, and in which the state exercises ownership, should be considered as an SOE. This includes joint stock companies, limited liability companies and partnerships limited by shares. Moreover statutory corporations, with their legal personality established through specific legislation, should be considered as SOEs if their purpose and activities, or parts of their activities, are of a largely economic nature.“

32

Pro posouzení, zda jde nebo nejde o hospodářskou činnost, není relevantní, zda na trhu probíhá nebo neprobíhá hospodářská soutěž. Srov. tamtéž, s. 15.

33

Příkladem mohou být státní příspěvkové organizace či příspěvkové organizace územních samosprávných celků, které mohou podnikat jen doplňkově. Srov. § 23 odst. 1 písm. b) ve spojení s § 28 odst. 8 ÚzmRoz.

34

Domnívám se, že hospodářská činnost naplňuje všechny znaky podnikání ve smyslu § 420 odst. 1 ObčZ; jedině záměr dosáhnout zisku může absentovat.

35

Srov. dále rozbor pojmu veřejné instituce podle zákona o svobodném přístupu k informacím v judikatuře.

36

O soukromoprávní povaze jakékoli akciové společnosti nevznikají v zásadě v doktríně, judikatuře a praxi žádné pochybnosti, a to ani v případě, že jde o akciovou společnost s účastí státu, kraje či obce. Soudy v konkrétním případě uzavřely, že jsou veřejnou institucí ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím. Srov. usnesení ÚS z 3. 4. 2012, sp. zn. I. ÚS 330/12, Dopravní podnik hl. m. Prahy, akciová společnost; ze 14. 8. 2014, sp. zn. III. ÚS 1705/13, Brněnské komunikace, a. s.; rozsudek NSS z 16. 3. 2016, č. j. 2 As 155/2015-84, ČEZ, a.s.; a nález ÚS z 20. 6. 2017, sp. zn. IV. ÚS 1146/16, ČEZ, a.s.

Lze doplnit, že Karel Beran považuje akciovou společnost za soukromoprávní subjekt i tehdy, pokud vznikla na základě zákona veřejnoprávním aktem. Tak tomu je v případě společnosti České dráhy, a. s. (Beran, K. Právnické osoby veřejného práva. Praha: Linde, 2006, s. 36).

37

Základním znakem obchodní korporace je, že se osamostatňuje od svých členů a že je od nich majetkově oddělena. Majetek obchodní korporace je jen jejím majetkem, nikoli majetkem jejích členů. Je-li dána zvláštní potřeba úpravy specifických poměrů obchodních korporací, zákonodárce může stanovit zvláštní regulaci. Jako případ lze uvést úpravu koncernového práva v zákoně o obchodních korporacích.

38

S určitou mírou nadsázky tak lze středověké rčení „městský vzduch osvobozuje“ parafrázovat na „korporátní prostředí osvobozuje“.

39

Státní podnik za právnickou osobu veřejného práva nejspíše považují Irena Pelikánová a Robert Pelikán. To dovozuji z jejich vyjádření, že „[p]ostavení podnikatele mohou mít i osoby veřejného práva, protože i ty mohou podnikat. Některé z nich budou podnikateli z hlediska formy podle § 421 [ObčZ], protože budou zapsány do obchodního rejstříku (zejména státní podniky).“ Pelikánová, I., Pelikán, R. Komentář k § 420 ObčZ, in Švestka, J., Dvořák, J., Fiala, J. a kol. Občanský zákoník. Komentář. Svazek I (§ 1–654). Praha: Wolters Kluwer, 2014, s. 958, marg. r. 12. K veřejné povaze státního podniku se rovněž kloní autoři komentáře k zákonu o státním podniku (Dědič, J., Guričová, J., Lasák, J., Kříž, J., Porod, J. Zákon o státním podniku. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2018, např. s. 2 a 13–15).

40

Stanislav Stuna a Jiří Švestka rozporují veřejnoprávní povahu státního podniku s odůvodněním, že „[p]ředmětem jejich činnosti je totiž výlučně podnikání, a dále tyto státní podniky nejsou nositeli žádných veřejnoprávních (vrchnostenských) oprávnění“. Stuna, S., Švestka, J. Několik úvah nad státem jako právnickou osobou, zejména nad právní subjektivitou státních orgánů. Právní rozhledy, 1999, č. 6, s. 289 a násl. (dostupné v databázi beck-online) [cit. 31. 1. 2019]. Nejspíše i druhý senát ÚS má za to, že státní podnik je právnickou osobou soukromého práva (srov. bod 14 návrhu stanoviska plénu obsažený v čl. II usnesení ÚS z 21. 2. 2019, sp. zn. II. ÚS 618/18, OTE, a. s.; návrh stanoviska nebyl plénem přijat).

41

Srov. zejména nález ÚS z 24. 1. 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06, Letiště Praha, s. p. – rozebráno dále.

42

Dědič, J., Guričová, J., Lasák, J., Kříž, J., Porod, J., op. cit. sub 39, např. s. 2 a 13–15.

43

Srov. Beran, K., op. cit. sub 36, s. 51.

44

Eichlerová, K. Státní podnik. Komentář. Recenze. Bulletin advokacie, 2019, č. 1–2, s. 70.

45

Srov. rozsudek NSS z 31. 5. 2011, sp. zn. 1 Afs 98/2010, Lesy ČR, s. p.

46

Např. nález ÚS z 24. 1. 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06, Letiště Praha, s. p.

47

Tomáš Dvořák připouští, že existují právnické osoby na pomezí soukromého a veřejného práva. Do této kategorie řadí např. Českou televizi, Český rozhlas, státní podniky, státní příspěvkové organizace a příspěvkové organizace územních samosprávných celků (Dvořák, T. Komentář k § 20 ObčZ, in Švestka, J., Dvořák, J., Fiala, J. a kol., op. cit. sub 39, s. 108, marg. r. 41).

48

Bohumil Havel k subsidiární použitelnosti občanského zákoníku i na právnické osoby veřejného práva dodává, že k vyloučení jeho aplikace nestačí pouhý odkaz na povahu konkrétní právnické osoby veřejného práva, nýbrž je nutné formulovat konkrétní důvody pro vyloučení aplikace určitého ustanovení občanského zákoníku (Havel, B. Komentář k § 20 ObčZ, in Melzer, F., Tégl, P. a kol. Občanský zákoník – velký komentář. Sv. I. § 1–117. Praha: Leges, 2013, s. 273, marg. r. 23).

49

Tento závěr plyne i z judikatury k výkladu pojmu veřejná instituce použitého v zákoně o svobodném přístupu k informacím. U státního podniku judikatura dospěla k závěru, že jde o veřejnou instituci, a tento závěr nebyl doposud zpochybněn (srov. cit. nález ÚS Letiště Praha, s. p.). Situace u obchodních korporací ovládaných státem nebo územním samosprávným celkem není tak jednoznačná.

50

Informační povinnost SOEs je podle českého práva dost široká (srov. dále). Na rozdíl např. od SOEs v Maďarsku či Srbsku. Srov. Auer, A., Papp, T. Corporate governance in State-Owned Enterprises´in Hungary. PRO PUBLICO BONO – public administration, 2017, č. 1, s. 42 a 47; Malagurski, B. Challenges o Servian Public Enterprises in the Litg of Point C and F of OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises: The Case of Public companies. Tamtéž, s. 92 a 93.

51

Povinnost uveřejňovat smlouvy prostřednictvím registru smluv nevzniká obcím, které nejsou obcemi s rozšířenou působností [§ 3 odst. 2 písm. l) RegSml].

52

Předkladatelé zdůvodnili předložení návrhu zákona potřebou rozšířit možnosti neformální veřejné kontroly nakládání s majetkem státu a jiných vybraných právnických osob, protože mechanismy institucionální kontroly nejsou dostatečně efektivní (srov. důvodovou zprávu k návrhu zákona, s. 1, sněm. tisk 42, 7. volební období, http://www.psp.cz/).

53

Srov. § 3 písm. h) a l) RegSml, jež svou dikcí vzbuzují dojem, že jde o věcné vymezení smluv, které se neuveřejňují, podle smyslu ale jde o negativní vymezení osobní působnosti zákona.

54

Zákon o registru smluv dle své dikce ukládá povinnost zákonem určeným subjektům uveřejňovat smlouvy, ledaže určité smlouvy vyjímá z této povinnosti. Základním problémem této konstrukce je, že zákonodárce pracuje s pojmem smlouva, nikoli s podstatně obecnějším pojmem právní jednání. K výkladovým nesnázím z toho plynoucím srov. Kříž, J. K základním výkladovým otázkám o registru smluv – soukromoprávní smlouva. Soukromé právo, 2018, č. 11, s. 2 a násl.

55

Paradoxně tak největší akciové společnosti, v nichž má stát většinový podíl, se v důsledku vstupu na regulovaný trh (nejčastěji s dluhopisy) dostanou z regulace zákona o registru smluv. Vypuštění této výjimky ze zákona schválila Poslanecká sněmovna (srov. návrh zákona, kterým se mění zákon o svobodném přístupu k informacím a zákon o registru smluv, sněm. tisk č. 50, 8. volební období). Legislativní proces dosud není ukončen.

56

Tato výjimka se stala součástí zákona až novelou provedenou zákonem č. 248/2017 Sb.

57

Podle § 4 odst. 1 písm. e) ZVZ je veřejným zadavatelem jiná právnická osoba, pokud a) byla založena nebo zřízena za účelem uspokojování potřeb veřejného zájmu, které nemají průmyslovou nebo obchodní povahu, a b) jiný veřejný zadavatel ji převážně financuje, může v ní uplatňovat rozhodující vliv nebo jmenuje nebo volí více než polovinu členů v jejím statutárním nebo kontrolním orgánu.

58

Čl. 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU o zadávání veřejných zakázek a o zrušení směrnice 2004/18/ES.

59

V rozsudku NSS z 31. 5. 2011, sp. zn. 1 Afs 98/2010, Lesy ČR, s. p., soud odkazuje na relevantní rozsudky SDEU pro výklad pojmu „uspokojování potřeb majících průmyslovou nebo obchodní povahu“, konkrétně na rozsudky z 15. 1. 1998, C-44/96, Mannesmann Anlagenbau a další; z 10. 11. 1998, C-360/96, BFI Holding; z 19. 9. 2000, C-287/98, Linster; z 3. 10. 2000, C-380/98, University of Cambridge; z 9. 11. 2000, C-357/98, Yiadom; z 1. 2. 2001, C-237/99, Komise proti Francii; z 10. 5. 2001, C-223/99 a C-260/99, Agorà a Excelsior; z 12. 12. 2002, C-470/99, Universale-Bau a další; z 27. 2. 2003, C-373/00, Adolf Truley; z 22. 5. 2003, C-18/01, Ritta Korhonen; a z 10. 4. 2008, C-393/06, Ing. Aigner.

NSS v rozsudku Lesy ČR, s. p., shrnul dosavadní evropskou judikaturu k vymezení pojmu potřeb v obecném zájmu, které nemají obchodní nebo průmyslovou povahu, v bodech 46 a 47 takto:

„[46] Z judikatury SDEU vyplývá, že za potřeby v obecném zájmu, jež nemají průmyslovou či obchodní povahu, lze obecně považovat takové, jež jsou uspokojovány jinak než prostřednictvím dostupnosti zboží a služeb na trhu, a z důvodu, že jejich uspokojování je nahlíženo jako veřejný zájem, se stát rozhodl sám tyto úkoly vykonávat nebo si nad jejich vykonáváním alespoň udržet potřebnou kontrolu (výše cit. rozsudky SDEU Ritta Korhonen, bod 47, BFI Holding, body 50 a 51, Agorà a Excelsior, bod 37, a Adolf Truley, bod 50).

[47] Konkrétnějším indikátorem pak mohou být skutečnosti související s financováním činnosti subjektu, tj. to, zda byl daný subjekt založen primárně za účelem vytváření zisku, zda zcela sám nese náklady související se svou činností, zda je jakkoli jeho činnost financována z veřejných zdrojů (rozsudek Ritta Korhonen, body 56–59). Důležitým vodítkem je také, zda dotčený subjekt vykonává svoji činnost v podmínkách hospodářské soutěže, neboť existence takové soutěže může indikovat, že obecná potřeba má průmyslový nebo obchodní charakter (srov. rozsudky Ritta Korhonen, bod 49, či BFI Holding, body 48 a 49). Na druhou stranu existence rozvinuté hospodářské soutěže však ještě sama o sobě nemůže vyloučit závěr, že daný subjekt naplňuje potřeby ve veřejném zájmu, které nemají průmyslovou či obchodní povahu (rozsudky Adolf Truley, body 60 a 61, BFI Holding, bod 43). Daná činnost totiž nemusí být svěřena pouze výhradně jedné konkrétní právnické osobě (rozsudek Adolf Truley, bod 62), případně může existovat případ, kdy taková činnost uspokojuje konkrétní potřeby komerčních podnikatelských subjektů (rozsudek Ritta Korhonen, bod 50) apod. Proto je potřeba zvážit a zohlednit veškeré faktory, které by mohly být návodné pro posouzení skutečnosti, zda daný subjekt byl založen za účelem uspokojování a svou činností uspokojuje potřeby obecného zájmu nemající obchodní či průmyslový charakter.“

60

Srov. Tomášek, P. Novela zákona o registru smluv – výkladové nejasnosti tzv. obchodní výjimky. Obchodněprávní revue, 2018, č. 1, s. 9.

61

Rozsudek SDEU z 10. 11. 1998, C-360/96, BFI Holding BV, v němž se řešil případ obchodní společnosti ARA založené dvěma samosprávnými celky k zajištění služeb souvisejících s likvidací a svozem odpadů a s čištěním ulic. SDEU uzavřel, že společnost byla založena k uspokojování potřeb obecného zájmu, které nemají průmyslovou nebo obchodní povahu. Argumentoval tím, že svoz komunálního odpadu a úklid ulic je činěn v zájmu veřejného zdraví a ochrany životního prostředí a tuto činnost nelze nechat jen na soukromých osobách (srov. zejm. bod 52).

62

Tomášek, P., op. cit. sub 60, s. 9.

63

NSS dospěl v případě státního podniku Lesy ČR, s. p., k závěru, že u něj převažuje veřejný účel nad hospodářskou činností a že je tudíž v postavení veřejného zadavatele. Viz odůvodnění rozsudku NSS Lesy ČR, s. p.

„[42] V případě Lesů ČR pak nemůže být pochyb o tom, že svou činností potřeby ve veřejném, resp. obecném zájmu uspokojují. Soud zde sice musí dát za pravdu stěžovateli v tom, že jak krajský soud, tak žalovaný ve svých rozhodnutích při posuzování předmětu činnosti Lesů ČR poukazují především na předmět činnosti tohoto subjektu, jak byl definován v rozhodnutí ministra zemědělství ze dne 11. 12. 1991, ačkoli sám krajský soud ve svém rozsudku uvádí, že rozhodnutím ze dne 12. 8. 1997 byl hlavní předmět podnikání Lesů ČR vymezen nově. Nicméně i na takto nově vymezený předmět činnosti, či alespoň některé jeho oblasti, nelze nahlížet jinak než jako na uspokojování potřeb ve veřejném, resp. obecném zájmu. Nově byl totiž hlavní předmět podnikání tohoto subjektu vymezen mj. také jako: ‚Výkon práva hospodaření k lesům, které jsou ve vlastnictví státu, k nimž má státní podnik Lesy ČR právo hospodaření, výkon hospodaření k ostatnímu movitému a nemovitému majetku, který je ve vlastnictví státu a byl svěřen k plnění jeho úkolů,... činnost odborného lesního hospodáře, výkon ochranné služby v lesích, provádění činností zabezpečujících optimální plnění všech funkcí lesů,… koncepční i operativní činnost směřující k trvalému zlepšování stavu lesů, práce spojené se zajištěním uchování genových zdrojů lesních dřevin…‘ apod.

[43] Jednou ze základních zásad hospodaření podniku, jak můžeme vyčíst ze statutu podniku ze dne 27. 10. 1997, je dále, že ‚veškerá hospodářská a podnikatelská činnost podniku je zaměřena na zachování lesa, na péči o les jako národní bohatství, na plnění všech funkcí lesa a na podporu trvale udržitelného hospodaření v něm‘. Krajský soud navíc odkazuje také na lesnickou strategii Lesů ČR, jejímž základem je ‚trvale udržitelné hospodaření v lesích založené na maximálním využívání tvořivých sil přírody, které zajistí nepřetržité a vyvážené plnění produkčních funkcí svěřených lesů. Cílem podniku je vytváření stabilních, kvalitních, druhově, prostorově a věkově skupinovitě smíšených lesů.‘

[44] Z uvedeného je tedy patrné, že Lesy ČR svou činností jednak hospodaří se státním majetkem a spravují ho, což už samo o sobě by mělo být považováno za předmět veřejného, resp. obecného zájmu, jednak je jejich činnost zacílena přímo na správu lesů, nikoli přitom pouze lesů jakožto lesních porostů, ale dokonce celých lesních ekosystémů. Protože jsou pak lesy podstatnou složkou životního prostředí a přírodního bohatství ČR a plní nezastupitelnou roli v globálním ekosystému, je jejich správa a obhospodařování nepopiratelně také předmětem obecného a celospolečenského zájmu.“

64

Srov. pozn. 59 a 61.

65

Srov. pozn. 31 a 32.

66

Srov. pozn. 29.

67

Podle mého názoru se SOE nikdy nemůže zcela oprostit od toho, že jeho ovládající osobou je stát či jiná územní korporace. Rovněž je při komplexnosti současného světa velmi složité odlišit naplňování obecných potřeb od hospodářské činnosti, protože naplňování obecných potřeb se může uskutečňovat i skrze hospodářskou činnost. Např. sociální družstva mohou podnikáním naplňovat veřejně prospěšné cíle. Zdá se mi proto do určité míry překonaná polarita podnikání/hospodářská činnost na jedné straně a činnost ve veřejném (obecném) zájmu na straně druhé. Při tomto dělení by ryzím SOE byl např. Budějovický Budvar, n. p., protože uspokojování potřeby pití piva zcela jistě nelze považovat za obecný zájem. Stejný závěr ale nelze učinit u České pošty, s. p., protože je dán obecný zájem na tom, aby fungovaly základní poštovní služby.

68

Další možností, která by podle mého soudu odpovídala záměru zákonodárce, by mohlo být vymezení okruhu právnických osob, které se mohou obchodní výjimky dovolat, prostřednictvím kritéria, zda jde o podnikatele bez ohledu na to, zda podniká, resp. jaký účel podnikáním sleduje. Osobně se kloním k závěru, že každá povinná osoba podle zákona o registru smluv by měla mít možnost se dovolat toho, že smlouvu uzavřenou v rámci běžného obchodního styku není povinna uveřejňovat.

69

Stranou ponechávám, že zákonodárce nepovažoval za nutné ošetřit v zákoně o registru smluv ochranu dobré víry třetích osob, nýbrž se zaměřil jen na ochranu dobré víry povinných subjektů (srov. § 7 odst. 3 RegSml), a to ještě nedostatečně. Na smlouvu, která měla být uveřejněna, ač se povinná osoba nezaviněně domnívala, že se ohledně ní uplatní obchodní výjimka, totiž stále dopadá § 6 odst. 1 RegSml, podle nějž smlouva nabývá účinnosti až uveřejněním. Dobrověrnost povinné osoby se projevuje jen pozastavením pravidla o zrušení závazku, není-li smlouva v určeném čase uveřejněna (srov. § 7 odst. 1 a 3 RegSml). Zákonodárcem zvolené řešení není pro právní jistotu v právním styku vůbec vhodné. Nabízí se tak otázka, zda absentující úprava dobré víry třetích osob je výsledkem úmyslného mlčení zákonodárce, anebo jeho nechtěným opominutím. V prvním případě bychom obecnou ochranu dobré víry třetích osob nemohli aplikovat, v druhém případě ano. Osobně se přikláním ke druhé variantě a mám za to, že smlouva, ohledně níž třetí osoba byla nezaviněně v dobré víře, že nepodléhá povinnosti uveřejnění podle zákona o registru smluv, je platná a účinná, a to s odkazem na § 7 ObčZ. Nelze však vyloučit, že převáží závěr, že taková smlouva je neúčinná, resp. že závazek z ní marným uplynutím doby určené k uveřejnění zanikne.

70

Z případů sledujících ochranu soukromého zájmu lze uvést ochranu jednočlenné obchodní společnosti a jejích věřitelů před jejím jediným společníkem, projevující se u smluv uzavřených mezi ní a jejím jediným společníkem zákonným požadavkem na písemnou formu s úředně ověřenými podpisy s výjimkou smluv uzavřených v rámci běžného obchodního styku a za podmínek v něm obvyklých (§ 13 ZOK). Dalším příkladem je výjimka ze zvláštní informační povinnosti členů volených orgánů obchodní korporace podle § 5556 ZOK v případě střetu zájmů. Postup podle § 5556 ZOK se neuplatní, jde-li o smlouvy uzavřené v rámci běžného obchodního styku (§ 57 ZOK), protože okolnost, že je smlouva uzavírána v běžném obchodním styku, zajišťuje, že smluvní podmínky jsou vyvážené a kolize zájmů je tím vyloučena.

71

Judikatura se několikrát v konkrétních případech zabývala tím, zda konkrétní právní jednání bylo učiněno v běžném obchodním styku, obecné vymezení tohoto neurčitého právního pojmu však zatím nepřinesla. Shodně i nauka se kloní k závěru, že je třeba zvážit všechny okolnosti konkrétního případu (srov. Štenglová, I. Komentář k § 57 ZOK, in Štenglová, I., Havel, B., Cileček, F., Kuhn, P., Šuk, P. Zákon o obchodních korporacích. Komentář. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2017, s. 172).

72

Např. v rozsudku z 9. 12. 2009, sp. zn. 23 Cdo 3867/2007, NS uvedl, že „závěr, zda nabytí majetku či jeho zcizení nevybočuje z rámce běžného obchodního styku, bude záležet na posouzení konkrétních okolností toho kterého případu, zpravidla však půjde především o porovnání předmětu zkoumané dispozice (jeho povahy) s předmětem podnikání společnosti“. Na tento závěr navázal NS i v rozsudku z 19. 12. 2012, sp. zn. 23 Cdo 608/2011,v němž uzavřel, že „v projednávané věci neshledal takové konkrétní okolnosti případu, které by… vedly k výjimce z obecného pravidla, podle něhož neodpovídá-li dispozice majetkem společnosti (v tomto případě prodej osobního automobilu) předmětu podnikání společnosti, nejde o běžný obchodní styk“.

73

Pro ilustraci lze uvést tento příklad: Společnost se dvěma zaměstnanci zabývající se úklidem veřejných prostranství si koupí běžně dostupný notebook za 80 tis. Kč za zcela obvyklých podmínek na trhu. Nechme stranou, že tento případ by byl podřaditelný nejspíše pod výjimku o smlouvách uzavíraných adhezním způsobem podle § 3 odst. 2 písm. e) RegSml. Byla smlouva uzavřena v rámci běžného obchodního styku, když koupě notebooku přímo nesouvisí s předmětem podnikání společnosti?

74

Srov. § 8 odst. 2 a 3 VeřRej. Podle § 8 odst. 3 VeřRej se třetí osoby vždy mohou dovolat nezveřejněných údajů a obsahu listin, neodnímá-li jim skutečnost nezveřejnění účinnost.

75

Opačného názoru byli předkladatelé návrhu novely zákona o registru smluv, na jejímž základě byla obchodní výjimka do zákona zakotvena. Srov. důvodovou zprávu k návrhu zákona č. 249/2017 Sb., s. 3, v níž je argumentováno ochranou obchodně citlivých informací (sněm. tisk č. 1124, 7. volební období, http://www.psp.cz/).

76

Srov. Hulmák, M. Komentář k § 1730 odst. 2 ObčZ, in Hulmák, M. a kol. Občanský zákoník V. Závazkové právo. Obecná část (§ 1721 až 2054). Komentář. Praha: C. H. Beck, 2014, s. 65, marg. r. 5.

77

Srov. nález ÚS z 22. 1. 2019, sp. zn. Pl. ÚS 32/17, zákon o registru smluv. Podle bodu 101 nálezu státní podnik, resp. národní podnik „hospodaří s majetkem státu a nemá vlastní majetek. I zde tedy platí, že prostředky, s nimiž státní či národní podniky nakládají, jsou veřejnými prostředky.“

78

Srov. tamtéž, bod 102: „[u]vedené subjekty – kapitálové společnosti – totiž mají v daném případě přímé, anebo alespoň zprostředkované napojení na veřejné prostředky, pročež na ně nelze ‚automaticky‘ nahlížet jako na jiné právnické osoby soukromého práva“.

79

Tamtéž, bod 102 in fine.

80

Povinnými subjekty jsou podle § 2 odst. 2 SvInf i ty subjekty, kterým zákon svěřil rozhodování o právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech fyzických nebo právnických osob v oblasti veřejné správy, a to pouze v rozsahu této jejich rozhodovací činnosti. Do této kategorie v zásadě SOEs patřit nebudou. Výjimkou by mohly být SOEs, kterým zákon svěřuje do působnosti rozhodování o právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech fyzických nebo právnických osob v oblasti veřejné správy. Je otázkou, zda do této kategorie částí své činnosti nespadají státní podniky, do jejichž předmětu činnosti náleží správa povodí (např. Povodí Vltava, státní podnik, Povodí Labe, státní podnik) anebo OTE, a. s., zajišťující činnost operátora trhu s elektřinou a plynem, u činností, které jsou mu uloženy zákonem č. 165/2012 Sb., o podporovaných zdrojích energie a změně některých zákonů, podle nějž je subjektem odpovědným za výplatu podpory podle tohoto zákona. OTE, a. s., je navíc správcem národního rejstříku skleníkových plynů podle zákona č. 383/2012 Sb., o podmínkách obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů.

81

Změna byla provedena čl. V. zákona č. 39/2001 Sb., o změně zákona č. 483/1991 Sb., o České televizi, a některých dalších zákonů. Ve vládním návrhu zákona návrh na tuto změnu nebyl obsažen a do návrhu se dostal až v Poslanecké sněmovně.

82

Srov. důvodovou zprávu k zákonu č. 39/2001 Sb., část B, zvláštní část, čl. I, bod 2 a čl. III, bod 2, sněm. tisk č. 813, 3. volební období Poslanecké sněmovny.

83

V nálezu z 16. 1. 2003, sp. zn. III. ÚS 671/02, Všeobecná zdravotní pojišťovna České republiky, soud výslovně uvedl: „Ze srovnání znění § 2 odst. 1 SvInf, ve znění zákona č. 39/2001 Sb., a důvodové zprávy k zákonu č. 39/2001 Sb. lze tudíž dovodit toliko ten závěr, že bylo účelem zákonodárce mezi subjekty povinné poskytovat informace a označené termínem ‚veřejné instituce hospodařící s veřejnými prostředky‘ podřadit rovněž Českou televizi a Český rozhlas; jelikož ale předmětné ustanovení nebylo doplněno výslovně o subjekty ‚Českou televizi a Český rozhlas‘, nýbrž o obecně vymezenou množinu ‚veřejných institucí hospodařících s veřejnými prostředky‘, z této skutečnosti pak plyne závěr, dle něhož do této množiny subjektů kromě ČT a ČRo patří všechny subjekty naplňující definiční znaky pojmu ‚veřejné instituce hospodařící s veřejnými prostředky‘.“ V tomto nálezu ÚS sám nevymezil definiční znaky veřejné instituce hospodařící s veřejnými prostředky s odůvodněním, že jde o interpretaci jednoduchého práva a že je na obecných soudech, aby obsah tohoto neurčitého pojmu vymezily.

84

Srov. důvodovou zprávu k zákonu č. 61/2006 Sb., zvláštní část, čl. I, bod 2, sněm. tisk č. 991, 4. volební období Poslanecké sněmovny, s. 21.

85

Otázkou vztahu pojmu veřejná instituce podle zákona o svobodném přístupu k informacím a pojmu veřejná instituce ve veřejném sektoru se zabýval Ústavní soud v nálezu Letiště Praha, s. p., přičemž dospěl k závěru, že pojem veřejná instituce je pojmem širším než pojem veřejná instituce ve veřejném sektoru. Konkrétně uvedl: „Nelze však vytýkat zákonodárci, že se v rámci své autonomní zákonodárné vůle již dříve rozhodl – v § 2 odst. 1 SvInf – stanovit rozsah povinných subjektů šířeji (tj. dle interpretace ÚS rovněž ve vztahu k danému státnímu podniku), než je okruh ‚veřejnoprávních subjektů‘ dle předmětné směrnice. Relevantní je v této souvislosti především fakt, že obsah směrnice byl do právního řádu ČR transponován. Proto skutečnost, že snad směrnice do okruhu ‚veřejnoprávních subjektů‘ nezahrnuje subjekty obchodní povahy (a tím i veřejné podniky), nezakládá důvod, proč by nebylo možné interpretovat pojem ‚veřejná instituce hospodařící s veřejnými prostředky‘ pro účely zákona o svobodném přístupu k informacím tak, že zahrnuje i daný státní podnik…“

86

Srov. důvodovou zprávu k zákonu č. 23/2017 Sb., zvláštní část, k § 2, sněm. tisk č. 412, 7. volební období.

87

Shodně ÚS v nálezu Letiště Praha, s. p. Pokud jde o hospodářskou činnost, srov. naznačené problémy s účelem státních podniků v pozn. č. 67.

88

Nález ÚS z 27. 2. 2003, sp. zn. III. ÚS 686/02.

89

Jde o část kapitoly Subjekty a vykonavatelé veřejné správy, která je součástí větší kapitoly Organizace veřejné správy (viz Hendrych, D. in Hendrych, D. a kol. Správní právo. Praha: C. H. Beck, 1994, s. 186). I odkaz na práci Jiřího Hoetzla směřuje na kapitolu zabývající se výkladem o veřejných ústavech a podnicích [srov. Hoetzl, J. Československé správní právo. Část všeobecná. (1934) Reprint. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2018, s. 70–74].

90

Dušan Hendrych definuje veřejný ústav veřejným účelem, absencí členů a hierarchickou organizací. Pokud jde o veřejný podnik, je jeho vymezení a vztah k veřejnému ústavu nejednoznačné (srov. Hendrych, D. in Hendrych, D. a kol., op. cit. sub 89, s. 186, marg. r. 530, shodně i Hendrych, D. in Hendrych, D. a kol. Správní právo. 9. vyd. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 70, marg. r. 121).

91

Srov. pozn. č. 84.

92

Nález ÚS z 24. 1. 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06. Významnost tohoto nálezu spočívá v tom, že bez odkazu na něj se neobešlo žádné soudní rozhodnutí zabývající se výkladem pojmu veřejná instituce ve vztahu k SOEs.

93

Tamtéž, srov. IIIa), bod 1.

94

Můžeme se setkat s označením pětistupňový test veřejnosti. Srov. Galajdová, D., Kasl, F., Loutocký, P., Míšek, J., Štefanidesová, A., Zibner, J. Přehled aktuální judikatury I/2018. Revue pro právo a technologie, 2018, č. 17, s. 87. https://journals.muni.cz/ [cit. 21. 1. 2019].

95

Kriticky o pětistupňovém testu veřejnosti pojednávám dále.

96

Srov. pozn. č. 84.

97

Nedohledala jsem žádné jiné soudní rozhodnutí, v němž by byla opětovně meritorně řešena otázka, zda je státní podnik veřejnou institucí podle zákona o svobodném přístupu k informacím.

98

Zejména lze uvést rozsudky NSS z 6. 10. 2009, č. j. 2 Ans 4/2009-93, a z 15. 10. 2010, č. j. 2 Ans 7/2010-175, ČEZ, a. s. Dále je vhodné zmínit rozsudky NSS z 19. 10. 2011, č. j. 1 As 114/2011-121, Dopravní podnik Praha, akciová společnost, a z 21. 3. 2013, č. j. 4 As 82/2012-90, Brněnské komunikace, a. s. V obou posledních věcech se obě SOEs obrátily na ÚS s ústavní stížností. Obě ústavní stížnosti soud odmítl jako zjevně neopodstatněné (srov. usnesení z 3. 4. 2012, sp. zn. I. ÚS 330/12, Dopravní podnik hl. m. Prahy, akciová společnost, a ze 14. 8. 2014, sp. zn. III. ÚS 1705/13, Brněnské komunikace, a. s.).

99

Nález ÚS z 20. 6. 2017, sp. zn. IV. ÚS 1146/16.

100

Ústavní stížnost byla podána proti rozsudku NSS z 16. 3. 2016, č. j. 2 As 155/2015-84, ČEZ, a. s., v němž NSS dospěl k závěru, že ČEZ, a. s., je veřejnou institucí ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím, protože je státem efektivně ovládána. Zajímavé na tomto soudním rozhodnutí je, že NSS rozšířil aplikaci pojmu veřejná instituce i na soukromoprávní subjekt. Rozhodnutí bylo publikováno ve Sbírce rozhodnutí NSS pod č. 3405/2016 s právní větou: „Zásadním kritériem pro podřazení soukromoprávní společnosti pod pojem veřejná instituce podle § 2 odst. 1 SvInf je efektivní ovládání této společnosti státem.“

101

Nález ÚS ČEZ, a. s., body 64 a 65.

102

Tamtéž, body 67 a 70.

103

Srov. tamtéž, bod 67: „Podřazení určité obchodní společnosti pod tento pojem [veřejné instituce – pozn. aut.] by – při jeho současném zákonném vymezení – bylo možné jen v případě, že by tato naplňovala definiční znaky veřejné instituce a současně by veškeré právní následky spojené s tímto jejím postavením šly výlučně ‚k tíži‘ veřejné moci. Muselo by tedy jít o případ subjektu, jehož postavení by bylo – co do podstaty – stejné bez ohledu na to, zda má formu obchodní společnosti, nebo některé z právnických osob veřejného práva. Jako příklad lze uvést akciovou společnost, jež byla zřízena zvláštním zákonem, kterým se řídí i její činnost, a jejímž jediným vlastníkem je stát, jemuž náleží rozhodovat o jejím zániku. Na takovouto obchodní společnost by bylo možné odůvodněně nahlížet jako na veřejnoprávní subjekt.“

104

Srov. bod 71 nálezu: „Povahu veřejné instituce ve smyslu § 2 odst. 1 SvInf naopak v žádném případě nelze přiznat obchodní společnosti, jejíž postavení se řídí zákonem o obchodních korporacích (dříve obchodním zákoníkem), pokud by stát, územně samosprávný celek nebo jiný povinný subjekt podle zákona o svobodném přístupu k informacím nebyly jejími jedinými společníky, případně pokud by všichni její společníci nesestávali z těchto subjektů.“ Z navazující judikatury stojí za zmínku rozsudek NSS z 26. 7. 2017, č. j. 2 As 342/2016-122, ČEZ Distribuce, a. s.

105

Na tuto myšlenku navázal NSS, když i s odkazem na nález ÚS ČEZ, a. s., uzavřel, že politické strany a politická hnutí, konkrétně KSČ, nejsou veřejnou institucí ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím a nejsou tudíž povinny podle něj poskytovat informace (srov. rozsudek NSS z 3. 8. 2017, č. j. 6 As 43/2017-46).

106

Srov. pozn. 103. Za pouhé obiter dictum tento právní názor nepovažuje druhý senát ÚS (srov. bod 18 návrhu obsažený v bodě II stanoviska plénu ÚS z 21. 2. 2019, sp. zn. II. ÚS 618/18, OTE, a. s.; návrh stanoviska nebyl plénem přijat).

107

Srov. návrh zákona, kterým se mění zákon o svobodném přístupu k informacím a zákon o registru smluv (sněm. tisk č. 50, 8. volební období). Tato změna však nebyla v PS schválena. Legislativní proces dosud není ukončen.

108

V rozsudku z 27. 9. 2018, č. j. 10 As 239/2017-71, VODÁRENSKÁ AKCIOVÁ SPOLEČNOST, a. s., NSS v bodě 33 uvádí: „… s ohledem na závěry přijaté ÚS v jeho nálezu z 20. 6. 2017, sp. zn. IV. ÚS 1146/16, že v případě úplné (100%) účasti státu (a to i státu v širším slova smyslu) na majetku obchodní korporace jsou splněna rozhodující kritéria pro závěr, že taková obchodní korporace je veřejnou institucí ve smyslu zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím“.

V rozsudku z 26. 10. 2017, č. j. 5 As 236/2016-104, Jablonecká energetická, a. s., NSS dovodil, že společnost Jablonecká energetická, a. s., je veřejnou institucí, protože jejím jediným akcionářem je Statutární město Jablonec nad Nisou (body 44 a 50) a splňuje všechny definiční znaky veřejné instituce podle nálezu ÚS Letiště Praha, s. p.

109

V nálezu z 27. 3. 2018, sp. zn. I. ÚS 1262/17, Pražská plynárenská Servis Distribuce, a. s., ÚS uvádí: „Odkazuje-li NSS ve svém vyjádření na svůj rozsudek sp. zn. 7 As 311/2017, ÚS nesouhlasí s tím, že z bodů 70 a 71 odůvodnění nálezu sp. zn. IV. ÚS 1146/16 vyplývá, že obchodní společnost, i kdyby byla stoprocentně vlastněna veřejnoprávní korporací, může být považována za ‚veřejnou instituci‘ pouze pokud by byla přímo zřízena zvláštním zákonem. Z bodu 70 cit. nálezu toliko vyplývá, že taková akciová společnost – ‚jež byla zřízena zvláštním zákonem, kterým se řídí i její činnost, a jejímž jediným vlastníkem je stát, jemuž náleží rozhodovat o jejím zániku‘ – je příkladem obchodní společnosti, na kterou lze odůvodněně nahlížet jako na veřejnoprávní subjekt, ale nikoliv příkladem jediným v úvahu přicházejícím.“ V tomto nálezu ÚS konstatoval, že obchodní společnost je veřejnou institucí nejen tehdy, je-li stát či územní samosprávný celek jejím jediným společníkem, ale i tehdy, je-li jejím jediným společníkem („konečným vlastníkem“) zprostředkovaně, tj. nepřímo prostřednictvím 100% majetkových účastí v jiných společnostech.

110

Rozsudek NSS z 12. 12. 2017, č. j. 7 As 311/2017-39, OTE, a. s., body 27 a 28. Z časového hlediska stojí za povšimnutí, že tento rozsudek následoval po rozsudku ve věci Jablonecká energetická, a. s. (viz pozn. 108). Ač sedmý senát NSS povahu akciové společnosti ve věci OTE, a. s., posoudil jinak než pátý senát NSS ve věci Jablonecká energetická, a. s., nevyužil možnosti věc předložit k rozhodnutí rozšířenému senátu podle § 17 SŘS.

111

Usnesení ÚS ze 17. 4. 2018, sp. zn. II. ÚS 618/18, OTE, a. s.

112

Usnesení ÚS z 21. 2. 2019, sp. zn. II. ÚS 618/18, OTE, a. s., čl. II, bod 4.

113

Tamtéž, čl. III, bod 5.

114

Podle K. Berana jsou pojmové znaky právnické osoby veřejného práva následující: veřejnoprávní způsob zřízení, plnění úkolů veřejné správy či úkolů ve veřejném zájmu, veřejnoprávní pravomoc a plnění úkolů veřejnoprávními prostředky. Podle něj tak tyto znaky naplní jen veřejnoprávní korporace a veřejný ústav, nikoli již veřejný podnik (Beran, K., op. cit. sub 36, s. 35 a 51).

115

Adam Furek a Lukáš Rothanzl docházejí k závěru, že první čtyři kritéria budou vždy naplněna, bude-li jediným společníkem stát nebo územní samosprávný celek, resp. takto interpretují judikaturní závěry. V komentáři k § 2 SvInf uzavírají, že „[t]yto právnické osoby (obchodní společnosti – pozn. aut.) – pokud splňují všechna ostatní kritéria veřejných institucí, tedy především pokud plní veřejný účel (neboť splnění ostatních hledisek zřejmě vyplývá již z faktu 100% ‚vlastnictví‘ státu či územního samosprávného celku), jsou i judikaturou považovány za veřejné instituce“. (Furek, A., Rothanzl, L. Komentář k § 2, in Furek, A., Rothanzl, L., Jirovec, T. Zákon o svobodném přístupu k informacím. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 36, marg. r. 33).

Při této interpretaci a s ohledem na požadavek soudů na převahu znaků (nikoli jejich komplexnost) by ale zcela ztrácelo smysl se pětistupňovým testem veřejnosti zabývat, resp. jeho aplikace by byla zcela formální. Jinými slovy z toho nepřímo plyne, že tzv. pětistupňový test veřejnosti formulovaný ÚS neplní rozlišující funkci.

116

K. Beran přesvědčivě odůvodňuje, že jde o znak toliko indikativní, který nelze přeceňovat (Beran, K., op. cit. sub 36, s. 59 a 173).

117

Srov. Matějka, J. Veřejnoprávní korporace, in Hácha, E., Hoetzel, J., Weyr, F., Laštovka, K., Havelka, J. a kol. Slovník veřejného práva československého. Sv. II. Brno, 1932, reprint Praha: EUROLEX BOHEMIA, 2000, s. 371.

118

K výkladu pojmu správní dozor srov. Staša, J. in Hendrych, D. a kol., op. cit. sub 90, s. 201 a násl. (9. vyd.), nebo Kohajda, M. in Karfíková, M. a kol. Teorie finančního práva a právní vědy. Praha: Wolters Kluwer, s. 94 a násl.

119

K pojmu dohled srov. Kohajda, M. in Karfíková, M. a kol., tamtéž, s. 101 a násl.

120

Beran, K., op. cit. sub 36, s. 172 a 173.

121

Srov. pozn. 114.

122

Tím ale není vyloučeno, aby neexistovaly výjimky.

123

Přístup judikatury ke státním podnikům je jednotný, resp. od nálezu ve věci Letiště Praha, s. p., mi není známo, že by byl předmětem řešení jiný státní podnik. U SOEs, které jsou obchodními korporacemi, se judikatura ještě neustálila.

124

Není podle mě důvod se od tohoto principu odchýlit jen proto, že společníkem je stát či územní samosprávný celek. Pro srovnání: použije-li manžel věci náležející do společného jmění manželů k vytvoření obchodní společnosti, resp. ke získání podílu v obchodní společnosti, stává se sice podíl součástí společného jmění manželů, druhý manžel se však nestává společníkem obchodní společnosti a práva vůči obchodní společnosti vykonává jen první manžel, včetně práva na informace, není-li dohodnuto jinak (srov. § 709 odst. 3 in fine ObčZ).

125

Obchodní závod je považován za hromadnou věc (Černá, S. in Černá, S., Štenglová, I., Pelikánová, I., Dědič, J. a kol. Obchodní právo – podnikatel, podnikání, závazky s účastí podnikatele. Praha: Wolters Kluwer, 2016, s. 108), která je „cennější než pouhý součet jeho částí“ (Pokorná, J. in Bejček, J., Hajn, P., Pokorná, J. a kol., op. cit. sub 27, s. 81, marg. r. 183.